GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 48884C ECLI:LU:CADM:2023:48884 Inscrit le 28 avril 2023 Audience publique du 7 décembre 2023 Appel formé par Monsieur (A), …, et Madame (B), épouse (B-C), …, contre un jugement du tribunal administratif du 23 mars 2023 (n° 45951 du rôle) ayant statué sur leur recours contre une décision du conseil communal de la commune de Weiler-la-Tour et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 48884C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 28 avril 2023 par la société à responsabilité limitée VOGEL AVOCAT s.à r.l., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1660 Luxembourg, 74, Grand-rue, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B236549, représentée aux fins de la présente instance d’appel par Maître Gaston VOGEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à L-…, et de Madame (B), épouse (B-C), demeurant à L-…, tendant à la réformation du jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 23 mars 2023 (n° 45951 du rôle) au fin de voir annuler la délibération du conseil communal de la commune de Weiler-la-Tour du 25 mai 2020 portant adoption du projet de plan d’aménagement général (refonte), ainsi que de la décision d’approbation du Ministre de l’Intérieur afférente du 28 janvier 2021, dans la mesure où ce serait à tort que la parcelle cadastrale n° …, sise à …, a été classée en zone agricole [AGR] au lieu du classement en zone urbanisée sollicité par les propriétaires requérants ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, immatriculé près du tribunal d’arrondissement de Luxembourg, du 28 avril 2023, ayant porté signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Weiler-la-Tour, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en sa maison communale à L-5770 Weiler-la-Tour, 7, rue du Schlammestee ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 19 mai 2023 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’administration communale de Weiler-la-Tour ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 23 mai 2023 par Monsieur le délégué du gouvernement Paul SCHINTGEN ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 14 juin 2023 par Maître Gaston VOGEL au nom de la société à responsabilité limitée VOGEL AVOCAT s.à r.l., pour compte des appelants ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 22 juin 2023 par Maître Steve HELMINGER au nom de l’administration communale de Weiler-la-Tour ;
Vu le « mémoire en réplique » déposé au greffe de la Cour administrative le 24 juillet 2023 par Maître Gaston VOGEL au nom de la société à responsabilité limitée VOGEL AVOCAT s.à r.l., pour compte des appelants ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
De l’accord des mandataires des parties, l’affaire a été prise en délibéré sans autre formalités, sur le rapport du magistrat rapporteur, à l’audience publique du 26 septembre 2023 ;
Par avis du greffe du 28 novembre 2023, la Cour a soulevé d’office la question de l’admissibilité du deuxième mémoire en réplique des appelants déposé au greffe de la Cour le 24 juillet 2023 et a invité les mandataires des parties à prendre position par rapport à cette question jusqu’au 6 décembre 2023 inclus ;
Vu les prises de positions respectives de Maître Steve HELMINGER pour compte de la commune de Weiler-la-Tour du 30 novembre 2023, de Maître Gaston VOGEL, pour compte des appelants du 1er décembre 2023, ainsi que de Monsieur le délégué du gouvernement Paul SCHINTGEN en date du 4 décembre 2023.
Lors de sa séance publique du 29 avril 2019, le conseil communal de Weiler-la-Tour, ci-après « le conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général et chargea le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier recommandé avec accusé de réception de leur mandataire du 17 mai 2019 adressé au collège des bourgmestre et échevins, Monsieur (A) et Madame (B), désignés ci-après par « les consorts (A-B) », déclarant agir en leur qualité de propriétaires de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Weiler-la-Tour, section B de …, sous le numéro …, ci-après « la 2parcelle … », firent valoir leurs objections et observations à l’encontre du projet d’aménagement général de ladite commune.
La commission d’aménagement émit son avis dans sa séance du 21 août 2019.
Lors de sa séance publique du 25 mai 2020, le conseil communal décida d’adopter le projet d’aménagement général adapté suite aux avis de la commission d’aménagement et du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable et suite aux objections dirigées à l’encontre dudit projet, notamment par les consorts (A-B).
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 1er juillet 2020, les consorts (A-B) introduisirent par l’intermédiaire de leur mandataire auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 25 mai 2020 portant adoption du projet d’aménagement général et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.
Par décision du 28 janvier 2021, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 25 mai 2020, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont notamment la réclamation introduite par les consorts (A-B), qu’il déclara non fondée. Ladite décision est libellée comme suit :
« (…) Ad réclamation (B) et (A) (rec 4) Les réclamants s’opposent au classement de la parcelle cadastrale n°…, sise à …, en zone agricole [AGR] » et sollicitent un classement en zone destinée à être urbanisée.
La réclamation est non fondée, alors que la localité d’… dispose déjà d’un potentiel de développement très élevé en « zone d’aménagement différé [ZAD] », de manière à ce qu’il n’est pas opportun de procéder à des extensions supplémentaires.
Finalement, il convient encore de préciser que la géométrie longitudinale de la parcelle ne favorise pas une utilisation rationnelle du sol alors qu’elle ne permet pas une urbanisation des deux côtés de la nouvelle voie publique qui serait à créer. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 avril 2021, les consorts (A-B) firent introduire un recours tendant à l’annulation de « (…) la décision du Conseil Communal de la Commune de Weiler-la-Tour du 25 mai 2020 (…) » et de « (…) la décision d’approbation du Ministre de l’Intérieur du 28 janvier 2021 (…) ».
Par jugement du 23 mars 2023, le tribunal déclara le recours en annulation recevable dans la forme et non justifié quant au fond pour en débouter les requérants et condamner ceux-ci aux frais et dépens de l’instance.
3Par une première requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 28 avril 2023, inscrite sous numéro 48878C du rôle, les consorts (A-B) firent entreprendre le jugement précité du 23 mars 2023 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir annuler la délibération communale précitée du 25 mai 2020 portant adoption du projet de plan général refondu ainsi que la décision d'approbation afférente du ministre du 28 janvier 2021 également précitée.
L’original de cette requête d’appel ne fut pas signé par un avocat à la Cour.
Par arrêt du 26 septembre 2023 (n° 48878C du rôle), le désistement des appelants a été accueilli et l'extinction de l'instance d'appel a été constatée.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 28 avril 2023, inscrite sous le numéro 48884C du rôle, les consorts (A-B) ont fait pareillement entreprendre le jugement précité du 23 mars 2023, dont ils sollicitent dans les mêmes termes que suivant l'appel qui précède la réformation du jugement en question en vue de l'annulation de la délibération du conseil communal de Weiler-la-Tour du 25 mai 2020 portant adoption du projet de plan d’aménagement général refondu et de la décision ministérielle d'approbation afférente du 28 janvier 2021.
C'est cet appel qui fait l'objet de l'analyse par la Cour dans le présent arrêt.
Par un appel subséquent introduit le 2 mai 2023, par une requête inscrite sous le numéro 48888C du rôle, les consorts (A-B) ont encore une fois fait entreprendre jugement précité du 23 mars 2023 dont ils sollicitent, d'après les mêmes termes que les deux requêtes d’appel précédentes, la réformation du jugement en question.
Ici encore, par arrêt du 26 septembre 2023, inscrit sous le numéro 48888C du rôle, la Cour a déclaré régulier et valable le désistement des consorts (A-B) et constaté l'extinction de l'instance d'appel en question.
La Cour a été amenée à soulever d’office la question de l’admissibilité du deuxième mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour le 24 juillet 2023.
Tandis que les appelants se rapportent à la sagesse de la Cour quant à l’admissibilité en question, les parties publiques sollicitent le rejet de ce mémoire pour avoir été fourni en surnombre.
Il est constant en cause que le deuxième mémoire en réplique déposé le 24 juillet 2023 constitue le troisième mémoire des parties appelantes en instance d’appel. Il a dès lors été manifestement fourni en surnombre par rapport aux exigences claires et strictes de l’article 46 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après « la loi du 21 juin 1999 », qui ne prévoit que deux mémoires pour les parties appelantes, à savoir la requête d’appel et le mémoire en réplique, à moins que la possibilité de la fourniture d’un mémoire supplémentaire n’ait utilement été obtenue par les appelants, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
4Il y a dès lors lieu à rejet du second mémoire en réplique déposé pour compte des appelants le 24 juillet 2023.
Quant à la recevabilité de la requête d’appel sous analyse, inscrite sous le numéro 48884C du rôle, la commune invoque la présence des deux autres requêtes d’appel inscrites sous les numéros 48878C et 48888C du rôle en précisant qu'aucune d'elles n'a été jamais signifiée à la commune de Weiler-la-Tour.
Dès lors ces deux appels auraient été caducs.
Toutefois, la question ne se poserait plus dans la mesure où les appelants se sont désistés de ces deux appels et que ce désistement a été accueilli par les arrêts précités du 26 septembre 2023.
La commune soulève toutefois l’irrecevabilité de l’appel inscrit sous le numéro 48884C du rôle en invoquant la règle suivant laquelle « appel sur appel ne vaut » portant interdiction de déposer plusieurs requêtes d’appel à l'encontre du même jugement.
En ce que la requête sous analyse ne serait pas la première déposée, mais la seconde, la commune conclut à l'irrecevabilité de l'appel sous analyse pour avoir contrevenu à la règle de l'interdiction d'une pluralité d'appels dirigés contre le même jugement.
Le délégué du gouvernement se rapporte à la sagesse de la Cour quant à la recevabilité de l’appel sous analyse.
Dans leur mémoire en réplique, les appelants ne prennent pas position par rapport à l’irrecevabilité de leur appel ainsi soulevé.
La situation est celle à l’origine de la pluralité des appels interjetés par les mêmes appelants contre le jugement du 23 mars 2023 précité.
En tout, trois appels ont été interjetés, libellés tous les trois à l'identique.
Il est constant en cause que le premier appel interjeté sous le numéro 48878C du rôle a fait l'objet d'un désistement de la part des appelants, accueilli par la Cour suivant arrêt précité du 26 septembre 2023.
Du fait de l'arrêt ayant accueilli le désistement des appelants, cette instance a ainsi été déclarée éteinte.
En matière de procédure administrative contentieuse ni la loi du 21 juin 1999 ni aucun autre texte ne prévoient des dispositions spécifiques concernant le cas de figure de la pluralité d’appels parallèles déposés au greffe de la Cour dirigés contre le même jugement, ni de celui où les appelants se sont désistés de deux de ceux-ci en laissant subsister un seul, les désistements en question ayant été acceptés de part et d’autre et accueillis en conséquence par la Cour.
5En cas de non-prévision de dispositions de procédure contentieuse par la législation spécifiquement applicable en matière de procédure administrative contentieuse, il est de principe que les règles inscrites au Nouveau Code de procédure civile peuvent être appliquées de manière supplétive par les juridictions de l’ordre administratif du moment qu’elles s’insèrent utilement dans le cadre des structures procédurales en vigueur devant celles-ci.
L’article 546 du Nouveau Code de procédure civile porte en son alinéa 1er que « Le désistement, lorsqu’il aura été accepté, emportera de plein droit consentement que les choses soient remises de part et d’autre au même état qu’elles étaient avant la demande ».
Il suit du texte en question, intégrable au niveau de la structure de la procédure administrative contentieuse, que du fait du désistement accueilli par la Cour suivant arrêt précité du 26 septembre 2023 par rapport au premier appel interjeté sous le numéro 48878C du rôle, la situation est à regarder comme si cet appel n’avait jamais existé.
Partant, la règle invoquée par la commune suivant laquelle appel sur appel ne vaut, se trouve être sans objet dans le cas de figure sous analyse.
Par conséquent, le moyen d’irrecevabilité communal est à rejeter.
Il est superfétatoire de statuer plus loin par rapport à l'appel interjeté sous le numéro 48888C du rôle dans la mesure où les appelants se sont encore désistés de cet appel, que ce désistement a été accueilli suivant arrêt du 26 septembre 2023 également précité et que partant cet appel doit également être regardé, en application de l’article 546 du Nouveau Code de procédure civile, comme n’ayant jamais existé.
L’appel inscrit sous le numéro 48884C du rôle, sous analyse, ayant été pour le surplus interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
Au fond, les appelants critiquent le jugement dont appel en ce qu’il n’a pas accueilli leurs conclusions de première instance. Ils attaquent la délibération communale et la décision ministérielle déférées en ce qu’elles auraient sorti leur terrain litigieux d’une zone potentielle de développement, où il aurait été considéré comme faisant partie d’une réserve à long terme, pour le classer en zone agricole sans potentialité véritable de construction.
Selon eux, ce classement serait arbitraire et ils jugent insuffisante la motivation des parties publiques suivant laquelle la localité de … disposerait d’un potentiel de développement très élevé en zones d’aménagement différé [ZAD] ayant pris la relève des zones potentielles de développement antérieures et que, pour le surplus, la géométrie longitudinale de leur parcelle ne saurait autoriser une utilisation rationnelle du sol en ne permettant pas une urbanisation le long de la nouvelle voie publique à créer à l’endroit.
Les appelants s’appuient sur cette absence de motivation alléguée ensemble le caractère arbitraire des décisions de classification critiquées en admettant certes que l’intérêt général est présumé mais qu’en l’occurrence il ne serait nullement vérifié.
6Tout en relevant que les actes réglementaires en matière d’urbanisme communal puissent porter atteinte sous certaines conditions au droit de propriété, les appelants estiment que sur toile de fond d’une pénurie de logements toujours plus aiguë, les délibération communale et décision ministérielle d’approbation déférées ne feraient pas de sens pour des raisons évidentes en ce qu’elles détruiraient la potentialité d’un aménagement futur en tant que terrain constructible, ce d’autant plus que leur terrain se trouverait à la lisière du cœur de l’agglomération et serait appelé à recevoir tôt ou tard une potentialité d’aménagement.
Le second motif d’ordre géométrique sortirait de l’objet et de la logique du présent litige et viserait la zone où se trouve classé l’ensemble des terrains concernés et non une parcelle particulière. En logique formelle, on assisterait à un détournement de la question, le second pilier de la motivation des parties publiques étant de la sorte à côté du sujet et impliquerait lui aussi une absence de motivation valable.
En toute occurrence, il appartiendrait au juge administratif de vérifier si l’intérêt général a été le moteur de la modification du classement opéré. Le caractère non fondé des décisions litigieuses serait d’autant plus caractérisé que le terrain litigieux se trouve directement attenant à la zone communale d’utilité publique où se trouve l’intégralité de ses établissements consistant en école, stade et centre sportif.
Pour le surplus, le terrain litigieux disposerait d’ores et déjà des raccordements aux infrastructures publiques, tout en ayant un accès à la voie publique et se serait vu accorder par l’ancien PAG une potentialité et une constructibilité qui lui auraient été de la sorte ôtées à tort par le PAG refondu.
Les parties publiques sollicitent la confirmation du jugement dont appel essentiellement sur base des motifs y contenus.
Tel que les premiers juges l’ont dégagé à bon escient sans être contredits en cela devant la Cour par les parties appelantes, leur terrain n’a pas fait partie, sous l’ancien PAG d’une zone constructible.
En effet, d’après les dispositions de l’article 18 de l’ancienne réglementation communale d’urbanisme les zones potentielles de développement, dont faisait anciennement partie le terrain en question, ne pouvaient porter que sur des parcelles situées « à l’extérieur du périmètre d’agglomération et interdites à toute construction ».
Or, tel que l’ont dégagé à bon escient les premiers juges et tel que les parties publiques le soutiennent également à juste titre, pour qu’un terrain puisse faire partie d’une [ZAD], il faut, par définition, qu’il fasse également partie des zones constructibles.
Dès lors, la présentation des parties appelantes suivant laquelle leur terrain aurait été sorti de la zone constructible ne résiste pas à l’analyse approfondie de la situation.
7Au contraire donc, le terrain litigieux se trouvait en dehors du périmètre constructible et s’y retrouve actuellement encore en raison du classement opéré par les délibération communale et décision ministérielle visées par le recours.
Il y a lieu de souligner encore, tel que la commune le fait plaider à bon escient, que le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune ne prévoit plus, contrairement à la règlementation antérieure, la possibilité de superposition en zone non constructible d’une zone potentielle de développement, telle que reprise notamment par l’article 18 précité au niveau de l’ancien PAG de la commune de Weiler-la-Tour.
Or, l’inclusion dans une [ZAD] implique, tel que ci-avant relevé, que la démarche fondamentale de l’inclusion du terrain litigieux dans l’ensemble des zones constructibles et partant sa sortie de la zone verte avec, nécessairement, l’approbation afférente du ministre ayant l’environnement dans ses attributions, appuyée sur une vérification de ce que des raisons de protection de la nature et des ressources naturelles, notamment, ne s’opposent pas à pareille démarche, outre l’autre critère d’urbanisme communal du volume existant de terrains potentiellement constructibles classés d’ores et déjà en [ZAD].
C’est cette présence d’un important potentiel de développement à court et moyen terme prévu par le PAG refondu par ailleurs qui a amené les autorités communales, confirmées en cela par le ministre, de ne pas procéder à l’inclusion du terrain litigieux parmi les terrains potentiellement constructibles, fussent-ils soumis à la zone superposée [ZAD].
A cet escient, la Cour est appelée à se placer aux moments respectifs des actes litigieux pris en 2020 et 2021 dans le contexte valable à l’époque.
Dans le contexte donné par rapport à l’époque visée, la Cour ne détecte pas au niveau des actes communal et étatique déférés de dépassement de la marge d’appréciation des autorités ayant statué de manière telle que ces actes doivent encourir, dans les conditions données, l’annulation.
Il suit des considérations qui précèdent qu’en l’état le jugement dont appel est à confirmer et les appelants sont à débouter de leur appel, lequel est à déclarer non justifié sous tous ses volets.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
écarte le second mémoire en réplique du 24 juillet 2023 pour être en surnombre ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant en déboute les appelants ;
8confirme le jugement dont appel ;
condamne les appelants aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 8 décembre 2023 Le greffier de la Cour administrative 9
