GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 48500C ECLI:LU:CADM:2023:48500 Inscrit le 7 février 2023
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Audience publique du 6 juillet 2023 Appel formé par Monsieur (A) et consorts, … et …, contre un jugement du tribunal administratif du 29 décembre 2022 (n° 44899 du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre une décision du conseil communal de la commune de Schieren, et contre un acte du ministre de l’Intérieur, en matière de plan d’aménagement général
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Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 48500C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 7 février 2023, par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 240929, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) Monsieur (A) et de son épouse, Madame (B), demeurant ensemble à L-…, de 2) Monsieur (C), demeurant à L-… et de 3) Madame (D), demeurant à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 29 décembre 2022 (numéro 44899 du rôle) à travers lequel ledit tribunal a déclaré irrecevable leur recours dirigé contre une « décision » du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 et contre une délibération du conseil communal de la commune de Schieren du 11 mars 2020 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick MULLER, demeurant à Diekirch, du 13 février 2023, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Schieren, établie à L-9125 Schieren, 90, route de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 7 mars 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 mars 2023 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Schieren, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 avril 2023 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., au nom des appelants, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 mai 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maître Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, et Maître Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 mai 2023.
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Lors de sa séance publique du 3 octobre 2018, le conseil communal de Schieren, ci-après « le conseil communal », en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », décida de « (…) marquer son accord quant à la mise en procédure du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Commune de Schieren (…) » et de « (…) charger le collège échevinal de procéder aux consultations publiques prévues par la loi (…) ».
Le projet d’aménagement général prévoyait, dans sa version soumise au susdit vote du conseil communal, le classement du site dénommé « Rue Lehberg – Sce04 », ci-après « la zone Sce04 », comprenant, notamment, une partie de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Schieren, section A de Schieren, sous le numéro (a1), portant actuellement le numéro (1), ci-après « la parcelle (1) », appartenant à Monsieur (A) et à Madame (B), ci-après « les époux (A-B) », ainsi qu’une partie de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Schieren, section A de Schieren, sous le numéro (2), appartenant à Monsieur (C) et à Madame (D), en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », superposée d’une « zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » » et partiellement d’une « zone de servitude « urbanisation – corridor espèces protégées » ».
Le 11 janvier 2019, la commission d’aménagement auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « la commission d’aménagement », émit son avis quant à ce projet d’aménagement général. Dans cet avis, elle s’opposa au classement en zone aedificandi, notamment, de la zone Sce04, et ce pour les motifs suivants : « (…) De prime abord, la commission estime que toute extension du périmètre d’agglomération concernant des terrains situés à l’est de l’autoroute est impérativement à éviter alors qu’une telle mesure serait contraire aux objectifs a), b), d) et e), tels que fixés à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 précitée. En l’occurrence, la zone d’habitation-1 « Sce04 » au lieu-dit « rue Lehberg » ainsi que l’extension projetée de la zone d’habitation-1 « Sc12 » au lieu-dit « Bach Aus » sont à maintenir en zone verte. (…). En effet, l’urbanisation des fonds concernés contribuerait sensiblement au développement tentaculaire de la localité et aurait des répercussions néfastes sur la cohérence éco-paysagère à cet endroit exposé, comprenant des structures écologiques de qualité. (…)».
Le 5 févier 2019, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après « le ministre de l’Environnement », émit son avis quant au projet d’aménagement général sur base de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernantla protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 18 juillet 2018 ». Dans son avis, ledit ministre indiqua que ne pourrait être approuvée, notamment, la modification de la délimitation de la zone verte telle que projetée pour la zone Sce04, « (…) en raison de sa situation déconnectée du tissu urbain en bordure d’un tentacule défigurant le paysage, de sa situation paysagère exposée, de la topographie en pente dont l’urbanisation modifierait le caractère paysager le long de la vallée du Kiselbach (…) ».
Le même jour, le ministre de l’Environnement rendit son avis sur base de l’article 7, paragraphe (2), de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après « la loi du 22 mai 2008 ».
Le 12 juin 2019, la commission d’aménagement émit un avis rectificatif quant au susdit projet d’aménagement général.
Lors de sa séance publique du 18 octobre 2019, le conseil communal adopta ledit projet d’aménagement général, sauf en ce qui concerne la zone Sce04, par rapport à laquelle le vote fut reporté à la séance suivante, en raison d’un partage des voix.
Lors de sa séance publique du 21 novembre 2019, le conseil communal procéda à un vote spécifique au sujet de la zone Sce04 et décida « (…) de donner son accord relatif au maintien de la zone Sce04 au lieu-dit « rue Lehberg » dans le périmètre urbanisable du nouveau plan d’aménagement (PAG) de la commune de Schieren (…) », cette décision reposant, notamment, sur les considérations suivantes : « (…) Contrairement à l’avis de la commission d’aménagement, la commune est d’avis qu’une urbanisation de la zone Sce04 ne contribuerait pas sensiblement au développement tentaculaire, bien au contraire, l’urbanisation représenterait un arrondissement du périmètre et donnerait la possibilité de construire des maisons unifamiliales en deuxième ligne et contribuerait ainsi à atteindre les objectifs points a, b et c de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004. Lors de la décision d’intégrer les fonds en zone HAB-1 le conseil communal s’est laissé exclusivement guider par les résultats de la SUP (…) ».
A travers ce vote, le classement de la zone Sce04, tel qu’initialement prévu, fut maintenu, sauf qu’un classement superposé en « zone de servitude « urbanisation – intégration paysagère » » y fut ajouté.
Par courrier du 4 décembre 2019, Monsieur (C), déclarant agir « (…) [p]our les [c]onsorts (C-D) (…) », introduisit auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre du projet d’aménagement général.
Par courrier du 9 décembre 2019, les époux (A-B) firent de même.
Par courrier du 5 février 2020, ces derniers prièrent le ministre de l’Intérieur de « (…) bien vouloir considérer comme nulle et non avenue [leur] réclamation datée du [9] décembre 2019 (…)».
Par courrier du 6 février 2020, le ministre de l’Environnement s’adressa à la commune de Schieren, ci-après « la commune », en les termes suivants :
« (…) Dans ses séances du 18.10.2019 et du 21.11.2019, le conseil communal de la commune de Schieren a adopté le projet d’aménagement général en vertu de l’article 14 de la 3 loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
La délibération ad hoc ainsi que le dossier administratif s’y rapportant m’ont été remis le 29 novembre 2019 pour approbation au titre de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 cité sous rubrique.
De l’analyse des documents me soumis pour approbation se dégage que le projet d’aménagement général fait droit dans une très large mesure aux recommandations développées dans mon avis du 5 février 2019.
Il s’en dégage toutefois également que le projet de PAG prévoit toujours de classer en zone HAB-1 la surface Sce04 sise à Schieren, rue Lehberg, de même que d’agrandir la surface Sc12 au même endroit. Je considère le développement urbain de ces surfaces comme particulièrement préjudiciable d’un point de vue paysager et je vous en avais fait part lors de ma prédite prise de position. Il en est de même des extensions Sce01 et Sc59 au lieut-dit « Ee » situées dans la plaine alluviale de l’Alzette.
Par conséquent, je souhaite réitérer par la présente mon opposition à la modification de la délimitation de la zone verte à l’endroit précité et la nécessité de conserver la délimitation telle qu’elle découle du PAG en vigueur avant sa refonte.
Le maintien de la modification projetée par le PAG soumis pour approbation aurait comme conséquence un refus de toutes les modifications de la délimitation de la zone verte envisagées par la refonte du PAG, alors que mes compétences en la matière se limitent à une approbation pure et simple du projet de PAG soumis au vote du conseil communal, sans pouvoir y apporter des modifications par le biais d’une approbation partielle.
Plutôt que de rentrer dans une telle logique et de ne pas ainsi anéantir les efforts consentis tout au long du processus de la refonte du PAG, je vous inviterais dans l’esprit d’une bonne et pragmatique pratique administrative à procéder, par le biais d’un vote complémentaire au titre de l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, à un redressement des limites du PAG au niveau de cette surface afin que le projet de PAG - en ce qui concerne les modifications de la délimitation de la zone verte - puisse trouver mon approbation.
Il convient ici de rappeler que les projets d’aménagement général peuvent être révisés et modifiés jusqu’au moment de leur approbation par le Ministre de tutelle (TA No 15435 du rôle) et qu’une telle mesure prise par le conseil communal devrait être considérée comme juste et proportionnelle par rapport à l’enjeu touchant l’ensemble du plan d’aménagement général et plus particulièrement les modifications de la délimitation de la zone verte se dégageant du projet d’aménagement soumis pour approbation.
Les droits des citoyens concernés par le vote complémentaire resteraient bien évidemment intacts en ce qui concerne les droits de réclamation auprès du Ministre de l’Intérieur et de recours en annulation auprès des juridictions administratives.
Je vous prie donc de m’informer sur la décision du conseil communal dans les meilleurs délais et au plus tard jusqu’au 20 mars 2020 de manière à ce que je puisse statuer dans un délai rapproché au délai d’ordre qui m’est imposé par la loi et qui expire le 29 février 2020.
4 Mes services sont à votre disposition pour clarifier toute question relative au présent courrier. En cas d’incertitudes quant à la délimitation de la zone verte, je vous recommande de vous concerter avec mes services préalablement au vote complémentaire. (…) ».
Le 7 février 2020, le ministre de l’Intérieur s’adressa à la commune dans un courrier libellé comme suit :
« (…) Par la présente, je suis au regret de devoir vous informer que je ne suis pas en mesure d’approuver la délibération du conseil communal du 21 novembre 2019 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune de Schieren, présenté par les autorités communales, et ce pour les raisons évoquées ci-dessous.
En effet, le classement de la zone dite « Sce04 » au lieu-dit « rue Lehberg » en zone destinée à être urbanisée n’est pas en adéquation avec les exigences des objectifs énoncés à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ainsi qu’à l’article 1er de la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire.
Ainsi, l’article 2 précité dispose que :
« Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;(…) (d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus; (…)».
Or, les fonds litigieux se caractérisent par une situation déconnectée de la localité de Schieren, à un endroit qui a d’ores et déjà connu un développement tentaculaire. Un développement futur en ces lieux renforcerait ce caractère tentaculaire et d’îlot déconnecté.
Or, il y a lieu d’éviter d’aggraver des situations indésirables existantes et ce conformément aux enseignements jurisprudentiels en la matière (Cour administrative, 3 mai 2018, 40403C).
Qui plus est, la situation topographique du site impliquera des travaux de viabilisation disproportionnés par rapport au nombre de logements y réalisables. En effet, la voirie projetée nécessitera d’une part des travaux de terrassement ainsi que des infrastructures de soubassement et de rebroussement substantiels pour, d’autre part, ne servir qu’à la 5 viabilisation de constructions d’un seul côté de ladite voirie. Un tel développement, qui impliquera à terme des coûts récurrents excessifs pour la collectivité, ne saura être qualifié de rationnel. De plus il est susceptible de détériorer davantage l’impact paysager de l’urbanisation en ces lieux.
De même, les fonds en question se situent à proximité immédiate de la route « N7 », qui, en cas d’extension de la zone constructible en ces lieux, constitue une source de nuisances sonores susceptibles d’avoir un impact négatif sur la qualité de vie et la santé des futurs habitants. Dans ce contexte, il y a lieu de souligner que les fonds précités se situent à l’Est de cette route et partant sur un site dont non seulement la situation topographique, mais également le vent dominant renforceront les nuisances dues au trafic routier.
Qui plus est, l’article 1er de la loi précitée du 17 avril 2018, qui tombe également en vertu de l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain dispose notamment que :
« La politique de l’aménagement du territoire vise à garantir le respect de l’intérêt général en assurant à l’ensemble de la population des conditions de vie optimales par une mise en valeur et un développement durable de toutes les parties du territoire national. » Partant, je vous invite à procéder à un nouveau vote du conseil communal prévu à l’article 14 de la loi précitée du 19 juillet 2004, portant sur les terrains litigieux en vue de leur classement en zone verte.
L’invitation adressée aux autorités communales de procéder à un nouveau vote alors que le projet d’aménagement général est susceptible d’être contraire à l’intérêt général pour les motifs précités constitue en vertu de la jurisprudence administrative en la matière « une façon régulière et efficace, voire même souhaitable dans le cadre d’une bonne administration ».
Cette décision est basée sur l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
En exécution de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, un recours en annulation devant les juridictions de l’ordre administratif peut être introduit contre la présente dans les trois mois qui suivent sa notification aux parties intéressées ou le jour où ces derniers ont pu en prendre connaissance.
Pour les autorités communales, un recours en annulation contre la présente décision est ouvert devant la Cour administrative en vertu de l’article 107 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988.
Finalement, je tiens à vous informer que la famille (A-B) a, par une lettre du 5 février 2020 adressée au Ministère de l’Intérieur (copie en annexe), retiré sa réclamation du 6 décembre 2019 à l’encontre du PAG de la commune de Schieren et que dès lors il n’est pas nécessaire pour l’administration communale de prendre position sur ladite réclamation. ».
Lors de sa séance publique du 11 mars 2020, le conseil communal décida « (…) d’approuver définitivement le projet d’aménagement général par le biais d’un vote complémentaire au titre de l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant 6 l’aménagement communal et le développement urbain tout en se ralliant intégralement à l’avis no 81392 du Ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 6 février 2020 ainsi qu’au refus n°33/C/011/2018 du Ministère de l’Intérieur du 7 février 2020 et d’adopter par conséquent l’ensemble des redressements portant sur les zones portant sur les zones et terrains litigieux (Sce01, Sce04, Sc12 et Sc59) en vue de leur classement en zone verte du PAG (…) ».
Ainsi, à travers ce vote, le conseil communal décida de classer la zone Sce04 en zone non aedificandi.
Par décision du 12 mai 2020, le ministre de l’Environnement approuva le projet d’aménagement général « (…) tel qu’il a été adopté par le conseil communal de la commune de Schieren dans ses séances publiques du 18 octobre 2019 et du 21 novembre 2019 et tel qu’il a été amendé par le vote complémentaire du 11 mars 2020 visant le reclassement des zones Sce01 et Sc59 au lieu-dit « Ee » et de la zone Sce04 dans la rue Lehberg en zone verte ainsi qu’une adaptation de la délimitation de la zone Sc12 également dans la rue Lehberg (…) ».
Par courrier du 3 juillet 2020, les époux (A-B) soumirent au ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la délibération, précitée, du conseil communal du 11 mars 2020 portant adoption du projet d’aménagement général par le biais d’un vote complémentaire.
Monsieur (C), déclarant agir « [p]our les [c]onsorts (C-D) », fit de même par courrier du 6 juillet 2020.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 24 août 2020, les époux (A-B), ainsi que Monsieur (C) et Madame (D) firent introduire un recours tendant, aux termes de son dispositif, à l’annulation de « (…) la décision de (…) madame la ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 invitant les autorités communales de procéder à un nouveau vote de [leur] projet de plan d’aménagement général (…) » et, aux termes du corps de la requête, à l’annulation, d’une part, de cet acte du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 et, d’autre part, de « (…) la décision du conseil communal du 11 mars 2020 par laquelle ce dernier a décidé de « l’approbation définitive du PAG par le biais d’un vote complémentaire » (…) ».
Par décision du 3 décembre 2020, le ministre de l’Intérieur approuva les délibérations, précitées, du conseil communal des 18 octobre 2019 et 11 mars 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises.
Par un jugement du 29 décembre 2022 (numéro 44899 du rôle), le tribunal, après avoir délimité l’objet du recours en ce sens qu’il a retenu que le recours vise le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 et la délibération du conseil communal du 11 mars 2020, déclara le recours en annulation irrecevable en tous ses volets, au motif, d’une part, que le courrier du 7 février 2020 du ministre de l’Intérieur serait à qualifier d’acte préparatoire et en tant que tel non susceptible de recours, tout en relevant que sa régularité pourrait être contrôlée dans le cadre du recours dirigé contre l’acte final de la procédure d’adoption du plan d’aménagement général de la commune, ci-après « PAG », et, d’autre part, que le recours dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 était prématuré à défaut de prise, au moment de l’introduction du recours, de la décision d’approbation de l’autorité tutélaire, intervenue uniquement le 3 décembre 2020. Le tribunal rejeta encore la demande des demandeurs tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.- € et les condamna au paiement des frais et dépens de l’instance.
Pour dénier plus particulièrement au courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 la qualification d’acte susceptible de recours, les premiers juges retinrent (i) que les actes préparatoires qui ne font que préparer la décision finale et qui constituent des étapes dans la procédure d'élaboration de celle-ci ne seraient, selon la jurisprudence constante en la matière, pas susceptibles de faire l'objet d'un recours contentieux, (ii) que le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 ne constituerait pas la décision finale de la procédure d’adoption du PAG au sens de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004, et ce nonobstant la référence faite à cette disposition, dans la mesure où ledit ministre n’aurait pas encore statué sur les réclamations, ni décidé de l’approbation définitive du projet d’aménagement général et dans la mesure où le conseil communal n’avait pas encore délivré son avis prévu par l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004, fixant le point de départ du délai endéans lequel le ministre de l’Intérieur doit statuer en application de l’article 18, précité, (iii) que de la sorte le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 constituerait une étape dans le cadre de la procédure d’approbation du PAG et préparatoire de la décision finale n’étant en l’espèce intervenue que le 3 décembre 2020.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 7 février 2023, 1) Monsieur (A) et son épouse, Madame (B), 2) Monsieur (C) et 3) Madame (D) ont fait régulièrement entreprendre le jugement précité du 29 décembre 2022 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir déclarer leur recours en annulation recevable en tous ses volets, tout en demandant le renvoi de l’affaire devant le tribunal administratif pour qu’il soit statué sur le fond.
1) Quant à la question du caractère attaquable du courrier du 7 février 2020 du ministre de l’Intérieur Arguments des parties A l’appui de leur appel, les appelants reprochent de prime abord aux premiers juges de ne pas avoir retenu la qualification d’acte administratif susceptible de recours par rapport au courrier du ministre de l'Intérieur du 7 février 2020, en faisant valoir que le ledit courrier répondrait pourtant aux conditions afférentes, en ce que (i) il émanerait d’une autorité administrative, à savoir du ministre de l’Intérieur, (ii) il manifesterait sans équivoque la volonté unilatérale de celui-ci de refuser, en l'état, l'approbation de la décision du conseil communal de Schieren du 21 novembre 2019 – le ministre fournissant même les motifs de ce refus d'approbation, tout en invitant le conseil communal a procéder à un nouveau vote, de sorte à rechercher des effets juridiques, à savoir le reclassement des parcelles litigieuses en zone verte, voire l’abandon de la volonté du conseil communal de les reclasser en zone constructible –, et (iii) aucun autre recours ne serait ouvert.
Contrairement à l’analyse des premiers juges, le courrier ne serait pas à qualifier de simple acte préparatoire, les appelants faisant valoir que la loi du 19 juillet 2004 ne prévoirait nullement que l'autorité de tutelle, à la suite de l’adoption du projet par le conseil communal, interviendrait en émettant des actes préparatoires à ce stade.
Les appelants s’emparent à ce sujet d’un arrêt de la Cour administrative du 28 novembre 2002, inscrit sous le numéro 14173C du rôle, rendu certes sous l’empire de l’ancienne législation, mais qui serait pourtant transposable en l’espèce.
Ils critiquent la motivation du tribunal selon laquelle le courrier litigieux ne s’inscrirait, contrairement à l’affaire précitée, pas dans la phase de la procédure où le ministre de l’Intérieur est appelé, en vertu de l'article 18 de la loi du 19 juillet 2004, à approuver le projet d’aménagement général, et ce à défaut de délivrance de l’avis du conseil communal prévu par l'article 17 de la même loi 2004. Ils font valoir qu’en décidant ainsi, les premiers juges auraient confondu la question de la légalité de l'intervention de l'autorité de tutelle à ce stade de la procédure, avec celle de sa qualification comme décision administrative de nature à faire grief.
En effet, ce ne serait pas parce que le ministre de l'Intérieur est intervenu de manière prématurée pour exercer son pouvoir de tutelle qu’il n’aurait pas statué en cette fonction et que sa décision n’aurait néanmoins pas le caractère d'une décision administrative.
Peu importe le stade auquel le courrier du ministre de l’Intérieur est intervenu, il s’agirait d’une décision de refus d'approbation du projet d’aménagement général tel que voté par le conseil communal, forçant celui-ci de prendre une décision dans le sens voulu par le ministre de l’Intérieur.
Dans ce contexte, les appelants se prévalent encore d’un arrêt de la Cour administrative du 17 juin 2014, inscrit sous le numéro 34153C du rôle, rendu en matière de permis de bâtir, qui serait transposable en l’espèce, tout en donnant à considérer que le vote complémentaire du conseil communal du 11 mars 2020 ne s'expliquerait que par la décision de refus d'approbation du reclassement du site litigieux par le ministre de l'Intérieur le 7 février 2020.
Les appelants se réfèrent encore au contenu du courrier litigieux, qui ferait état d’un refus d’approbation et qui contiendrait une invitation à l’adresse de la commune à suivre la position de la partie étatique, la commune n’ayant pas eu d’autre choix que de suivre cette invitation par peur d'une désapprobation totale de son projet d’aménagement général.
Ils poursuivent que nonobstant les termes de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 et les délais y prévus, la commune n'aurait été appelée à statuer sur les réclamations formulées devant le ministre de l'Intérieur qu’en mars 2020, et notamment sur une réclamation qui concernerait directement le site « Lehberg », ce qui ne pourrait s’expliquer que par une volonté du ministre de l’Intérieur de faire plier la commune.
Les appelants font valoir que l’analyse des premiers juges reviendrait à avaliser cette pratique, à réduire à néant l'autonomie locale et à permettre au ministre de l’Intérieur de s’ingérer de manière indue dans les affaires communales et à dépasser de la sorte le cadre de ses attributions tutélaires compte tenu du principe de l'autonomie communale, et ce en dehors de toute vérification utile par les juridictions administratives.
L’Etat conclut au rejet de l’appel et à la confirmation du jugement attaqué en se ralliant à la motivation des premiers juges.
Il donne à considérer que la commune serait le seul destinataire du courrier litigieux du 7 février 2020, que celui-ci ne porterait ni refus d’approbation du vote communal, ni ne trancherait-il des réclamations, qu’il serait intervenu à un stade précoce de la procédure et avant les avis du conseil communal et de la commission d’aménagement prévus par l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004, et ne ferait qu’informer la commune de son intention de ne pas approuver une inclusion de la surface « Sce04 » dans le périmètre urbanisable tout en l’invitant à procéder à un nouveau vote.
Ce ne serait dès lors pas le courrier en question qui aurait eu pour effet d'inscrire dans l'ordonnancement juridique le classement de la surface « Sce04 » en zone non aedificandi, mais plus justement la décision ministérielle du 3 décembre 2020 ayant quant à elle statué de manière effective sur les réclamations et approuvé définitivement le PAG et qui, elle, constituerait l’acte final de la procédure.
Le fait que le ministre s’est référé à l'article 18 de la loi du 19 juillet 2004 ne serait pas de nature à remettre en cause cette conclusion, étant donné que la qualification du courrier devrait reposer sur une analyse de sa portée concrète et effective dans le cadre du processus prévu par la loi du 19 juillet 2004.
L’indication des voies de recours n’énerverait pas non plus cette conclusion, dans la mesure où, selon une jurisprudence constante, une telle indication ne saurait préjuger à elle seule de la qualification d'un acte, ni lui conférer un quelconque caractère décisionnel.
L’arrêt de la Cour administrative du 28 novembre 2002, invoqué par les appelants, ne serait pas non plus transposable, l’Etat se référant à cet égard à la motivation du jugement attaqué.
Loin de confondre la question de la légalité de l'intervention de l'autorité de tutelle à ce stade de la procédure avec celle de sa qualification comme décision administrative de nature à faire grief, le tribunal se serait borné à relever, en substance, que le courrier ministériel du 7 février 2020 n'avait pas emporté approbation du PAG et ne pouvait de la sorte pas constituer l'acte final de la procédure au sens de l'article 18 de la loi du 19 juillet 2004 et que partant il n’aurait aucun caractère décisionnel et ne pourrait être assimilé à une décision de refus d'approbation du projet d’aménagement général.
De plus, aucun élément revêtant un caractère à la fois détachable et décisionnel ne pourrait être décelé dans le courrier litigieux, contrairement à l’espèce ayant donné lieu à l’arrêt de la Cour du 17 juin 2014, invoqué par les appelants.
Pour ce qui est du reproche d’une atteinte à l'autonomie communale, l’Etat conteste toute ingérence de sa part et fait valoir que cette considération ne saurait entrer en ligne de compte dans l'analyse de la recevabilité du recours contentieux des parties appelantes visant à obtenir l'annulation de ce courrier.
Enfin, l’Etat fait valoir, à l’instar de la conclusion des premiers juges, que la régularité de la démarche mise en œuvre par le ministre de l’Intérieur à l’égard de la commune pourrait être contrôlée par le juge administratif dans le cadre d’un recours contre l’acte final de la procédure.
La commune, pour sa part, déclare se rapporter à prudence de justice quant à la qualification du courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020.
Dans leur réplique, les appelants insistent sur les termes du courrier du ministre de l’Intérieur, qui aurait, d’une part, qualifié son courrier de décision et, d’autre part, considéré lui-même cet acte litigieux comme était susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation pour avoir indiqué les voies de recours, de sorte qu’il serait critiquable que l’Etat entend actuellement soustraire ledit courrier au contrôle juridictionnel.
Ils donnent à considérer que non seulement la commune en tant que destinataire du courrier pourrait l’attaquer, mais encore que tout tiers intéressé aurait droit à introduire un recours en annulation contre une décision qui lui porte préjudice.
Le ministre de l’Intérieur aurait manifesté sans équivoque sa volonté unilatérale de refuser, en l'état, l'approbation de la décision du conseil communal de Schieren du 21 novembre 2019, de sorte qu’il aurait recherché des effets juridiques, ce qui exclurait la qualification d’acte préparatoire.
Les appelants insistent encore sur la solution retenue par la Cour administrative dans l’arrêt, précité, du 28 novembre 2002, qui serait parfaitement transposable en l’espèce. En effet, peu importe à quel stade de la procédure la prise de position litigieuse se situerait, dans la mesure où il s’agirait d’une véritable manifestation de volonté de ne pas approuver une situation et d'inviter l'autorité soumise à la tutelle à revoir sa position, cette prise de position ne pourrait être analysée autrement que comme véhiculant une décision, ce qui expliquerait aussi l’indication des voies de recours.
La circonstance que le ministre de l'Intérieur est intervenu de manière prématurée pour exercer son pouvoir de tutelle ou qu’il n’a pas statué en tant qu'autorité de tutelle ne changerait rien à la qualification de décision administrative. La situation serait d’autant plus flagrante que la décision arriverait à un stade où le ministre de l’Intérieur n'était même pas supposé se positionner. En somme, la commune n’aurait pas eu d’autre choix que de se plier, à moins d’attaquer la décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 et d’attendre une décision au fond pour pouvoir espérer voir son projet d’aménagement général aboutir.
En avalisant cette situation et le malaise ainsi crée, le tribunal aurait anéanti le principe d'autonomie locale, le ministre de l’Intérieur ayant imposé sa position, sans que son acte ne soit soumis au contrôle du juge administratif.
Les appelants se prévalent encore de diverses jurisprudences de la Cour administrative au sujet de prises de position ayant conditionné de manière définitive le sort d’un projet.
Dans sa duplique, l’Etat souligne qu’il aurait soulevé, dès son mémoire en réponse en première instance, que le courrier ministériel critiqué du 7 février 2020 n’était qu'un acte intermédiaire et préparatoire de la décision ministérielle finale intervenue le 3 décembre 2020.
Il fait en outre valoir qu’au-delà des termes et références à des dispositions légales contenus dans le courrier du 7 février 2020, il conviendrait de s'attacher à son objet concret et à sa substance, le ministre de l’Intérieur étant intervenu avant la délivrance des avis du conseil communal et de la commission d'aménagement et n’ayant ni statué sur des réclamations précontentieuses des parties appelantes, ni approuvé les délibérations du conseil communal des 18 octobre 2019 et 11 mars 2020 ayant porté adoption du projet d’aménagement général, opérations qui ne seraient intervenues, conformément à l'article 18 de la loi du 19 juillet 2004, qu'ultérieurement en date du 3 décembre 2020.
Si la seule commune pouvait, le cas échéant, estimer que le courrier du 7 février 2020 aurait pu éventuellement être de nature à revêtir un caractère décisionnel à son égard, ce qui toutefois, selon les circonstances du dossier, n’aurait manifestement pas été le cas, une pareille conclusion ne saurait en aucune manière être retenue à l'égard des parties appelantes, étant donné que de manière patente, ce courrier ministériel du 7 février 2020 n'aurait pas produit parlui-même des effets juridiques sur leur situation personnelle et patrimoniale et ne leur aurait pas causé grief, à défaut d’avoir statué sur leurs réclamations et à défaut d’avoir approuvé le PAG et partant à défaut de prise d’une décision tutélaire finale en vertu de l'article 18 de la loi du 19 juillet 2004 qui seule aurait pu causer grief aux parties appelantes.
L’arrêt de la Cour du 17 juin 2014 invoqué dans le mémoire en réplique serait dépourvu de pertinence dans le présent litige, étant donné qu'il serait intervenu à propos d'une réponse à une demande de balisage adressée à une autorité compétente en prévision de la délivrance ultérieure d'une autorisation de bâtir et qui avait conditionné de manière définitive le projet d'urbanisation futur en question, alors que le présent litige ne présenterait aucune similitude avec le litige ayant donné lieu à cet arrêt, le courrier ministériel du 7 février 2020 ne constituant pas une réponse à une demande de balisage ou d'aiguillage ni n’aurait-il conditionné de manière définitive ou de manière certaine une inclusion ou un refus d'inclusion de la surface « Sce04 » dans le périmètre d'agglomération.
Au contraire, le ministre de l’Intérieur se serait contenté d'informer la commune de son intention de ne pas approuver une telle inclusion au stade final de la procédure, l’Etat relevant que (i) la commune aurait conservé la possibilité de ne pas prendre un nouveau vote portant maintien de la surface « Sce0 » en zone verte, (ii) l’intention ministérielle exprimée dans le courrier du 7 février 2020 aurait encore pu évoluer à la suite de la délivrance des avis du conseil communal et de la commission d'aménagement sur les réclamations et dans le cadre de la décision ministérielle restant à prendre en vertu de l'article 18 de la loi du 19 juillet 2004, et (iii) le courrier ministériel du 7 février 2020 ne comporterait et n’aurait pu comporter, vis-à-vis des parties appelantes, aucun élément revêtant un caractère détachable et décisionnel, étant donné qu’il ne serait pas intervenu dans la phase de la procédure légalement séquencée au cours de laquelle le ministre de l’Intérieur est appelé à statuer sur les réclamations précontentieuses lui adressées et en même temps à se prononcer, par un acte final à caractère réglementaire, sur l'approbation ou le refus d'approbation du PAG.
En outre, et contrairement à l’affirmation des appelants, la circonstance que la commune s’est rapportée à prudence sur la question de la recevabilité du recours ne traduirait aucun malaise reconnu par celle-ci.
En ce qui concerne le reproche d’une violation de l’autonomie communale, l’Etat fait valoir que ce point serait non seulement étranger au sujet litigieux, mais qu’encore la commune ne formulerait aucune critique à l'encontre de ce courrier au motif qu'il aurait porté atteinte à son autonomie. En tout cas, les parties appelantes n'apporteraient aucun commencement d'explication susceptible de démontrer une atteinte à l'autonomie de la commune.
De plus, lors de son vote du 11 mars 2020, le conseil communal se serait rallié à la position exprimée par la ministre de l’Intérieur dans son courrier du 7 février 2020 et aurait pleinement conservé son pouvoir d'appréciation et de décision. Il aurait, par ailleurs, conservé la possibilité de ne pas prendre un nouveau vote et de maintenir sa décision du 21 novembre 2019, quitte à s'exposer au risque d'un refus d'approbation concernant l'inclusion de la surface « Sce04 » dans le périmètre d'agglomération, décision de refus d'approbation qui, si elle était intervenue, aurait pu être déférée par la commune au contrôle du juge administratif.
12 Analyse de la Cour La Cour retient, tel que cela a été relevé par les premiers juges, qu’il est certes vrai que, selon la jurisprudence constante, les actes préparatoires qui ne font que préparer la décision finale et qui constituent des étapes dans la procédure d’élaboration de celle-ci échappent au recours contentieux1.
Certes encore, les actes soumis à tutelle pris plus particulièrement dans le cadre du processus d’élaboration du PAG tel que prévu par la loi du 19 juillet 2004, ne sont, en principe, pas attaquables immédiatement et ne font de la sorte l’objet d’un contrôle qu’une fois que l’acte final de la procédure est pris, tel l’approbation du ministre de l’Intérieur prise sur le fondement de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004. Sous cet aspect, il est encore, tel que les premiers juges l’ont relevé à juste titre, de jurisprudence constante que si le recours introduit contre la seule décision d’approbation d’un acte soumis à tutelle est en principe valable, l’acte d’approbation étant en lui-même une décision susceptible d’un recours en annulation pour les vices qui lui sont propres, il n’en reste pas moins que le recours contentieux dirigé contre la seule décision de l’autorité soumise à tutelle, introduit avant que l’autorité de tutelle n’ait statué, n’est pas recevable dans la mesure où, à défaut et avant cette approbation, la décision soumise à approbation n’est pas susceptible de faire grief étant donné qu’elle ne peut pas sortir ses effets tant qu’elle n’a pas été approuvée, étant relevé que sa légalité ne sera susceptible d’être contrôlée qu’une fois que l’acte final de la procédure est pris2.
La Cour retient ensuite, tel que les premiers juges l’ont dégagé à juste titre, que, nonobstant la référence faite à cette disposition, le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 n’est pas à qualifier de décision finale au sens de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004, par laquelle ledit ministre « (…) statue sur les réclamations dans les trois mois qui suivent le délai prévu à l’article 16 alinéa 1, respectivement dans les trois mois suivant la réception des avis de la commission d’aménagement et du conseil communal prévus à l’article [17], en même temps qu’il décide de l’approbation définitive du projet d’aménagement général (…) », et qui partant a un double objet, à savoir, d’une part, toiser les réclamations portées devant lui, et, d’autre part, exercer sa tutelle d’approbation.
Force est, en effet, de constater que (i) ledit courrier est intervenu à un stade où l’ensemble des actes à prendre dans le cadre de la procédure d’adoption du PAG n’ont pas encore tous été posés, en l’occurrence les avis du conseil communal et de la commission d’aménagement prévus à l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004, à partir de la réception desquels le ministre de l’Intérieur doit statuer dans les trois mois, faisant défaut, (ii) le ministre de l’Intérieur ne s’est pas prononcé sur les réclamations, mais a uniquement constaté le retrait de la réclamation des consorts (A-B), sans se prononcer sur les autres réclamations et (iii) ledit ministre n’a pas statué sur la question de l’approbation du projet d’aménagement général dans son ensemble en ce qu’il s’est référé à la seule délibération du conseil communal du 21 novembre 2019, alors qu’il avait été saisi de deux votes du conseil communal, à savoir celui du 18 octobre 2019, ayant porté sur le projet d’aménagement général, hormis la zone litigieuse en l’espèce sur laquelle il a été statué par délibération du 21 novembre 2019.
1 Cour adm., 22 janvier 1998, nos 9647C, 9759C, 10080C et 10276C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 67 et les autres références y citées.
2 Cour adm. 6 novembre 1997, n° 10011C du rôle, Pas. adm. 2022, V° tutelle administrative, n° 27 et les autres références y citées.Contrairement à l’analyse des premiers juges, la conséquence à tirer de ce constat n’est toutefois pas celle que le recours dirigé en l’espèce contre l’acte litigieux du 7 février 2020, introduit avant l’intervention de l’approbation sur base de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 par la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020, est nécessairement irrecevable pour être dirigé contre un simple acte préparatoire, mais il convient d’examiner le courrier du 7 février 2020 quant à l’existence d’un élément décisionnel et plus loin, dans l’affirmative, de vérifier si l’acte est immédiatement attaquable.
Force est de constater en l’occurrence que l’acte litigieux est particulier à plusieurs égards.
D’une part, d’un point de vue procédural, s’il a été pris par le ministre de l’Intérieur au courant et dans le contexte de la procédure d’élaboration du PAG et avant l’intervention de l’acte final prévu par l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 et si a priori il a les apparences d’un acte préparatoire, il n’en reste toutefois pas moins qu’il ne se situe pas dans le cadre de la procédure d’élaboration du PAG telle que prévue par la loi du 19 juillet 2004, dans la mesure où il n’est, en tant que tel, pas prévu par ladite loi, qui n’envisage pas une telle intervention préalable du ministre de l’Intérieur et en l’occurrence ne lui accorde pas le pouvoir de donner aux communes des instructions en amont quant au sort à réserver au projet d’aménagement général et qui ne lui accorde pas un pouvoir décisionnel autre que celui envisagé par l’article 18 de la loi du 18 juillet 2004.
D’autre part, d’un point de vue substantiel, le courrier du 7 février 2020 est particulier en ce que, selon les termes choisis, il ne se limite pas à l’expression d’un simple avis ou d’une opinion, mais véhicule en revanche une position d’ores et déjà prise par le ministre de l’Intérieur, et ce avant l’examen des réclamations et des avis afférents prévus par la loi, et partant à un stade précoce de la procédure.
En effet, selon son libellé, le courrier litigieux contient un élément décisionnel quant au sort à réserver au projet d’aménagement général en sa version telle que votée par le conseil communal à ce stade et il en ressort que le ministre de l’Intérieur a clairement recherché des effets juridiques concrets, en ce qu’il a poussé la commune à se plier à sa position par rapport à la zone litigieuse, au risque de voir l’ensemble de son projet d’aménagement général échouer, cet élément décisionnel étant renforcé par l’indication des voies de recours.
Le ministre de l’Intérieur affirme, en effet, - certes à travers une intervention qui n’est pas en tant que telle envisagée dans le cadre de la procédure d’adoption du PAG selon la loi du 19 juillet 2004 -, qu’il ne pouvait pas approuver le projet d’aménagement général en sa globalité si les parcelles ayant fait l’objet du vote du conseil communal du 21 novembre 2019 restaient classées en zone urbanisée et a invité la commune à procéder à un vote complémentaire. Ce faisant, il a mis la commune dans la situation telle qu’elle estimait ne pas avoir d’autre choix que de soit poursuivre la procédure selon le projet voté les 18 octobre et 21 novembre 2019 au risque de voir son entier projet d’aménagement général ne pas aboutir, soit se plier et de procéder à un vote complémentaire, à moins d’avoir introduit un recours contentieux contre cet acte du ministre de l’Intérieur.
Si l’Etat fait plaider en substance que le ministre aurait encore pu changer sa position à la suite de l’analyse des réclamations ou après la prise de connaissance des avis prévus par l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004, la Cour constate néanmoins que cette thèse est contredite par les termes employés, qui ne laissent aucun doute quant à la position du ministre del’Intérieur et quant à ses intentions. En effet, selon les termes choisis, la position du ministre de l’Intérieur ne saurait être qualifiée de provisoire et potentiellement évolutive, mais au contraire, celui-ci a d’ores et déjà pris une décision quant au sort à réserver au projet tel qu’approuvé à ce stade par le conseil communal, à savoir qu’il n’allait pas l’approuver en sa globalité tel quel.
Force est encore de constater que l’intervention du ministre de l’Intérieur a eu des effets juridiques concrets en ce qu’elle a conduit à un vote complémentaire du conseil communal ayant statué sur un projet modifié par rapport à ce qui avait initialement été prévu et voté, étant relevé que le conseil communal a pris son vote complémentaire du 11 mars 2020 sur base de la prémisse que le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 véhiculait un élément décisionnel, en ce qu’il ressort du procès-verbal de la délibération afférente que le conseil communal s’est référé au « refus3/avis (…) du ministre de l’Intérieur concernant la délibération du conseil communal du 21 novembre 2019 portant sur la décision spécifique du maintien de la zone Sce04 […] dans le périmètre urbanisable » et a décidé d’adopter définitivement le projet d’aménagement général en déclarant se rallier « intégralement à l’avis no … du Ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 6 février 2020 ainsi qu’au refus4 n°… du Ministère de l’Intérieur du 7 février 2020 (…) ».
La Cour est amenée à retenir que l’intervention du ministre de l’Intérieur telle qu’opérée en l’espèce, qui se situe en dehors du cours normal de la procédure d’adoption du PAG et qui a eu des effets juridiques concrets, ne saurait être soustraite au contrôle juridictionnel, étant relevé que les appelants et la partie étatique s’accordent en substance sur ce point, mais divergent quant au moment auquel ce contrôle doit être opéré.
Contrairement à ce qui a été retenu par les premiers juges et est plaidé par l’Etat dans le cadre de la présente instance, la Cour retient que ce contrôle n’est pas obligatoirement à opérer à l’occasion du recours introduit contre l’acte final de la procédure d’approbation du PAG. En effet, dans l’hypothèse particulière de l’espèce et en l’occurrence comme l’acte se situe en dehors de la procédure envisagée par la loi du 19 juillet 2004, non seulement la commune, tel que l’Etat semble le reconnaître dans une certaine mesure, mais aussi les appelants, dont les parcelles ont été directement affectées par l’intervention du ministre de l’Intérieur, sont recevables à introduire directement un recours contentieux contre cet acte du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, sans attendre l’acte final de la procédure d’approbation du PAG, qui depuis l’intervention du ministre de l’Intérieur a pris une autre tournure, sans préjudice de leur droit de l’attaquer ensemble avec l’acte final, étant relevé que l’annulation de cet acte, ensemble avec celle du vote complémentaire du 11 mars 2020, recherchée aussi par les appelants, est susceptible de leur donner satisfaction en ce sens que la procédure entamée serait alors poursuivie sur base des votes du conseil communal du 21 novembre 2019 et du 18 octobre 2019.
Enfin, le fait, invoqué par l’Etat, que le courrier litigieux est adressé à la commune seule ne fait pas non plus obstacle à la recevabilité du recours contentieux introduit par les appelants, dans la mesure où il a affecté les droits de ceux-ci, qui, suite à l’intervention du ministre de l’Intérieur, ont vu classés leurs terrains en zone verte, contrairement à ce qui avait été prévu dans le projet initial et voté par le conseil communal initialement.
3 Souligné par la Cour.
4 Souligné par la Cour.En ce qui concerne le reproche de la partie étatique selon lequel la seule indication des voies de recours n’emporterait pas qualification de décision susceptible de recours, la Cour relève que s’il est certes exact que par rapport à une indication des voies de recours intervenue contra legem par rapport à l’existence d’une voie de recours non prévue par la loi, l’administré ne saurait s’arroger des droits, tel n’est pas l’hypothèse en l’espèce, dans la mesure où le courrier litigieux du ministre de l’Intérieur, au regard des termes choisis, est à qualifier comme une décision administrative susceptible de recours, de sorte que c’est en toute logique que ledit ministre a indiqué les voies de recours, et ce indépendamment de la question de la pertinence des dispositions légales auxquelles il s’est référé en l’espèce.
En conclusion, la Cour est amenée à retenir que, contrairement à l’analyse des premiers juges, le courrier litigieux n’est pas à qualifier de simple acte préparatoire s’inscrivant dans le cadre de la procédure d’adoption et d’approbation du projet d’aménagement général telle que prévue par la loi du 19 juillet 2004, mais s’analyse en une véritable décision ayant eu des effets juridiques concrets et est partant susceptible d’un recours contentieux autonome.
Par réformation du jugement du 29 décembre 2022, le recours en annulation est dès lors à déclarer recevable en tant qu’il vise un acte décisionnel pour autant qu’il est dirigé contre le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020.
2) Quant à la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 Arguments des parties Tout en admettant que la jurisprudence considère de manière constante qu'un recours dirigé contre une décision soumise à approbation tutélaire est à considérer comme étant prématuré dans l'hypothèse où le recours est déposé avant ladite décision tutélaire, cette solution s’expliquant, d’une part, par un risque que l'autorité de tutelle n'approuve pas ou n’approuve que partiellement la décision soumise à approbation et, d’autre part, par le fait que dans la majorité des cas, la décision administrative à faire approuver ne sortirait véritablement ses effets qu'une fois que l'approbation tutélaire est intervenue, les appelants font valoir qu’en l’espèce, la situation serait toutefois différente, dans la mesure où le ministre de l’Intérieur aurait dès le 7 février 2020 pris sa décision de refus d'approbation et aurait clairement exposé les conditions de son approbation tutélaire. La position du ministre aurait ainsi déjà bien été connue et arrêtée et la commune se serait pliée aux désidérata déjà arrêtés par le ministre. La décision d'approbation du 3 décembre 2020 n’aurait dans ces conditions été plus qu'une formalité et il n’aurait pas été nécessaire d'attendre l'approbation ministérielle pour quereller les deux décisions litigieuses.
La décision du conseil communal aurait, par ailleurs, eu des effets juridiques dès son approbation, voire même dès la mise en procédure, et ceci sans qu'il n’ait fallu attendre la décision ministérielle.
Enfin, les appelants insistent sur la considération qu’un recours en annulation aurait bien été introduit à l'encontre de la décision d'approbation par le ministre de l'Intérieur portant sur la décision du conseil communal du 11 mars 2020, qui serait, suite à cette décision d'approbation ministérielle, devenue définitive, de sorte qu'elle leur causerait manifestement grief.
L’Etat critique, en ordre principal, le tribunal pour avoir retenu que le recours visait, outre le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 mentionné au dispositif de larequête introductive d’instance, aussi la délibération du conseil communal du 11 mars 2020, non mentionnée dans le dispositif de la requête, et déclare maintenir ses contestations afférentes formulées en première instance.
La commune pour sa part, déclare relever appel incident contre le jugement attaqué au motif que les premiers juges auraient dû déclarer le recours irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020, à défaut pour cet acte d’avoir été mentionné au dispositif de la requête introductive d’instance.
En ordre subsidiaire, l’Etat, rejoint sur ce point par la commune, demande la confirmation du jugement en ce qu’il a déclaré irrecevable ce volet du recours pour être prématuré.
Analyse de la Cour S’agissant de prime abord des contestations de l’Etat et de la commune quant à la délimitation de l’objet du recours telle qu’opérée par le tribunal, la Cour retient qu’encore que la commune qualifie sa démarche d’appel incident, il s’agit en substance d’un moyen de défense au fond, les questions de recevabilité de première instance se résolvant en questions de fond en appel.
La Cour est amenée à retenir, sur base de la motivation des premiers juges qu’elle partage entièrement, que c’est à bon droit que ceux-ci ont retenu que le recours est dirigé, outre contre le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, également contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020.
Les contestations afférentes de l’Etat et de la commune sont partant à rejeter.
En ce qui concerne ensuite la question de la recevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020, la Cour confirme les premiers juges, sur base de la motivation à laquelle la Cour souscrit entièrement, en ce qu’ils ont déclaré ledit recours irrecevable pour être prématuré, à défaut de prise de la décision d’approbation tutélaire au moment de l’introduction du recours, étant souligné que la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 est dépourvue d’existence autonome tant que n’est pas intervenue la décision d’approbation tutélaire et n’est partant pas susceptible de recours contentieux avant l’approbation, à défaut de faire grief jusqu’à l’intervention de l’approbation tutélaire5.
Cette conclusion n’est pas énervée par le fait qu’au moment où le tribunal a statué, la décision d’approbation ministérielle était entretemps intervenue, dans la mesure où, tel que les premiers juges l’ont rappelé à juste titre, la recevabilité du recours sous cet angle s’apprécie au jour de son introduction.
Cette conclusion n’est pas non plus énervée par la qualification d’acte susceptible de recours que la Cour vient de retenir dans le chef du courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, dans la mesure où, tel que cela a été retenu ci-avant, celui-ci n’est pas à qualifier d’acte d’approbation ou de refus d’approbation tutélaire.
5 Cour adm. 6 novembre 1997, n° 10013C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 31 et les autres références y citées.Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le jugement du 29 décembre 2022 est à confirmer en ce qu’il a retenu que le recours porte tant sur le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 que sur la délibération du conseil communal du 11 mars 2020, et en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020.
Il est en revanche à réformer en ce sens que la décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 est à qualifier d’acte susceptible de recours, de sorte que le moyen d’irrecevabilité afférent est à rejeter.
En ce qui concerne la question de l’évocation du litige, dans la mesure où les parties à l’instance demandant le renvoi du dossier devant les premiers juges et n’ont par ailleurs pas conclu au fond, la Cour retient qu’il n’y a pas lieu d’évoquer le litige et que le dossier est à renvoyer en prosécution de cause aux premiers juges pour statuer sur les autres moyens d’irrecevabilité soulevés en première instance par rapport à l’acte du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 et pour l’examen du fond du recours en ce qu’il vise cet acte.
L’indemnité de procédure de 3.000 € réclamée par les appelants est à rejeter en ce qu’il n’est pas justifié en quoi il serait inéquitable de laisser à leur charge les frais non compris dans les dépens.
Eu égard à l’issue du litige, il y a lieu de faire masse des dépens et de les imposer pour moitié aux appelants et pour moitié à l’Etat.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit l’appel en la forme;
au fond, le déclare partiellement justifié ;
partant, par réformation du jugement du 29 décembre 2022, dit que le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 est à qualifier d’acte susceptible de recours ;
renvoie le dossier en prosécution de cause devant les premiers juges ;
pour le surplus, confirme le jugement entrepris et rejette l’appel dans cette mesure ;
rejette la demande en obtention d’une indemnité de procédure formulée par les appelants ;
fait masse des frais et les impose pour moitié aux appelants et pour moitié à l’Etat.
Ainsi délibéré et jugé par:
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 juillet 2023 Le greffier de la Cour administrative 19
