GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 50392C du rôle ECLI:LU:CADM:2024:50392 Inscrit le 29 avril 2024
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Audience publique du 8 octobre 2024 Appel formé par Monsieur (A)et consort, …., contre un jugement du tribunal administratif du 20 mars 2024 (n° 46822 du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre une décision du bourgmestre de la commune de Kopstal en présence de Monsieur (B) et consort, …., en matière de permis de construire Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 50392C du rôle et déposée le 29 avril 2024 au greffe de la Cour administrative par Maître Jessica PACHECO, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, au nom de Monsieur (A) et de son épouse, Madame (D), demeurant ensemble à L-… …, …, rue …, dirigée contre le jugement du 20 mars 2024 (n° 46822 du rôle) rendu par le tribunal administratif sur le recours en annulation introduit par eux contre une autorisation de construire du bourgmestre de la commune de Kopstal, référencée sous le numéro ….., délivrée le 8 juillet 2021 à Monsieur (B) et à Madame (F) ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Laura GEIGER, demeurant à Luxembourg, du 8 mai 2024 portant signification de ce recours à 1) l’administration communale de Kopstal, établie à L-8189 Kopstal, 28, rue de Saeul, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions et 2) Monsieur (B) et Madame (F), demeurant ensemble à L-… …, …, rue … ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, déposé au greffe de la Cour administrative en date du 24 mai 2024, au nom et pour le compte de la commune de Kopstal, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse de la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre du commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 240929, représentée aux fins de la présente par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, déposé au greffe de la Cour administrative en date du 5 juin 2024, au nom et pour le compte de Monsieur (B) et de Madame (F), préqualifiés ;
1 Vu le mémoire en réplique de Maître Jessica PACHECO, déposé au greffe de la Cour administrative en date du 19 juin 2024, au nom et pour le compte de Monsieur (A)et de Madame (D), préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique de Maître Steve HELMINGER, déposé au greffe de la Cour administrative en date du 17 septembre 2024, au nom et pour le compte de la commune de Kopstal, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique de Maître Georges KRIEGER, déposé au greffe de la Cour administrative en date du 17 septembre 2024, au nom et pour le compte de Monsieur (B) et de Madame (F), préqualifiés ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris ;
Vu l’accord des mandataires des parties de voir prendre l’affaire en délibéré sur base des mémoires produits en cause et sans autres formalités ;
Sur le rapport du magistrat rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré sans autres formalités à l’audience publique du 24 septembre 2024.
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Le 8 juillet 2021, le bourgmestre de la commune de Kopstal, ci-après « le bourgmestre », accorda à Monsieur (B) et à Madame (F), ci-après « les consorts (B) », l’autorisation, référencée sous le numéro …., « (…) pour le rehaussement de [la] toiture arrière (toiture plate) (…) » de leur maison d’habitation sise à L-… …, …, rue …., sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Kopstal, section A de Kopstal, sous le numéro …… Par courrier recommandé avec accusé de réception du 5 août 2021, Monsieur (A)et Madame (D), ci-après « les consorts (A)», qui, de manière non contestée, sont les propriétaires et habitants de la maison d’habitation sise à L-… …, …, rue …, introduisirent un recours gracieux à l’encontre de ladite autorisation de construire, en soulevant, notamment, un non-
respect des dispositions réglementaires quant à la hauteur des constructions et au recul postérieur à observer.
Par courrier recommandé du 10 août 2021, le bourgmestre s’adressa aux consorts (A)en les termes suivants :
« (…) Par la présente, nous accusons bonne réception de votre recours gracieux du 5 août 2021, entré le 9 août 2021 au secrétariat communal, demandant la révocation de l’autorisation de construire sous rubrique.
Votre argument quant au non-respect du recul arrière semble pertinent et correct, de sorte qu’il [y] avait non-observation de l’article 2.2.2 de la partie écrite du PAG de la commune de Kopstal.
La notification de la présente réponse a fait courir un nouveau délai de recours contentieux après la suspension du premier délai de recours contentieux suite à l’introduction du recours gracieux, permettant ainsi au bourgmestre de revenir sur sa décision du 8 juillet 2021.
2 Au vu de ce qui précède, il sera proposé de révoquer l’autorisation de construire numéro …. du 8 juillet 2021.
Un courrier dans ce sens sera envoyé au bénéficiaire de l’autorisation de construire litigieuse, tout en respectant les garanties prévues par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes. (…) ».
Le même jour, le bourgmestre adressa aux consorts (B) un courrier rédigé comme suit :
« (…) En date du 9 août 2021, Monsieur et Madame (A) ont introduit un recours gracieux demandant la révocation de l’autorisation de construire sous rubrique, pour violation des dispositions de la partie écrite du PAG de la commune de Kopstal.
L’article 2.2.2 de cette partie écrite prévoit effectivement que « le recul des constructions sur la limite postérieure de la parcelle sera égal ou supérieur à une fois et demie la hauteur à la corniche, mais au moins de 8 mètres ».
Cette disposition n’étant pas respectée, il y avait non-observation de l’article précité.
La notification d’une réponse au recours gracieux cité ci-dessus dans la semaine du 9 août 2021 a fait courir un nouveau délai de recours contentieux après la suspension du premier délai de recours contentieux suite à l’introduction du recours gracieux, permettant ainsi au bourgmestre de revenir sur sa décision du 8 juillet 2021.
Au vu de ce qui précède, il sera proposé de révoquer l’autorisation de construire numéro …. du 8 juillet 2021.
Aux termes de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir.
Il vous est accordé un délai jusqu’au 12 septembre 2021 pour présenter vos observations en ce qui concerne la proposition de révocation de l’autorisation de construire.
Vous avez également le droit d’être entendu en personne lorsque vous en faites la demande endéans le délai imparti. (…) ».
Par courrier de leur mandataire du 7 septembre 2021, les consorts (B) s’opposèrent à la révocation de l’autorisation de construire litigieuse.
Par courrier recommandé du 23 septembre 2021, le bourgmestre informa les consorts (A) de sa décision de ne pas révoquer la susdite autorisation de construire, ledit courrier étant libellé comme suit :
3 « (…) Par la présente, nous nous permettons de faire suite à notre courrier du 10 août 2021 vous informant de notre volonté de retirer l’autorisation sous rubrique et qu’un courrier dans ce sens sera envoyé au bénéficiaire de l’autorisation en question tout en l’invitant de nous faire parvenir ses observations et conclusions.
En date du 7 septembre 2021, le mandataire du bénéficiaire de l’autorisation litigieuse nous a présenté ses observations.
Nous vous rappelons d’abord notre courrier du 21 novembre 2014 concernant le même projet de rénovation que celui visé par l’autorisation sous rubrique. Il y a lieu de constater qu’aucun recours contentieux n’a été introduit par votre part suite au rejet de la réclamation y afférente.
Ensuite, il semble effectivement constant en cause que l’article 2.2.5 du règlement sur les bâtisses ait été appliqué avec une certaine lecture des dérogations possibles endéans les dernières années ; lecture dont vous-même aviez bénéficié lors de la rénovation de votre maison.
Afin d’éviter toute rupture d’égalité de traitement et notamment afin de se conformer au principe général de confiance légitime qui a été consacré tant par la jurisprudence communautaire que par la jurisprudence nationale en tant que principe général du droit, et après avoir analysé aussi bien vos arguments que ceux de l’autre partie, on est arrivé à la conclusion de ne pas retirer l’autorisation de construire n° …. du 8 juillet 2021. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 22 décembre 2021, les consorts (A) firent introduire un recours tendant à l’annulation de l’autorisation de construire du 8 juillet 2021.
Par jugement du 20 mars 2024, le tribunal, après avoir rejeté la demande tendant à la condamnation de la commune à verser l’intégralité du dossier administratif, se déclara incompétent pour connaître de la demande des consorts (A) tendant à voir ordonner la remise des lieux en pristin état, reçut en la forme le recours en annulation, mais le déclara non justifié, tout en condamnant les appelants actuels aux frais et dépens de l’instance.
Par une requête déposée le 29 avril 2024 au greffe de la Cour administrative, les consorts (A) ont fait régulièrement interjeter appel contre ledit jugement du 20 mars 2024.
Après un exposé des faits et rétroactes de l’affaire et après avoir insisté sur leur intérêt à agir qui aurait à juste titre été reconnu par les premiers juges, les appelants critiquent les premiers juges pour avoir rejeté leurs moyens présentés en première instance, à savoir (i) un moyen tiré d’une violation des dispositions de l’article 2.2.2.1 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Kopstal, ci-après « le PAG », (ii) un moyen tiré d’une violation des articles 2.2.2.4 et 2.2.5 du PAG et (iii) d’un moyen tiré d’un excès et détournement de pouvoir et d’une violation du principe de sécurité juridique et de confiance légitime.
Selon le dispositif de la requête d’appel, les appelants demandent encore la condamnation de la commune de Kopstal, ci-après « la commune », à verser l’intégralité du dossier administratif.
4 La commune critique les premiers juges pour ne pas avoir accueilli son moyen d’irrecevabilité tiré d’un défaut d’intérêt à agir, et conclut pour le surplus au rejet de l’appel.
Les consorts (B) se rallient aux conclusions de la commune 1) Quant à la demande en communication du dossier administratif La Cour confirme les premiers juges, par adoption des motifs, en ce qu’ils ont déclaré non fondée la demande en communication de l’intégralité du dossier administratif, étant relevé que le dossier administratif tel que déposé en première instance, dont le caractère complet n’est pas contesté par les appelants, se trouve à la disposition de la Cour.
2) Quant au volet du jugement ayant retenu l’incompétence du tribunal pour connaître d’une demande de remise en pristin état La Cour constate encore que les appelants, qui certes n’ont pas déclaré vouloir limiter leur appel, ne contestent pas le volet du jugement du 20 mars 2024 à travers lequel le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître d’une demande d’ordonner la remise au pristin état.
A défaut de toute contestation utile afférente, la Cour ne peut que confirmer les premiers juges sur ce point par adoption de leurs motifs.
3) Quant à la recevabilité du recours de première instance Arguments des parties Les appelants estiment que c’est à bon droit que les premiers juges ont rejeté le moyen d’irrecevabilité de leur recours présenté en première instance et tiré d’un défaut d’intérêt à agir dans leur chef, tandis que la commune, rejointe par les consorts (B), critique les premiers juges pour avoir rejeté le moyen d’irrecevabilité du recours tenant à un défaut d’intérêt à agir.
A cet égard, la commune reproche aux premiers juges de s’être bornés à retenir l’existence d’une vue directe depuis la nouvelle toiture vers la maison des appelants pour justifier l’intérêt à agir sans indiquer en quoi une telle vue directe constitue une aggravation concrète de leur situation de voisins.
Elle insiste encore sur l’importance qu’il conviendrait d’attacher au défaut par les appelants d’avoir contesté par voie contentieuse une précédente autorisation de construire, qui aurait porté sur une construction similaire, ayant même eu un gabarit plus important, puisque cette omission impliquerait que les appelants n’auraient, à l’époque, pas considéré qu’une vue directe sur leur propriété constituerait une aggravation significative de leur situation de voisins.
La commune donne encore à considérer que, s’agissant des reculs à respecter, les appelants auraient eux-mêmes profité de la même interprétation des règles urbanistiques que les consorts (B).
Elle conclut dès lors à la réformation du jugement sur la question de l’intérêt à agir et à la confirmation du jugement attaqué pour le surplus.
Dans leur mémoire en réplique, les appelants insistent sur leur intérêt à agir.
5 Dans sa duplique, la commune renvoie à la présence d’un garde-corps en briques qui ferait fonction de pare-vue et préserverait ainsi l’intimité des appelants.
S’agissant de son argument selon lequel les appelants auraient eux-mêmes bénéficié d’une dérogation, la commune fait valoir que même à défaut d’écrit le confirmant, il ne serait pas contesté que les appelants avaient procédé à des travaux de transformation de sorte à avoir bénéficié d’une dérogation.
Appréciation de la Cour La Cour relève de prime abord que les moyens d’appel formulés relativement à la requête introductive de première instance, quoiqu’ayant trait à des questions de recevabilité, relèvent du fond de l’appel1.
La Cour constate, à l’instar des premiers juges, qu’il se dégage du plan cadastral que la parcelle des appelants est adjacente à celle accueillant la construction visée par l’autorisation de travaux de transformations. Elle les rejoint encore dans leur constat selon lequel l’espace créé sur la nouvelle toiture plate offrira de façon non contestée une vue directe sur certaines parties de la propriété des appelants, ce qui, au-delà du fait que les appelants eux-mêmes ont une vue sur les aménagements créés en vertu de l’autorisation litigieuse, affecte leur intimité, de sorte qu’ils en déduisent à juste titre un intérêt suffisant de voir contrôler la légalité de l’autorisation litigieuse.
Cette conclusion n’est pas infirmée par l’existence du garde-corps en briques dont se prévaut la commune pour contester le risque d’atteinte à la vie privée des appelants. En effet, si un tel mur est de nature à obstruer dans une certaine mesure la vue, il n’implique toutefois pas l’absence de vue directe des bénéficiaires de l’autorisation à partir du nouvel espace.
Le défaut par les appelants d’avoir introduit un recours contentieux à l’encontre d’une précédente autorisation délivrée en 2013 pour un projet similaire, plus important en termes de gabarit de la construction autorisée, ne porte pas à conséquence, tel que cela a été retenu à juste titre par les premiers juges. En effet, au-delà du constat que le défaut de recours contentieux contre un premier projet de construction n’a pas pour conséquence la perte de l’intérêt à agir contre un nouveau projet, il convient de relever que le fait que les appelants n’avaient à l’époque pas formé de recours contentieux s’explique amplement par le fait que l’autorisation n’avait pas été exécutée et finalement était périmée en vertu des dispositions de l’article 37, alinéa 5 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
S’agissant du fait avancé, contesté par les appelants, qu’eux-mêmes auraient bénéficié d’une dérogation aux règles relatives aux reculs pour la réalisation d’une extension de leur maison et partant de la lecture du PAG dont ils contestent actuellement la légalité, la Cour retient que si une telle approche soulève des interrogations, elle n’est, tel que les premiers juges l’ont retenu à bon escient, pas de nature à rendre illégitime leur intérêt à voir vérifier la légalité de l’autorisation de construire déférée, et notamment à voir contrôler si une éventuelle dérogation aux règles urbanistiques relatives aux reculs, qui affecte leur situation de voisins, a été accordée aux consorts (B) dans le respect des dispositions réglementaires afférentes.
1 Cour adm. 11 mai 2006, n° 20937C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 1187.
6 Le jugement a quo est partant à confirmer en ce que le moyen d’irrecevabilité tiré d’un défaut d’intérêt à agir a été rejeté et les contestations afférentes de la commune sont à rejeter.
4) Quant au moyen tiré d’une violation de l’article 2.2.2.1 du PAG Arguments des parties Les appelants font valoir que selon les plans autorisés, la hauteur du « mur » érigé par les bénéficiaires de l’autorisation dépasserait « la limite autorisée » en application de l’alinéa 3 de l’article 2.2.2.1 du PAG.
Ce non-respect du PAG serait confirmé (i) par le courrier précité de la commune du 10 août 2021 qui, d’après eux, contiendrait un aveu d’un non-respect du recul arrière, ce dont les appelants déduisent la preuve d’un dépassement de la hauteur autorisée de la construction, et (ii) par la décision du 23 septembre 2021 en ce qu’une dérogation au sens de l’article 2.2.5 du PAG aurait été accordée aux consorts (B).
Dans leur mémoire en réplique, ils réitèrent en substance leur argumentation telle que développée dans la requête d’appel.
La commune, rejointe par les consorts (B), conclut au rejet de ce moyen en se ralliant en substance à la conclusion des premiers juges.
Appréciation de la Cour L’article 2.2.2.1 du PAG, intitulé « hauteur des constructions », inscrit sous l’article 2.2 visant les zones d’habitation à faible densité, zone qui de façon non contestée est pertinente en l’espèce, est libellé comme suit :
« Les constructions ne pourront pas comporter, en plus de combles aménagés, plus de deux niveaux pleins destinés entièrement ou partiellement à l’habitation.
Les constructions ne peuvent dépasser le gabarit d’une maison ayant une hauteur jusqu’à l’arrête supérieure de la corniche de 7,5 mètres et un toit d’une pente de 45°. Pour la détermination du gabarit, une corniche théorique ayant une saillie de 70 cm est admise.
Les constructions ne comportant pas plus d’un niveau destiné à l’habitation en dehors des combles aménagés ne peuvent dépasser le gabarit d’une construction ayant une hauteur corniche de maximum 5,00 mètres avec un toit à deux versants d’une pente maximale de 45°.
Une saillie théorique ou effective de 70 cm est admise.
La hauteur du faîtage est limitée à 4,50 mètres, calculée à partir de la hauteur corniche.
La hauteur corniche doit être calculée dans l’axe de la façade à partir du niveau de rue. ».
Les premiers juges ont à juste titre relevé que cette disposition, conformément à son intitulé, règlemente la hauteur des constructions, voire leur gabarit, et ont par suite écarté pour défaut de pertinence les développements des demandeurs ayant trait aux reculs de la construction litigieuse, dans la mesure où ils sont présentés à l’appui du moyen sous analyse.
7 Tel est le cas du débat mené autour des courriers de la commune des 10 août et 23 septembre 2021, dont les appelants déduisent un aveu d’un non-respect des reculs à respecter, étant relevé que les appelants lient à tort la discussion sur les reculs réglementaires aux règles urbanistiques visant la hauteur des constructions.
Les premiers juges ont encore à bon escient retenu, par référence au plan dressé à l’échelle 1:100, que la hauteur de la construction au niveau de la nouvelle toiture plate, même en comprenant le garde-corps, est d’approximativement 6 mètres. Dès lors, indépendamment du point de référence à prendre en compte en l’espèce pour déterminer la hauteur de corniche visée à l’alinéa 2 de l’article 2.2.2.1 du PAG, cette hauteur est en tout état de cause largement inférieure au maximum de 7,50 mètres prévu à l’alinéa 2 de l’article 2.2.2.1 du PAG, qui est la disposition pertinente en l’espèce s’agissant d’une construction ayant deux niveaux pleins destinés à l’habitation.
L’alinéa 3 de l’article 2.2.2.1 du PAG invoqué en instance d’appel par les appelants et limitant la hauteur de corniche à 5 mètres n’est pas pertinent en l’espèce, puisque cette disposition vise les constructions ne comportant pas plus d’un niveau destiné à l’habitation en dehors des combles aménagés, hypothèse non vérifiée en l’espèce, puisqu’il se dégage des plans autorisés que la maison des consorts (B) comporte deux niveaux pleins destinés à l’habitation, hypothèse visée par l’alinéa 2 de l’article 2.2.2.1 du PAG.
A défaut d’autres critiques soulevées par les appelants à cet égard, le tribunal est à confirmer en ce qu’il a rejeté le moyen afférent.
5) Quant au moyen tiré d’une violation des articles 2.2.2.4 et 2.2.5 du PAG Arguments des parties S’agissant du moyen fondé sur une violation des articles 2.2.2.4 et 2.2.5 du PAG, les appelants font valoir que selon le plan autorisé, le recul serait de moins de 3 mètres, ce dont ils déduisent une non-conformité à l’alinéa 1er, sinon à l’alinéa 2 de l’article 2.2.2.4 du PAG, ce qui serait par ailleurs confirmé par les courriers précités de la commune des 10 août et 23 septembre 2021 qui comporteraient un aveu de cette non-conformité.
Ils reprochent ensuite aux premiers juges d’avoir pris en compte l’implantation existante pour justifier une dérogation au recul à respecter.
Ils poursuivent que la décision du 23 septembre 2021 refusant de retirer l’autorisation de construire initialement accordée se baserait erronément sur l’article 2.2.5 du PAG, les appelants reprochant, par ailleurs, à la commune de ne pas avoir précisé, que ce soit dans ce courrier ou lors d’une réunion du 19 novembre 2021, les motifs graves pour lesquels la dérogation avait été appliquée, et de ne pas avoir indiqué la catégorie des dérogations retenues.
En tout cas, selon les appelants, les conditions de l’article 2.2.5 du PAG ne seraient pas remplies.
Ils affirment encore que la considération avancée par les consorts (B) selon laquelle la pièce d’habitation ayant été rehaussée aurait été non conforme au PAG avant travaux, serait erronée puisqu’il ne se serait pas agi d’une pièce d’habitation.
8 Ils contestent encore avoir eux-mêmes bénéficié d’une lecture élargie des dérogations prévues à l’article 2.2.5 du PAG, et font valoir qu’en réalité ils n’auraient pas pu « rehausser les murs » en raison du fait que le recul n’aurait pas été suffisant.
Les appelants reprochent aux premiers juges d’avoir admis qu’une dérogation pouvait être accordée compte tenu d’un alignement préexistant et de ne pas avoir tenu compte du « revirement » de la commune par rapport au courrier du 23 septembre 2021 ayant annoncé une révocation de l’autorisation litigieuse, tout en contestant que le fait que la construction existante est non conforme au PAG puisse constituer un motif grave au sens de l’article 2.2.5 du PAG.
Dans leur réplique, ils réitèrent en substance leur argumentation développée à l’appui de leur appel et, pour le surplus, donnent à considérer que les marges de recul devraient s’apprécier « avec la hauteur de l’immeuble », de sorte que la considération avancée par la commune selon laquelle il ne s’agirait pas d’une nouvelle construction serait sans pertinence.
Par ailleurs, ils contestent l’argument avancé par la commune selon lequel la dérogation aurait été accordée de façon implicite dans le courrier du 23 septembre 2021.
La commune, rejointe par les consorts (B), conclut au rejet de ce moyen en se ralliant en substance à la conclusion des premiers juges.
Appréciation de la Cour L’article 2.2.2.4 du PAG, intitulé « marges de reculement », est libellé comme suit :
« Le recul des constructions sur la limite postérieure de la parcelle sera égal ou supérieur à une fois et demie la hauteur à la corniche, mais sera au moins de 8 mètres.
Sauf dispositions contraires d’un plan d’aménagement particulier, les constructions devront respecter un recul latéral d’au moins 4 mètres au cas où une construction existante sur un terrain attenant accuse un recul sur la limite latérale contiguë ou si, dans le cas de constructions en bande, le nombre maximum de 5 unités est atteint.
Pour des maisons unifamiliales isolées dont la profondeur de construction dépasse 15,00 mètres, le recul latéral minimal de 4,00 mètres est augmenté de 50% de la profondeur excédant les 15,00 mètres. Le recul ainsi calculé est applicable sur toute la profondeur de la construction. Cette disposition ne s’applique pas aux constructions en mitoyenneté (en bande ou jumelées). (…) ».
L’article 2.2.5 du PAG, intitulé « dérogations spéciales », prévoit, quant à lui, ce qui suit :
« Le bourgmestre pourra accorder ou imposer une dérogation aux dispositions relatives à la hauteur et aux reculs de constructions pour motifs graves.
Sont considérés comme étant des motifs graves :
9 a) les problèmes découlant de la topographie particulière des lieux telle que la forte déclivité du terrain à construire ou d’un alignement préexistant dans un quartier d’habitation ;
b) la nécessité de raccorder esthétiquement une nouvelle construction à des constructions mitoyennes récentes ;
c) le fait que les constructions voisines récentes ont rendu impropre à la construction une parcelle non construite devenue place à bâtir à la suite d’une autorisation de lotissement ou de morcellement antérieure au présent projet d’aménagement. ».
Les appelants estiment que les dispositions prévues à l’alinéa 1er de l’article 2.2.2.4 du PAG, imposant un recul postérieur d’au moins 8 mètres, sinon celles prévues à l’alinéa 2 dudit article, imposant un recul latéral d’au moins 4 mètres, ne sont pas respectées.
Les premiers juges ont à juste titre retenu que le recul critiqué par les appelants est à qualifier de recul postérieur, de sorte que de toute façon, les développements ayant trait aux conditions à respecter au niveau du recul latéral prévues à l’alinéa 2 de l’article 2.2.2.4 du PAG ne sont pas pertinents.
La Cour relève ensuite qu’il n’est pas contesté que la maison d’habitation des consorts (B) accuse un recul largement inférieur au minimum de 8 mètres prévu par l’article 2.2.2.4 du PAG.
Force est encore de constater, tel que relevé à juste titre par les premiers juges, que l’autorisation de transformation litigieuse ne porte pas sur un changement au niveau de l’implantation de la construction existante, mais vise un rehaussement de la toiture de celle-ci, donc sans modification du recul existant.
La Cour relève ensuite qu’il n’est pas remis en question, pas plus qu’en première instance, que l’implantation existante de la maison d’habitation des consorts (B), telle qu’elle ressort des plans sur base desquels le bourgmestre a autorisé les travaux de transformation, est couverte par une autorisation de construire accordée à l’époque, ni qu’une telle autorisation est actuellement coulée en force de chose jugée.
Indépendamment de la question de la validité de l’interprétation des dispositions urbanistiques concernant les reculs à respecter telle qu’opérée à l’époque par les autorités communales et ayant mené à l’octroi d’une autorisation, interprétation que les appelants remettent actuellement en cause, le constat s’impose que l’autorisation afférente rendue à l’époque bénéficie de la présomption de légalité et est devenue définitive, de sorte que saisi de la demande d’autorisation visant les travaux de transformation consistant en un rehaussement de la toiture, le bourgmestre ne pouvait a priori pas revenir sur ce qui avait été autorisé et refuser par principe tous travaux de transformation sous prétexte d’une non-conformité existante du recul postérieur.
Au-delà de ce constat et indépendamment de la question de l’incidence de l’augmentation de la hauteur de corniche à laquelle aboutissent les travaux de transformation sur le recul théorique à respecter en application de l’alinéa 1er de l’article 2.2.2.4 du PAG, qui est déterminé en fonction de la hauteur à la corniche avec un minimum de 8 mètres, la Cour 10 rejoint encore les premiers juges dans leur conclusion selon laquelle le bourgmestre a en l’espèce à juste titre, sans dépasser la marge d’appréciation dont il dispose, pu faire application de l’article 2.2.5 du PAG, dont les conditions d’application sont, contrairement à ce qui est avancé par les appelants, remplies et qui permet d’accorder une dérogation notamment aux prescriptions concernant les reculs à respecter et ce pour des motifs graves, et, entre autres, selon son point a), en présence de « problèmes découlant (…) d’un alignement préexistant dans un quartier d’habitation », et fait sienne l’analyse afférente des premiers juges, ceux-ci s’étant à bon escient référés au fait que la demande d’autorisation ne porte pas sur une modification de l’implantation de la maison d’habitation, que le recul existant est largement inférieur au minimum de 8 mètres, qu’il n’est pas allégué, ni a fortiori établi que cette situation serait le résultat d’un quelconque agissement fautif de la part des consorts (B) ou d’éventuels anciens propriétaires de l’immeuble, et, plus particulièrement, que l’implantation actuelle de la maison n’aurait pas été couverte par une autorisation de construire délivrée en bonne et due forme.
Les arguments présentés par les appelants à l’appui de leur appel ne sont pas de nature à invalider cette analyse.
En effet, la circonstance que ni le courrier du 10 août 2021 ayant annoncé une révocation de l’autorisation litigieuse, ni celui du 23 septembre 2021 qui est revenu sur cette annonce, n’indiquaient expressément les motifs à la base de la dérogation finalement accordée à travers l’autorisation du 8 juillet 2021, ou encore l’affirmation que ce point n’aurait pas été abordé lors d’une réunion le 19 novembre 2021, n’emporte pas l’illégalité de l’autorisation litigieuse, qui seule fait l’objet du recours et qui au regard des explications fournies par la commune est motivée à suffisance par la référence faite au point a) de l’article 2.2.5 du PAG et à la volonté affirmée de résoudre des difficultés résultant de l’alignement existant.
Il suit des considérations qui précèdent que les moyens tirés de la violation des articles 2.2.2.4 et 2.2.5 du PAG ont à juste titre été rejetés par les premiers juges.
6) Quant aux moyens tirés d’un détournement ou excès de pouvoir au motif d’une violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime Arguments des parties A titre subsidiaire, les appelants reprochent aux premiers juges d’avoir rejeté leurs moyens tirés d’une violation du principe de sécurité juridique et de confiance légitime.
A cet égard, ils donnent à considérer qu’ils auraient eu une confiance légitime dans l’appréciation de la situation faite par la commune à travers son courrier du 10 août 2021, dans lequel celle-ci aurait admis que l’autorisation de bâtir litigieuse ne respectait pas le PAG et aurait exprimé sa volonté de retirer l’autorisation. Le changement brusque d’attitude de la commune du fait que celle-ci serait revenue par après sur sa position et a refusé de retirer l’autorisation de bâtir litigieuse serait contraire au principe d’administration raisonnable, de sécurité juridique et de bonne administration.
Comme l’analyse de la commune fondée sur l’article 2.2.5 du PAG serait erronée, elle aurait par ailleurs pris une décision disproportionnée par rapport à la situation factuelle existante.
11 Dans ce contexte, les appelants font valoir que l’argument de la commune selon lequel une première autorisation n’avait pas été entreprise ne serait pas pertinent, tout en expliquant qu’ils n’auraient pas formé de recours contentieux à la suite de leur recours gracieux en raison du fait que l’autorisation de 2013 était devenue caduque et qu’ils avaient été avertis de façon orale par la commune que l’autorisation ne serait pas exécutée.
La commune, rejointe par les consorts (B), conclut au rejet de ce moyen en se ralliant en substance à la conclusion des premiers juges.
Appréciation de la Cour La Cour rejoint de prime abord la qualification du moyen, tel que présenté par les appelants, faite par les premiers juges et fait sienne l’analyse exhaustive afférente ayant abouti à la conclusion que les demandeurs, en invoquent une violation du principe de bonne administration ensemble avec une violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime, ont concrètement voulu invoquer une violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime.
Les premiers juges ont ensuite relevé à bon escient que le principe de confiance légitime, qui s’apparente au principe de la sécurité juridique, s’oppose à ce que l’administration opère brusquement des revirements de comportement revenant sur les promesses faites aux administrés, et que le principe de confiance légitime implique que l’administré est en droit d’exiger de l’autorité administrative qu’elle ne se départisse pas brusquement d’une attitude qu’elle a suivie dans le passé2.
Dans ce contexte, ils ont de façon pertinente souligné qu’un administré ne peut prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et a réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef. Ce n’est qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines3.
A l’instar des premiers juges, la Cour constate qu’en l’espèce, à travers son courrier du 10 août 2021, le bourgmestre s’est borné à informer les appelants du fait que leur argumentation ayant trait à un non-respect du recul postérieur lui aurait « (…) sembl[é]4 pertinent[e] et correct[e] (…) », qu’il « (…) sera[it] proposé5 de révoquer l’autorisation de construire numéro …..du 8 juillet 2021 (…) » et qu’un « (…) courrier dans ce sens sera[it] envoyé au bénéficiaire de l’autorisation de construire litigieuse, tout en respectant les garanties prévues par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes [ci-après « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 »] (…) ».
Les premiers juges en ont à bon droit déduit que le bourgmestre s’est limité à annoncer son intention de révoquer l’autorisation de construire déférée, au-motif du bien-fondé apparent 2 Cour adm. 19 novembre 2020, n° 44178C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Lois et Règlements, n° 63 et les autres références y citées.
3 Cour adm. 23 septembre 2014, n° 34197C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Lois et Règlements, n° 61 et les autres références y citées.
4 Souligné par la Cour.
5 Ibid..
12 de l’argumentaire fourni par les appelants, et de procéder à l’information prévue à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, aux termes duquel « Sauf s’il y a péril en la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir.
Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai d’au moins huit jours doit être accordé à la partie concernée pour présenter ses observations. (…) ».
De concert avec les premiers juges, la Cour souligne que dans la mesure où cette disposition, à laquelle le bourgmestre s’est expressément référé dans son courrier du 10 août 2021, permet à la partie concernée de présenter ses observations, il relève de la logique de la procédure ainsi mise en place que l’administration peut être amenée à renoncer à son intention initiale de révoquer une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, si les observations présentées par la partie concernée emportent sa conviction, ce qui précisément s’est passé en l’espèce.
Dès lors, les appelants ne sont pas fondés à soutenir qu’en renonçant à son intention initiale de révoquer l’autorisation de construire déférée, après avoir pris connaissance des observations présentées par les consorts (B) en application de l’article 9 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979, et en rejetant de ce fait in fine le recours gracieux introduit par les appelants, le bourgmestre serait revenu sur une promesse faite à ceux-ci, ni qu’il aurait méconnu une situation administrative qui aurait été acquise au profit de ces derniers, respectivement un droit subjectif qu’il aurait préalablement reconnu ou créé dans leur chef.
La conclusion s’impose dès lors que ni le courrier du 10 août 2021 ayant annoncé une révocation de l’autorisation litigieuse, ni d’ailleurs celui du 23 septembre 2021 revenant sur cette annonce, ne constituent un obstacle à l’octroi d’une dérogation sur le fondement de l’article 2.2.5 du PAG.
Les premiers juges ont dès lors à juste titre rejeté les moyens fondés sur une violation des principes de confiance légitime et de sécurité juridique.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours a, à bon escient, été rejeté par le tribunal pour n’être fondé en aucun de ses moyens, sans que cette conclusion ne soit infirmée par les arguments présentés en instance d’appel et ce sans qu’il n’y ait lieu de procéder à une visite des lieux, tel que cela a été suggéré à titre subsidiaire par les appelants selon le dispositif de la requête d’appel.
L’appel est partant à rejeter comme non fondé et le jugement du 20 mars 2024 à confirmer.
Eu égard à l’issue du litige, les demandes en paiement d’une indemnité de procédure de l’ordre de …. euros pour la première instance et de …. euros pour l’instance d’appel, telles que formulées par les appelants sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, applicable en appel en vertu de l’article 54 de la même loi, est rejetée.
13 La demande en paiement d’une indemnité de procédure de …. euros formulée sur le même fondement par les consorts (B) est encore à rejeter comme étant non fondée, ceux-ci ne justifiant pas à suffisance en quoi il serait inéquitable de laisser à leur charge les frais non compris dans les dépens, étant relevé que le seul fait que l’appel est considéré comme non fondé ne constitue pas une telle justification suffisante.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit l’appel en la forme ;
au fond, le dit non fondé, partant en déboute les appelants et confirme le jugement du 20 mars 2024 ;
rejette la demande en communication du dossier administratif ;
rejette comme non justifiées les demandes respectives en allocation d’une indemnité de procédure formulées par les appelants et par les consorts (B) ;
condamne les appelants aux frais et dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier …… s. …..
s. DELAPORTE 14
