GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 48617C ECLI:LU:CADM:2023:48617 Inscrit le : 1er mars 2023
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Audience publique du 13 juillet 2023 Appel formé par Madame (B) et Monsieur (C), …, contre un jugement rendu par le tribunal administratif le 30 janvier 2023 (n°s 45931 et 45985 du rôle) ayant statué sur leurs recours formé contre des « décisions » du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg et du ministre de l’Intérieur en matière de maintien de l'ordre public
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Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 48617C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 1er mars 2023 par Maître Guy THOMAS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame (B), déclarant agir en sa qualité de conseillère communale de la Ville de Luxembourg, demeurant à L-… …, …, …, et de Monsieur (C), déclarant à son tour agir en sa qualité de conseiller communal de la Ville de Luxembourg, demeurant à L-… …, …, …, dirigée contre un jugement rendu par le tribunal administratif le 30 janvier 2023, par lequel ledit tribunal a déclaré irrecevables leurs recours en réformation, sinon en annulation inscrits sous les numéros 45931 et 45985 du rôle, véhiculés respectivement contre « des décisions de Madame la ministre de l’Intérieur des 21 janvier 2021 et 19 avril 2021 refusant de faire droit à leurs demandes des 9 décembre 2020 et 24 février 2021 d'intervenir auprès du Collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg afin que ce dernier retire sa décision de confier certaines missions de maintien de l'ordre public à des sociétés privées de gardiennage (…) sinon, et en cas de refus de la part du Collège échevinal de retirer sa décision, de suspendre l'exécution de cette convention en vertu de l'article 104 de la loi communale du 13 décembre 1988 et d'en mettre en œuvre l'annulation via un arrêté grand-ducal sur base de l'article 103 de la loi communale » et « des décisions du Collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg confiant certaines missions de maintien de l'ordre public à des sociétés privées de gardiennage »;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 3 avril 2023 par la société à responsabilité limitée RODESCH Avocats à la Cour, établie et ayant son siège social à L-1470 Luxembourg, 7-11, route d’Esch, représentée par ses gérants en fonctions, inscrite au Registre de Commerce et des Sociétés de Luxembourg sous le numéro B 265322, inscrite au barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, représenté par son ministre d’Etat, ayant ses bureaux à L-1352 Luxembourg, 4, rue de la Congrégation et pour autant que de besoin par son ministre de l’Intérieur, ayant ses bureaux à L-2933 Luxembourg, 19, rue Beaumont;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 5 avril 2023 par Maître Patrick KINSCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, ayant sa maison communale à L-1648 Luxembourg, Hôtel de Ville, Place Guillaume II;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 2 mai 2023 au nom des appelants;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 2 juin 2023 au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 2 juin 2023 au nom de l’Etat;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel;
Le magistrat rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Guy THOMAS, Maître Patrick KINSCH et Maître Stéphane SÜNNEN, en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 20 juin 2023.
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Dans sa séance du 13 juillet 2020, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après le « conseil communal », délibéra notamment à propos du point porté à l’ordre du jour et libellé comme suit : « situation dans le quartier de la Gare et moyens d’action des différents acteurs publics ». A cette occasion, le conseil communal adopta une motion commune des groupes (N) (N) et (O) (O) relevant une « situation actuelle très préoccupante du point de vue sécurité et incivilités dans le quartier de la Gare et dans certaines rues du quartier de Bonnevoie » et invitant le collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg, ci-après le « collège échevinal », notamment à intervenir auprès de divers ministères en vue de résoudre cette situation et à « réfléchir à d’autres mesures visant à assurer une présence dans les quartiers de la Gare et Bonnevoie en vue d’assurer la prise en charge des besoins des services d’assistance, des usagers de services, mais aussi des résidents et des commerçants des quartiers affectés par le dialogue », cette motion ayant été adoptée avec 16 voix contre 2, 8 conseillers s’étant abstenus. Lors de cette même séance, le conseil communal rejeta encore deux motions du groupe (K) sur le même sujet.
Le 13 novembre 2020, le collège échevinal décida « de conclure un contrat avec une société privée de surveillance afin d’assurer du 1er décembre 2020 au 31 janvier 2021 une action de prévention active et visible avec des équipes de 2 agents avec chien, 7 jours/7 » dans le quartier de la Gare et dans le quartier de la Ville-Haute. Lors de sa même séance, le collège échevinal décida encore de charger le Service Espace public, fêtes et marchés de solliciter trois offres auprès d’entreprises privées.
Le 23 novembre 2020, le collège échevinal décida d’attribuer le marché public visant ladite mission de surveillance à la société à responsabilité limitée (F), ci-après la « société (F) ».
Le 9 décembre 2020, les conseillers communaux (G), appartenant au parti (Q) (Q), (C), appartenant au parti (M) et (H), appartenant au parti (K), s’adressèrent au ministre de l'Intérieur, ci-après le « ministre », afin d’intervenir auprès du collège échevinal afin « qu’il mette fin sans délai à cette convention (…) » et en cas de refus de sa part, de « suspendre l’exécution de cette convention en vertu de l’article 104 de la loi communale et d’en mettre en œuvre l’annulation via un arrêté grand-ducal, en vertu de l’article 103 de la loi communale ».
Le 21 janvier 2021, le ministre prit position comme suit:
« Par votre courrier sous rubrique vous exprimez des doutes concernant la légalité de la conclusion d'un contrat de gardiennage entre la Ville de Luxembourg et la société (F) Luxembourg que vous estimez contraire à l'article 97 de la Constitution et à la loi modifiée du 12 novembre 2002 relative aux activités de gardiennage et de surveillance.
En ce qui concerne la conformité du contrat par rapport à la loi précitée du 12 novembre 2002, je tiens à soulever que cette matière relève de la compétence de la ministre de la Justice. Néanmoins cette question fera l'objet d'une entrevue entre les ministères de l'Intérieur, de la Justice, de la Sécurité intérieure et du SYVICOL qui aura lieu sous peu.
En ce qui concerne le maintien de l'ordre dans l'espace public, les compétences des autorités communales sont déterminées par le décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités, le décret des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire, la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale et la loi communale modifiée du 13 décembre 1988.
Ainsi les communes sont chargées de la police administrative générale sur leur territoire afin de garantir la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques.
Elles sont chargées encore de certaines compétences de police spéciale en vertu de lois spéciales.
L'exercice de la police administrative constitue un service public dont l'organisation ne peut pas être déléguée, mais que la collectivité publique doit assurer en régie. La délégation, par la commune à une personne physique ou morale, de missions de maintien de l'ordre, que ce soit par un contrat ou par un autre moyen, est, à priori, non conforme au principe précité.
Dans une délibération du 13 novembre 2020, le collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg a admis qu'une action de prévention était nécessaire dans certains quartiers de la Ville et a décidé de recourir à une société de surveillance et de gardiennage à cette fin.
L'objet du contrat que la Ville a finalement conclu avec (F) consiste à confier à la société de gardiennage et de surveillance des missions de prévention sur la voie publique en y faisant circuler des agents en équipes de deux personnes accompagnées d'un chien de garde avec les charges pour les agents de signaler à la Police grand-
ducale les incidents qui nécessitent son intervention et de faire un rapport journalier sur leur activité à l'attention de la Police grand-ducale et de la Ville de Luxembourg.
Considérant qu'une mission pareille, définie largement, peut entrer en conflit avec le principe de la gestion en régie du service public de la police administrative, énoncé ci-dessus, je suis intervenue auprès de Mme la Bourgmestre de la Ville de Luxembourg pour insister sur une définition plus précise de l'activité de la société de gardiennage et de surveillance afin de garantir que celle-ci n'empiète pas sur les attributions des autorités publiques dans le maintien de l'ordre.
La Ville de Luxembourg vient d'annoncer une prolongation du contrat en question et, d'après mes informations, la définition de la mission sera reconsidérée par le collège des bourgmestre et échevins.
Je suis consciente des défis en la matière exprimés par la Ville de Luxembourg, de même que par d'autres communes du Grand-Duché de Luxembourg et j'entends contribuer à les résoudre, dans la mesure de mes compétences en tant que ministre de l'Intérieur, en créant un cadre juridique nouveau permettant notamment aux agents municipaux d'intervenir davantage dans le maintien de l'ordre. Je compte soumettre au Conseil de gouvernement les amendements au projet de loi n° 7126 concernant les sanctions administratives communales dans les semaines à venir. ».
Dans sa séance du 22 janvier 2021, le collège échevinal décida de « prolonger de 2 mois le contrat existant avec la société (F) Sàrl, soit jusqu’au 30 avril 2021 (…) », en précisant que « la prolongation se fait sur base de l’article 43 (1) e) de la loi du 8 avril 2018 sur les marchés publics » et en décidant de « lancer par la suite une procédure ouverte, afin de conclure un nouveau contrat avec une société de gardiennage, ce nouveau contrat devant tenir compte d’un périmètre de mission élargi incluant notamment, à côté des quartiers de la Gare et de la Ville-Haute, le quartier de Bonnevoie ».
Le 27 janvier 2021, le collège échevinal passa commande auprès de la société (F).
Par une lettre du 24 février 2021, les trois susdits conseillers communaux s’adressèrent à nouveau au ministre dans les termes suivants :
« Nous avons bien reçu votre courrier en réponse à notre lettre commune concernant le gardiennage privé de certaines rues de notre capitale.
Votre réunion avec notre bourgmestre semble avoir produit son effet puisque le contrat conclu avec (F) n'a pas été reconduit dans sa façon originale. Un nouveau contrat a été signé qui renseigne : « Surveillance des infrastructures communales dans les parcs et places publics par une présence visible dans le périmètre assigné en début d'exécution du contrat, le périmètre étant sujet à révision. En cas de nécessité, prêter assistance aux personnes en difficultés. » La formulation « assurer la prévention active et visible sur la voie publique » a disparu de la mission confiée à la société (F).
Il n'en demeure pas moins que les patrouilles canines à pied n'ont pas cessé dans les rues du quartier de la Gare, loin s'en faut. Dans les faits, la société privée de gardiennage continue d'agir très largement en dehors du cadre fixé par son nouveau contrat avec la Ville de Luxembourg, se livrant à une surveillance généralisée des voies publiques et n'hésitant pas de poursuivre ses interventions dans les halls d'entrée d'immeubles privés pour en déloger des personnes jugées indésirables pour des raisons ne tenant aucunement de l'assistance à personnes en danger. En témoignent les photos prises sur les lieux que nous ajoutons à la présente.
Nous avouons être dans l'embarras quant à la qualification à donner à une pratique pareille mais il nous semble que le cadre légal est encore plus incertain qu'auparavant.
Dans l'espoir que la présente trouvera un accueil favorable et qu'elle vous amènera à clarifier la situation dans le cadre de vos compétences en intervenant une nouvelle fois auprès du collège échevinal de la Ville de Luxembourg pour garantir le respect des règles constitutionnelles et légales, nous vous prions d'agréer, Madame la Ministre, l'assurance de nos sentiments très distingués. ».
Le 26 février 2021, le collège échevinal prit les décisions suivantes :
« Marque son accord avec les explications lui fournies ;
Décide partant de charger la Cellule juridique de préparer ensemble avec le Service Espace public, fêtes et marchés le cahier des charges pour l’exercice d’une mission de surveillance telle que décrite dans les quartiers de la Ville haute, de la Gare et de Bonnevoie à partir du 15 avril 2021 pour une durée de 6 mois ;
Marque son accord avec le périmètre de surveillance proposé, les alentours du stade Achille Hammerel devant cependant encore être inclus dans le prédit périmètre ;
Décide que les équipes de la société, qui devra disposer d’un agrément du Ministère de la Justice sur base de la loi modifiée du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance, devront être composées comme suit : (…) ».
La mission de surveillance ainsi envisagée était circonscrite comme suit:
- la surveillance des infrastructures et installations communales dans les parcs et places publics, ainsi que les bâtiments scolaires et autres bâtiments publics appartenant à la Ville, par une présence visible dans le périmètre assigné en début d’exécution du contrat, le périmètre étant sujet à révision ;
- en cas de nécessité, prêter assistance, ce dans la limite de ce qui est légalement permis, dont notamment à l’article 43 du Code de procédure pénale et des articles 410-1 et 410-2 du Code pénal ;
- appeler la police en cas d’incident ; ».
Il se dégage encore du rapport des délibérations de la séance du 12 mars 2021 du collège échevinal que:
« Considérant le recours à une société de gardiennage pour assurer une présence aux quartiers de la Gare, de Bonnevoie et de la Ville Haute ;
Considérant la décision du collège échevinal du 26 février 2021, suivant laquelle il a été décidé ce qui suit : (…) Entend Madame (…) donnant des explications sur le contenu du projet du cahier des charges;
Que le contrat avec la société de gardiennage, qui est prévu d’entrer en vigueur le 15 avril 2021, sera conclu pour une durée de 6 mois, tacitement reconductible pour des durées successives de 6 mois, avec un maximum de 3 ans ;
que le contrat pourra être résilié par chacune des parties avec un préavis de 2 mois avant l’échéance ;
Qu'est encore discuté le périmètre de présence de la société de gardiennage à Bonnevoie ;
- Madame (…), juriste de la Cellule juridique, quitte la séance Après discussion, Marque son accord avec les explications lui fournies et le contenu du projet du cahier des charges ;
Décide que le périmètre des missions de la société de gardiennage à Bonnevoie sera le suivant : (…) ».
Le 15 mars 2021, le collège échevinal décida encore de « faire débuter le nouveau contrat avec une société de gardiennage à partir du 15 mai 2021 et non à partir du 15 avril 2021 » et « d’intégrer la Place du Parc également dans le périmètre de présence de la société de gardiennage, le Service Parcs ne devant s’occuper que de la surveillance du parc municipal ».
Par un courrier du 19 avril 2021, le ministre prit position suite au courrier prévisé du 24 février 2021 des trois conseillers communaux (G), (C) et (H), dans les termes suivants:
« Par votre courrier sous rubrique vous m'informez que le collège des bourgmestre et échevins a reconduit le contrat avec la société (F) dont question dans ma réponse à votre courrier du 9 décembre 2020. Après analyse du contrat prolongé, je peux confirmer que la mission de la société de gardiennage a bien été redéfinie et qu'elle ne semble plus porter sur une activité de « prévention active et visible sur la voie publique ». Bien au contraire, la Ville de Luxembourg, toujours d'après les termes du contrat, recourt à des services de la société pour la surveillance d'infrastructures communales et l'assistance à des personnes en difficultés.
A priori, le contrat ne me semble pas être en contradiction avec les missions qui peuvent être légalement confiées à des sociétés privées de gardiennage et de surveillance en vertu de la loi modifiée du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance, tout en donnant à considérer que cette appréciation relève in fine de la compétence de la ministre de la Justice.
J'ai informé Madame la bourgmestre de la Ville de Luxembourg que l'exercice de la police administrative constitue un service public dont l'organisation ne peut pas être déléguée, mais que la collectivité publique doit assurer en régie. La délégation, par la commune, à une personne physique ou morale, de missions de maintien de l'ordre, que ce soit par un contrat ou par un autre moyen, est, à priori, non conforme au principe précité. Comme vous constatez vous-mêmes dans votre courrier sous rubrique, la définition de la mission de la société de gardiennage privée a été recadrée, de sorte que je me vois dans l'impossibilité d’exercer une mesure de tutelle administrative à défaut d’être motivée par une violation de la loi ou une contrariété à l'intérêt général.
Je profite du contexte pour vous informer qu'en date du 2 avril 2021 le gouvernement a adopté les amendements au projet de loi n° 7126 relative aux sanctions administratives et à l'élargissement des compétences des agents municipaux prévoyant de confier à ces derniers des missions de proximité censées contribuer au maintien de l'ordre public et à l'accroissement du sentiment de sécurité des citoyens. » Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif le 22 avril 2021, inscrite sous le numéro 45931 du rôle, Madame (B) et Monsieur (C) introduisirent un recours en réformation sinon en annulation contre les décisions, ainsi qualifiées, du ministre qui ressortiraient de ses courriers des 21 janvier et 19 avril 2021 et « refusant de faire droit à leurs demandes des 9 décembre 2020 et 24 février 2021 d'intervenir auprès du Collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg afin que ce dernier retire sa décision de confier certaines missions de maintien de l'ordre public à des sociétés privées de gardiennage en violation tant des dispositions constitutionnelles et légales réservant ces tâches à la police que de celles de la loi du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance limitant les activités de ces sociétés privées à la surveillance de biens mobiliers et immobiliers, à la gestion de centres d'alarmes, au transport de fonds ou de valeurs et à la protection de personnes sinon, et en cas de refus de la part du Collège échevinal de retirer sa décision, de suspendre l'exécution de cette convention en vertu de l'article 104 de la loi communale du 13 décembre 1988 et d'en mettre en œuvre l'annulation via un arrêté grand-ducal sur base de l'article 103 de la loi communale ».
Le 26 avril 2021, le collège décida de charger la société à responsabilité limitée (J), ci-après la « société (J) », d’une mission de gardiennage du 15 mai au 15 novembre 2021, ce dont la société (J) fut informée par le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, ci-après le « bourgmestre », le 27 avril 2021, la commande ayant été passée à travers un courrier du bourgmestre du 10 mai 2021.
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 mai 2021, inscrite sous le numéro 45985 du rôle, Madame (B) et Monsieur (C) introduisirent encore un recours tendant à la réformation, sinon à annulation des « décisions du Collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg confiant certaines missions de maintien de l'ordre public à des sociétés privées de gardiennage en violation tant des dispositions constitutionnelles et légales réservant ces tâches à la police que de celles de la loi du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance limitant les activités de ces sociétés privées à la surveillance de biens mobiliers et immobiliers, à la gestion de centres d'alarmes, au transport de fonds ou de valeurs et à la protection de personnes », en affirmant que la première des décisions attaquées daterait du 13 novembre 2020, la deuxième de « janvier 2021 » et qui prolongerait « la mission précédente (avec des modifications de pure forme quant à la mission, non respectées dans la pratique) pour une nouvelle durée de trois mois » et en précisant que « cette deuxième décision vient non seulement d’être prolongée pour une durée de six mois, mais également élargie au quartier (…) de Bonnevoie, cette fois-ci avec la société (J) », les demandeurs sollicitant suivant le dispositif de leur requête introductive d’instance, de réformer, sinon annuler « les décisions attaquées », tout en sollicitant la jonction avec l’affaire inscrite sous le numéro 45931 du rôle.
Par jugement du 30 janvier 2023, le tribunal administratif joignit les affaires inscrites sous les numéros 45931 et 45985 du rôle et, pour l’essentiel, déclara irrecevables les deux recours leurs soumis, le tout en rejetant les demandes en paiement d’une indemnité de procédure formulées par les demandeurs dans chacun de leurs recours et en condamnant les demandeurs au paiement des frais et dépens des deux rôles.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 1er mars 2023, Madame (B) et Monsieur (C) ont déclaré interjeter appel contre ce jugement du 30 janvier 2023.
Les appelants soutiennent avoir intérêt à agir contre les actes critiqués non seulement en leur qualité de citoyens de la Ville de Luxembourg, mais surtout en leurs qualités de conseillers communaux démocratiquement élus de la Ville de Luxembourg, au motif qu’ils s’opposeraient à des actes jugés illégaux de l'exécutif de leur commune.
Ils insistent sur ce qu’il serait de leur mission de conseillers communaux de veiller à ce que les décisions prises et les conventions et marchés conclus par le collège échevinal de leur Ville soient conformes à la Constitution et à la loi et à ce que les dépenses en résultant pour le budget communal ne soient pas excessives.
Or, tel serait manifestement le cas en l’espèce, pour des décisions tendant à faire surveiller l'espace public par des gardiens privés en violation du monopole de la surveillance de l'espace public par la seule police grand-ducale et ceci sans proportion entre les coûts engagés et les résultats obtenus.
Se référant à un arrêt du 26 janvier 2021 (n°44997C du rôle), ils estiment que la Cour a consacré le principe du contrôle du gouvernement par la Chambre des Députés et ses membres, en ce qu’ils disposeraient d'une mission permanente de contrôle de l'exécutif.
Or, ce serait la non-conformité du système de surveillance de l'espace public par des agents de sécurité privés par rapport à l'ordonnancement juridique existant qui ferait l'objet du présent litige et le laisser-faire du ministre face à cette « violation flagrante des règles tant constitutionnelles que légales », d’ailleurs critiquée par d’autres ministres, serait à sanctionner par le juge administratif, sous peine de tolérer des illégalités.
En effet, les conseillers communaux ne devraient disposer de moins de droits que les députés dans leur mission de contrôle.
Les appelants insistent que le ministre aurait fait une mauvaise appréciation des circonstances de fait et de droit et font valoir qu’il se serait à tort fié aux « seules affirmations partisanes du collège échevinal de la VdL » pour ne pas faire suite aux demandes d’intervention prévisées lui soumises les 9 décembre 2020 et 24 février 2021.
Admettant que l’arrêt de référence précité de la Cour concernerait l'accès à un cahier des charges et non pas l'accès de sociétés privées de gardiennage à la surveillance du domaine public les appelants font valoir que « le contrôle exercé par [eux], en leur qualité de conseillers communaux, sur des agissements du collège échevinal de leur commune mérite la même protection dans la mesure où la ministre de l'Intérieur en charge d'empêcher pareilles illégalités ne bouge pas pour des raisons liées à la coalition gouvernementale actuellement en place, dont elle ne veut pas perturber le fragile équilibre ».
Selon les appelants, le juge administratif ne pourrait pas « se sentir non concerné » par des irrégularités flagrantes et préférer « se retrancher derrière des moyens d'irrecevabilité purement formels », sous peine de méconnaître le principe fondamental à valeur constitutionnel de l'Etat de droit et rien n'empêcherait les édiles communaux à faire comme bon leur semble.
D’ailleurs, la Cour européenne des droits de l'Homme considérerait qu’un accès à la justice ne serait pas garanti si le juge écartait des demandes par excès de formalisme (Sotiris et Nikos KOUTRAS c/ Grèce (2000) et RTBF c/ Belgique (2011)).
En conséquence, les appelants demandent à la Cour de réformer le jugement a quo en ce sens et de retenir la vérification d’un intérêt patent à agir dans leur chef.
Dans un deuxième ordre d’idées, ils prennent position sur -et entendent voir rejeter- un moyen d’irrecevabilité qui leur avait encore été opposé en première instance, non examiné par les premiers juges, en rapport avec le « caractère prétendument non décisionnel de l'objet de leurs recours ».
Enfin, revenant sur le prétendu défaut d'intérêt à agir à titre personnel dans leur chef, les appelants reprochent aux premiers juges d’avoir jugé que tous les deux n'auraient aucun intérêt personnel à attaquer les décisions échevinales incriminées.
Monsieur (C) reconnaissant ne pas habiter dans un des quartiers dits « sensibles » patrouillés par les gardiens privés, fait soutenir qu’il serait néanmoins affecté par les décisions critiquées en sa qualité de citoyen de la Ville de Luxembourg appelé à contribuer aux dépenses budgétaires engendrées par le service de gardiennage coûteux et inefficace et justifierait de la sorte également à ce titre d’un intérêt suffisant pour agir en justice à leur encontre.
Madame (B) déclare habiter effectivement dans un quartier dit « sensible » et être aussi appelée à contribuer aux dépenses engendrées par le service de gardiennage, de sorte à justifier elle aussi d’un intérêt suffisant à agir.
Quant au fond, les appelants déclarent renvoyer à leurs écritures prises en première instance et ils demandent à les voir admettre pour le cas où la Cour devait estimer que le fond de l'affaire est suffisamment instruit de la part de toutes les parties en cause pour pouvoir être évoqué, « à condition, bien entendu, que les parties intimées ne s'y opposent pas ».
En termes de réplique, concernant la question de l’intérêt à agir, seule question tranchée par les premiers juges, les appelants font de prime abord valoir que l’exigence légale de la vérification d’un intérêt personnel à agir ne saurait à lui seul exclure tout recours de contribuables communaux contre des décisions du collège échevinal grevant sérieusement les finances de la commune.
Ils se réfèrent à la jurisprudence des juridictions administratives françaises, qui comprendrait l’intérêt comme « la situation spéciale du requérant au regard de l'acte, c'est-à-dire celle dans laquelle l'ensemble des administrés ne se trouve pas » et qui ouvrirait le prétoire, au-delà des requérants agissant contre une ingérence de la puissance publique au moyen d'actes les visant individuellement, à tout administré qui peut être mis en péril.
Ils pointent le fait que le Conseil d'État français aurait ainsi, par une création prétorienne, reconnu l'intérêt à agir des contribuables locaux contre les décisions des assemblés locales ayant des répercussions sur les finances ou le patrimoine des collectivités locales.
Si le juge administratif luxembourgeois, qui jusqu'à présent se serait davantage inspiré de la jurisprudence administrative belge, « du moins pour ce qui est de sa conception étroite de l'intérêt à agir », pouvait très bien « embrasser l'approche de ses homologues français en adoptant à son tour une conception plus libérale de l'intérêt à agir », cela garantirait en tout cas une « plus grande effectivité du principe de légalité de l'action administrative ».
L’ouverture par eux réclamée serait bien loin de la création d'un « recours populaire risquant de mettre en péril le fonctionnement normal de l'appareil étatique », non voulu par le législateur, en ce que pas tous les citoyens seraient à autoriser à agir contre n’importe quelle décision administrative, mais viserait seulement une certaine catégorie d'administrés dont les intérêts financiers sont impactés par la mesure attaquée.
Il serait aussi faux de considérer que pareille ouverture empêcherait la marche normale de l'État luxembourgeois.
Ensuite, concernant leur intérêt « fonctionnel » à agir, il conviendrait également d’adopter la vision élargie se dégageant de la jurisprudence française et de leur reconnaitre un intérêt suffisant en tant que membres du conseil communal soucieux de voir garantir la légalité d’un acte de l’exécutif communal, spécialement dans un cas de figure comme celui de l’espèce, où le contrôle de légalité de l’autorité de tutelle n’aurait, délibérément, pas fonctionné.
Au-delà, leur intérêt « fonctionnel » serait encore caractérisé en l'espèce par le fait que « ce n'est pas seulement en confiant des missions de police administrative à des personnes privées que le Collège échevinal a violé la loi, mais aussi en prenant cette décision au mépris des attributions du Conseil communal ».
En effet, dans sa décision de refus du 19 avril 2021, le ministre aurait formellement caractérisé la conclusion de contrats avec une société de gardiennage en vue d'une mission de surveillance générale de la voie publique comme une délégation de service public. Or, la réalisation d'une délégation d'un service public reviendrait au conseil communal.
Ainsi, un excès de pouvoir aurait été commis et chaque membre du conseil communal, privé de l’exercice d’une partie de ses attributions, justifierait d’un intérêt « fonctionnel » à agir.
Les appelants prennent encore position par rapport aux autres moyens d’irrecevabilité leur opposés, tirés du caractère non décisionnel des actes visés, du défaut ou de l’imprécision de l'objet de leur recours et du non-respect du délai contentieux.
Les parties intimées, tant celle communale que celle étatique, concluent en substance au rejet de l’appel et à la confirmation du jugement entrepris, sinon à voir déclarer irrecevable le recours introductif de première instance pour l’un des autres moyens d’irrecevabilité encore soulevés par eux, sinon, pour ce qui concerne la partie étatique, à voir rejeter le recours pour manquer de fondement, la Ville de Luxembourg s’opposant à l’évocation du fond et concluant au renvoi de l’affaire devant les premiers juges.
Le jugement a quo a été entrepris dans la mesure où les premiers juges ont refusé l’accès au prétoire aux demandeurs initiaux, au motif qu’ils ne justifieraient pas, l’un comme l’autre, d’un intérêt à agir suffisant.
La Cour rejoint de prime abord les premiers juges en ce qu’ils ont valablement rappelé que la recevabilité d’un recours devant le juge administratif est fondamentalement conditionnée par l’existence d’un acte de nature à faire grief et ayant produit cet effet sur la personne du demandeur ou des demandeurs.
L’intérêt doit partant être personnel, né et actuel, de même qu’effectif et légitime. Pour être suffisant l’intérêt à agir ne peut pas être impersonnel et général.
En effet, sous réserve de certaines interventions législatives en faveur des associations d’importance nationale, le contentieux administratif luxembourgeois ne connaît ni l’action populaire, ni le recours dans le seul intérêt de la loi, mais le demandeur doit justifier d’un intérêt à agir personnel en ce sens que la décision querellée doit concrètement entraîner des conséquences fâcheuses pour lui, de nature matérielle ou morale et ces conséquences doivent l’atteindre à un titre particulier ou pour le moins appartenant à une catégorie définie et limitée d’administrés, l’annulation poursuivie devant pouvoir mettre fin à ces conséquences. A défaut de grief, le demandeur ne peut se prévaloir de conséquences fâcheuses à son encontre.
En effet, les juridictions ne sont pas instituées pour procurer aux plaideurs des satisfactions purement platoniques ou leur fournir des consultations et le juge doit s’assurer, au cas par cas, que, notamment, mais spécialement, au moment de l’introduction de la requête introductive d’instance, la condition d’un intérêt suffisant est remplie.
En l’espèce, c’est partant dans la logique même des considérations qui précèdent que les premiers juges ont considéré à juste titre que les considérations et argumentaire avancés par les demandeurs, appelants actuels, en rapport avec la sauvegarde de l’intérêt général, auquel ils entendent veiller, en ce qu’il n’y aurait pas lieu de maintenir dans l’ordonnancement juridique une décision estimée heurter la Constitution et les lois du pays, à défaut de toute connotation d’un intérêt personnel et direct, ne saurait justifier leur intérêt à agir. Sous ce rapport, il convient de rappeler que l’intérêt à agir ne doit en tout état de cause pas être confondu avec le sérieux des moyens de fond invoqués.
Ceci dit, pour voir réformer le jugement entrepris, les appelants entendent mettre en balance, premièrement, leur « qualité de citoyens de la Ville de Luxembourg » et, plus particulièrement, celle de contribuables communaux soucieux de lutter contre des dépenses démesurées les affectant directement et, deuxièmement, leur « qualité de conseillers communaux de la Ville de Luxembourg » soucieux de contrôler les finances de la Ville et de lutter contre des projets et actes qu’ils considèrent illégaux et coûteux.
Concernant l’intérêt tiré de la qualité de citoyens et contribuables de la Ville de Luxembourg, la Cour n’entend pas suivre les errements jurisprudentiels français pointés par les appelants et abandonner l’exigence d’un intérêt notamment personnel et direct pour agir en justice. Or, telle serait la prémisse de base qu’il faudrait admettre pour que chaque citoyen contribuable d’une commune puisse, en tant que tel, entreprendre en justice n’importe quelle décision des organes de sa commune impliquant des dépenses, sans pour autant qu’il en soit concerné personnellement et directement.
Ainsi, le simple mécontentement d’ordre général vis-à-vis de l’orientation politique ou sociale des décisions communales et la volonté affichée de contrôler la gestion des dépenses publiques communales relèvent de considérations d’ordre général non susceptibles de sous-tendre utilement l’existence d’un intérêt personnel et direct pour agir contre une décision prise au niveau communal impliquant des dépenses, dès lors qu’aucun lien direct avec la propre imposition n’est décelable.
Par ailleurs, le fait que l’un des appelants habite un des quartiers visés par les missions confiées à une entreprise de gardiennage privée reste encore insuffisant pour justifier son intérêt à agir, en l’absence de preuve tangible d’une gêne personnelle ou autrement d’une affectation négative de sa situation personnelle.
Il s’ensuit que les appelants ne justifient pas sous ce rapport et dans cette mesure l’existence d’un intérêt personnel à agir suffisant.
Concernant l’intérêt tiré de la qualité de conseillers communaux de la Ville de Luxembourg, c’est la mise en balance d’un intérêt fonctionnel dont les appelants entendent se prévaloir pour justifier la recevabilité de leur action en justice.
Pour les mêmes raisons que ci-avant exposées, la simple qualité de membre du conseil communal ne saurait, à elle-seule, constituer un intérêt personnel et direct suffisant pour agir en justice contre une décision de l’organe dont ils font partie.
L’intérêt à agir en tant qu’intérêt fonctionnel n’est pas l’intérêt à agir contre des décisions que l’on ne partage pas, mais c’est l’intérêt de ne pas voir atteindre les prérogatives de l’organe dont on fait partie.
Ainsi, l’intérêt fonctionnel doit être considéré comme étant limité à la défense par le titulaire d’une fonction des prérogatives liées à cette même fonction et le défaut d’argumentaire et de moyen tirés d’une méconnaissance des prérogatives attachées à la fonction du demandeur implique que son recours n’est pas recevable.
Sous ce rapport, les appelants font état de ce que les décisions par eux visées auraient pour effet de priver le conseil communal de ses compétences.
A l’appui de cet argumentaire, ils invoquent une « délégation de service public » que le collège échevinal aurait entreprise en lançant une procédure de marché public ayant abouti à la conclusion d’une convention signée par la Ville de Luxembourg avec une entreprise de gardiennage privée en vue de la mission critiquée.
Or, il n’appert manifestement pas en quoi la procédure de marché public et le contrat conclu par la commune en vue de la réalisation de services déterminés, en l’occurrence des services de surveillance d’infrastructures et d’installations communales dans les parcs et places publics, opèreraient un transfert ou une délégation du service public de la sécurité au profit de la société de sécurité privée cocontractante.
Les appelants ne démontrent en tout cas pas en quoi le collège échevinal aurait de la sorte transféré des attributions de police communale à la société de gardiennage chargée.
Ils ne démontrent pas non plus en quoi la conclusion des contrats litigieux priverait autrement le conseil communal et ses membres de l’exercice de leurs attributions.
A défaut de justification par les appelants de la méconnaissance d’une prérogative attachée à leur fonction de conseillers communaux, ils omettent d’établir l’existence de leur prétendu intérêt fonctionnel.
C’est en tout cas à tort que les appelants estiment faire utilement valoir, en leur seule qualité de conseillers communaux, un intérêt à agir suffisant pour faire contrôler par le juge administratif une décision prise par le collège échevinal, dont ils ne font cependant pas partie, au motif qu’ils considèrent la délibération afférente contraire à la loi.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que les appelants restent en défaut de justifier à suffisance un intérêt à agir, personnel ou fonctionnel, de sorte que l’appel laisse d’être justifié et le jugement entrepris est à confirmer, sans qu’il n’y ait lieu d’examiner les autres moyens d’irrecevabilité encore soulevés, cet examen se révélant surabondant.
Eu égard à l’issue du litige, la demande en paiement d’une indemnité de procédure formulée individuellement par chacune des parties appelantes, chaque fois à hauteur de 1.250.- €, sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties;
reçoit l’appel en la forme;
au fond, le déclare non justifié et en déboute les parties appelantes;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure des parties appelantes;
condamne les parties appelantes aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour …….
s. ….
s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 14 juillet 2023 Le greffier de la Cour administrative 16
