GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 48869C du rôle ECLI:LU:CADM:2023:48869 Inscrit le 25 avril 2023
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Audience publique du 24 octobre 2023 Appel formé par Madame (B), ….., contre un jugement du tribunal administratif du 14 mars 2023 (n° 44420 du rôle) en matière de discipline
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Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 48869C du rôle, déposée au greffe de la Cour administrative le 25 avril 2023 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame (B), demeurant à L-….
…., …, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 14 mars 2023 (n° 44420 du rôle) ayant déclaré partiellement fondé son recours en réformation dirigé contre une décision du Conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat du 17 mars 2020 et ayant, par réformation de la décision déférée, prononcé la sanction de la mise à la retraite d’office au lieu de la sanction de la révocation ;
Vu le mémoire en réponse de Monsieur le délégué du gouvernement Marc LEMAL déposé au greffe de la Cour administrative en date du 22 mai 2023 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 26 juin 2023 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de l’appelante ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 22 septembre 2023 par Monsieur le délégué du gouvernement Marc LEMAL ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Monsieur le délégué du gouvernement Marc LEMAL en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 3 octobre 2023.
Le 1er mars 2013, Madame (B) fut admise au stage d’expéditionnaire et fut affectée à ce titre au ministère des Affaires étrangères auprès de la Direction de l’immigration et obtint sa nomination définitive le 1er mars 2015.
1Le 26 novembre 2019, suite à une entrevue avec ses supérieurs hiérarchiques s’étant tenue le même jour, un ordre de justification fut adressé à Madame (B) par le directeur de la Direction de l’immigration, ci-après désigné par « le directeur », afin qu’elle s’explique sur de reproches tirés d’irrégularités dans ses pointages en date des « 22 octobre »1 et 25 novembre 2019, ordre de justification par rapport auquel elle prit position par un courrier du 4 décembre 2019, dans lequel elle avoua les faits lui reprochés.
Par courrier du 20 décembre 2019, le directeur adjoint de la Direction de l’Immigration, ci-après désigné par « le directeur adjoint », dénonça auprès du procureur d’Etat des faits de fraude de pointage et de manipulation du système d’horaire mobile impliquant Madame (B), ainsi que deux autres employés de la Direction de l’Immigration, dénonciation qui fit l’objet d’un accusé de réception du Parquet auprès du tribunal d’arrondissement de Luxembourg en date du 13 janvier 2020, signalant l’ouverture d’un dossier contre ces trois personnes.
Par courrier du 23 décembre 2019, Madame (B) fit parvenir au ministère des Affaires étrangères et européennes sa démission volontaire en vue d’un changement de carrière dans le groupe de traitement B1 avec effet au 1er février 2020, laquelle fut acceptée par son ministère d’affectation en date du 31 décembre 2019, sous réserve expresse de la poursuite de l’instruction disciplinaire engagée à son encontre.
Par courrier du 30 décembre 2019, le ministre de l’Immigration et de l’Asile, désigné ci-après par « le ministre », saisit le commissaire du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire, dénommé ci-après « le commissaire du gouvernement », afin de procéder à une instruction disciplinaire à l’encontre de Madame (B), en sa qualité d’expéditionnaire auprès du ministère des Affaires étrangères et européennes, Direction de l’immigration, classée au groupe de traitement C1, grade 6, échelon 7, conformément à l’article 56, paragraphe (2), de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, dénommée ci-
après « le statut général », tout en lui transmettant des attestations testimoniales de ses supérieurs hiérarchiques constatant les faits lui reprochés, un extrait du relevé du système de gestion de l’horaire mobile reprenant les pointages litigieux effectués par l’intéressée les 22 et 25 novembre 2019, et en relevant que la pratique de tels pointages remonteraient à janvier 2017.
Par un courrier adressé au ministre en date du 3 janvier 2020, le commissaire du gouvernement accusa réception de ce courrier de saisine.
Par un courrier du même jour, le commissaire du gouvernement informa Madame (B) qu’une instruction disciplinaire avait été ouverte à son encontre, tout en lui transmettant les pièces de son dossier disciplinaire et en l’invitant à se présenter au commissariat du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire pour une audition devant se dérouler le 9 janvier 2020 afin de prendre position par rapport aux faits lui reprochés.
Par un courrier électronique du 3 janvier 2020, le commissaire du gouvernement sollicita encore auprès des supérieurs hiérarchiques de Madame (B) des informations supplémentaires afin de connaître l’ampleur des manipulations soupçonnées du système de gestion de l’horaire mobile.
1 En réalité il s’agit du 22 novembre tel que cela se dégage du courrier de saisine du commissaire du gouvernement du 30 décembre 2019.
2Par un courrier électronique du 7 janvier 2020, le directeur adjoint fit parvenir au commissaire du gouvernement des relevés des pointages de janvier 2017 à novembre 2019.
Le 9 janvier 2020, Madame (B) fut entendue par le commissaire du gouvernement.
Le même jour, le commissaire du gouvernement clôtura son instruction par l’émission d’un rapport d’instruction et informa Madame (B) qu’il envisageait de transmettre le dossier au Conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat, ci-après dénommé le « Conseil de discipline », conformément à l’article 56, paragraphe (5), du statut général, et lui fit part de son droit de prendre inspection du dossier disciplinaire en vue, le cas échéant, de présenter ses observations, respectivement de demander un complément d’instruction.
Par courrier électronique du 13 janvier 2020, Madame (B) renonça à ses droits conformément à l’article 56, paragraphe (4), du statut général et donna son accord à ce que son dossier disciplinaire soit transmis au Conseil de discipline avant l’écoulement des délais prévus par la prédite disposition légale.
Par un courrier du 14 janvier 2020, le dossier disciplinaire de Madame (B) fut transmis au Conseil de discipline pour attribution.
Par arrêté du 17 janvier 2020, le ministre de la Fonction publique accorda à Madame (B) la démission de ses fonctions avec effet à partir du 1er février 2020, sous réserve expresse de la non-renonciation à l’action disciplinaire engagée à son encontre.
Le 24 janvier 2020, Madame (B) signa une reconnaissance de dette visant le remboursement des heures de travail indûment comptabilisées dans le système de gestion d’horaire mobile entre le 14 février 2017 et le 25 novembre 2019.
Par arrêté du 28 janvier 2020, le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural admit Madame (B) au stage dans le groupe de traitement B1 à l’Administration des services vétérinaires à partir du 1er février 2020, le stage étant résiliable.
Le 17 mars 2020, le Conseil de discipline prononça la sanction disciplinaire de la révocation à l’encontre de Madame (B), cette décision étant libellée comme suit :
« (…) Vu le dossier constitué à charge d’(B) par le commissaire du Gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire, ci-après le commissaire, saisi par un courrier daté du 30 décembre 2019, entré le 2 janvier 2020, par le Ministre de l’Immigration et de l’Asile d’une instruction disciplinaire conformément à l’article 56 paragraphe 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat (ci-après désigné comme le « Statut ») et transmis pour attribution au Conseil de discipline par courrier du 14 janvier 2020.
Vu le rapport d’instruction du 9 janvier 2020.
Il est reproché à (B) d’avoir procédé à une manipulation illicite du système d’horaire mobile de la Direction de l’immigration depuis janvier 2017 jusqu’à fin novembre 2019.
A l’audience publique du Conseil de discipline du mardi 25 février 2020, (B) a été entendue en ses explications et moyens de défense. Elle a maintenu ses déclarations 3circonstanciées effectuées lors de l’instruction disciplinaire et a réitéré son aveu d’avoir transmis ses données d’accès au système de gestion de l’horaire mobile à deux autres agents qui effectuaient des pointages d’entrée en début de journée de travail en lieu et à sa place.
Elle a également reconnu avoir procédé de son côté à des pointages en faveur d’un autre agent, ceci également avant l’arrivée de celui-ci sur son lieu de travail. Ainsi entre janvier 2017 et octobre 2018, elle s’est reliée avec (D) et, depuis environ octobre 2018, sur demande de sa part, les pointages ont également été effectués par (F).
Sans vouloir minimiser ces faits, (B) a longuement exposé le contexte et les raisons tant personnelles que professionnelles qui l’ont poussée à agir de la sorte. Plus particulièrement ses problèmes de santé, ensemble la reprise des études en soirée afin de pouvoir se présenter à l’examen-concours pour accéder à la carrière B1, ont engendré des périodes de détresse, combinées à un surmenage au cours desquelles elle avait des difficultés à gérer son quotidien.
S’y ajoutaient des absences pour raisons de santé, des rendez-vous médicaux, un isolement et le sentiment d’être dévalorisée l’ayant poussé[e] à avoir recours, avec l’aide de sa collègue de travail, à la manipulation frauduleuse du système d’horaire mobile. Elle a remarqué que la facilité avec laquelle elle a pu opérer sans donner l’éveil a favorisé l’instauration d’une certaine habitude dans son chef.
Il lui a importé, pour étayer ses profonds regrets, d’exhiber la reconnaissance de dette signée par ses soins afin de tenir l’Etat quitte et indemne du préjudice financier causé, ainsi que de souligner avoir toujours fait preuve de beaucoup de motivation au travail pour appeler à la clémence du Conseil de discipline.
La déléguée du Gouvernement, tout en approuvant les démarches effectuées par (B) pour réparer le préjudice matériel causé, estime que face à un agissement frauduleux répétitif s’étalant sur des années, documenté par le contrôle des relevés et corroboré par l’aveu des protagonistes en cause, toute confiance qu’un employeur peut et doit légitimement placer en son salarié se trouve définitivement ébranlée. Cette fraude systématique aurait engendré une absence de sa part au lieu de travail d’au moins 123 heures, soit de 15 jours entiers, sans oublier qu’elle a aussi simulé la présence de sa collègue au lieu de travail. L’Etat aurait déjà tiré les conséquences qui s’imposent par rapport aux deux autres personnes en cause, lesquelles ne travailleraient plus auprès de l’Etat et (B), au vu de la gravité des faits, devrait encourir la sanction de la mise à la retraite d’office ou de la révocation.
Les reproches libellés à l’encontre d’(B) sont établis aussi bien par les éléments consignés au dossier que par son aveu et sont constitutifs d’un manquement à :
-l’article 9 paragraphe 1 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat qui tient le fonctionnaire de se conformer consciencieusement aux lois et règlements qui déterminent les devoirs que l’exercice de ses fonctions lui impose et en l’occurrence les prescriptions définies dans la charte de bon usage par les utilisateurs des ressources informatiques de l’Etat du 21 octobre 2002 qui interdit dans son article 11.2 sous prescription 3 le prêt par l’utilisateur de son identifiant/mot de passe et à la charte de bonne conduite en matière de sécurité de l’information Numérique de l’ANSSI du 24 mai 2017, -l’article 10 paragraphe 1 alinéa 1 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat qui tient le fonctionnaire, dans l’exercice comme en dehors de l’exercice de ses fonctions, d’éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ces 4fonctions ou à sa capacité de les exercer, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public, -l’article 12 paragraphe 1 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat qui dispose que le fonctionnaire ne peut s’absenter de son service sans autorisation, et l’article 18-11 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat qui dispose que « Le fonctionnaire enregistre son temps de travail chaque jour. L’enregistrement des heures d’arrivée et de départ, ainsi que le décompte des heures de présence sont effectués par un système de gestion d’horaire informatique. Les modalités pratiques de la gestion du temps de travail peuvent être fixées par règlement grand-ducal. ».
Aux termes de l’article 53 de la loi modifiée du 16 avril 1979 l’application des sanctions se règle notamment d’après la gravité de la faute commise, la nature et le grade des fonctions et les antécédents du fonctionnaire. Elles peuvent être appliquées cumulativement.
(B), entrée en service le 1er mars 2013 avec une nomination définitive avec effet au 1er mars 2015 en qualité d’expéditionnaire auprès de la Direction de l’immigration, classée au grade 6, échelon 7, a démissionné avec effet au 1er février 2020 pour recommencer une nouvelle carrière dans une autre administration, en l’espèce le Ministère de l’Agriculture.
Aucun antécédent disciplinaire formel n’est encore renseigné à sa charge.
Même si le Conseil estime que le repentir d’(B) présente tous les élans de sincérité, il est cependant indéniable, à l’instar des développements effectués par la déléguée du Gouvernement, que la relation de confiance devant exister entre le fonctionnaire et l’administration, eu égard aux faits avérés constituant un manquement grave à ses devoirs professionnels, est irrémédiablement ébranlée et justifie la rupture du lien de l’intéressée avec la Fonction publique, c’est-à-dire sa révocation.
Par ces motifs :
le Conseil de discipline, siégeant en audience publique, statuant contradictoirement, sur le rapport oral de son président, (B) entendue en ses explications et moyens de défense et la déléguée du Gouvernement en ses conclusions, prononce à l’égard d’(B) du chef des manquements retenus ci-dessus constitutifs de manquements aux articles 9, paragraphe 1, 10, paragraphe 1, alinéa 1, 12, paragraphe 1 et 18-11 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat la sanction disciplinaire prévue à l’article 47.10. de la prédite loi, à savoir la révocation, condamne (B) aux frais de la procédure, ces frais liquidés à 26,10 euros (…) ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 mai 2020, inscrite sous le numéro 44420 du rôle, Madame (B) fit introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du Conseil de discipline du 17 mars 2020.
5Par jugement du 14 mars 2023, le tribunal administratif déclara le recours principal en réformation recevable et, au fond, le déclara partiellement fondé et prononça, par réformation de la décision du Conseil de discipline du 17 mars 2020, la sanction disciplinaire de la mise à la retraite d’office, tout en disant qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation, en rejetant la demande en paiement d’une indemnité de procédure formulée par Madame (B) et en condamnant cette dernière aux frais et dépens de l’instance.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative en date du 25 avril 2023, Madame (B) a régulièrement relevé appel du jugement du 14 mars 2023 dont elle sollicite la réformation, sinon l’annulation, en demandant à la Cour de prononcer une sanction moins sévère que celle de la mise à la retraite d’office retenue par les premiers juges et ce, notamment, en raison d’une prétendue violation du délai raisonnable.
A l’appui de son appel, l’appelante réitère les moyens développés en première instance et rejetés par les premiers juges, en reprenant les développements tels qu’exposés en première instance et repris en résumé dans le jugement dont appel, auquel la Cour renvoie, à savoir :
(i) une violation du principe de légalité consacré par les articles 14 de la Constitution et 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, dénommée ci-après « la CEDH », en faisant état d’incriminations trop vagues prévues par la loi, rendant impossible de déterminer à l’avance la peine susceptible d’être attendue, risquant ainsi l’arbitraire, ce qui serait illustré en l’espèce par la circonstance qu’elle n’aurait pas trouvé de jurisprudence s’étant prononcée sur des faits tels que ceux de l’espèce et sanctionnés par la sanction de la révocation, (ii) une violation du principe d’impartialité « consacré par les droits de la défense et l’article 6 de la [CEDH] », ainsi que du principe d’indépendance du Conseil de discipline, l’appelante critiquant, d’une part, la composition dudit Conseil au motif de la présence d’un délégué du ministre de la Fonction publique et d’un délégué du ministère d’Etat, liés à leurs ministères respectifs et susceptibles d’avoir connaissance en amont des dossiers jugés devant le Conseil de discipline, face à un seul représentant de la Chambre des fonctionnaires et employés publics, en sus de la présence du commissaire du gouvernement, fonctionnaire du ministère de la Fonction publique et nommé ensemble avec les autres membres du Conseil de discipline, de sorte que se poserait la question de la nécessité pour l’Etat d’avoir en sus deux représentants au sein du Conseil de discipline, et faisant, d’autre part, état d’une absence d’impartialité du commissaire du gouvernement dans la mesure où il dépendrait directement du ministère de la Fonction publique et exercerait par ailleurs de facto et de jure trois fonctions incompatibles, à savoir la fonction d’instruction, celle de juge et celle de procureur, l’appelante en voulant pour preuve la célérité avec laquelle l’instruction avait été menée en l’espèce, ce qui sèmerait des doutes tant quant à la forme que quant au fond de l’instruction, l’appelante insinuant que le rapport du commissaire du gouvernement aurait été rédigé avant son audition et que l’Etat aurait eu l’intention d’accélérer la procédure dans le but d’éviter sa nomination définitive dans un autre ministère, et (iii) la contestation, du moins partielle, des faits lui reprochés et des moyens de preuve produits par l’Etat à cet égard, l’appelante ne reconnaissant que les faits des 22 et 25 novembre 2019.
6Enfin, au titre de la proportionnalité de la sanction prononcée à son égard, outre ses contestations soulevées en première instance quant à l’adéquation de la sanction par rapport aux faits lui reprochés - par comparaison à d’autres affaires disciplinaires et au regard de son jeune âge, de son dossier disciplinaire par ailleurs vierge, de l’impact de la sanction prononcée sur sa future carrière, de son travail sans failles pour l’Etat, de sa bonne collaboration durant l’instruction, de l’absence de préjudice financier au regard de la reconnaissance de dette signée par elle et du remboursement intégral des sommes lui réclamées, du reproche d’un certain dysfonctionnement au sein de la Direction de l’Immigration qui aurait permis la perpétration des faits, de la lettre de recommandation émise à son égard qui contredirait le reproche d’une perte de confiance irrémédiable de l’Etat en sa personne, et de son repentir sincère -, l’appelante se prévaut encore, pour la première fois en instance d’appel, d’un moyen tenant à une violation du délai raisonnable en critiquant le délai s’étant écoulé entre l’introduction des poursuites en janvier 2020 et la décision juridictionnelle définitive, ce délai devant, selon l’appelante, entrer en ligne de compte en tant que circonstance atténuante. A cet égard, elle fait état de ce que le dossier n’aurait pas eu une complexité particulière et pointe la courte durée de l’instruction par le commissaire du gouvernement.
Le délégué du gouvernement conclut à la confirmation pure et simple du jugement du 14 mars 2023, tout en relevant que l’essentiel serait que Madame (B) ne travaille plus pour l'Etat et que cet objectif serait atteint aussi par la mise à la retraite d’office telle que retenue par les premiers juges. Il souligne toutefois encore que l’Etat ne s'opposerait pas à ce que la Cour, par réformation du jugement du 14 mars 2023, confirme la sanction disciplinaire de la révocation telle que décidée par le Conseil de discipline et défendue par la partie étatique en première instance.
En tout état de cause, le délégué du gouvernement conclut au rejet de l’ensemble des moyens, y compris le moyen nouveau invoqué pour la première fois en instance d’appel et tenant à une violation du délai raisonnable, la partie étatique reprochant, par ailleurs, à l’appelante de se limiter à reprendre le libellé de son argumentation telle que présentée dans la requête introductive d’instance, sans discuter la motivation des premiers juges sur base de laquelle ses moyens ont été rejetés, de sorte que l’Etat renvoie en ordre principal à ses mémoires de première instance et en ordre subsidiaire prend position par rapport aux moyens de l’appelante.
Dans sa réplique, l’appelante reprend pareillement ses arguments de première instance, tout en insistant à titre de remarque générale sur le caractère disproportionné de la sanction au regard de ce qu’elle qualifie être une simple « erreur de jeunesse » et insiste sur son moyen fondé sur un dépassement du délai raisonnable.
De manière générale et à titre liminaire, la Cour constate, de concert avec l’Etat, que sous réserve du moyen nouveau invoqué en instance d’appel et tenant au dépassement du délai raisonnable, l’appelante a repris mot par mot ses développements figurant dans la requête introductive d’instance et dans son mémoire en réplique déposés en première instance, sans discuter la motivation du jugement attaqué. La conséquence n’en est toutefois pas que la Cour ne pourra pas avoir égard aux moyens présentés par l’appelante, dans la mesure où ces moyens, encore que consistant en un copier-coller des développements présentés en première instance, figurent bien dans les écrits déposés en instance d’appel.
En revanche, la façon de procéder de l’appelante a nécessairement une incidence sur la pertinence des arguments présentés, la Cour ne se trouvant pas saisie d’une remise en question 7concrète de l’analyse des premiers juges, l’appelante n’ayant pas formulé de grief concret par rapport aux dispositions du jugement attaqué, si ce n’est que de façon péremptoire elle affirme que ses moyens invoqués à l’appui de son recours auraient dû être accueillis. C’est sur cette toile de fond que les différents moyens de l’appelante seront examinés.
Quant au moyen fondé sur une violation du principe de légalité La Cour constate que l’appelante ne critique de façon précise aucune des différentes dispositions du statut général par rapport auxquelles des manquements ont été retenus dans son chef, mais se borne à affirmer de façon tout à fait générale que les incriminations de la loi seraient trop vagues, ce qui ne permettrait pas de savoir à l’avance la peine susceptible d’être infligée.
En vertu de l’article 7, paragraphe 1er, de la CEDH, invoqué par l’appelante : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise ».
Ledit article consacre le principe de légalité des peines, tout comme l’article 14 de la Constitution, en vertu duquel : « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi ».
Les premiers juges se sont à juste titre appuyés sur les enseignements à tirer de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui a retenu à différentes occasions qu’en droit disciplinaire la légalité des peines suit les principes généraux du droit pénal et doit observer les mêmes exigences constitutionnelles de base, que le principe de la légalité de la peine entraîne la nécessité de définir les infractions en termes suffisamment clairs et de préciser le degré de répression pour en exclure l’arbitraire et pour permettre aux intéressés de mesurer exactement la portée de ces dispositions et que le principe de la spécification de l’incrimination est le corollaire de celui de la légalité des peines. Tel que les premiers juges l’ont relevé à bon escient, la Cour Constitutionnelle a encore retenu que le droit disciplinaire tolère dans la formulation des comportements illicites et dans l’établissement des peines à encourir une marge d’indétermination sans que le principe de la spécification de l’incrimination et de la peine n’en soit affecté, si des critères logiques, techniques et d’expérience professionnelle permettent de prévoir avec une sûreté suffisante la conduite à sanctionner et la sévérité de la peine à appliquer2, et que, par ailleurs, le principe de la légalité des peines ne fait pas obstacle à ce qu’en matière disciplinaire les infractions soient définies par référence aux obligations légales et réglementaires auxquelles est soumise une personne en raison des fonctions qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève3.
C’est pour de justes motifs que les premiers juges ont conclu à partir de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle que la circonstance que le statut général prévoit un certain nombre de devoirs et d’obligations incombant notamment aux fonctionnaires et que, par ailleurs, la même loi prévoit un catalogue de sanctions disciplinaires, n’est pas contraire au principe de la légalité des peines, dans la mesure où les devoirs sont décrits avec suffisamment d’objectivité et que l’arbitraire des sanctions à appliquer est évité par le biais de l’article 53 du statut général, 2 arrêt n° 23/04 du 3 décembre 2004 de la Cour Constitutionnelle, Mém. A n° 201 du 23 décembre 2004.
3 arrêt n° 41/07 du 14 décembre 2007 de la Cour Constitutionnelle, Mém. A n° 1 du 11 janvier 2008.
8qui impose que l’application des sanctions disciplinaires doit se régler notamment d’après la gravité de la faute commise, le grade, la nature de l’emploi et les antécédents disciplinaires du fonctionnaire inculpé4.
A cet égard, la Cour relève que l’examen de la juste pondération des critères prévus à l’article 53 du statut général et partant celui de la proportionnalité de la peine retenue, y compris les critiques de l’appelante selon lesquelles la sanction retenue à sa charge excèderait en sévérité de ce qui serait en général retenu comme sanction pour des faits similaires, sera opéré ci-après, sans que l’appelante ne soit fondée à critiquer l’appréciation qui a été faite de l’article 53 du statut général par le Conseil de discipline au niveau de la question du respect du principe de légalité des peines par les dispositions légales sur base desquelles un non-respect du statut général a été retenu.
Il s’ensuit que les premiers juges ont à juste titre rejeté le moyen fondé sur une violation du principe de légalité.
Quant au moyen fondé sur une violation du principe d’impartialité, des droits de la défense et d’indépendance, pris en ses différentes branches A travers ce moyen, l’appelante critique en substance la composition paritaire du Conseil de discipline, d’un côté, et le rôle du commissaire du gouvernement et son rattachement à l’Etat, de l’autre côté.
C’est à bon droit que les premiers juges ont retenu que l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ci-après désignée par « la Charte », aux termes duquel « (…) Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l’Union. (…) », n’est pas directement invocable devant les juridictions nationales, la Cour de Justice de l’Union européenne ayant effectivement retenu à cet égard qu’il résultait clairement du libellé dudit article 41 que celui-ci s’adresse non pas aux Etats membres, mais uniquement aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union5.
Ils ont encore constaté à bon escient que Madame (B) n’a pas autrement précisé quels droits et libertés du droit de l’Union auraient été violés dans son chef, au sens de l’article 47 de la Charte, en vertu duquel : « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter. Une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice. », et ont partant écarté cette contestation comme un moyen simplement suggéré, étant relevé que malgré ce constat des premiers juges, l’appelante n’a pas fourni devant la Cour davantage de précisions sur ce point.
4 Trib. adm., 8 novembre 2012, n° 29712 du rôle, conf. Cour adm., 13 mars 2014, n° 31821Ca du rôle, Pas. adm.
2022, V° Fonction publique, n° 426 (1er volet) et les autres références y citées.
5 CJUE, 17 juillet 2014, YS c. Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel et Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel c. M, S, affaires jointes C-372/12 et C-141/12, point 67.
9S’agissant du reproche d’un manque d’impartialité sur le fondement de l’article 6 de la CEDH et des critiques de l’appelante quant à la composition du Conseil de discipline soulevés dans ce contexte, la Cour relève qu’aux termes de l’article 59 du statut général, « le Conseil de discipline est composé de deux magistrats de l'ordre judiciaire, d'un délégué du ministre, d'un délégué du ministre d'Etat et d'un représentant à désigner par la Chambre des Fonctionnaires et Employés Publics, ainsi que d'un nombre double de suppléants choisis selon les mêmes critères. (…) ».
Il convient de rappeler en premier lieu que suivant le droit national, le Conseil de discipline ne constitue pas une juridiction et que dans la mesure où l’intéressé trouve à sa disposition au niveau contentieux un double degré de juridiction avec des organes juridictionnels répondant aux exigences de l’article 6 de la CEDH, celles-ci ne sauraient être appliquées avec la même rigueur à l’encontre d’organes siégeant au niveau précontentieux, à savoir au niveau administratif, tels le commissaire du gouvernement et le Conseil de discipline6. Si l’article 6 de la CEDH impose certes des impératifs à respecter en matière de procès équitable, les garanties afférentes n’ont néanmoins pas pour autant vocation à s’appliquer au niveau d’une procédure disciplinaire purement administrative, en ce qu’elles n’entrent en ligne de compte qu’à un stade ultérieur, au niveau de l’instance juridictionnelle compétente pour connaître du recours dirigé contre la décision administrative traduisant l’aboutissement de ladite procédure disciplinaire, tel que cela a été relevé à bon escient par les premiers juges, et que tant le commissaire du gouvernement que le Conseil de discipline ne constituent que des étapes dans le processus décisionnel aboutissant à la sanction disciplinaire et ne revêtent pas en eux-mêmes un caractère juridictionnel7.
Dans ce contexte, c’est encore à bon droit que le tribunal a rappelé que de manière générale, il convient d’assurer que l’enquête disciplinaire soit conduite par une personne compétente à condition que son impartialité ne soit pas contestable et que l’autorité amenée à prendre la décision sur la sanction à appliquer doit être impartiale, d’une part, d’un point de vue subjectif, en ce qu’elle ne doit pas avoir procédé à des prises de position antérieures de nature à préjuger du résultat de la procédure disciplinaire, et, d’autre part, d’un point de vue objectif par rapport à ses conditions structurelles ou organisationnelles.
Les premiers juges ont à juste titre relevé qu’en l’absence d’éléments susceptibles de faire preuve d’une quelconque manière d’un préjugé sur le litige dans le chef des membres du Conseil de discipline, la présence en son sein de fonctionnaires du ministère de la Fonction publique et d’un représentant du ministère de l’Etat ne pose pas problème en tant que tel. Pour le surplus, la Cour constate que l’appelante ne soutient même pas que les représentants des deux ministères visés par l’article 59 du statut général aient concrètement exprimé une quelconque attitude laissant paraître un doute quant à leur impartialité ou indépendance par rapport à leur employeur, voire aient eu connaissance du dossier en amont tel que l’appelante s’inquiète de façon générale.
Complémentairement à cette analyse des premiers juges, qui a davantage trait au requis d’impartialité subjective, et par rapport au requis d’impartialité objective, la Cour relève qu’il est fait application en l’espèce du principe de l’échevinage et que, outre les deux magistrats de l’ordre judiciaire, répondant par essence aux exigences d’indépendance, le Conseil de 6 Cour adm. 17 décembre 2009, n° 25839C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 292 et les autres références y citées, dont un arrêt du 25 février 2021, n° 45262C du rôle, ayant rejeté un moyen fondé sur des reproches similaires qu’en l’espèce.
7 Cour adm. 14 juillet 2016, n° 37460C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 290.
10discipline se compose à la fois de représentants de l’employeur public et de représentants de la Chambre des Fonctionnaires et Employés Publics, en tant que représentants des fonctionnaires et employés de l’Etat. Partant, les deux côtés – employeur public et agents publics – se trouvent ainsi tous les deux représentés et il est inhérent au système instauré sur base du principe de l’échevinage que le ou les représentants de l’employeur public soient des fonctionnaires de l’Etat relevant précisément de l’administration publique8.
C’est partant à juste titre que les premiers juges ont rejeté le moyen visant l’indépendance et l’impartialité du Conseil de discipline.
Madame (B) met ensuite en avant une absence d’impartialité - objective et subjective -
dans le chef du commissaire du gouvernement, en ce que celui-ci exercerait de facto et de jure trois fonctions incompatibles et, de manière générale, elle conclut à une proximité trop importante du commissaire du gouvernement avec le ministère de la Fonction publique et critique la rapidité avec laquelle l’instruction avait été clôturée.
C’est pour de justes motifs que la Cour fait siens que les premiers juges ont rejeté le reproche afférent.
En effet, il résulte des dispositions de l’article 56 du statut général que le commissaire du gouvernement est un organe d’instruction procédant à charge et à décharge et qui, à la fin de l’instruction, peut prendre une décision à choisir parmi les options posées par ledit article 56, consistant soit à classer l’affaire, soit à transmettre le dossier au ministre du ressort lorsqu’il est d’avis que les faits établis par l’instruction constituent des manquements mineurs à sanctionner par les peines de bas d’échelle y énoncées, soit encore à transférer le dossier au Conseil de discipline lorsqu’il estime que les faits établis par l’instruction constituent des manquements devant être sanctionnés par des sanctions plus sévères que celles prévues suivant la deuxième option. En instruisant à charge et à décharge, d’un côté, et en jouant le rôle d’organe de classement, sinon de transmission à la fin de l’instruction, de l’autre, le commissaire du gouvernement ne prend pas de décision dirimante en défaveur de l’agent public soumis à l’instruction disciplinaire, seul le classement mettant fin à la procédure, et les transmissions suivant les deux autres options de la loi laissant en principe pleine liberté de jugement aux organes de décision respectivement saisis9. Ainsi, la seule circonstance que le commissaire du gouvernement donne son appréciation sur la sanction à appliquer lorsqu’il transmet le dossier au Conseil de discipline ne permet pas de retenir une partialité objective dans son chef, le Conseil de discipline restant en toute hypothèse libre de statuer, tel que cela a été relevé à juste titre par les premiers juges. Il convient d’ajouter que le commissaire du gouvernement, implicitement mais nécessairement, est tenu de porter une appréciation sur la gravité des faits retenus afin de pouvoir prendre l’une des trois décisions prévues par le paragraphe 5 de l’article 56 du statut général.
Les premiers juges ont encore à bon escient retenu que le commissaire du gouvernement est administrativement lié au ministère de la Fonction publique ne relève pas non plus d’une partialité objective, à défaut d’éléments objectifs permettant de conclure à un risque de partialité de ce fait.
8 Cour adm. 14 juillet 2016, n° 37460C du rôle, Pas. adm. 2021, V° Fonction publique, n° 290 et autres références y citées.
9 Cour adm. 24 janvier 2017, n° 38126C du rôle, Cour adm, 28 juin 2028, n° 40794C du rôle, disponibles sous www.jurad.etat.lu 11La tâche du commissaire du gouvernement, telle qu’organisée par l’article 56 du statut général, ne révèle dès lors pas une partialité objective, telle qu’avancée par l’appelante.
C’est encore à tort que l’appelante voit en la célérité de l’instruction un signe d’impartialité subjective. En effet, d’une part, le fait que le rapport d’instruction a été établi le même jour de son audition s’explique par ses aveux entiers dès le début de la procédure, étant relevé que les aveux n’ont pas uniquement porté sur les deux pointages initialement découverts en novembre 2019, mais aussi sur une pratique régulière de plus longue date, de sorte que l’appelante est malvenue de reprocher au commissaire du gouvernement d’avoir par ses demandes « largement aggravé et alourdi les faits » lui reprochés. Par ailleurs, l’affirmation de l’appelante que la célérité de la procédure d’instruction s’expliquerait par le fait qu’elle avait réussi l’examen pour changer de carrière repose sur de simples suppositions.
En tout cas, tel que les premiers juges l’ont retenu à bon escient, l’appelante est restée en défaut d’apporter des éléments concrets de nature à faire ressortir des lacunes dans l’instruction menée à son encontre par le commissaire du gouvernement, respectivement des éléments pouvant faire apparaître l’existence d’une action concertée entre le commissaire du gouvernement et ses supérieurs hiérarchiques. Quant au courrier électronique du 6 avril 2020 du commissaire du gouvernement, les premiers juges ont à juste titre retenu que celui-ci ne constitue qu’une information de la part du commissaire du gouvernement quant à la situation juridique de l’appelante et, d’autre part, n’a été émis qu’après la prise de décision du Conseil de discipline, de sorte à être sans pertinence dans l’analyse d’une prétendue partialité dans le chef du commissaire du gouvernement dans le cadre de l’instruction du dossier disciplinaire.
C’est ainsi à bon droit que les premiers juges ont conclu qu’aucune partialité subjective dans le chef du commissaire du gouvernement ne ressort du dossier et ont partant rejeté le moyen afférent.
Quant à la matérialité des faits La Cour constate qu’il est reproché à Madame (B) d’avoir manipulé le système de pointage sur une période allant du 14 février 2017 jusqu’au 25 novembre 2019 en ayant (i) demandé à deux collègues de travail, à savoir Madame (D) et Monsieur (F), de pointer pour elle l’heure d’arrivée sur le lieu de travail à l’aide de son identifiant et de son mot de passe, alors qu’en réalité elle n’était pas présente sur le lieu de travail, et (ii) effectué elle-même cette même manipulation pour une collègue de travail, à savoir Madame (D), étant relevé que dans une première étape un ordre de justification lui avait été adressé concernant des irrégularités de pointage constatées les 22 et 25 novembre 2019, chaque fois de l’ordre d’une quarantaine de minutes le matin, tandis que par la suite il s’est avéré que de telles manipulations avaient été opérées de façon systématique depuis 2017, correspondant selon les calculs approximatifs du ministre de l’Immigration et de l’Asile sur base de relevés de pointage journaliers à environ 152 pointages douteux en faveur de l’appelante, dont le commissaire du gouvernement a déduit une dizaine correspondant selon les déclarations de l’appelante à des oublis de badge, soit au total environ 12 jours de service indûment mis en compte, et à au moins 9 pointages effectués par l’appelante en faveur de Madame (D).
La Cour constate, à l’instar des premiers juges, que si au cours de la procédure contentieuse l’appelante semble contester la réalité de telles manipulations du système de pointage, sous réserve des manipulations visant les journées des 22 et 25 novembre 2019, dans la mesure où elle questionne l’exactitude des calculs opérés par l’Etat et demande que soient 12écartés des débats les tableaux reprenant les pointages douteux depuis 2017 et demande que la procédure soit limitée aux deux pointages des 22 et 25 novembre 2019, il n’en reste toutefois pas moins qu’il se dégage tant de ses explications du 4 décembre 2019 fournies à la suite de l’ordre de justification lui adressé le 26 novembre 201910, que de celles faites lors de son audition au cours de l’instruction en date du 9 janvier 202011, que de celles faites lors des plaidoiries devant le Conseil de discipline12, que Madame (B) a reconnu la matérialité de l’ensemble des faits lui reprochés, à savoir (i) qu’elle a demandé à deux collègues de travail de manipuler le système de pointage en ce sens que des pointages de l’heure d’arrivée ont été effectués à l’aide de son identifiant et de son mot de passe, alors qu’en réalité elle n’est arrivée au travail que plus tard, et qu’elle a fait la même manipulation pour une collègue de travail, (ii) que ces manipulations étaient systématiques et se sont étendues sur un période remontant jusqu’en février 2017, l’appelante ayant en l’occurrence reconnu l’exactitude des relevés fournis par la partie étatique faisant état de 152 pointages douteux, sous réserve d’une dizaine de pointages qui seraient dus à des oublis de badge, et (iii) que chaque manipulation concernait une durée de travail de l’ordre d’environ 40 minutes.
De même, il se dégage des attestions testimoniales de Monsieur (G) et de Madame (H) que l’appelante a avoué avoir de façon systématique et sur une période prolongée manipulé le système de pointage.
En outre, l’appelante a signé en date du 24 janvier 2020 une reconnaissance de dette, contenant par ailleurs un aveu des heures indûment pointées, témoignant de sa volonté de rembourser à l’Etat l’ensemble des heures indûment rémunérées, Madame (B) ayant laissé à l’Etat le soin de procéder au calcul exact de ces heures. Ce sont d’ailleurs entre autres ces aveux des faits que le Conseil de discipline a pris en compte au titre de la bonne collaboration de Madame (B). Il se dégage encore des explications non contestées de la partie étatique que suite à une réunion du 9 septembre 2020, le litismandataire de l’appelante a fait part à la Direction de l’Immigration que Madame (B) accepte le décompte proposé par l’Etat pour un ordre de grandeur de 123 heures, ce qui correspond selon la partie étatique à un salaire de 3.340 euros indûment touché qu’elle était prête à rembourser.
Au regard de ces aveux et tel que les premiers juges l’ont retenu à juste titre, la Cour est amenée à retenir que l’appelante est malvenue de contester de façon crédible à l’heure actuelle la matérialité des faits, de demander de voir écarter les tableaux annexés aux courriels des 3 et 7 janvier 2020 et de solliciter en conséquence que les seuls faits susceptibles de lui être reprochés seraient les manipulations de pointage des journées des 22 et 25 novembre 2019.
10 « je dois avouer avoir eu recours à cette pratique à plusieurs reprises pendant une période prolongée, sans vraiment en réaliser l’ampleur » 11 Procès-verbal d’audition: confronté aux reproches d’une manipulation systématique du système de pointage depuis février 2017, Madame (B) déclare « je ne conteste pas les faits qui me sont reprochés. […] Il est vrai que j’ai accédé le compte de gestion de l’horaire mobile de ma collègue (D) au moyen de ses identifiants pour pointer sur sa demande des débuts de service fictifs pour les pointages repris ans les deux tableaux de la pièce […]. Il est vrai que j’ai prêté mon identifiant et mon mot de passe permettant d’accéder au système de gestion de l’horaire mobile à Madame (D) et à Monsieur (F). Il est également vrai que j’ai demandé à Madame (D) et à Monsieur (F) de me pointer présente au moyen de ces identifiants alors que je n’étais en réalité pas présente à mon service. Les pointages repris dans la pièce […] correspondent tous à des pointages indus et renseignent tous des heures d’arrivée fictives, sous réserve d’au maximum une dizaine de pontages qui correspondent à des oublis de badge.
Les heures d’entrée en service renseignées dans la pièce […] précèdent en moyenne de 40 minutes mon arrivée effective à mon lieu de service ».
12 Cf motivation de la décision du Conseil de discipline 13Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que Madame (B) n’est pas fondée à contester la matérialité des faits, l’analyse des premiers juges étant à confirmer sur ce point.
Cette conclusion n’est pas énervée par les explications fournies par elle dans sa réplique, son litismandataire faisant valoir que Madame (B) n’aurait pas été assistée d’un avocat au cours de la procédure disciplinaire et que la contestation actuellement soulevée serait une « contestation d’avocat, non pas [des] faits fautifs eux-mêmes, mais sur le principe qui consiste[rait] à mettre la pression sur un fonctionnaire pour qu’il signe une reconnaissance de dette fondée sur une moyenne possible de minutes de retard, dans le seul but de pouvoir par la suite prétendre que l’appelante a reconnu quelques 120 heures de retard ».
La Cour relève à cet égard que si le nombre exact des heures visées par la manipulation du système de pointage n’a pu être déterminé que de façon approximative, tel que cela est reconnu par Madame (H) dans son courriel du 7 janvier 2020, il n’en reste toutefois pas moins qu’il est indéniable que Madame (B) a reconnu une manipulation systématique du système de pointage, de sorte que les violations des dispositions du statut général, dont l’application n’est par ailleurs pas autrement contestée par l’appelante, telles que retenues par le Conseil de discipline, sont parfaitement justifiées.
Quant au caractère proportionné de la sanction retenue En ce qui concerne la proportionnalité de la décision déférée et partant l’adéquation de la sanction à appliquer par rapports aux faits retenus, les premiers juges ont rappelé à bon escient les termes de l’article 53 du statut général, qui prévoit que : « L’application des sanctions se règle notamment d’après la gravité de la faute commise, la nature et le grade des fonctions et les antécédents du fonctionnaire inculpé. ».
La Cour confirme ensuite l’appréciation des premiers juges quant à la gravité de la faute.
Plus particulièrement, à l’instar des premiers juges, la Cour relève que les faits reprochés consistent en des agissements réguliers et intentionnels consistant à manipuler pendant une période de janvier 2017 à novembre 2020 le système de pointage afin de se faire enregistrer des heures d’entrée ne correspondant pas à la réalité, notamment en se faisant pointer par ses collègues de travail à l’aide de son identifiant et de son mot de passe, manipulation que Madame (B) a également effectuée au profit d’une collègue de travail.
Madame (B) a dès lors simulé sa présence sur le lieu de travail, cette façon de procéder ne constituant pas seulement une violation du devoir de présence qui incontestablement est un devoir élémentaire du fonctionnaire, contrepartie de la rémunération qu’il touche, mais révèle aussi une attitude déloyale du fonctionnaire et un manque de probité évident, affectant nécessairement la confiance que l’Etat doit avoir dans ses agents, étant relevé que les faits ont par ailleurs une connotation pénale, une plainte au pénal ayant été déposée.
Les premiers juges ont encore à bon escient retenu que le fait pour un fonctionnaire de l’Etat de manipuler le système de pointage de manière répétée préjudicie son employeur en ce qui concerne le temps de travail effectivement presté et constitue un comportement fortement irrespectueux tant envers ses supérieurs hiérarchiques que ses collègues de travail, de sorte à constituer un grave manquement à son obligation de loyauté lui incombant en tant que fonctionnaire. La Cour retient ensuite que le comportement de Madame (B) est d’autant plus reprochable que (i) elle a concerté les manipulations avec deux autres collègues de travail, dont 14un stagiaire, et (ii) il ne s’agit pas de manipulations isolées et sur quelques minutes seulement mais d’une pratique systématique sur une période de 3 ans et d’un ordre de grandeur d’environ 40 minutes en moyenne par manipulation, le paiement indu de rémunération correspondant en l’espèce à 15 jours de travail entiers, respectivement à un montant de ….. euros.
La Cour rejoint encore les premiers juges dans leur conclusion selon laquelle les fautes retenues à charge de l’appelante sont d’une telle gravité qu’elles sont de nature à ébranler la confiance de ses supérieurs hiérarchiques d’une manière telle que le maintien des relations de travail est devenu de ce fait impossible, de sorte que la Cour estime que compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction de la mise à la retraite d’office telle que retenue par les premiers juges, dont l’Etat demande d’ailleurs la confirmation encore qu’en première instance il a demandé l’application de la révocation, est appropriée en l’espèce.
C’est à tort que l’appelante réclame l’application d’une sanction moins sévère au regard de circonstances atténuantes, en partie retenues par les premiers juges.
A cet égard, la Cour relève que si les premiers juges ont à juste titre retenu que, par principe, l’absence d’antécédents disciplinaires n’est pas de nature à amoindrir la gravité d’une faute disciplinaire mais est susceptible d’impacter la sanction à appliquer, elle ne saurait toutefois partager leur conclusion selon laquelle en l’espèce une absence d’antécédents disciplinaires est susceptible d’être prise en compte. Certes, il n’y a pas eu d’autres antécédents disciplinaires, tel que cela a aussi été retenu par le Conseil de discipline. Ce constat doit toutefois être nuancé en ce sens qu’il convient de prendre en compte le fait que les manipulations du système de pointage ont débuté en février 2017, soit à peine 2 ans après que Madame (B) a obtenu sa nomination définitive le 1er mars 2015, de sorte que le constat s’impose qu’il ne saurait être question d’une longue carrière sans failles qui serait entachée par un seul écart, les manquements retenus à charge de Madame (B) ayant au contraire débuté quasiment dès le début de sa carrière et s’étant étendus sur la majeure partie de son temps d’engagement en tant que fonctionnaire, soit 3 ans sur une carrière de 5 ans depuis sa nomination définitive.
D’autre part, la Cour constate que si les premiers juges ont pris en compte la considération selon laquelle depuis son changement de carrière et sa nouvelle affectation dans le groupe de traitement B1, le travail et l’engagement de Madame (B), avant sa suspension de stage, ont été appréciés et loués par son nouveau supérieur hiérarchique, au regard d’une lettre de référence de ce dernier datée au 16 avril 2020, la Cour se doit toutefois de constater que selon les explications du délégué du gouvernement à l’audience des plaidoiries, son stage a été résilié, cette décision faisant l’objet d’un recours séparé, de sorte que la bonne appréciation relevée par les premiers juges doit être relativisée au regard des informations dorénavant à la disposition de la Cour dans le cadre du recours en réformation dont elle est saisie.
S’il est encore vrai que l’appelante a signé une reconnaissance de dette afin de rembourser les heures indûment payées et a in fine accepté le décompte de l’Etat, ce qui démontre sa volonté de réparer le préjudice causé, et a, par ailleurs, montré sa bonne collaboration au cours de la procédure précontentieuse en avouant entièrement les faits et en montrant des regrets sincères, tout en essayant d’expliquer sa situation l’ayant amenée à agir de la sorte, il n’en reste toutefois pas moins, tel que cela a été relevé à juste titre par le délégué du gouvernement, qu’elle a changé de position au cours de la procédure contentieuse en ce sens que dorénavant elle essaie de minimiser l’envergure de ses manquements, en essayant de limiter les débats aux deux manipulations du système de pointage de novembre 2020 et 15d’insinuer qu’il ne s’agirait que de manipulations anodines, alors que tout au long de la procédure administrative elle a reconnu le caractère systématique et répété des manipulations.
C’est encore en vain que l’appelante fait état de ce qu’elle n’aurait pas trouvé de jurisprudence visant des faits similaires et ayant abouti à une révocation ou à une mise à la retraite d’office, dans la mesure où chaque cas doit être apprécié individuellement et in concreto.
La Cour est dès lors amenée à retenir que les circonstances atténuantes invoquées par l’appelante, et en partie retenues par les premiers juges, doivent être relativisées et ne sauraient plaider en faveur de l’application d’une sanction moindre que celle retenue par les premiers juges, tel que l’appelante le sollicite.
Dès lors, les circonstances de l’espèce, appréciées in globo, justifient l’application de la sanction telle que retenue par les premiers juges, de sorte que le jugement est à confirmer.
Cette conclusion n’est pas énervée par la prétendue violation du délai raisonnable telle qu’invoquée par l’appelante.
A cet égard, la Cour relève que le principe général du délai raisonnable est appelé à régir l’ensemble de la procédure, à la fois précontentieuse et contentieuse, en ce sens que ce principe peut être invoqué en tant que correctif pour rétablir, sous l’aspect de l’écoulement du temps, l’équilibre entre l’exercice de l’autorité administrative, d’une part, et celui de la situation du fonctionnaire sous instruction disciplinaire, pour autant que des délais accumulés ne résultent pas du seul fait de ce dernier, d’autre part, y compris l’impact à relativiser à cet escient concernant la peine à prononcer le cas échéant13. Même en l'absence de texte prévoyant un délai déterminé, toute autorité disciplinaire a, dès qu’elle a connaissance de faits susceptibles de donner lieu à sanction, l’obligation d’entamer et de poursuivre la procédure disciplinaire avec célérité afin que sa décision intervienne dans un délai raisonnable. En effet, le respect du délai raisonnable s’impose notamment pour assurer la sécurité juridique et pour éviter une trop longue incertitude sur l’issue de la procédure disciplinaire. Le caractère raisonnable du délai doit être apprécié in concreto dans chaque cas et aux divers stades de la procédure, en fonction des circonstances de la cause, de la nature de l’affaire, du comportement de l’agent et de celui de l’autorité14.
La Cour tient à rappeler que le dépassement du délai raisonnable ne peut justifier la nullité de la procédure, mais est susceptible d’entraîner une réduction réelle de la sanction à prononcer par le juge administratif siégeant comme juge de la réformation.
Pour l’appréciation du caractère raisonnable du délai, le point de départ du délai est constitué par la notification du reproche qui déclenche la procédure disciplinaire susceptible d’aboutir à une sanction et il convient dès lors de prendre en compte la durée séparant la date de la notification des faits reprochés ayant déclenché la procédure disciplinaire de la décision juridictionnelle définitive statuant sur le recours introduit contre la sanction disciplinaire.
En l’espèce, l’appelante a été informée le 3 janvier 2020 qu’une instruction disciplinaire 13 Cour adm. 10 mai 2011, n° 27528C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 279 et autres références y citées 14 Cour adm. 2 mai 2015, n° 34075Ca du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 279 et autres références y citées 16a été lancée contre elle par rapport à des faits s’étant produits entre février 2017 et novembre 2019, le Conseil de discipline s’est prononcé le 17 mars 2020, Madame (B) a saisi les juridictions administratives le 7 mai 2020 d’un recours contentieux et le jugement a été rendu le 14 mars 2023.
La Cour constate dès lors que depuis le moment où Madame (B) a été informée de l’ouverture d’une instruction jusqu’au moment du présent arrêt s’est écoulé un délai d’environ 46 mois.
La Cour est amenée à retenir que ce délai pour évacuer une affaire disciplinaire, y compris au niveau contentieux sur deux instances, n’a rien d’excessif, ce compte tenu aussi du fait que Madame (B) n’est au cours de cette procédure pas restée dans l’ignorance quant à la question de son retour éventuel au sein du ministère de l’Immigration dans la mesure où elle a pris l’initiative de démissionner de son poste en date du 23 décembre 2019.
Il s’ensuit que l’appel n’est pas fondé, de sorte que l’appelante en est à débouter et le jugement dont appel à confirmer.
L’appelante sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de …… euros en première instance et de ….. euros pour l’instance d’appel.
Eu égard à l’issue du litige, il n’apparaît pas comme étant inéquitable de laisser à charge de l’appelante les frais irrépétibles en application des dispositions combinées des articles 33 et 54 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Il convient dès lors de la débouter de ses demandes afférentes.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
partant, confirme le jugement entrepris du 14 mars 2023 ;
déboute l’appelante de ses demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’appelante aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, Annick BRAUN, conseiller, 17et lu par le premier conseiller en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour …… …… SPIELMANN 18
