GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 46811C du rôle ECLI:LU:CADM:2022:46811 Inscrit le 21 décembre 2021
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Audience publique du 17 mai 2022 Appel formé par Monsieur (R) et consorts, … et … (Belgique), contre un jugement du tribunal administratif du 11 novembre 2021 (n° 43771 du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre deux décisions du conseil communal de la commune de Rambrouch et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
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Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 46811C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 21 décembre 2021 par la société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1461 Luxembourg, 31, rue d’Eich, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 251584, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de 1) Monsieur (R), …, demeurant à L-… …, …, …, 2) Messieurs (C), …, demeurant à L-… …, … …, et (D), …, demeurant à L-… …, …, …, les deux agissant en leur qualité d’ayants cause de feu Madame (E), ayant demeuré à L-… …, …, …, et 3) Monsieur (F), …, demeurant à B-… … (Belgique), …, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 11 novembre 2021 (n° 43771 du rôle) à travers lequel ledit tribunal, après avoir déclaré irrecevable leur recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal de la commune de Rambrouch du 29 juin 2017 portant mise sur orbite d’une procédure de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Rambrouch, a déclaré recevable leur recours en annulation dirigé contre la décision dudit conseil communal du 31 janvier 2019 portant approbation définitive de la refonte du plan d’aménagement général et la décision du ministre de l’Intérieur du 19 juillet 2019 portant approbation du plan d’aménagement général refondu, mais au fond, l’a rejeté comme étant non justifié;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 21 janvier 2022 par la société en commandite simple, KLEYR GRASSO, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2361 Strassen, 7, rue des Primeurs, immatriculée au Registre de Commerce et des Sociétés de Luxembourg sous le 1 numéro B 220509, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Mélanie TRIENBACH, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 24 janvier 2022 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Rambrouch;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 24 février 2022 pour compte des parties appelantes;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 24 mars 2022 au nom de l’administration communale de Rambrouch;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 24 mars 2022 au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Serge MARX, Maître Stéphane SUNNEN, en remplacement de Maître Albert RODESCH, et Maître Mélanie TRIENBACH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 avril 2022.
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Lors de sa séance publique du 29 juin 2017, le conseil communal de Rambrouch, ci-après désigné par le « conseil communal », émit un vote positif, en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », par rapport au projet d’aménagement général de la commune de Rambrouch.
Le projet d’aménagement général prévoyait, dans sa version soumise au susdit vote du conseil communal, le reclassement de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Rambrouch, section … de Rambrouch, sous le numéro cadastral 866/3517, désignée ci-après par la « parcelle 866/3517 », ayant appartenu à Monsieur (R), Madame (E) et Monsieur (F), d’une zone d’habitation soumise à un plan d’aménagement particulier en zone de parc public, désignée ci-après par la « zone PARC », en inscrivant sur la partie graphique du projet de plan d’aménagement général « à titre indicatif et non exhaustif » des « habitats espèces protégés » et des « biotopes ».
Par courrier de leur mandataire du 28 juillet 2017, les consorts (RCDEF), en leur qualité de propriétaires de la parcelle 866/3517, soumirent au collège des bourgmestre et échevins des objections à l’encontre du projet d’aménagement général, pour solliciter en conclusion, tout d’abord, le maintien de la parcelle en question en zone destinée à être urbanisée par le classement en zone mixte, sinon en zone d’habitation 1, désignée ci-après par la « zone HAB-1 », et, en second lieu la suppression de toute zone superposée « biotope » ou « habitat ».
Lors de sa séance publique du 31 janvier 2019, le conseil communal adopta le projet d’aménagement général, « (…) en tenant compte des modifications y apportées (…) », le conseil communal ayant, notamment, décidé de se rallier « (…) aux propositions formulées par le collège des bourgmestre et échevins par rapport (…) aux objections et réclamations reprises au tableau 2 annexé (…) ». Le tableau, auquel le conseil communal renvoya ainsi, contient les observations suivantes du collège des bourgmestre et échevins en ce qui concerne la parcelle 866/3517 :
« Le CE constate que le projet a été élaboré conformément à la législation en vigueur.
Concernant le classement de la parcelle cadastrale n° 866/3517 en zone de PARC, le CE propose de donner partiellement suite à la réclamation des consorts (RCDEF) et de classer la partie attenante à la zone constructible en zone HAB-1 / ZAD soumise à PAP NQ, mais de maintenir la partie sud-ouest du terrain en zone destinée à rester libre (Zone AGR).
Ceci aussi bien pour des raisons d'ordre urbanistique : - arrondissement de la zone constructible, arrêt de l'urbanisation à hauteur des constructions existantes le long de la rue du château - que pour des raisons d'ordre paysager et pour des raisons relevant du milieu naturel.
Ces raisons sont développées en détail au niveau de la prise de position TR-Engineering.
Un dossier complémentaire au rapport sur les incidences environnementales a été élaboré, une procédure y relative a été effectuée.
Le CE constate que le projet de PAG a été élaboré conformément à la législation en vigueur. ».
Concrètement, en ce qui concerne la parcelle 866/3517, le conseil communal fit donc partiellement droit aux objections des consorts (RCDEF), en classant la majeure partie de la parcelle en zone HAB-1 / ZAD [« zone d’aménagement différé »], superposée d’une « zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » [PAP NQ] », désignée ci-après comme la « zone PAP NQ ». Le reste de la parcelle, constituée par sa partie ouest, fut classée en « zone agricole », désignée ci-après comme la « zone AGR ».
Par courrier de leur mandataire du 19 février 2019, les consorts (RCDEF) introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après dénommé le « ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 31 janvier 2019.
Par décision du 19 juillet 2019, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 31 janvier 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications à la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Rambrouch, ci-après dénommé le (« PAG »). La réclamation des consorts (RCDEF) quant à elle fut déclarée non fondée. Les passages de la décision ministérielle, précitée, se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« (…) Ad réclamation consorts (RCDEF) (rec 20) Les réclamants s'opposent au classement de la parcelle cadastrale n° 866/3517, sise à Rambrouch, notamment en ce qui concerne :
3 - le classement de 42,65% de ladite parcelle en zone destinée à rester libre, en l'occurrence en « zone agricole [AGR] » ;
- les coefficients fixés pour la « zone d'habitation 1 [HAB-1] » superposée d'une « zone soumise à un plan d'aménagement particulier "nouveau quartier" » [PAP NQ] » à savoir : COS 0,30 ; CUS 0,60 ; CSS 0,50 et DL 13 ;
- l'apposition d'une « zone d'aménagement différé [ZAD] ») sur la « zone d'habitation 1 [HAB-1] » ;
- la présence de biotopes au sens des articles 17 et 20 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ;
- la superposition de la « zone de servitude "urbanisation-haie" N4 ».
De prime abord, il faut retenir que la parcelle visée est située à l'extrémité de la localité.
Une urbanisation complète de la parcelle cadastrale n°866/3517 engendrerait manifestement un développement tentaculaire en ces lieux. Il est dès lors tout à fait cohérent d'avoir retiré du périmètre d'agglomération une partie de ladite parcelle, ceci en vue de générer une bonne intégration paysagère du quartier projeté.
L'apposition de la « zone d'aménagement différé [ZAD] » est cohérente à cet endroit. Le potentiel de développement de cette parcelle est important et jouxte une « zone mixte villageoise [Mix-v] ».
La « zone d'aménagement différé [ZAD] » est dès lors essentielle pour permettre une connexion efficace entre les quartiers. Il faut en effet dans un premier temps prévoir le développement de la « zone mixte villageoise [Mix-v] » sise à l'est du site litigieux pour ensuite aborder le développement du site litigieux.
En effet, il n'existe aucun argument démontrant que l'apposition de la « zone d'aménagement différé [ZAD] » serait contraire à l'intérêt général, au contraire elle garantit une utilisation rationnelle du sol et de l'espace tant urbain que rural et un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, conformément à l'article 2 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain.
Concernant les coefficients fixés pour la « zone d'habitation 1 [HAB-1] », la remarque des requérants n'est pas dénuée de fondement. Pour autant, il est actuellement impossible d'adapter ces coefficients de densité au vu de la complexité du site et de l'absence d'un projet de développement urbain concret. Au moment de la levée du statut de la « zone d'aménagement différé [ZAD] » moyennant une modification du PAG, une augmentation circonstanciée des coefficients de densité en connaissance d'un projet d'urbanisation concret s'avère cependant nécessaire.
La « zone de servitude "urbanisation-haie" N4 » permet de garantir une intégration harmonieuse des constructions dans le paysage et ne va pas freiner le développement du site. De même, il n'existe aucun impact sur le développement urbanistique cohérent du site notamment au vu du positionnement de cette servitude qui est située en limite de parcelle.
La réclamation est partant non fondée. (…) ».
4 Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 novembre 2019, les consorts (RCDEF) firent introduire un recours tendant à l’annulation de « 1. la délibération du conseil communal de Rambrouch du 29 juin 2017 par laquelle a été mise sur orbite la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Rambrouch » (…) ; 2. La délibération du conseil communal de Rambrouch du 31 janvier 2019 par laquelle a été approuvé le projet de refonte du plan d’aménagement général (…); et 3. la décision du ministre de l’Intérieur du 19 juillet 2019, notifiée par courrier daté du 31 juillet 2019 (…) par laquelle celui-ci a approuvé le PAG refondu ».
Par jugement du 11 novembre 2021 (n° 43771 du rôle), le tribunal déclara ce recours irrecevable en ce qu’il visait la décision de mise sur orbite de la procédure de refonte du PAG du 29 juin 2017, recevable pour le surplus, mais au fond, comme étant non justifié et en débouta les demandeurs, tout en rejetant la demande de l’administration communale de Rambrouch tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un import de 3.000.- € et en condamnant les demandeurs aux frais.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 21 décembre 2021, 1) Monsieur (R), 2) Messieurs (C) et (D), déclarant agir en leur qualité d’ayants cause de feu Madame (E), et 3) Monsieur (F) ont fait régulièrement entreprendre le jugement précité du 11 novembre 2021 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir annuler la délibération prévisée du conseil communal du 31 janvier 2019 et la décision ministérielle d’approbation prévisée du 19 juillet 2019 par eux querellées.
Tant la commune que l’Etat se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel.
L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
Les consorts (RCDEF) déclarent ne pas remettre en cause la décision d'irrecevabilité de leur recours initial dirigé contre la décision de mise sur orbite du PAG du 29 juin 2017. En outre, ils déclarent ne plus réitérer en instance d’appel leur moyen tiré de l'illégalité externe des décisions déférées, ni ne plus remettre en cause la superposition « à titre indicatif et non exhaustif » d' « habitats espèces protégés » et de « biotopes protégés », ni enfin la superposition d’une zone « servitude urbanisation » N4.
La Cour n’est de la sorte plus saisie des questions afférentes.
A l’appui de leur appel, les consorts (RCDEF) reprochent aux premiers juges de ne pas avoir déclaré fondé leur recours dirigé contre l'approbation du projet de PAG refondu par le conseil communal et la décision d'approbation ministérielle en ce qu'elles ont 1) déclassé une partie importante de leur parcelle en zone agricole, 2) appliqué des densités inappropriées et 3) superposé leur parcelle d'une zone [ZAD].
1) Concernant le déclassement d'une partie de la parcelle en zone destinée à rester libre, les appelants font liminairement valoir que les premiers juges auraient, à tort, limité leur examen à un contrôle de la stricte légalité des décisions attaquées et, plus particulièrement, analysé si les mesures prises n’étaient pas le produit d’une erreur d'appréciation manifeste, alors que la jurisprudence actuelle irait dans le sens d’un renforcement de l'intensité du contrôle du juge de l'annulation, l’erreur ne devant plus être manifeste pour être sanctionnée.
5 Sur ce, l’appréciation des premiers juges serait erronée et le déclassement d’une importante partie de leur terrain -historiquement toujours incluse dans le périmètre d'agglomération, de sorte qu’il ne saurait être question d’une extension du périmètre- non motivée à suffisance, pareil déclassement requérant une obligation de motivation renforcée qui ferait manifestement défaut.
Pour le surplus, les arguments avancés ne convaincraient pas, l'amputation de la partie ouest de leur parcelle en tant que zone destinée à être urbanisée n’étant pas justifiée par des considérations urbanistiques fondées.
Plus particulièrement, il ne saurait être question d’un développement tentaculaire, la parcelle étant délimitée à l'ouest par une route existante menant vers le CR 303, qui constituerait une « limite naturelle » évitant tout développement vers l'ouest.
Au contraire, le développement de l’entièreté de leur parcelle contribuerait à un développement concentrique du territoire communal.
Les appelants mettent encore en avant la pénurie de logement et l'objectif politique de ne pas ouvrir les périmètres qui militeraient contre le déclassement critiqué.
Par ailleurs, contrairement à l’argumentation communale, ils estiment qu’aucun élément paysager ne justifie le déclassement.
Enfin, le fait que la parcelle 867/3448 soit la dernière parcelle de l'autre côté de la rue du Château qui soit incluse dans la zone urbanisée ne serait pas un argument convaincant non plus.
Cette parcelle voisine ne constituerait en tout cas pas un meilleur repère pour délimiter le périmètre que la route menant vers le CR 303.
Ils donnent encore à considérer que le maintien de l'intégralité de la parcelle en zone urbanisée ne signifierait pas nécessairement que la partie ouest soit construite, mais elle pourrait constituer un espace futur de verdure. Le seul résultat du déclassement litigieux serait une diminution intolérable, contreproductive et injustifiée de l'assiette constructible de leur parcelle.
Le prétendu impact paysager encore mis en avant sur base de l'évaluation environnementale stratégique (« EES ») ne serait pas non plus un argument convaincant, l’EES n’ayant pas été requise pour des terrains se trouvant à l'intérieur du périmètre d'agglomération sous l'ancien PAG, d’une part, et aucun argument sérieux ne pouvant être tiré de cette étude, qui serait basée sur de simples suppositions et hypothèses non vérifiées scientifiquement, d’autre part.
2) Concernant les densités (COS : 0,30; CUS : 0,6 et DL:13) fixées par la zone PAP NQ (zone d'analyse Ra 10) superposant la partie non déclassée de la parcelle litigieuse, les appelants soutiennent qu’il n’existerait aucune raison objective qui justifierait que les densités sur leurs parcelles soient largement inférieures à celles autorisées sur les parcelles adjacentes. Au contraire, un développement urbain homogène et cohérent aurait exigé que les densités soient adaptées aux densités environnantes.
6 Exposant que la comparaison de la partie constructible de leur parcelle, d’une contenance de 1,40 ha, avec celle voisine, d’une contenance de 1,42 ha, classée en « zone d'analyse Ra 3 » permettrait de dégager que le PAG admettrait pour leur parcelle la réalisation de 13 unités, tandis que sur le site voisin 42 unités seraient permises. Or, pareille différence disproportionnée ne serait pas justifiée par des considérations urbanistiques et le traitement inégalitaire qui en découlerait serait contraire à l'article 10bis de la Constitution. Parallèlement, le coefficient DL déboucherait sur des surfaces moyennes de 466,66 m2, partant des superficies de terrains trop grandes et un gaspillage de surfaces.
Selon les appelants, les densités retenues par le PAG pour leur parcelle seraient insuffisantes, ce que le ministre aurait d’ailleurs reconnu.
Il serait en tout cas inadmissible que la fixation exacte des coefficients soit reportée au moment où la [ZAD] sera levée, mais qu’il incomberait au PAG de fixer les densités appropriées au moment où il est adopté, tel n’ayant pas été le cas.
Il conviendrait de constater que les densités retenues par le PAG sont inappropriées et d’en tirer la conclusion qui s’impose, à savoir l’annulation des coefficients erronés, le jugement a quo étant à réformer en ce sens.
3) Concernant la superposition d'une zone [ZAD], elle serait critiquable et critiquée pour ne pas être justifiée par les motifs la sous-tendant.
En effet, leur parcelle serait parfaitement connectée et raccordée au tissu existant et elle ferait partie du centre de la localité de Rambrouch, destinée à un développement prioritaire. Son raccordement au tissu existant serait aussi réalisable sans développement préalable de la zone d’analyse Ra 3.
Cet état des choses contredirait tant l'amputation de terrain réalisée que la superposition de la zone [ZAD].
Au-delà, la [ZAD] se définirait comme une réserve foncière. Or, au regard des besoins pressants en logements auxquels le pays devrait faire face, il ne saurait raisonnablement être admis qu’il faille constituer des réserves foncières.
Il conviendrait partant d’annuler la superposition d'une zone [ZAD] et encore de réformer le jugement entrepris sur ce point.
Les parties intimées concluent en substance au rejet du recours pour manquer de fondement et à la confirmation du jugement entrepris.
Les parties appelantes ayant mis dans le débat la question de l’intensité du contrôle du juge de l’annulation en la matière, la Cour est appelée à clarifier cet aspect liminairement, étant donné que l’approche y afférente conditionnera l’examen et les réponses à donner aux différents moyens de fond discutés en cause.
Lorsque le juge administratif est saisi d'un recours en annulation, il a le droit et l'obligation d'examiner l'existence et l'exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision attaquée et de vérifier si les motifs dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée.
7 Plus particulièrement, saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait.
Comme pointé à bon escient par les parties appelantes, le contrôle de légalité du juge de l’annulation ne se limite donc nullement à la sanction des erreurs d’appréciation dites « manifestes », mais s’analyse en contrôle de proportionnalité.
En d’autres termes, sans préjudice de ce qu’en la matière, basiquement, il convient de reconnaître au conseil communal, en vertu notamment du principe de l’autonomie communale, dans un esprit de subsidiarité, une marge d’appréciation certaine dans le cadre de la mise en place des dispositions de la réglementation communale d’urbanisme, le contrôle de légalité à exercer par le juge l’appelle à examiner si l’auteur de la décision est resté dans les limites de cette marge d’appréciation. Si le juge devait constater que cette marge a été dépassée, la décision prise encourrait l’annulation.
Cette approche est dictée par la nécessité de concilier un impératif de contrôle effectif réalisé par le juge, tel qu’il découle notamment de l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, d’un côté, avec la garantie du pouvoir de décision politique et la non-immixtion du juge dans l'appréciation de l'opportunité des mesures prises, d’un autre côté.
Tel sera le prisme optique de la Cour, statuant en tant que juge de l’annulation, pour examiner le bien-fondé ou mal-fondé des moyens d’annulation soulevés en cause à l’encontre des actes litigieux.
Ceci dit, le premier moyen des parties appelantes a trait au déclassement d'une partie de leur parcelle en zone destinée à rester libre, déclassement qu’elles considèrent comme non justifié par des considérations urbanistiques valables, voire contraire aux vecteurs légaux mouvant l’action communale et étatique.
C’est à juste titre que les premiers juges, dans le cadre de leur réponse donnée à ce moyen, ont rappelé que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement ou projettent d’adopter des plans d’aménagement doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.
Le cadre légal afférent est tracé, plus particulièrement, par les articles 2 et 6 de la loi du 19 juillet 2004.
Ledit article 2 de la loi du 19 juillet 2004 énonce que :
8 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 précise que :
« Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
La Cour est partant à son tour appelée à répondre à la question de savoir si le classement opéré par rapport à la parcelle précisément visée du territoire communal de Rambrouch, en l’occurrence la parcelle 866/3517, est justifié ou non au regard des règles se dégageant de l’ordonnancement juridique, cet examen l’appelant entre autres à dégager, sur base de l’ensemble des éléments de fait et de droit pertinents, si, essentiellement, l’autorité communale, dans son classement, a ou non dépassé sa marge d’appréciation en la matière.
A l’instar des premiers juges, la Cour constate qu’en général, la localité de Rambrouch constitue une petite localité à caractère essentiellement rural, sa surface est essentiellement réduite et son centre se situe au niveau de l’intersection des rues Principale, du Nord et Grevels. En particulier, la parcelle 866/3517 litigieuse, appartenant aux appelants, est localisée à l’extrémité ouest de la localité, du côté sud et au bout de la rue du Château, laquelle constitue une prolongation oblongue de la localité s’étirant vers l’ouest.
S’il est vrai que ladite parcelle était antérieurement classée à l’intérieur du périmètre d’agglomération, en zone soumise à un plan d’aménagement particulier, elle n’a cependant point été urbanisée en tout ou en partie dans le passé et se présente comme faisant partie intégrante de la campagne avoisinante. En d’autres termes, force est de constater qu’en fait, la parcelle 866/3517 se présente comme une surface non urbanisée faisant partie intégrante de l’espace rural.
9 Loin de contribuer à une urbanisation concentrique, le maintien de l’entièreté de la parcelle 866/3517 à l’intérieur du périmètre d’agglomération et son urbanisation future corrélative généreraient un nouveau noyau urbanistique excentrique à l’ouest de la localité de Rambrouch et en cela une excroissance urbanistique additionnelle contribuant à une accentuation du développement tentaculaire de la localité.
C’est à juste titre que la commune fait soutenir que c’est au contraire le déclassement partiel querellé qui est de nature à arrondir le tissu urbain existant et partant à contribuer à une urbanisation concentrique cohérente de la localité de Rambrouch.
Les premiers juges ont pu relever à juste titre que l’accent ainsi mis par la commune de Rambrouch sur un développement concentrique de la zone urbanisée par exclusion, dans la mesure du possible, d’une excroissance d’ordre désordonnée répond à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à tendre à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général, au sens de l’article 2, point b), de la loi du 19 juillet 2004.
La mise en avant d’une situation -incontestée- de pénurie nationale de logements ne constitue pas un argument justifiant quant à lui une urbanisation désordonnée et tentaculaire des localités.
La ligne de démarcation retenue par la commune est aussi loin d’être imaginaire et fictive, mais, dans sa fin tendant à arrondir le tissu urbain existant, un choix justifié des autorités communales et de tutelle.
En effet, la partie de la parcelle 866/3517 litigieuse qui est classée en zone HAB-1 se trouve, du côté est, directement adjacente à la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro 866/3516 et elle constitue la dernière parcelle du côté sud de la rue du Château à être intégrée en zone urbanisée, d’une part, et du côté opposé/nord de la rue du Château, la dernière parcelle intégrée en zone urbanisée en direction ouest est la parcelle inscrite sous le numéro cadastral 867/3448, d’autre part, de sorte que la délimitation dorénavant retenue, c’est-à-dire le classement de la parcelle 866/3517 en zone urbanisée jusqu’à la hauteur/limite ouest de la parcelle 867/3448, située de l’autre côté de la rue du Château, est de nature à garantir un alignement des limites de la zone urbanisée à l’extrémité ouest des deux côtés de la rue du Château.
La Cour rejoint aussi la partie étatique en ce qu’elle invoque à bon escient que le classement retenu de partie de la parcelle litigieuse en zone agricole, où des constructions restent possibles, est de nature à assurer une bonne transition de l’espace bâti à la campagne attenante, étant précisé que la partie de la parcelle 866/3517 litigieuse qui est reclassée en zone agricole se trouve classée identiquement à toutes les parcelles y attenantes sises en dehors du périmètre d’agglomération.
A partir de tous ces éléments, la Cour vient à la conclusion que la commune et la partie étatique ont pu, sans dépasser leur marge d’appréciation, reclasser la partie ouest de la parcelle 866/3517 en zone agricole, la décision afférente se trouvant soutenue par des arguments suffisamment forts tirés du souci de vouloir conférer une limite continue à la zone urbanisée et ainsi éviter un développement incohérent d’une localité à caractère rural, partant de considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations, justifiant son reclassement en zone agricole.
Ces considérations tirées d’un choix de prôner un développement cohérent et harmonieux et à éviter des excroissances urbanistiques désordonnées additionnelles de la localité de Rambrouch justifiant, à elles-seules les décisions déférées, les premiers juges ne sont pas non 10 critiquables de ne pas s’être livrés à l’examen surabondant des considérations environnementales encore avancées par les autorités communales et ministérielle, de même que l’examen des autres éléments encore nouvellement ajoutés appert oiseux. - La Cour entend cependant remarquer qu’il semble difficilement pouvoir être reproché à une autorité communale de s’être placée dans une approche essentiellement positive des incidences environnementales potentielles de son projet de refonte du PAG et d’avoir sollicité une EES même si elle n’entend pas diminuer la zone verte. Il paraît en tout cas erroné de considérer que le simple fait qu’un terrain se situe à l’intérieur du périmètre d’agglomération dément purement et simplement toute potentialité d’une incidence environnementale d’un projet de reclassement y relatif. Ainsi, il convient de porter le regard au-delà du classement juridique d’un terrain concerné par un projet de refonte de son statut urbanisable et d’avoir égard, au cas par cas, à la situation factuelle particulière. En effet, les EES ne sont pas seulement utiles voire nécessaires lorsque l’on prend quelque chose à la nature, mais peuvent aider pour apprécier si une situation factuelle particulière n’appelle pas à lui rendre quelque chose.
Le premier moyen de réformation du jugement a quo est partant à rejeter pour manquer de fondement.
Il convient dans une bonne logique des choses d’analyser ensuite le moyen d’annulation soulevé par les appelants et tiré de l’illégalité de l’adjonction ou de la superposition d’une zone [ZAD] à la zone HAB-1 au niveau de leur terrain litigieux.
Le cadre légal des zones [ZAD] est déterminé par l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », qui dispose comme suit :
« Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.
Elles constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme.
La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général. » Ledit article institue partant un régime de phasage, respectivement de déphasage de l’urbanisation d’une zone de terrains d’ores et déjà déclarés être destinés à être aménagés et construits.
Les premiers juges ont considéré que la motivation avancée par les autorités communales et ministérielle pour justifier leur choix de greffer la partie de la parcelle des appelants restant classée à l’intérieur du périmètre d’agglomération et, plus particulièrement, en zone HAB-1, d’une zone ZAD, était justifié par des considérations urbanistiques.
Pour arriver à cette conclusion, ils ont rappelé que l’accent mis par une commune sur le développement concentrique de la zone urbanisée, en favorisant le développement prioritaire des parcelles situées en position centrale des localités, répondrait à des considérations légales d’ordre 11 urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à tendre à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général, au sens de l’article 2, point b), de la loi du 19 juillet 2004, et que tel était, de façon avérée, le cas en l’espèce.
Sur ce, ils conclurent que dans le cas d’espèce plus particulièrement, le choix des autorités communales, confirmé par l’autorité de tutelle, de réserver à une urbanisation future la parcelle des appelants répondrait à l’intention de veiller à un développement urbain cohérent et rationnel du territoire de la commune de Rambrouch et qu’il s’agirait d’un choix non arbitraire, mais se justifiant par des arguments tirés d’une saine urbanisation et tendant à une finalité d’intérêt général, à savoir un développement harmonieux de la localité de Rambrouch.
Les premiers juges pointèrent la volonté générale de l’administration communale de veiller à une urbanisation moderne impliquant une densification des structures urbaines existantes au moyen d’un développement prioritaire des surfaces situées en position centrale des localités, d’une part, et la considération particulière de ce que le site voisin du côté est, intitulé « Ra 3 », se trouve au bout de l’impasse « Janglisbunn », dont la viabilisation pourrait se faire moyennant une prolongation de l’impasse en question, de sorte à permettre, dans une seconde étape, la viabilisation de la parcelle litigieuse moyennant la jonction de ladite impasse Janglisbunn au réseau routier, le tout en vue d’éviter un risque actuel patent de blocage du trafic, notamment en cas de travaux routiers, d’autre part.
Ils confirmèrent encore la validité du choix communal de maintenir une certaine réserve foncière lui permettant de garantir un développement harmonieux des structures urbaines en veillant à ce que le développement du nombre de logements n’aboutisse pas à créer des besoins en services largement supérieurs à ce que peuvent garantir les infrastructures existantes, en termes d’écoles et de traitement des eaux usées par exemple.
La Cour partage cette analyse pertinente des premiers juges et se la fait sienne.
En effet, la situation du terrain concerné des appelants à l’extrémité ouest de la rue du Château, laquelle forme une prolongation oblongue vers l’ouest de la localité de Rambrouch, considérée ensemble le fait pointé par les autorités communale et étatique que du côté est, ledit terrain se trouve directement adjacent à des terrains formant le site/zone d’analyse « Ra 3 », classé « zone mixte villageoise [Mix-v] », d’une surface à peu près similaire, et se trouvant à son tour greffée d’une zone [ZAD], la vision de déphaser l’urbanisation de la parcelle des appelants en attendant l’organisation de l’urbanisation de la parcelle avoisinante, plus proche du centre de la localité, dans un esprit de garantir un développement cohérent et harmonieux des deux terrains considérés dans leur ensemble, le tout dans un esprit de cohérence de l’ensemble du tissu urbain communal, relève d’une appréciation rencontrant les objectifs légaux et se mouvant dans les limites bien comprises du pouvoir d’appréciation essentiellement large des autorités communales en la matière. Il est en effet patent que l’urbanisation immédiate du terrain des appelants, telle qu’elle est revendiquée par eux, engendrerait un risque patent de la réalisation d’un îlot isolé et déconnecté du tissu urbain de la localité de Rambrouch et d’un goulot d’étranglement du trafic routier.
Le moyen afférent de réformation du jugement a quo, respectivement d’annulation des décisions attaquées, laisse partant à son tour de convaincre et est aussi à rejeter.
12 Il reste à examiner le moyen des appelants tiré de ce que les densités (COS : 0,30; CUS : 0,6 et DL:13) fixées par la zone PAP NQ (zone d'analyse « Ra 10 ») superposant la partie constructible de leur terrain, ne seraient pas objectivement justifiées.
Il est un fait, au regard de la partie graphique du PAG, que les coefficients de la densité de construction fixés au niveau de la partie destinée à être urbanisée du terrain des appelants, la zone du PAG-NQ intitulée « Ra 10 », à savoir des COS de 0,30; CUS de 0,60 et DL de 13, comparés à ceux de la zone voisine « Ra 3 », à savoir des COS de 0,40; CUS de 0,80 et DL de 30, impliquent a priori une densité de logement nettement inférieure à celle permise dans la zone avoisinante.
Il est cependant encore un fait relevé à bon escient par les premiers juges que la situation de la zone « Ra 10 » diffère fondamentalement de celle de la zone « RA 3 ». En effet, comme déjà pointé ci-avant la première est située à l’extrémité ouest de la rue du Château et de la sorte, à l’extrémité de la localité de Rambrouch, d’une part, et contrairement à celle adjacente, la zone « Ra 10 » est essentiellement déconnectée du tissu urbain existant et du centre de la localité de Rambrouch, la zone « Ra 3 », quant à elle étant en position nettement plus centrale de Rambrouch, d’autre part.
Les deux zones « Ra 3 » et « Ra 10 » bien que voisines et de même taille, ne sont partant pas comparables de façon telle que l’on doive utilement considérer que leur traitement identique s’imposerait de ce seul fait.
Au-delà, l’argument avancé par la commune qu’elle entendait et entend prôner la réduction des densités en périphérie afin d’opérer une transition douce de la zone urbaine à la zone verte garde toute ses valeur et pertinence sous ce rapport. Le classement de la zone « Ra 10 » en zone mixte villageoise et celui de la zone « Ra 3 » seulement en zone HAB-1, d’une part, la diminution des coefficients de densité au fur et à mesure de l’éloignement du centre vers l’extérieur, d’autre part, relèvent d’une vision urbaine logique et cohérente de la commune, laquelle, considérée ensemble le raisonnement déductif mené, rentre dans le champ légal délimitant l’action communale en matière d’aménagement des agglomérations et n’excède pas la marge d’appréciation lui reconnue.
Il en est de même de la considération encore avancée à l’appui de l’analyse et des conclusions communale et ministérielle de ce que la densité autorisée se doit d’être adaptée aux capacités des infrastructures existantes ou projetées.
Au-delà et sans préjudice de la possibilité de réajustement des coefficients de densité au moment où la [ZAD] sera levée et qu’un projet de développement urbain plus concret ait vu le jour, telle que pointée par le ministre, il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que les coefficients de densité retenus n’encourent pas de reproche dirimant appelant la sanction de leur annulation.
Ce moyen de réformation du jugement a quo est partant encore à rejeter pour manquer de fondement.
Dès lors, en conclusion, par confirmation du jugement dont appel, l’appel est à déclarer non justifié et les appelants sont à en débouter.
13 Par ces motifs, la Cour administrative, statuant contradictoirement;
reçoit l’appel en la forme;
au fond, le déclare non justifié et en déboute;
partant, confirme le jugement entrepris;
condamne les appelants aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 mai 2022 Le greffier de la Cour administrative 14
