GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 49139C du rôle ECLI:LU:CADM:2024:49139 Inscrit le 6 juillet 2023 Audience publique du 30 janvier 2024 Appel formé par Monsieur (A), …, contre un jugement du tribunal administratif du 26 mai 2023 (n° 44976 du rôle) ayant statué sur son recours contre deux décisions du conseil communal de (B) et deux décisions du ministre de l’Intérieur en matière de promotion Vu l’acte d’appel inscrit sous le numéro 49139C du rôle et déposé au greffe de la Cour administrative le 6 juillet 2023 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), rédacteur, demeurant à L-… …, …, rue …, dirigé contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 26 mai 2023 (n° 44976 du rôle), par lequel ledit tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître de son recours principal en réformation et a déclaré partiellement fondé son recours subsidiaire tendant à l’annulation de :
- la décision ministérielle du 21 août 2019 refusant l'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 ;
- la décision du conseil communal de (B) du 23 octobre 2019 le nommant définitivement « avec effet rétroactif au 1er avril 2019 », ainsi que l'approbation ministérielle du 9 janvier 2020 y attachée ;
- la décision du ministre de l’Intérieur du 15 juillet 2020 ayant déclaré, d’une part, irrecevable son recours gracieux du 27 mars 2020 en tant qu’il est dirigé contre la décision du 21 août 2019 portant refus d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 et, d'autre part, non fondé le même recours gracieux en tant qu'il est dirigé contre la décision du 9 janvier 2020 approuvant sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2019 ;
- la décision implicite de refus de l'administration communale de (B), suite à son recours gracieux du 15 avril 2020 dirigé à l’encontre de la décision, précitée, du conseil communal de (B) du 23 octobre 2019 ;
1de sorte à annuler le volet de la décision du ministre de l’Intérieur du 15 juillet 2020 ayant retenu l’irrecevabilité du recours gracieux du 27 mars 2020, complété par un courrier du 8 avril 2020, pour autant que ledit recours gracieux visait la décision dudit ministre du 21 août 2019, et déclaré le recours non fondé pour le surplus ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly FERREIRA SIMOES, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, les deux demeurant à Luxembourg, du 12 juillet 2023 portant signification de cet acte d’appel à l’administration communale de (B), représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie à la maison communale à L-(B) ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 29 septembre 2023 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de (B) ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 4 octobre 2023 par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 3 novembre 2023 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de l’appelant ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Monsieur le délégué du gouvernement Paul SCHINTGEN en leurs plaidoiries à l’audience publique du 12 décembre 2023.
Le 1er février 2013, Monsieur (A) entra en fonction auprès de l’administration communale de (B) en tant qu’expéditionnaire administratif en service provisoire, service qui fut prolongé pour une durée maximale de 12 mois avec effet au 1er février 2015 par décision du 23 octobre 2014 du conseil communal de la commune de (B), ci-après « le conseil communal ».
Par une délibération du 1er avril 2015, le conseil communal conféra à Monsieur (A) sa nomination définitive au poste d’expéditionnaire administratif avec effet rétroactif au 1er février 2015.
Suite à l’obtention d’un diplôme d’accès aux études universitaires – option littéraire (DAEU-A) par l’Université de Lorraine à Nancy en date du 4 juin 2015, reconnu équivalent au diplôme de fin d’études secondaires luxembourgeois par une décision du ministre de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse du 7 juillet 2015, Monsieur (A), par décision du conseil communal du 15 février 2017, fut nommé provisoirement aux fonctions de rédacteur de la commune de (B) avec effet au 1er avril 2017.
Après avoir suivi du 18 septembre au 8 décembre 2017 la formation générale de la carrière de rédacteur du secteur communal auprès de l’Institut national d’administration publique, ci-après « l’INAP », et participé du 20 au 22 mars 2018 à l’examen relatif à ladite formation, Monsieur (A) 2fut informé, par courrier de la commission d’examen du 26 avril 2018, qu’il avait passé avec succès l’examen de fin de formation générale de la carrière de rédacteur.
Après avoir suivi du 21 janvier au 27 février 2019 la formation spéciale de la carrière de rédacteur, Monsieur (A) fut informé, par courrier de la commission d’examen du 4 avril 2019, avoir passé avec succès l’examen de fin de formation spéciale de la carrière de rédacteur et, par courrier de la commission de coordination du 12 avril 2019, avoir réussi l’examen d’admission définitive.
Suite à la demande de Monsieur (A) du 23 avril 2019 sollicitant une réduction de stage dans sa nouvelle carrière de rédacteur, le conseil communal, lors de sa délibération du 5 juin 2019, décida à l’unanimité de le nommer définitivement, « (…) avec effet rétroactif au 1er avril 2018 dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif, en prenant en considération les conditions relatives à la réduction du service provisoire, de lui bonifier son ancienneté de service passée dans la carrière C1 (expéditionnaire) ».
Par courrier du 21 août 2019, le ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », informa l’administration communale de (B) de son refus d’approuver la délibération du conseil communal du 5 juin 2019 portant nomination définitive de Monsieur (A) dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif, avec effet rétroactif au 1er avril 2018, sur base des considérations suivantes :
« (…) après analyse du dossier il se dégage que l'attestation de réussite à l'examen de fin de formation spéciale date du 4 avril 2019, de sorte que les conditions d'examen ne se trouvent pas remplies dans le chef de l'intéressé en date du 1er avril 2018. Partant je prie les responsables communaux à revoir leur décision en tenant compte des considérations ci-avant et à conférer à Monsieur (A) une nomination définitive dans son groupe de traitement avec effet au 1er avril 2019 ».
Par délibération du 23 octobre 2019, le conseil communal décida à l’unanimité de nommer définitivement Monsieur (A), « (…) avec effet rétroactif au 1er avril 2019 dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif, en prenant en considération les conditions relatives à la réduction du service provisoire, de lui bonifier son ancienneté de service passée dans la carrière C1 (expéditionnaire) », sur base des motifs et considérations suivants :
« (…) Considérant que la présente décision est prise à huis clos, conformément à l'article 19, alinéa 3, de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;
Vu la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;
Vu le règlement grand-ducal du 4 avril 1964 portant assimilation des traitements des fonctionnaires des communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes, à ceux des fonctionnaires de l'Etat, tel qu'il a été modifié par la suite ;
Vu la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux ;
3Vu le règlement grand-ducal du 14 août 2017 déterminant pour les fonctionnaires et employés communaux I. les cas d'exception ou de tempérament aux conditions du service provisoire ; II. La bonification d'ancienneté de service pour la fixation du traitement initial ;
Vu notamment les articles 2 et 9 du règlement précité ;
Vu la délibération du conseil communal du 15.02.2017, point 11 de l'ordre du jour ayant pour objet la nomination provisoire de Monsieur (A) au poste de rédacteur avec effet au 01.04.2017 ;
Vu les transmis du Ministère de l'intérieur du 26 avril 2018 et du 04 avril 2019 informant que sur avis de la commission d'examen, Monsieur (A) a passé avec succès l'examen de formation générale et spéciale ;
Vu la demande de Monsieur (A) du 23.04.2019 sollicitant une réduction de stage dans la nouvelle carrière B1 ;
Vu le chapitre 2 - réduction du service provisoire -, article 2 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 ;
"L'agent admis au service provisoire dans un groupe de traitement ou d'indemnité supérieur à son groupe initial bénéficie d'une réduction du service provisoire qui est calculée à raison d'un mois de réduction pour quatre mois de service dans le groupe de traitement ou d'indemnité initial. Ne sont pas prises en compte les périodes de service inférieures à quatre mois.
La réduction du service provisoire ne peut être supérieure à un an." Revu sa décision du 5 juin 2019 point 11) de l'ordre du jour ayant porté sur la nomination définitive de Monsieur (A) dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif avec effet rétroactif au premier avril 2018, délibération qui n'a pas été approuvée par Monsieur le Ministre de l'intérieur vu que suivant l'attestation de réussite à l'examen de fin de formation spéciale date du 4 avril 2019 ;
Qu'en l'occurrence les conditions d'examen ne seraient pas remplies en date du 1er avril 2018 suivant le transmis du Ministère de l'Intérieur du 21 août 2019 réf. ……. ;
Que le conseil communal devra revoir sa décision pour conférer à Monsieur (A) une nomination définitive au groupe de traitement B1 avec effet au 1er avril 2019 ; (…) » Par décision du 9 janvier 2020, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 23 octobre 2019.
Par courrier du 27 mars 2020, complété par un courrier du 8 avril 2020, Monsieur (A) introduisit auprès du ministre un recours gracieux à l’encontre des décisions ministérielles précitées des 21 août 2019 et 9 janvier 2020 refusant d’approuver sa nomination définitive avec effet au 1er avril 42018, respectivement approuvant sa nomination définitive dans le groupe de traitement B1, sous-
groupe administratif, avec effet au 1er avril 2019.
Par courrier du 15 avril 2020, Monsieur (A) introduisit encore un recours gracieux auprès de l’administration communale de (B) à l’encontre de la délibération du conseil communal du 23 octobre 2019 décidant de le nommer définitivement dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif avec effet au 1er avril 2019, recours gracieux auquel aucune suite ne fut réservée par les autorités communales.
Par décision du 15 juillet 2020, le ministre déclara le recours gracieux du 27 mars 2020 de Monsieur (A) irrecevable en tant que dirigé contre la décision du 21 août 2019 portant refus d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 et non fondé en tant que dirigé contre la décision d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2019, ladite décision étant libellée comme suit :
« (…) Faisant suite à votre courrier du 8 avril 2020, par lequel vous m'avez soumis un recours gracieux, dirigé contre deux décisions de ma part, à savoir celle du 21 août 2019 portant refus d'approbation d'une délibération du conseil communal de (B) vous accordant une nomination définitive aux fonctions de rédacteur avec effet rétroactif au 1er avril 2018 ainsi que celle du 9 janvier 2020, approuvant une délibération du conseil communal de (B) du 23 octobre 2019, par laquelle une nomination définitive vous a été accordée avec effet au 1er avril 2019, j'ai l'honneur de vous soumettre les considérations suivantes :
Tout d'abord je tiens à vous présenter mes excuses quant au retard qu'a pris la présente réponse, mais vous comprendrez que la crise sanitaire liée au Covid-19 a temporairement modifié les priorités de mes services.
Pour ce qui est du fond de votre requête, vous n'êtes pas sans savoir qu'en droit luxembourgeois un recours contentieux ne peut être introduit auprès du Tribunal administratif que dans un délai de trois mois à partir du moment où la personne intéressée en a eu connaissance.
En exécution de l'article 39, paragraphe 5 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, l'administration communale est tenu[e] de délivrer à un fonctionnaire une ampliation de toute délibération concernant sa carrière. Etant donné que ma décision du 21 août 2019 précitée date de plus de 7 mois à la date de votre lettre du 8 avril 2020 prémentionnée, vous avez dû en avoir été informé par le collège échevinal de (B) il y a plus de trois mois, de sorte que la décision en question est à considérer comme étant coulée en force de chose jugée. Il en résulte que la décision visée ne peut plus faire l'objet, ni d'un recours gracieux, ni d'un recours contentieux.
Dès lors je ne puis que considérer votre recours gracieux dans la mesure où il est dirigé contre ma décision du 9 janvier 2020, précitée. Or je dois vous informer que le ministre de l'Intérieur n'est habilité à refuser son approbation à une décision d'un corps communal que dans la mesure où celle-ci est contraire à la loi.
5Je tiens toutefois à vous informer que la délibération du 23 octobre 2019, par laquelle une nomination définitive vous a été accordée avec effet au 1er avril 2019 par le conseil communal de (B), répond parfaitement aux exigences de la loi.
En effet, elle respecte les dispositions de l'article 5 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, qui impose une double condition en vue de la nomination définitive d'un fonctionnaire communal ; d'abord il faut que l'intéressé ait accompli un service provisoire de deux ans, tel qu'il est imposé par l'article 4, paragraphe 1er de la même loi, condition que vous avez rempli avec effet au 1er avril 2019.
Ensuite l'article 5 visé exige que le fonctionnaire communal doit avoir réussi à l'examen d'admission définitive avant que le conseil communal ne puisse procéder à une nomination définitive, cette réussite étant prescrite comme condition sine qua non de la prise de décision du conseil communal. Dans la mesure où toute décision administrative créant un nouveau droit, en l'occurrence une nomination définitive, ne peut agir que pour l'avenir, l'effet d'une nomination définitive ne peut se faire rétroactivement par rapport au moment où les conditions y afférentes sont remplies.
Etant donné que ces deux conditions ont été remplies au moment où le conseil communal vous a conféré votre nomination définitive, à savoir le 23 octobre 2019, c'est à juste titre que votre nomination définitive a été fixée au 1er avril 2019, date à laquelle vous avez accompli un service provisoire de deux années.
Quant à votre argument qu'une réduction de votre service provisoire aurait dû vous être accordée rétroactivement, de sorte que l'effet de votre nomination définitive aurait été portée au 1er avril 2018, je me permets de vous soumettre les considérations suivantes :
Si l'article 106 du règlement grand-ducal modifié du 20 décembre 1990 accorde au fonctionnaire visé par la disposition réglementaire en question un droit à une réduction du service provisoire, il va sans dire que cette disposition ne saurait invalider les dispositions de l'article 5 du statut général des fonctionnaires communaux, qui ne permettent pas au conseil communal de conférer une nomination définitive à un moment où l'intéressé ne peut pas faire valoir la réussite à l'examen d'admission définitive et qui prescrivent en outre que l'effet de cette nomination se fasse à la fin du service provisoire. En vous accordant une réduction du service provisoire sur la base de l'article 106 précité, le conseil communal aurait porté l'effet de votre nomination définitive à un moment où les conditions légales ci-avant exposées, n'étaient pas remplies.
En outre je dois constater que vous avez accompli effectivement un service provisoire de deux années. Il est évident que l'on ne saurait réduire un service provisoire qui a été accompli intégralement, une décision de réduction d'un service provisoire n'étant de toute évidence possible qu'à un moment où une partie du service provisoire reste à accomplir.
C'est pourquoi, sur le vu des arguments exposés ci-avant, je ne suis pas en mesure de réserver une suite favorable à votre communication du 8 avril 2020 précitée. (…) ».
6Par requête déposée le 11 septembre 2020 au greffe du tribunal administratif, Monsieur (A) introduisit un recours tendant à la réformation sinon à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 21 août 2019 refusant l'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018, de la décision du conseil communal du 23 octobre 2019 le nommant définitivement « avec effet rétroactif au 1er avril 2019 », ainsi que l'approbation ministérielle du 9 janvier 2020 y attachée, de la décision ministérielle du 15 juillet 2020 ayant déclaré, d’une part, irrecevable son recours gracieux du 27 mars 2020 en tant qu’il est dirigé contre la décision ministérielle du 21 août 2019 portant refus d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 et, d'autre part, non fondé le même recours gracieux en tant qu'il est dirigé contre la décision d'approbation ministérielle de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2019, ainsi que de la décision implicite de refus de l'administration communale de (B), suite à son recours gracieux du 15 avril 2020 dirigé à l’encontre de la décision du conseil communal du 23 octobre 2019.
Par jugement du 26 mai 2023, le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours principal en réformation, déclara le recours subsidiaire en annulation recevable en la forme, au fond, le déclara partiellement fondé et annula le volet de la décision ministérielle du 15 juillet 2020 ayant retenu l’irrecevabilité du recours gracieux de Monsieur (A) du 27 mars 2020, complété par un courrier du 8 avril 2020, pour autant que ledit recours gracieux visait la décision ministérielle du 21 août 2019, déclara le recours non fondé pour le surplus, rejeta la demande tendant à prononcer l’effet suspensif du jugement à intervenir, rejeta encore la demande en allocation d’une indemnité de procédure de Monsieur (A), fit masse des frais et dépens de l’instance et les imposa pour moitié au demandeur et pour moitié à la partie étatique.
Pour ce faire, le tribunal, après avoir rejeté les moyens du demandeur tirés d’une prétendue violation des articles 6, 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l´Etat et des communes, ci-après « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », et après avoir cité l’article 5 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, ci-après « le statut général », l’article 106 du règlement grand-ducal modifié du 20 décembre 1990 portant fixation des conditions d'admission et d'examen des fonctionnaires communaux, ci-après « le règlement grand-ducal du 20 décembre 1990 », ainsi que les articles 2 et 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 déterminant pour les fonctionnaires et employés communaux : I. les cas d’exception ou de tempérament aux conditions du service provisoire ; II. la bonification d’ancienneté de service pour la fixation du traitement initial ; III. la procédure d’attribution d’une prime pour les détenteurs d’un doctorat, ci-après « le règlement grand-ducal du 14 août 2017 », releva que l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 établissait clairement que la réduction du service provisoire d’un fonctionnaire communal ne constituait pas une mesure théorique devant uniquement permettre audit fonctionnaire de bénéficier, de manière rétroactive, d’une nomination définitive anticipée, mais, au contraire, une décision concrètement suivie d’effets devant conduire à la mise en place d’une formation à contenu spécifique adaptée à la durée finalement retenue du service provisoire. D’après les premiers juges, l’établissement d’une formation spécifique, en cas de réduction du service provisoire et prenant en compte la durée dudit service réduit, impliquait nécessairement que ladite réduction soit sollicitée et accordée antérieurement à l’écoulement de la durée normale du service provisoire d’une durée de deux, en cas de poste à tâche complète, respectivement d’une durée de trois ans, en cas de poste à temps partiel de 50% ou de 75% d’une 7tâche complète, conformément à l’article 4, paragraphe (1), du statut général, sous peine de rendre l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 superflu.
Le tribunal constata ensuite que Monsieur (A) n’avait sollicité une réduction de son service provisoire que le 23 avril 2019, alors même que, d’une part, sa nomination provisoire avait eu lieu avec effet au 1er avril 2017, de sorte que son service provisoire d’une durée de deux ans, conformément à l’article 4, paragraphe (1), du statut général, était déjà venu à échéance le 1er avril 2019, et, d’autre part, il avait suivi et réussi sa formation générale le 26 avril 2018, respectivement sa formation spéciale le 4 avril 2019.
Il arriva partant à la conclusion que c’était à bon droit, d’une part, que le ministre, à travers la décision litigieuse du 21 août 2019, avait refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 5 juin 2019 ayant accordé au demandeur une réduction d’une année de son service provisoire et procédé à sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 et, d’autre part, que la décision communale subséquente du 23 octobre 2019 avait nommé définitivement Monsieur (A) avec effet au 1er avril 2019, soit à la date de la fin de son service provisoire, et que le ministre, par le biais de sa décision du 9 janvier 2020, avait approuvé ladite délibération du conseil communal, la même solution s’imposant encore pour le refus implicite du recours gracieux du demandeur dirigé contre la décision du conseil communal du 23 octobre 2019.
Finalement, le tribunal rejeta encore le moyen de Monsieur (A) faisant valoir que les décisions communales et ministérielles déférées seraient à annuler pour violation de l’article 10bis de la Constitution, le demandeur ayant fait valoir qu’un agent de la même promotion que la sienne, en situation similaire et affecté dans une autre commune, se serait vu accorder une dispense de service provisoire, sollicitée après la communication des résultats de la formation spéciale et ceci avec effet rétroactif.
Par rapport à ce moyen, le tribunal constata que le demandeur ne lui avait pas soumis des éléments de nature à établir que le fonctionnaire communal en question, ayant fait l’objet d’une réduction de son service provisoire par une délibération du conseil communal du (D) du 25 avril 2019, se serait vu accorder rétroactivement pareille réduction de son service provisoire, ainsi qu’une nomination définitive. Aux yeux des premiers juges, la délibération afférente du conseil communal ne faisait que retenir que le fonctionnaire en question, au regard de la circonstance de s’être vu accorder, par une délibération du même jour, sa nomination définitive au poste de rédacteur avec effet au 1er mai 2019, avait également obtenu, suite à sa demande du 8 avril 2019, une « (…) réduction de son service provisoire dans la carrière de rédacteur d’un an (…) », sans qu’il ne ressortit cependant de ladite délibération qu’elle aurait eu pour conséquence que la date de nomination définitive du fonctionnaire communal visé, fixée au 1er mai 2019, aurait été reportée rétroactivement au 1er mai 2018, tel qu’allégué par le demandeur.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 6 juillet 2023, Monsieur (A) a régulièrement relevé appel du jugement du 26 mai 2023.
A l’appui de son appel, Monsieur (A) soutient en premier lieu que ce serait à tort que le tribunal avait conclu à l’inapplicabilité du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en mettant en avant les circonstances particulières de l’espèce. Ainsi, en se référant à un arrêt de la Cour administrative 8du 3 mai 2022 (n° 46817C du rôle), il fait valoir qu’il conviendrait d’avoir une vision plus dynamique de la procédure administrative non contentieuse et un dialogue précontentieux, conformément au principe de collaboration, lui aurait permis, ensemble avec l’administration communale, de faire valoir un certain nombre de moyens de fond et d’éviter de la sorte le présent recours contentieux.
Sur ce, il conclut plus précisément à une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en relevant que l’obligation de motivation garantirait à l’administré, au niveau de la phase précontentieuse, que ses droits soient assurés de la manière la plus efficace possible et que le meilleur moyen d’atteindre « le standard d’un maximum de décisions motivées » serait la prise de décisions expresses, surtout si l’administré, comme pour le cas d’espèce, avait formulé un recours gracieux et avait sollicité expressément une décision motivée.
Il conclut ensuite à une violation des articles 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en soutenant que la décision ministérielle du 9 janvier 2020 ne constituerait pas une décision de tutelle traditionnelle eu égard au constat que l’administration communale de (B) souhaitait expressément lui accorder la réduction de son stage provisoire avec effet rétroactif au 1er avril 2018, ladite décision communale du 5 juin 2019 ne constituant pas une décision unilatérale et/ou sur compétence liée, mais une décision concertée et voulue par celle-ci selon le principe de collaboration administrative. Partant, la décision ministérielle ne serait pas une décision de tutelle à proprement parler, mais une décision de refus, voire de retrait d’une décision lui ayant conféré des droits, certes par l’intermédiaire de l’administration communale, mais en conformité avec le principe de confiance légitime.
La partie étatique conclut au rejet de ce moyen.
La Cour tient à rappeler en premier lieu que l’autorité communale exerce ses compétences sous l'approbation du ministre. Il appartient à celui-ci, en tant qu'autorité de tutelle, de veiller à ce que les décisions de l'autorité communale ne violent aucune règle de droit et ne heurtent pas l'intérêt général. Le droit d'approuver la décision du conseil communal a comme corollaire celui de ne pas l’approuver. Cette approbation implique nécessairement l'examen du dossier et comporte l'appréciation du ministre sur la régularité de la procédure et des propositions du conseil communal.1 Tel que relevé à bon escient par l’appelant, le cas d’espèce est cependant singulier en ce sens que le conseil communal, à un premier stade, avait décidé, par sa délibération du 5 juin 2019, de le nommer définitivement dans sa nouvelle carrière de rédacteur avec effet rétroactif au 1er avril 2018, et à un deuxième stade, suite au refus d’approbation du ministre du 21 août 2019, s’était ravisé par sa délibération du 23 octobre 2019 « pour conférer à Monsieur (A) une nomination définitive au groupe de traitement B1 avec effet au 1er avril 2019 », délibération qui fut approuvée par l’autorité de tutelle suivant décision du 9 janvier 2020.
C’est dès lors essentiellement la décision de refus d’approbation du ministre du 21 août 2019 qui cause grief à l’appelant, ensemble sa motivation d’après laquelle « il se dégage que l’attestation 1 cf. Cour adm. 22 janvier 2004, n° 16628C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 1 et autres références y citées.
9de réussite à l’examen de fin de formation spéciale date du 4 avril 2019, de sorte que les conditions d’examen ne se trouvent pas remplies dans le chef de l’intéressé en date du 1er avril 2018 », ainsi que la décision du ministre sur recours gracieux du 15 juillet 2020, amplement motivée.
S’il est exact que la partie étatique n’est pas l’auteur de la deuxième délibération communale du 23 octobre 2019, force est néanmoins de constater que ladite délibération communale s’inscrit dans le cadre d’un processus particulier et a été prise pour se conformer au refus d’approbation ministériel du 21 août 2019, de sorte que les décisions communales et tutélaires sont à considérer comme constituant un tout.
Partant, même si dans le cas d’espèce, le ministre n’était saisi que pour approuver ou non les délibérations communales, la partie étatique était néanmoins habilitée à fournir, tant à la phase précontentieuse, qu’à la phase contentieuse, des éléments de motivation propres, tant en fait qu’en droit, susceptibles de justifier les décisions prises dans le chef de Monsieur (A).
Sur ce point, il convient encore de rappeler que les motifs sur lesquels repose l'acte, si l'acte lui-même ne les précise pas, peuvent être communiqués au plus tard au cours de la procédure contentieuse pour permettre à la juridiction administrative d'exercer son contrôle de légalité, étant donné qu'il est loisible à l'administration de présenter ses motifs en cours d'instance, à condition que la juridiction administrative puisse en contrôler la légalité au moment où elle est appelée à statuer.2 Au vu de ce qui précède, il convient dès lors, par confirmation du jugement du 26 mai 2023, de rejeter le moyen d’annulation de l’appelant tiré d’une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, les décisions de refus entreprises, ensemble la motivation fournie durant la phase contentieuse, se trouvant amplement motivées.
Concernant la prétendue violation des articles 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, la Cour, à l’instar des premiers juges, relève que ces moyens tablent sur la prémisse factuelle erronée que la délibération communale du 5 juin 2019 aurait conféré des droits à l’appelant, à savoir une réduction d’une année de son service provisoire, et, sa nomination subséquente définitive avec effet au 1er avril 2018, alors qu’au contraire ladite délibération a précisément fait l’objet d’un refus d’approbation par la décision ministérielle du 21 août 2019. En effet, le refus d'approbation d'un acte de la part de l’autorité tutélaire a pour conséquence que la condition suspensive dont l'acte initial est affecté ne se réalise pas, de sorte que la décision prise par l’autorité communale doit être considérée comme non avenue.
Il s’ensuit que la délibération communale du 5 juin 2019 n’a pas pu conférer des droits à Monsieur (A) qui auraient pu faire l’objet d’une décision respectivement de retrait ou de révocation à travers les décisions communale et ministérielle des 23 octobre 2019 et 9 janvier 2020.
En outre, ni la délibération communale du 5 juin 2019, ni la décision ministérielle de refus d’approbation tutélaire du 21 août 2019, ni les décisions subséquentes, ne peuvent être considérées comme ayant été prises en dehors de l’initiative de Monsieur (A), étant donné qu’elles 2 cf. Cour adm. 2 avril 2020, n° 43828C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 87 et autres références y citées.
10interviennent suite à la demande de ce dernier du 23 avril 2019 sollicitant une réduction de stage dans la nouvelle carrière B1. De plus, une décision de nomination définitive fait partie intégrante de la procédure d’engagement d’un fonctionnaire communal pour en constituer l’étape finale et que par le fait d’accepter une nomination provisoire, de mener à terme sa période probatoire et de se présenter à ses examens de fin de stage, l’agent en service probatoire doit implicitement, mais nécessairement être considéré comme ayant été à l’initiative d’une décision sur sa nomination définitive en tant que fonctionnaire communal.
L’argumentation afférente de l’appelant est par conséquent à rejeter et le jugement attaqué à confirmer sur ce point.
Monsieur (A) conclut ensuite à une violation de l’article 5 du statut général et de l’article 106 du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990. Il relève que si l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 mettait effectivement en place une décision concrètement suivie d’effets à travers la mise en place d’une formation à contenu spécifique adaptée à la durée finalement retenue du service provisoire, ladite disposition n’empêcherait cependant pas l’attribution, postérieurement au déroulement du stage, d’une réduction dudit stage avec une prise d’effet rétroactive. En outre, l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 ne devrait pas être lu comme permettant de bénéficier d’une réduction de stage uniquement via un programme de formation établi par l’INAP et adapté à la durée du service provisoire réduit, mais devrait également viser l’hypothèse du fonctionnaire ayant déjà accompli l’intégralité de son service provisoire. L’appelant argumente que l’intérêt de sa demande résiderait dans le fait qu’il aurait rempli toutes les conditions pour obtenir une réduction de son stage, qu’il aurait effectué l’ensemble du programme de formation prévu durant la durée normale et non abrégée du stage et pareille réduction lui permettrait d’obtenir une date de nomination et un début de carrière une année plus tôt. Pour le surplus, l’administration ne se trouverait nullement lésée, étant donné que le stagiaire effectuerait un stage plus long et serait partant mieux formé, et celle-ci disposerait davantage de temps pour analyser si l’aspirant fonctionnaire méritait une nomination définitive et s’il correspondait au profil recherché.
La partie étatique conclut au rejet de ce moyen.
Aux termes de l’article 5 du statut général, intitulé « Nomination définitive », dans sa version applicable au jour des décisions litigieuses :
« Sauf disposition légale contraire, la nomination définitive est réglée de la manière suivante :
A la fin du service provisoire et en cas de réussite à l’examen d’admission définitive, la nomination définitive a lieu, avec effet à l’échéance du service provisoire, par décision du conseil communal à approuver par l’autorité supérieure et sur avis de la délégation du personnel, si elle existe.
Une décision de refus d’admission définitive doit être motivée et est susceptible d’un recours au tribunal administratif statuant comme juge du fond.
La nomination définitive est acquise au profit des fonctionnaires en service provisoire dont la fonction ne requiert pas un examen d’admission définitive, par le seul fait de l’expiration du service provisoire ».
11La Cour constate en premier lieu que la nomination définitive de Monsieur (A) avec effet au 1er avril 2019, telle que décidée par le conseil communal suivant sa deuxième délibération du 23 octobre 2019 et approuvée par le ministre par sa décision du 9 janvier 2020, a été prise en conformité avec le libellé de l’article 5 du statut général, à savoir à la fin du service provisoire de l’intéressé venu à échéance le 1er avril 2019 et sur demande de celui-ci présentée le 23 avril 2019 après sa réussite à l’examen de formation générale et spéciale, tel que retenu par la commission d’examen par ses décisions des 26 avril 2018 et 3 avril 2019.
L’article 106 du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990, quant à lui, dispose ce qui suit :
« Le fonctionnaire communal nommé provisoirement ou définitivement qui obtient un diplôme ou un certificat d’études luxembourgeois, ou un certificat étranger reconnu équivalent, lui permettant de briguer une carrière supérieure à la sienne, est dispensé de l’examen d’admissibilité à cette carrière.
Sur sa demande il est dispensé du temps de service provisoire dans la nouvelle carrière, en tout ou en partie, par la mise en compte d’un temps de service provisoire calculé à raison d’un mois dans la nouvelle carrière pour quatre mois dans l’ancienne carrière. Les périodes de service inférieures à quatre mois sont négligées.
Par dérogation à l’alinéa qui précède la dispense est facultative dans le cas où l’intéressé change d’administration. Dans ce dernier cas, la durée du service provisoire ne pourra pas être inférieure à un tiers de celle du service provisoire normalement prévu.
Les décisions concernant l’application des dispositions de l’alinéa qui précède sont prises par le conseil communal sous l’approbation du ministre de l’Intérieur et sur avis de la commission d’examen compétente. ».
Il est constant en cause que suite à la nomination définitive du 1er avril 2015 de Monsieur (A) au poste d’expéditionnaire administratif avec effet rétroactif au 1er février 2015, celui-ci, suite à l’obtention d’un diplôme d’accès aux études universitaires – option littéraire (DAEU-A) par l’Université de Lorraine à Nancy en date du 4 juin 2015, reconnu équivalent au diplôme de fin d’études secondaires, a été nommé provisoirement, suivant délibération du conseil communal du 15 février 2017, aux fonctions de rédacteur de la commune de (B) à partir du 1er avril 2017, délibération approuvée par l’autorité de tutelle le 19 avril 2017, tout en bénéficiant d’une dispense pour l’examen d’admissibilité à cette carrière, et ceci en conformité avec l’article 106, alinéa 1er, du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990.
S’il est exact que l’article 106, alinéa 2, du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990 n’indique pas de délai dans lequel le fonctionnaire communal est tenu de présenter sa demande de dispense du temps de service provisoire et que l’article 5 du statut général prévoit uniquement qu’en cas de réussite à l’examen d’admission définitive, la nomination définitive a lieu, avec effet à l’échéance du service provisoire, lesdits textes doivent être lus en combinaison avec les dispositions inscrites au règlement grand-ducal du 14 août 2017, dont plus particulièrement ses articles 2 et 6.
D’après l’article 2 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 « [l]'agent admis au service provisoire dans un groupe de traitement ou d’indemnité supérieur à son groupe initial bénéficie d’une réduction du service provisoire qui est calculée à raison d’un mois de réduction pour 12quatre mois de service dans le groupe de traitement ou d’indemnité initial. Ne sont pas prises en compte les périodes de service inférieures à quatre mois.
La réduction du service provisoire ne peut être supérieure à un an. Elle est calculée au prorata du degré d’occupation pendant le service dans le groupe de traitement ou d’indemnité initial », disposition se recoupant en substance avec l’article 106, alinéa 2, du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990, mais qui ne prévoit pas non plus de précisions quant au délai dans lequel pareille demande de dispense doit être présentée.
Cependant, l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017, applicable à l’époque des décisions entreprises, énonce que « [p]our le fonctionnaire en service provisoire ayant bénéficié d’une réduction du service provisoire en exécution des dispositions du présent règlement, un programme individuel de formation est établi à l’Institut national d’administration publique par le chargé de direction, en fonction de la durée du service provisoire réduit ainsi que des besoins de formation du candidat ». Cette disposition lie toute demande de réduction de stage à l’établissement d’un programme individuel de formation en fonction de la durée du service provisoire réduit ainsi que des besoins de formation du candidat.
Partant, à l’instar des premiers juges, la Cour retient que ledit article 6 prévoit clairement que la réduction du service provisoire d’un fonctionnaire communal ne constitue pas une mesure théorique devant permettre audit fonctionnaire de bénéficier, automatiquement et de manière rétroactive, d’une nomination définitive anticipée, mais il s’agit, au contraire, d’une décision préalable suivie d’effets concrets par la mise en place d’une formation à contenu spécifique adaptée à la durée finalement retenue du service provisoire. Dès lors, l’établissement d’une formation spécifique, en cas de réduction du service provisoire, prenant en compte la durée dudit service réduit implique nécessairement que ladite réduction soit sollicitée et accordée antérieurement à l’écoulement de la durée normale du service provisoire d’une durée respectivement de deux ans, en cas de poste à tâche complète, et de trois ans, en cas de poste à temps partiel de 50% ou de 75% d’une tâche complète, conformément à l’article 4, paragraphe (1), du statut général, sous peine de vider l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 de tout sens et de le rendre superflu.
En outre, l’argumentation de Monsieur (A) selon laquelle l’article 5 du statut général permettrait au conseil communal de procéder à la nomination définitive d’un fonctionnaire communal avec effet rétroactif se heurte encore à l’énoncé clair dudit article 5 qui prévoit uniquement que pareille nomination a lieu avec effet « à l’échéance du service provisoire » respectivement « à la fin du service provisoire », échéance qui peut, le cas échéant, être antérieure à la date de prise effective de la décision de nomination définitive. Si la date de prise de la décision de nomination définitive par le conseil communal devrait idéalement se situer à un moment où le service provisoire n’est pas encore venu à échéance, il peut cependant arriver que cette date soit postérieure à l’échéance du service provisoire, ceci pour des raisons diverses, telles la date de communication des résultats de l’examen d’admission définitive, la date de présentation de la demande de réduction de stage ou encore la date de réunion du conseil communal statuant sur pareille demande. Ainsi, dans le cas d’espèce, Monsieur (A) fut informé le 12 avril 2019 de sa réussite à l’examen d’admission définitive et présenta sa demande de réduction de stage le 23 avril 2019 sur laquelle le conseil communal prit sa première décision de nomination définitive le 5 juin 2019, son service provisoire étant cependant déjà venu à échéance le 1er avril 2019.
13Or, comme Monsieur (A) n’a présenté sa demande de dispense du temps de service dans sa nouvelle carrière de rédacteur qu’en date du 23 avril 2019, c’est-à-dire postérieurement à l’écoulement de la durée normale de son service provisoire d’une durée de deux ans, venu à échéance le 1er avril 2019, l’administration n’avait dès lors plus la possibilité d’établir un programme individuel de formation en fonction de la durée du service provisoire réduit et des besoins de formation du candidat en conformité avec l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017.
Si dès lors Monsieur (A) était en droit de solliciter une réduction de son service provisoire après avoir été admis dans un groupe de traitement ou d’indemnité supérieur à son groupe initial, le conseil communal ne saurait cependant faire rétroagir l’effet de la nomination définitive à une date se situant avant l’échéance du service provisoire, en l’occurrence le 1er avril 2019, en l’absence d’une demande de réduction du service provisoire présentée en temps utile et permettant l’application des modalités prévues audit article 6.
Au vu de ce qui précède, la Cour retient que la partie appelante est restée en défaut de rapporter la preuve d’une violation respectivement de l’article 5 du statut général ou de l’article 106 du règlement grand-ducal du 20 novembre 1990 par les décisions attaquées, de sorte que l’argumentation afférente de l’appelant est à rejeter.
Monsieur (A) réitère ensuite son moyen de première instance tiré de la prétendue violation du principe d’égalité de traitement en soutenant qu’un fonctionnaire de la même promotion que la sienne, en situation similaire et affecté auprès de l’administration communale (D) se serait vu accorder une dispense de service provisoire après la communication des résultats de la formation spéciale et avec effet rétroactif par une décision du conseil communal du (D) du 25 avril 2019. Il précise que le service provisoire de cet autre fonctionnaire aurait commencé le 15 avril 2017 pour se terminer le 1er mai 2019 et que la décision de réduction du service provisoire d’une année aurait « nécessairement » reconnu que la date du terme du service provisoire aurait été le 15 avril 2018, décision communale qui aurait, par ailleurs, été approuvée par le ministre en date du 26 août 2019.
Par rapport au cas auquel l’appelant entend se comparer, la Cour constate en premier lieu que le conseil communal du (D) a pris en date du 25 avril 2019 deux délibérations, à savoir une première délibération, sous le point 1.2. de l’ordre du jour, accordant à Monsieur D. C. sa nomination définitive au poste de rédacteur avec effet au 1er mai 2019 et une deuxième délibération, sous le point 1.3. de l’ordre du jour, lui accordant une réduction de son service provisoire dans la carrière du rédacteur d’un an, cette deuxième délibération renvoyant encore expressément à la première délibération du même jour.
Il s’ensuit que par cette deuxième délibération, à l’évidence postérieure à la première délibération, le conseil communal du (D) a nécessairement reconnu à l’intéressé sa nomination avec effet au 1er mai 2018, de sorte que c’est à tort que les premiers juges ont retenu qu’il ne se dégagerait pas desdites délibérations du 25 avril 2019 que la date de nomination définitive du fonctionnaire communal visé avait été reportée au 1er mai 2018.
Il convient de rappeler ensuite que le principe constitutionnel d’égalité devant la loi appelle une analyse à deux degrés : dans un premier stade, il y a lieu, de façon préalable, de vérifier la 14comparabilité des deux catégories de personnes par rapport auxquelles le principe est invoqué. Ce n’est que si cette comparabilité est vérifiée que, dans un deuxième stade, la juridiction saisie analyse si la différenciation qui existe par hypothèse entre ces deux catégories de personnes est objectivement justifiée ou non3.
Or, indépendamment de la question de savoir si Monsieur D. C. a suivi un programme individuel de formation auprès de l’INAP en conformité avec l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 et abstraction faite de la date à laquelle celui-ci pouvait se prévaloir de la réussite à l’examen de fin de formation spéciale dans la carrière du rédacteur - la première délibération du 25 avril 2019 se référant à un avis du 12 avril 2019 de la commission de coordination certifiant qu’une dénommée « Madame R. a passé avec succès l’examen de formation générale et de la formation spéciale » -, la Cour relève que l’appelant ne se trouve pas dans une situation comparable à celle de Monsieur D. C..
En effet, celui-ci, contrairement au cas de Monsieur (A), a présenté sa demande en vue d’obtenir une réduction de son service provisoire en date du 8 avril 2019, c’est-à-dire avant la fin du service provisoire, fixée initialement au 1er mai 2019, et le conseil communal du (D) lui a accordé la réduction sollicité également avant l’échéance du service provisoire en date du 25 avril 2019, tandis que l’appelant n’a présenté sa demande en vue d’obtenir une réduction de son service provisoire que le 23 avril 2019, c’est-à-dire postérieurement à l’échéance de son service provisoire, fixée au 1er avril 2019, de sorte que le conseil communal n’a pas pu lui accorder la réduction sollicitée avant ladite échéance.
Comme l’appelant ne peut dès lors pas faire valoir qu’il se trouve dans une situation objectivement comparable à celle de l’autre fonctionnaire communal mise en avant, le moyen tiré d’une prétendue violation du principe d’égalité est à abjuger et le jugement attaqué à confirmer sur ce point, encore que partiellement pour d’autres motifs.
L’appelant soulève finalement un moyen nouveau en instance d’appel en se référant à une circulaire du ministère de l’Intérieur du 13 juin 2022 par laquelle ledit ministre aurait informé les autorités communales qu’il leur serait loisible, pendant une certaine période, de conférer à des fonctionnaires en service provisoire des nominations définitives, et ceci avec effet rétroactif à la date à laquelle leur service provisoire initial a pris fin afin d’« éviter que des fonctionnaires ne subissent un désavantage de carrière en raison de faits liés à l’organisation des examens pendant le service provisoire » et ce notamment dans le cas où « le/la fonctionnaire a bénéficié d’une réduction de son service provisoire, accordée par décision du conseil communal ».
Si la non-observation par l’administration de ses propres circulaires peut, le cas échéant, justifier l’annulation d’un acte administratif pris en leur méconnaissance, la Cour note en premier lieu que ladite circulaire a été émise le 13 juin 2022, soit plus de deux années après la prise des décisions communales et ministérielles entreprises, et ne saurait partant conditionner la légalité desdites décisions prises en conformité avec les textes légaux et réglementaires applicables.
3 cf. Cour adm. 5 mai 2009, n° 24618C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Lois et règlements, n° 11 et autres références y citées.
15Pour le surplus, il se dégage du contenu de cette circulaire que celle-ci s’applique à des situations où le fonctionnaire concerné n’a pas eu la possibilité de se présenter à l’examen d’admission définitive pour des raisons qui ne lui sont pas imputables, notamment en raison de la réforme de la formation pendant le service provisoire ayant entraîné une refonte complète du programme et des cours dispensés et de la conséquence que l’admission de certains candidats n’a pu se faire dans les délais habituels, situation qui est totalement étrangère à celle de l’appelant au vu du constat que celui-ci ne se trouvait pas concerné par ladite réforme.
Finalement, à supposer que Monsieur (A) rentrerait dans le champ d’application de ladite circulaire, il convient encore de noter que celui-ci est visé par la deuxième situation mentionnée dans la circulaire, à savoir celle du fonctionnaire qui avant la fin de son service provisoire n’a pas bénéficié d’une réduction du service provisoire et pour lequel l’« effet de la nomination définitive correspond à la fin du service provisoire découlant de la nomination provisoire de l’agent en question », situation se recoupant avec celle de l’appelant.
Le moyen afférent de Monsieur (A) est partant à rejeter.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel n’est pas fondé, de sorte que l’appelant en est à débouter et le jugement dont appel à confirmer.
Monsieur (A) sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de chaque fois …-€ pour la première instance et pour l’instance d’appel.
Eu égard à l’issue du litige, lesdites demandes en allocation d'une indemnité de procédure sont à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties ;
reçoit l'appel du 6 juillet 2023 en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
partant, confirme le jugement du 26 mai 2023 ;
déboute Monsieur (A) de ses demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’appelant aux dépens de l'instance d'appel.
16Ainsi délibéré et jugé par :
Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le premier conseiller en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour …..
s. … s. SPIELMANN Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 31 janvier 2024 Le greffier de la Cour administrative 17
