GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 48501C ECLI:LU:CADM:2023:48501 Inscrit le 7 février 2023
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Audience publique du 6 juillet 2023 Appel formé par Monsieur (A) et consorts, … et …, contre un jugement du tribunal administratif du 29 décembre 2022 (n° 45872 du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre une décision du conseil communal de la commune de Schieren, contre une « décision » du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable et contre deux actes du ministre de l’Intérieur, en matière de plan d’aménagement général
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Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 48501C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 7 février 2023, par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 240929, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) Monsieur (A) et de son épouse, Madame (B), demeurant ensemble à L-…, de 2) Monsieur (C), demeurant à L-… et de 3) Madame (D), demeurant à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 29 décembre 2022 (numéro 45872 du rôle) à travers lequel ledit tribunal a déclaré irrecevable leur recours dirigé contre 1) « la décision de Madame la Ministre de l’Environnement du 6 février 2020 (…) », 2) « (…) la décision de la ministre de l’Intérieur daté[e] du 7 février 2020, et invitant les autorités communales de procéder à un nouveau vote de [leur] projet de plan d’aménagement général (…) », 3) « (…) la décision du conseil communal du 11 mars 2020 par laquelle ce dernier a décidé de « l’approbation définitive du PAG par le biais d’un vote complémentaire » (…) » et 4) « (…) la décision de la ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 approuvant les délibérations des 18 octobre 2019 et 11 mars 2020 du conseil communal de SCHIEREN (…) » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick MULLER, demeurant à Diekirch, du 13 février 2023, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Schieren, établie à L-9125 Schieren, 90, route de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 7 mars 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau del’Ordre des avocats à Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 mars 2023 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Schieren, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 avril 2023 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., au nom des appelants, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 mai 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maître Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, et Maître Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 mai 2023.
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Lors de sa séance publique du 3 octobre 2018, le conseil communal de Schieren, ci-après « le conseil communal », en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », décida de « (…) marquer son accord quant à la mise en procédure du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Commune de Schieren (…) » et de « (…) charger le collège échevinal de procéder aux consultations publiques prévues par la loi (…) ».
Le projet d’aménagement général prévoyait, dans sa version soumise au susdit vote du conseil communal, le classement du site dénommé « Rue Lehberg – Sce04 », ci-après « la zone Sce04 », comprenant, notamment, une partie de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Schieren, section A de Schieren, sous le numéro (a1), portant actuellement le numéro (1), ci-après « la parcelle (1) », appartenant à Monsieur (A) et à Madame (B), ci-après « les époux (B) », ainsi qu’une partie de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Schieren, section A de Schieren, sous le numéro (2), appartenant à Monsieur (C) et à Madame (D), en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », superposée d’une « zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » » et partiellement d’une « zone de servitude « urbanisation – corridor espèces protégées » ».
Le 11 janvier 2019, la commission d’aménagement auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « la commission d’aménagement », émit son avis quant à ce projet d’aménagement général. Dans cet avis, elle s’opposa au classement en zone aedificandi, notamment, de la zone Sce04, et ce pour les motifs suivants : « (…) De prime abord, la commission estime que toute extension du périmètre d’agglomération concernant des terrains situés à l’est de l’autoroute est impérativement à éviter alors qu’une telle mesure serait contraire aux objectifs a), b), d) et e), tels que fixés à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 précitée. En l’occurrence, la zone d’habitation-1 « Sce04 » au lieu-dit « rue Lehberg » ainsi que l’extension projetée de la zone d’habitation-1 « Sc12 » au lieu-dit « Bach Aus » sont à maintenir en zone verte. (…). En effet, l’urbanisation des fonds concernés contribuerait sensiblement au développement 2 tentaculaire de la localité et aurait des répercussions néfastes sur la cohérence éco-paysagère à cet endroit exposé, comprenant des structures écologiques de qualité. (…)».
Le 5 févier 2019, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après « le ministre de l’Environnement », émit son avis quant au projet d’aménagement général sur base de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 18 juillet 2018 ». Dans son avis, ledit ministre indiqua que ne pourrait être approuvée, notamment, la modification de la délimitation de la zone verte telle que projetée pour la zone Sce04, « (…) en raison de sa situation déconnectée du tissu urbain en bordure d’un tentacule défigurant le paysage, de sa situation paysagère exposée, de la topographie en pente dont l’urbanisation modifierait le caractère paysager le long de la vallée du Kiselbach (…) ».
Le même jour, le ministre de l’Environnement rendit son avis sur base de l’article 7, paragraphe (2), de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après « la loi du 22 mai 2008 ».
Le 12 juin 2019, la commission d’aménagement émit un avis rectificatif quant au susdit projet d’aménagement général.
Lors de sa séance publique du 18 octobre 2019, le conseil communal adopta ledit projet d’aménagement général, sauf en ce qui concerne la zone Sce04, par rapport à laquelle le vote fut reporté à la séance suivante, en raison d’un partage des voix.
Lors de sa séance publique du 21 novembre 2019, le conseil communal procéda à un vote spécifique au sujet de la zone Sce04 et décida « (…) de donner son accord relatif au maintien de la zone Sce04 au lieu-dit « rue Lehberg » dans le périmètre urbanisable du nouveau plan d’aménagement (PAG) de la commune de Schieren (…) », cette décision reposant, notamment, sur les considérations suivantes : « (…) Contrairement à l’avis de la commission d’aménagement, la commune est d’avis qu’une urbanisation de la zone Sce04 ne contribuerait pas sensiblement au développement tentaculaire, bien au contraire, l’urbanisation représenterait un arrondissement du périmètre et donnerait la possibilité de construire des maisons unifamiliales en deuxième ligne et contribuerait ainsi à atteindre les objectifs points a, b et c de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004. Lors de la décision d’intégrer les fonds en zone HAB-1 le conseil communal s’est laissé exclusivement guider par les résultats de la SUP (…) ».
A travers ce vote, le classement de la zone Sce04, tel qu’initialement prévu, fut maintenu, sauf qu’un classement superposé en « zone de servitude « urbanisation – intégration paysagère » » y fut ajouté.
Par courrier du 4 décembre 2019, Monsieur (C), déclarant agir « (…) [p]our les [c]onsorts (C-D) (…) », introduisit auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre du projet d’aménagement général.
Par courrier du 9 décembre 2019, les époux (B) firent de même.
Par courrier du 5 février 2020, ces derniers prièrent le ministre de l’Intérieur de « bien vouloir considérer comme nulle et non avenue [leur] réclamation datée du [9] décembre 2019 ».
Par courrier du 6 février 2020, le ministre de l’Environnement s’adressa à la commune de Schieren, ci-après « la commune », en les termes suivants :
« (…) Dans ses séances du 18.10.2019 et du 21.11.2019, le conseil communal de la commune de Schieren a adopté le projet d’aménagement général en vertu de l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
La délibération ad hoc ainsi que le dossier administratif s’y rapportant m’ont été remis le 29 novembre 2019 pour approbation au titre de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 cité sous rubrique.
De l’analyse des documents me soumis pour approbation se dégage que le projet d’aménagement général fait droit dans une très large mesure aux recommandations développées dans mon avis du 5 février 2019.
Il s’en dégage toutefois également que le projet de PAG prévoit toujours de classer en zone HAB-1 la surface Sce04 sise à Schieren, rue Lehberg, de même que d’agrandir la surface Sc12 au même endroit. Je considère le développement urbain de ces surfaces comme particulièrement préjudiciable d’un point de vue paysager et je vous en avais fait part lors de ma prédite prise de position. Il en est de même des extensions Sce01 et Sc59 au lieut-dit « Ee » situées dans la plaine alluviale de l’Alzette.
Par conséquent, je souhaite réitérer par la présente mon opposition à la modification de la délimitation de la zone verte à l’endroit précité et la nécessité de conserver la délimitation telle qu’elle découle du PAG en vigueur avant sa refonte.
Le maintien de la modification projetée par le PAG soumis pour approbation aurait comme conséquence un refus de toutes les modifications de la délimitation de la zone verte envisagées par la refonte du PAG, alors que mes compétences en la matière se limitent à une approbation pure et simple du projet de PAG soumis au vote du conseil communal, sans pouvoir y apporter des modifications par le biais d’une approbation partielle.
Plutôt que de rentrer dans une telle logique et de ne pas ainsi anéantir les efforts consentis tout au long du processus de la refonte du PAG, je vous inviterais dans l’esprit d’une bonne et pragmatique pratique administrative à procéder, par le biais d’un vote complémentaire au titre de l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, à un redressement des limites du PAG au niveau de cette surface afin que le projet de PAG - en ce qui concerne les modifications de la délimitation de la zone verte - puisse trouver mon approbation.
Il convient ici de rappeler que les projets d’aménagement général peuvent être révisés et modifiés jusqu’au moment de leur approbation par le Ministre de tutelle (TA No 15435 du rôle) et qu’une telle mesure prise par le conseil communal devrait être considérée comme juste et proportionnelle par rapport à l’enjeu touchant l’ensemble du plan d’aménagement général et plus particulièrement les modifications de la délimitation de la zone verte se dégageant du projet d’aménagement soumis pour approbation.
4 Les droits des citoyens concernés par le vote complémentaire resteraient bien évidemment intacts en ce qui concerne les droits de réclamation auprès du Ministre de l’Intérieur et de recours en annulation auprès des juridictions administratives.
Je vous prie donc de m’informer sur la décision du conseil communal dans les meilleurs délais et au plus tard jusqu’au 20 mars 2020 de manière à ce que je puisse statuer dans un délai rapproché au délai d’ordre qui m’est imposé par la loi et qui expire le 29 février 2020.
Mes services sont à votre disposition pour clarifier toute question relative au présent courrier. En cas d’incertitudes quant à la délimitation de la zone verte, je vous recommande de vous concerter avec mes services préalablement au vote complémentaire. (…) ».
Le 7 février 2020, le ministre de l’Intérieur s’adressa à la commune dans un courrier libellé comme suit :
« (…) Par la présente, je suis au regret de devoir vous informer que je ne suis pas en mesure d’approuver la délibération du conseil communal du 21 novembre 2019 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune de Schieren, présenté par les autorités communales, et ce pour les raisons évoquées ci-dessous.
En effet, le classement de la zone dite « Sce04 » au lieu-dit « rue Lehberg » en zone destinée à être urbanisée n’est pas en adéquation avec les exigences des objectifs énoncés à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ainsi qu’à l’article 1er de la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire.
Ainsi, l’article 2 précité dispose que :
« Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire; (…) (d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus; (…)».
Or, les fonds litigieux se caractérisent par une situation déconnectée de la localité de Schieren, à un endroit qui a d’ores et déjà connu un développement tentaculaire. Un développement futur en ces lieux renforcerait ce caractère tentaculaire et d’îlot déconnecté.
5 Or, il y a lieu d’éviter d’aggraver des situations indésirables existantes et ce conformément aux enseignements jurisprudentiels en la matière (Cour administrative, 3 mai 2018, 40403C).
Qui plus est, la situation topographique du site impliquera des travaux de viabilisation disproportionnés par rapport au nombre de logements y réalisables. En effet, la voirie projetée nécessitera d’une part des travaux de terrassement ainsi que des infrastructures de soubassement et de rebroussement substantiels pour, d’autre part, ne servir qu’à la viabilisation de constructions d’un seul côté de ladite voirie. Un tel développement, qui impliquera à terme des coûts récurrents excessifs pour la collectivité, ne saura être qualifié de rationnel. De plus il est susceptible de détériorer davantage l’impact paysager de l’urbanisation en ces lieux.
De même, les fonds en question se situent à proximité immédiate de la route « N7 », qui, en cas d’extension de la zone constructible en ces lieux, constitue une source de nuisances sonores susceptibles d’avoir un impact négatif sur la qualité de vie et la santé des futurs habitants. Dans ce contexte, il y a lieu de souligner que les fonds précités se situent à l’Est de cette route et partant sur un site dont non seulement la situation topographique, mais également le vent dominant renforceront les nuisances dues au trafic routier.
Qui plus est, l’article 1er de la loi précitée du 17 avril 2018, qui tombe également en vertu de l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain dispose notamment que :
« La politique de l’aménagement du territoire vise à garantir le respect de l’intérêt général en assurant à l’ensemble de la population des conditions de vie optimales par une mise en valeur et un développement durable de toutes les parties du territoire national. » Partant, je vous invite à procéder à un nouveau vote du conseil communal prévu à l’article 14 de la loi précitée du 19 juillet 2004, portant sur les terrains litigieux en vue de leur classement en zone verte.
L’invitation adressée aux autorités communales de procéder à un nouveau vote alors que le projet d’aménagement général est susceptible d’être contraire à l’intérêt général pour les motifs précités constitue en vertu de la jurisprudence administrative en la matière « une façon régulière et efficace, voire même souhaitable dans le cadre d’une bonne administration ».
Cette décision est basée sur l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
En exécution de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, un recours en annulation devant les juridictions de l’ordre administratif peut être introduit contre la présente dans les trois mois qui suivent sa notification aux parties intéressées ou le jour où ces derniers ont pu en prendre connaissance.
Pour les autorités communales, un recours en annulation contre la présente décision est ouvert devant la Cour administrative en vertu de l’article 107 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988.
6 Finalement, je tiens à vous informer que la famille (B) a, par une lettre du 5 février 2020 adressée au Ministère de l’Intérieur (copie en annexe), retiré sa réclamation du 6 décembre 2019 à l’encontre du PAG de la commune de Schieren et que dès lors il n’est pas nécessaire pour l’administration communale de prendre position sur ladite réclamation. ».
Lors de sa séance publique du 11 mars 2020, le conseil communal décida « (…) d’approuver définitivement le projet d’aménagement général par le biais d’un vote complémentaire au titre de l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain tout en se ralliant intégralement à l’avis no … du Ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 6 février 2020 ainsi qu’au refus n°… du Ministère de l’Intérieur du 7 février 2020 et d’adopter par conséquent l’ensemble des redressements portant sur les zones et terrains litigieux (Sce01, Sce04, Sc12 et Sc59) en vue de leur classement en zone verte du PAG (…) ».
Ainsi, à travers ce vote, le conseil communal décida de classer la zone Sce04 en zone non aedificandi.
Par décision du 12 mai 2020, le ministre de l’Environnement approuva le projet d’aménagement général « (…) tel qu’il a été adopté par le conseil communal de la commune de Schieren dans ses séances publiques du 18 octobre 2019 et du 21 novembre 2019 et tel qu’il a été amendé par le vote complémentaire du 11 mars 2020 visant le reclassement des zones Sce01 et Sc59 au lieu-dit « Ee » et de la zone Sce04 dans la rue Lehberg en zone verte ainsi qu’une adaptation de la délimitation de la zone Sc12 également dans la rue Lehberg (…) ».
Par courrier du 3 juillet 2020, les époux (B) soumirent au ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la délibération, précitée, du conseil communal du 11 mars 2020 portant adoption du projet d’aménagement général par le biais d’un vote complémentaire.
Monsieur (C), déclarant agir « [p]our les [c]onsorts WEBER », fit de même par courrier du 6 juillet 2020.
Par décision du 3 décembre 2020, le ministre de l’Intérieur approuva les délibérations, précitées, du conseil communal des 18 octobre 2019 et 11 mars 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises. Celles des époux (B) et de Monsieur (C), déclarant agir « [p]our les [c]onsorts WEBER », furent déclarées non fondées. Les passages de la décision ministérielle en question ayant trait aux susdites réclamations, sont libellés comme suit :
« (…) Ad réclamations (C) et André et Maryse (B)(rec 9/rec 7 vote complémentaire) Les réclamants s’opposent au classement de la parcelle cadastrale n°(2), respectivement de la zone précédemment dénommée [Sce04], sises au lieu-dit « Rue Lehberg », à Schieren, en « zone agricole [AGR] » et sollicitent leur reclassement en « zone d’habitation 1 [HAB-1] ».
Ces parcelles se caractérisent tout d’abord par leur situation excentrique et déconnectée, ainsi que par le fait qu’elles renforcent une situation tentaculaire contraire aux objectifs d’urbanisation harmonieuse et de préservation du paysage retenus de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
7 Or, conformément à la jurisprudence constante de la Cour administrative, il y a lieu d’éviter l’amplification de situations existantes indésirables (Cour administrative, 3 mai 2018, 40403C et 27 février 2020, 43709C).
De surcroît, les parcelles se situent à proximité d’une grande voirie et sont partant exposées à des nuisances susceptibles d’avoir un impact négatif sur la qualité de vie des futurs habitants, de manière à ce que leur urbanisation s’avère également inopportune sous cet angle.
Ceci vaut d’autant plus que les parcelles se situent à l’est de cette route, avec pour conséquence que le vent dominant renforcerait encore davantage les nuisances sonores.
Ensuite, il y a encore lieu de considérer que la situation topographique du site impliquerait des travaux de viabilisation disproportionnés par rapport au nombre de logements y réalisables. En effet, la voirie projetée nécessiterait, d’une part, des travaux de terrassement ainsi que des infrastructures de soubassement et de rebroussement substantiels pour, d’autre part, ne servir qu’à la viabilisation de constructions d’un seul côté de ladite voirie. Un tel développement, qui impliquerait à terme des coûts récurrents excessifs pour la collectivité, ne saurait être qualifié de rationnel et conforme aux objectifs de l’article 2 de la loi modifiée précitée du 19 juillet 2004.
Finalement, l’urbanisation des parcelles est encore inopportune au niveau de l’impact paysager considérable qui serait généré, alors que le site se trouve en position exposée et qu’un développement supplémentaire détériorerait encore davantage un espace paysager attractif et cohérent.
Les réclamations sont est dès lors non fondées.
Pour le reste il y a lieu de constater que les réclamations contiennent aussi des objections peu précises, au sujet desquelles le ministre ne saurait intervenir ou réagir.
Subsidiairement, il y a lieu de relever que la réclamation à l’encontre de la servitude urbanistique prévue sur les fonds précités par le projet soumis au vote du conseil communal en date du 18 octobre 2019 est devenue sans objet suite au vote du conseil communal en date du 11 mars 2020. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 8 avril 2021, les époux (B), ainsi que Monsieur (C) et Madame (D) firent introduire un recours tendant à l’annulation de (i) « (…) la décision de Madame la Ministre de l’Environnement du 6 février 2020 (…)», (ii) « (…) la décision de la ministre de l’Intérieur daté du 7 février 2020, et invitant les autorités communales de procéder à un nouveau vote de [leur] projet de plan d’aménagement général (…) », (iii) « (…) la décision du conseil communal du 11 mars 2020 par laquelle ce dernier a décidé de « l’approbation définitive du PAG par le biais d’un vote complémentaire » (…) » et (iv) « (…) la décision de la ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 approuvant les délibérations des 18 octobre 2019 et 11 mars 2020 du conseil communal de SCHIEREN (…)», étant relevé que l’acte du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 et la décision du conseil communal du 11 mars 2020 avaient d’ores et déjà fait l’objet d’un recours inscrit sous le numéro 44899 du rôle et déposé au greffe du tribunal administratif le 24 août 2020.
Par un jugement du 29 décembre 2022 (numéro 45872 du rôle), le tribunal refusa de prononcer la jonction de ce recours avec celui inscrit sous le numéro 44899 du rôle, et déclarale recours irrecevable en tous ses volets, au motif, d’une part, que les courriers des 6 et 7 février 2020 des ministres de l’Environnement et de l’Intérieur seraient à qualifier d’actes préparatoires et en tant que tels non susceptibles de recours, tout en relevant que leur régularité pourrait être contrôlée dans le cadre du recours dirigé contre l’acte final de la procédure d’adoption du plan d’aménagement général de la commune, ci-après « PAG », et, d’autre part, que le délai de recours contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 aurait expiré. Le tribunal rejeta encore la demande des demandeurs tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.- € et les condamna au paiement des frais et dépens de l’instance.
Pour dénier au courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 la qualification d’acte susceptible de recours, les premiers juges firent application de la solution qu'ils avaient dégagée dans leur jugement du 29 décembre 2022 rendu dans le cadre du recours séparé des parties appelantes, inscrit sous le numéro 44899 du rôle, et ayant retenu (i) que les actes préparatoires qui ne font que préparer la décision finale et qui constituent des étapes dans la procédure d'élaboration de celle-ci ne seraient, selon la jurisprudence constante en la matière, pas susceptibles de faire l'objet d'un recours contentieux, (ii) que le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 ne constituerait pas la décision finale de la procédure d’adoption du PAG au sens de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004, et ce nonobstant la référence faite à cette disposition, dans la mesure où ledit ministre n’aurait pas encore statué sur les réclamations, ni décidé de l’approbation définitive du projet d’aménagement général et dans la mesure où le conseil communal n’avait pas encore délivré son avis prévu par l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004, fixant le point de départ du délai endéans lequel le ministre de l’Intérieur doit statuer en application de l’article 18, précité, (iii) que de la sorte le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 constituerait une étape dans le cadre de la procédure d’approbation du PAG et préparatoire de la décision finale n’étant en l’espèce intervenue que le 3 décembre 2020.
S’agissant du courrier du ministre de l’Environnement du 6 février 2020, le tribunal retint que ledit ministre ne se serait pas encore prononcé quant à l’approbation des modifications de la délimitation de la zone verte telles que découlant du vote communal, mais aurait uniquement annoncé la teneur de sa décision à intervenir, de sorte à être à qualifier de déclaration d’intention.
Pour ce qui est de la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et de la décision afférente du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020, les premiers juges retinrent que le délai de recours contre ces décisions aurait commencé à courir à partir du 15 décembre 2020, correspondant à la communication du mémoire déposé dans l’affaire inscrite sous le numéro 44899 du rôle, dans lequel mention aurait été faite de ladite décision du ministre de l’Intérieur.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 7 février 2023, 1) Monsieur (A) et son épouse, Madame (B), 2) Monsieur (C) et 3) Madame (D) ont fait régulièrement entreprendre le jugement précité du 29 décembre 2022 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir déclarer leur recours en annulation recevable en tous ses volets, tout en demandant le renvoi de l’affaire devant le tribunal administratif pour qu’il soit statué sur le fond.
La Cour constate de prime abord que les appelants n’ont pas remis en question le refus du tribunal de prononcer la jonction des affaires inscrites sous les numéros 44899 et 45872, de sorte qu’elle n’est pas saisie de cette question.
Les appelants critiquent les premiers juges pour avoir déclaré irrecevable leur recours en tous ses volets, tandis que l’Etat et la commune demandent la confirmation du jugement attaqué.
1) Quant à la question du caractère attaquable des courriers des 6 et 7 février 2020 du ministre de l’Environnement et du ministre de l’Intérieur 1.1 Quant au courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 La commune, si elle conclut à la confirmation du jugement, tout en se rapportant à prudence de justice quant à la qualification du courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 en tant que décision susceptible de recours, elle fait encore valoir que, dans l’hypothèse où la qualification de décision susceptible de recours était retenue dans le chef du courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, le recours serait néanmoins irrecevable pour être dirigé contre un acte ayant d’ores et déjà fait l’objet d’un recours, à savoir celui inscrit sous le numéro 44899 du rôle.
Force est de constater que dans son arrêt de ce jour, dans l’affaire portant le numéro 48500C du rôle et visant un recours introduit le 24 août 2020 devant le tribunal administratif et inscrit sous le numéro 44899 du rôle, la Cour a retenu que le courrier litigieux du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 s’analyse en une décision susceptible d’un recours contentieux autonome et ce sans attendre la prise de la décision d’approbation tutélaire à intervenir sur le fondement de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004. En conséquence, la Cour a déclaré le recours en annulation recevable en ce qu’il est dirigé contre cet acte.
La Cour est amenée à rejoindre la commune dans sa conclusion selon laquelle le deuxième recours, introduit en date du 8 avril 2021 et inscrit sous le numéro 45872 du rôle, contre le même acte est surabondant et elle retient qu’à ce titre, par réformation du jugement attaqué, il est à écarter, un recours ayant le même objet, à savoir l’annulation de l’acte du 7 février 2020, ayant antérieurement été introduit et tranché.
1.2 Quant au courrier du ministre de l’Environnement du 6 février 2020 Arguments des parties Les appelants font valoir que pour les mêmes considérations que celles développées par rapport au courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, celui du ministre de l’Environnement du 6 février 2020 serait à qualifier d’acte susceptible de recours, les appelants qualifiant la position dudit ministre de chantage, qui serait d’autant plus critiquable qu’il aurait menacé de refuser en bloc toutes les modifications de la zone verte excluant la possibilité pourtant communément admise d’une approbation partielle.
L’Etat, pour sa part, demande la confirmation de l’analyse des premiers juges.
Pour appuyer son analyse, il se réfère encore à un passage du courrier du 6 février 2020, selon lequel « (…) Je vous prie donc de l'informer sur la décision du conseil communal dans les meilleurs délais et au plus tard jusqu'au 20 mars 2020 de manière à ce que je puisse statuer dans un délai rapproché au délai d'ordre qui m'est imposé par la loi et qui expire le 29 février 2020. (…) », dont il déduit que l’intention du ministre de l'Environnement n’était pas de prendreune véritable décision d'approbation ou de refus d'approbation au sens de l'article 5, paragraphe (3), de la loi du 18 juillet 2018.
La commune demande la confirmation du jugement attaqué en ce qu’il a déclaré le recours contre le courrier du 6 février 2020 du ministre de l’Environnement irrecevable.
De plus, elle conteste l’intérêt à agir des appelants, à défaut d’avoir introduit de recours contre la décision finale d’approbation du nouveau PAG.
Dans leur réplique, les appelants font valoir qu’il s’agirait clairement d'une décision de refus, qui forcerait l'administration à revoir sa position et à se plier aux dictats de l'autorité de tutelle.
Le ministre de l’Environnement aurait exposé qu’il refuserait « toutes les modifications de la délimitation de la zone verte envisagées par la refonte du PAG » si les zones visées par son courrier du 6 février 2020 n'étaient réintégrées dans la zone verte par la commune.
L’arrêt de la Cour du 28 novembre 2002, numéro 14173C du rôle, invoqué, serait pleinement pertinent en l’espèce, dans la mesure où dans les deux cas de figure, il s'agirait d’une autorité de tutelle ayant fait savoir qu'elle n'approuvera pas la décision à approuver si celle-ci n'est pas modifiée conformément à ses desiderata.
Dans sa duplique, l’Etat maintient sa position et conclut au rejet des contestations des appelants.
Analyse de la Cour Les premiers juges ont correctement cadré la compétence du ministre de l’Environnement en la présente matière par la référence à l’article 5, paragraphe (3), de la loi du 18 juillet 2018, aux termes duquel « Tout projet de modification de la délimitation de la zone verte découlant du vote du conseil communal conformément à l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain est soumis à l’approbation du ministre qui statue dans les trois mois suivant la réception du dossier complet par le collège des bourgmestre et échevins. Le dossier est transmis au ministre dans les 15 jours à compter de la date de l’accord du conseil communal. ».
En l’espèce, à l’instar de ce qui a été relevé par les premiers juges, la Cour retient qu’encore qu’au moment de la prise de l’acte litigieux, le vote communal portant adoption du projet d’aménagement général ait déjà été soumis au ministre de l’Environnement pour approbation, et ce en date du 29 novembre 2019, et qu’à travers le courrier litigieux du 6 février 2020, le ministre de l’Environnement ait réitéré son opposition au projet de modification de la délimitation de la zone verte au niveau des surfaces y énumérées, parmi lesquelles figure la zone Sce04, il n’en reste pas moins que dans ce même acte, ledit ministre ne s’est pas encore prononcé quant à l’approbation des modifications de la délimitation de la zone verte, telles que découlant du vote communal, mais a uniquement annoncé la teneur de sa décision à intervenir, à savoir un refus d’approbation de l’ensemble des modifications de la délimitation de la zone verte envisagées par la refonte du PAG, dans l’hypothèse d’un maintien des modifications de la délimitation de la zone verte au niveau des surfaces visées dans l’acte en question, tout en invitant les autorités communales à classer ces surfaces en zone verte par le biais d’un votecomplémentaire, afin que le projet d’aménagement général puisse trouver son approbation dans le cadre de sa décision à intervenir.
Complémentairement à l’analyse des premiers juges, la Cour relève encore que le fait que le ministre de l’Environnement a, par ailleurs, invité la commune à lui faire connaître sa position en temps utile et « au plus tard jusqu’au 20 mars 2020 de manière à ce que je puisse statuer dans un délai rapproché au délai d’ordre qui m’est imposé par la loi et qui expire le 29 février 2020 », conforte la conclusion selon laquelle ledit ministre n’avait pas l’intention de prendre, à ce stade, une décision quant à l’approbation du vote communal, mais avait justement l’intention de prendre sa décision de tutelle ultérieurement.
C’est dès lors à bon escient que les premiers juges ont conclu que le courrier du ministre de l’Environnement du 6 février 2020 se résume en une déclaration d’intention et en un acte préparatoire de la décision définitive quant à l’approbation des modifications de la délimitation de la zone verte découlant du vote du conseil communal prévu par l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, décision définitive qui n’est intervenue que le 12 mai 2020. En conséquence, c’est à bon droit que le tribunal a retenu qu’en tant que tel, le courrier litigieux du 6 février 2020 ne contenant pas d’élément décisionnel n’est pas susceptible de recours contentieux.
Cette conclusion n’est pas énervée par la référence, faite par les appelants en première instance et réitérée en appel, à l’arrêt précité de la Cour administrative du 28 novembre 2002, la solution y retenue n’étant pas transposable en l’espèce, la Cour rejoignant à cet égard l’analyse des premiers juges.
Les premiers juges sont dès lors à confirmer en ce qu’ils ont retenu que le recours, en ce qu’il vise le courrier du ministre de l’Environnement du 6 février 2020, est à déclarer irrecevable.
Comme le moyen d’irrecevabilité tenant à la qualification du courrier du 6 février 2020 a été accueilli par la Cour, l’examen du moyen d’irrecevabilité complémentaire formulé par la commune à titre subsidiaire et fondé sur une contestation de l’intérêt à agir des appelants devient surabondant.
2) Quant à la question de la recevabilité ratione temporis du recours dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 Arguments des parties Les appelants font valoir que la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 ne leur aurait été notifiée que par courrier daté du 12 janvier 2020, réceptionné le 18 janvier 2020, tout en s’insurgeant contre le fait que les services du ministre avaient attendus plus d'un mois avant de leur notifier ladite décision.
Ils font état de ce qu’ils se seraient fiés à la mention du délai de recours ayant figuré dans ladite notification, selon laquelle le délai de recours était appelé à courir à partir de la réception de cette notification, de sorte à avoir disposé d'un délai jusqu'au 19 avril 2021 pour déposer utilement un recours, délai qui aurait encore une fois été rappelé dans un courrier du même ministre du 1er mars 2021.
Ils donnent encore à considérer que la loi du 19 juillet 2004 prescrirait une notification par voie d'accusé de réception et ce à la personne ayant réclamé, conclusion qu’ils déduisent des dispositions des articles 13 et 15 de la loi du 19 juillet 2004, tout en se référant à un jugement du tribunal administratif du 20 mai 2021, inscrit sous le numéro 43853 du rôle.
Comme ils auraient réclamé en nom personnel, la notification aurait dû être faite à leur nom et non pas à leur mandataire.
En ce qui concerne la référence faite à la décision du ministre de l’Intérieur litigieuse dans les mémoires produits dans le cadre d'une autre procédure contentieuse, les appelants font valoir qu’il ne s’agirait ni d'une publication, ni d'une notification, mais d'une simple information, cachée entre les lignes.
Par ailleurs, un mandat et une élection de domicile, qui de toute façon ne vaudraient que dans le cadre d'une procédure pour laquelle elle a été prévue, ne se présumeraient pas.
Ainsi, une « notification » faite au litismandataire d’une partie dans le cadre d'une procédure ne saurait avoir d'effet sur cette partie dans une autre procédure, et ce d’autant plus que le tribunal aurait en l’espèce refusé la jonction des affaires.
A titre subsidiaire, s’il n’était pas tenu compte du jour de la notification individuelle, les appelants insistent sur une différence de terminologie entre l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après « la loi du 21 juin 1999 », applicable en matière de décisions individuelles, et l’article 16 de la même loi, applicable en matière règlementaire, dont ils déduisent que si en matière de décisions individuelles, le délai commençait à courir au jour où l'administré a eu la possibilité de prendre connaissance de la décision, en matière règlementaire le délai commencerait à courir au moment où il en aurait effectivement pris connaissance.
Ils font valoir que ni l’Etat et la commune, ni la Cour ne seraient en mesure de connaitre la date exacte à partir de laquelle eux-mêmes ou leur conseil avaient pris réellement connaissance de la décision du ministre de l’Intérieur, cette date ne coïncidant pas avec celle à laquelle ils en auraient pu prendre connaissance, les appelants affirmant dans ce contexte qu’il serait usuel qu'un avocat ayant des échéanciers à respecter n'étudierait réellement les mémoires et les pièces que lorsqu'il doit y répondre, soit un mois après sa réception.
La seule date certaine serait ainsi la notification individuelle.
L’Etat fait valoir que l’existence et le contenu de la décision d'approbation du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 auraient été portés à la connaissance des appelants à travers des mémoires en réponse notifiés et déposés au greffe du tribunal administratif les 11 et 15 décembre 2020 dans le cadre du recours inscrit sous le numéro 44899, soit antérieurement à la date du 12 janvier 2021 ayant correspondu a priori à la date des courriers qui leur avaient été adressés par le ministre de l’Intérieur et auxquels était annexée la décision ministérielle du 3 décembre 2020.
L’Etat demande la confirmation de l’analyse des premiers juges au bout de laquelle ceux-ci ont retenu que le délai de recours a concrètement et utilement commencé à courir en date du 15 décembre 2020, et non pas au jour de la réception par les parties appelantes ducourrier ministériel précité du 12 janvier 2021, et ce malgré le fait que ce courrier contenait des indications portant sur les voies de recours.
Le jugement du tribunal administratif du 20 mai 2021, inscrit sous le numéro 43853 du rôle, invoqué, ne changerait rien à cette analyse, étant donné que (i) il se serait agi dans cette affaire du régime de publicité et de notification de la décision ministérielle d'approbation visée à l'article 18 de la loi du 19 juillet 2004 et non pas du point de départ du délai de recours contentieux contre une pareille décision et (ii) la particularité de l’espèce serait celle que le litismandataire des parties appelantes aurait eu connaissance de l'existence et du contenu de la décision ministérielle du 3 décembre 2020 dès le 15 décembre 2020, correspondant à la date de notification du mémoire en réponse dans le recours séparé inscrit sous le numéro 44899 du rôle, de sorte qu'il y aurait raisonnablement lieu d'en déduire que les parties appelantes ont également eu une connaissance effective de l'existence et du contenu de ladite décision ministérielle ayant porté rejet de leurs réclamations au plus tard dans les quelques jours ayant suivi la date du 15 décembre 2020, qui serait alors la date ayant fait courir le délai de recours contentieux.
Face au reproche des appelants selon lequel la notification du mémoire en réponse dans le recours séparé inscrit sous le numéro 44899 du rôle ne saurait être assimilée à une publication ou à une notification au sens de l'article 16 de la loi du 21 juin 1999, l’Etat relève qu'à côté de la publication et de la notification, cette disposition prévoirait également un troisième point de départ possible du délai de recours contentieux contre un acte à caractère réglementaire, à savoir le jour où le requérant en a eu connaissance.
Or, il pourrait raisonnablement être admis, à la vue des éléments du dossier, que le litismandataire des parties appelantes avait eu connaissance de l'existence et du contenu de la décision ministérielle du 3 décembre 2020 par le biais de la réception des mémoires en réponse des 11 et 15 décembre 2020, notifiés dans le recours séparé inscrit sous le numéro 44899 du rôle, et que les parties appelantes avaient raisonnablement dû avoir connaissance de l'existence et du contenu de cette décision dans les quelques jours ayant suivi le 15 décembre 2020, sans avoir dû attendre la réception des courriers ministériels datés du 12 janvier 2021 Les développements des appelants au sujet des règles entourant les élections de domicile ne changeraient rien à cette analyse, dans la mesure où (i) les parties appelantes auraient indéniablement élu domicile en l'étude de leur mandataire ad litem, de sorte que les notifications faites à l'adresse de ce dernier, y compris de la décision ministérielle du 3 décembre 2020 lors de la transmission par les soins du greffe des pièces du dossier administratif dans les quelques jours ayant suivi le 15 décembre 2020, seraient réputées avoir été régulièrement faites aux parties appelantes et (ii) ces développements ne pourraient valablement faire obstacle au constat que les parties appelantes auraient eu une connaissance effective de l'existence et du contenu de la décision ministérielle du 3 décembre 2020 dès le 15 décembre 2020, sinon et au plus tard dans les quelques jours ayant suivi, du moins elles seraient censées l'être à ces dates, ce qui ne serait d’ailleurs pas contesté dans l’acte d'appel.
La commune se rapporte à prudence de justice en ce qui concerne la recevabilité du recours dirigé contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020.
Dans leur réplique, les appelants reprochent à l’Etat d’avoir retardé la notification de la décision du ministre de l’Intérieur et en même temps de conclure à l’irrecevabilité du recours au motif que la décision aurait été mentionnée dans un mémoire concernant une autre affaire.
Ce serait à tort que le tribunal avait supposé une élection de domicile pour ce qui est de la décision de la ministre de l'Intérieur, alors qu’elles auraient elles-mêmes fait valoir des observations auprès dudit ministre. En tout cas, l’avocat mandaté dans le cadre de la procédure inscrite sous le numéro 44899 du rôle n’aurait pas eu mandat concernant cette réclamation et ses suites.
Ils insistent encore sur l’indication des voies de recours et plus précisément du point de départ du délai de recours mentionné dans ledit courrier.
Il serait inacceptable que l’Etat, pour éviter un débat au fond, revienne sur le délai accordé pour faire état de l’irrecevabilité du recours.
Ils poursuivent que comme ils auraient fait des observations par eux-mêmes, ce serait une notification individuelle, par courrier recommandé, qui aurait fait commencer le délai et ce serait à partir de cette notification qu’ils auraient valablement pu donner un mandat à leur avocat pour introduire un recours, un tel mandat ne pouvant pas être présumé. En l’espèce, ce mandat aurait été donné par un courriel du 2 mars 2021.
En critiquant la prise en compte par le tribunal d’une notification de mémoires, de surcroît dans une autre affaire, pour fixer le début du délai de recours, les appelants insistent sur le libellé de l’article 16 de la loi du 21 juin 1999, exigeant la prise de connaissance de l’acte.
Or, le seul jour où l’Etat pourrait prouver qu’ils ont effectivement pris connaissance de la décision litigieuse serait celui de la réception du courrier recommandé de notification.
Dans sa duplique, l’Etat fait valoir que l’élection de domicile accordée par le mandataire ad litem des parties appelantes dans le contexte du recours inscrit sous le numéro 44899 du rôle, n'aurait pas été supposée par les premiers juges, alors que cette élection ressortirait clairement des termes de la requête introductive d’instance.
L’Etat renvoie ensuite aux termes du mémoire en réplique des parties appelantes du 15 janvier 2021 déposé au greffe du Tribunal administratif dans le cadre du recours inscrit sous le numéro 44899 du rôle et annonçant la volonté d’introduire un recours contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020.
Ces éléments attesteraient que le mandat d'introduire le deuxième recours aurait été confié bien avant le 15 janvier 2021, ce qui contredirait l’affirmation des appelants selon laquelle ils n’auraient donné mandat d'introduire un recours contre ladite décision ministérielle qu'en date du 2 mars 2021. Ces éléments permettaient, en outre, d’écarter l'affirmation des parties appelantes selon laquelle elles n'auraient pu donner de manière effective un mandat d'introduire un recours contentieux contre la décision ministérielle d'approbation du 3 décembre 2020 qu'à partir de leur réception du courrier ministériel du 12 janvier 2021, selon leurs indications le 18 janvier 2021. Il conviendrait encore d’en déduire qu’ils auraient nécessairement eu connaissance bien avant cette date non seulement de l'existence de cette décision, mais également de son contenu pertinent à leur égard, à savoir le passage de ladite décision ayant rejeté leurs réclamations précontentieuses et qui aurait été intégralement repris dans le mémoire en réponse du 15 décembre 2020, déposé dans le recours inscrit sous le numéro 44899 du rôle.
L’Etat réitère que le mandataire ad litem des parties appelantes se serait vu notifier le 15 décembre 2020 son mémoire en réponse dans le cadre du recours inscrit sous le numéro44899 du rôle, ce qui lui aurait permis d'avoir connaissance non seulement de l'existence de la décision ministérielle du 3 décembre 2020, mais aussi du contenu exact de cette décision ayant rejeté les réclamations des parties appelantes et dont le passage pertinent aurait intégralement été repris dans ledit mémoire. En conséquence, on pourrait raisonnablement admettre que les parties appelantes elles-mêmes auraient eu une connaissance effective de l'existence et du contenu de ladite décision ministérielle dans les quelques jours ayant suivi cette date du 15 décembre 2020.
S’y ajouterait que les parties appelantes ne contesteraient pas une prise de connaissance, au sens de l'article 16 de la loi du 21 juin 1999, de l'existence et du contenu pertinent de la décision ministérielle du 3 décembre 2020, au plus tôt le 15 décembre 2020 et au plus tard dans les quelques jours ayant suivi cette date, mais se contenteraient de soutenir que le délai de recours contentieux ne pourrait commencer à courir qu'à compter de la réception du courrier ministériel daté du 12 janvier 2021, sans avoir égard aux particularités de la présente affaire ayant été relevées par les premiers juges.
En tout état de cause, la question de savoir à quelle date les parties appelantes auraient confié un mandat ad litem pour introduire un recours contentieux contre ladite décision ministérielle serait dépourvue de pertinence dans le cadre de la problématique en discussion.
Analyse de la Cour La Cour retient de prime abord que dans la mesure où la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 est dépourvue d’existence autonome tant que n’est pas intervenue la décision d’approbation tutélaire et n’est partant pas susceptible de recours contentieux avant cette approbation, le délai de recours contentieux commence à courir à partir de l’acte d’approbation1. C’est dès lors à l’acte final de la procédure auquel il convient de se référer pour déterminer le point de départ du délai de recours à l’égard de la délibération du conseil communal, à savoir en l’espèce la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020.
Force est de constater que l’article 16 de la loi du 21 juin 1999, pertinent en la présente matière, dispose ce qui suit : « Le délai d’introduction est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance. ».
Cette disposition envisage trois hypothèses du point de départ du délai de recours contre un acte réglementaire, à savoir (i) la publication, (ii) la notification et (iii) la prise de connaissance, étant relevé que l’article 16 précité requiert la prise de connaissance effective, contrairement à l’article 13 de la même loi, visant les recours contre les décisions à caractère individuel, qui envisage l’hypothèse où l’intéressé a pu prendre connaissance de la décision.
Tel que le tribunal l’a retenu à juste titre et pour les motifs exposés à bon escient par les premiers juges, dans la mesure où les appelants ont introduit une réclamation dans le cadre de la procédure d’élaboration du PAG, la décision du ministre de l’Intérieur prise sur le fondement de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 a dû leur être notifiée individuellement, la voie de l’affichage étant insuffisante.
1 Cour adm. 6 novembre 1997, n° 10013C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 31 et les autres références y citées.En l’espèce, il n’est pas contesté que la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 a fait l’objet d’une notification à l’adresse des appelants et ce à travers un courrier portant la date du 12 janvier 2021, les appelants affirmant l’avoir réceptionné le 18 janvier 2021.
Les premiers juges ont toutefois retenu la tardivité du recours au motif que le délai de recours aurait en l’espèce commencé à courir par l’effet de la prise d’une connaissance de la décision à une date antérieure à celle de la notification individuelle, à savoir avec la communication en date du 15 décembre 2020 du mémoire en réponse dans le cadre de la procédure contentieuse inscrite sous le numéro 44889 du rôle.
La Cour rejoint de prime abord les appelants dans leur constat selon lequel la mention d’un acte administratif dans le cadre d’une procédure contentieuse ne saurait valoir notification individuelle. En l’espèce, la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 aurait dû être notifiée aux réclamants personnellement, le litismandataire qu’ils ont chargé pour introduire un recours contentieux contre d’autres actes administratifs n’ayant pas reçu mandat pour recevoir une notification de la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020, étant relevé qu’une élection de domicile aux fins d’une procédure contentieuse ne permet pas de présumer une élection de domicile pour recevoir la notification d’autres actes administratifs.
S’agissant de la question de savoir si antérieurement à la notification intervenue à travers le courrier du 12 janvier 2021, les appelants ont eu effectivement connaissance de la décision du ministre de l’Intérieur conformément à la troisième hypothèse envisagée par l’article 16 de la loi du 21 juin 1999, la Cour est amenée à retenir que si certes, aux termes de cette disposition, une prise de connaissance effective antérieure à la notification individuelle est susceptible d’entrer en ligne de compte, tel ne saurait être le cas en l’espèce.
Il n’est certes pas contesté que dans le cadre du recours inscrit sous le numéro 44899 du rôle, l’Etat a fait état dans son mémoire en réponse déposé le 15 décembre 2020 de la prise de la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020.
Or, indépendamment de la question de savoir si, à travers la communication d’un mémoire à un litismandataire, il convient d’admettre ipso facto une prise de connaissance des informations y contenues par le mandant ou encore celle de savoir si la date de prise de connaissance par le mandant coïncide nécessairement avec celle de son litismanadatire ou s’il ne faudrait pas plutôt rechercher la date de la prise de connaissance effective par le mandant, pouvant se situer à une date postérieure, la Cour relève que la situation est en tout état de cause particulière en l’espèce, dans la mesure où dans le cadre d’une notification, intervenue dans le délai de recours ayant pu commencer à courir à partir d’une prise de connaissance potentielle antérieure, étant relevé que la décision litigieuse est datée du 3 décembre 2020, l’Etat a expressément indiqué un point de départ précis du délai de recours, à savoir, selon les termes du courrier du ministre de l’Intérieur du 12 janvier 2021, la date de la réception de cette notification. Si une telle indication ne saurait pas faire revivre un délai de recours d’ores et déjà expiré, elle ne saurait toutefois être ignorée lorsque, comme en l’espèce, le délai de recours, même à admettre qu’il ait commencé à courir antérieurement, n’a pas encore pu expirer.
L’information véhiculée dans de telles circonstances à l’adresse des destinataires du courrier, selon laquelle le délai de recours commence à partir de cette notification, a pour le moins été de nature à induire en erreur les appelants quant à la date d’expiration de leur délai de recours et ceux-ci ne sauraient pâtir de pareille mésinformation. Admettre le contraire serait d’ailleurs admettre que l’Etat puisse se contredire au détriment des administrés.
Force est donc de conclure que, intervenu dans le délai de trois mois courant à partir de la notification du 12 janvier 2021, le recours en ce qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 est recevable ratione temporis, de sorte que le jugement attaqué encourt la réformation sous ce rapport.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le jugement du 29 décembre 2022 est à confirmer en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours dirigé contre le courrier du ministre de l’Environnement du 6 février 2020.
Il est en revanche à réformer partiellement en ce sens que le recours en annulation dirigé contre le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 est à écarter pour être surabondant et en ce sens que le recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 est à déclarer recevable ratione temporis.
En ce qui concerne la question de l’évocation du litige, dans la mesure où les parties à l’instance demandant le renvoi du dossier devant les premiers juges et n’ont, par ailleurs, pas conclu au fond, la Cour retient qu’il n’y a pas lieu d’évoquer le litige et que le dossier est à renvoyer en prosécution de cause devant les premiers juges pour l’examen des autres moyens d’irrecevabilité invoqués par rapport à la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 et pour l’examen au fond du recours en ce qu’il vise ces actes.
L’indemnité de procédure de 3.000 € réclamée par les appelants est à rejeter en ce qu’il n’est pas justifié en quoi il serait inéquitable de laisser à leur charge les frais non compris dans les dépens.
Eu égard à l’issue du litige, il y a lieu de faire masse des dépens d’appel et de les imposer pour moitié aux appelants, pour un quart à l’Etat et pour un quart à la commune.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit l’appel en la forme;
au fond, le déclare partiellement justifié ;
partant, par réformation du jugement du 29 décembre 2022, dit que le recours en ce qu’il est dirigé contre la décision du ministre de l’Intérieur de 7 février 2020 est écarté pour être surabondant et dit recevable ratione temporis le recours en annulation pour autant qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 ;
renvoie le dossier en prosécution de cause devant les premiers juges ;
pour le surplus, rejette l’appel et confirme le jugement entrepris en cette mesure ;
rejette l’indemnité de procédure réclamée par les appelants ;
fait masse des dépens d’appel et les impose pour moitié aux appelants, pour un quart à l’Etat et pour un quart à la commune.
réserve les dépens de première instance.
Ainsi délibéré et jugé par:
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 juillet 2023 Le greffier de la Cour administrative 19
