GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 46183C ECLI:LU:CADM:2022:46183 Inscrit le 29 juin 2021 Audience publique du 17 mars 2022 Appel formé par la société à responsabilité limitée (P), …, contre un jugement du tribunal administratif du 20 mai 2021 (n° 43853 du rôle) ayant statué sur son recours contre des décisions du conseil communal de Bettembourg et du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 46183C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 29 juin 2021 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée (P), établie et ayant son siège social à L-… …, …, …., inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant unique en fonctions, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 20 mai 2021 ayant écarté des débats son mémoire en réplique ainsi que les mémoires en duplique subséquents, déclaré irrecevable son recours en annulation en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de Bettembourg du 4 mai 2018 portant mise sur orbite du PAG refondu, tout en le déclarant recevable pour le surplus, mais non justifié et en l’en déboutant ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Tom NILLES, demeurant à Esch-sur-Alzette, immatriculé près le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 6 juillet 2021, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Bettembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en sa maison communale à L-3217 Bettembourg, 13, rue du Château ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 29 septembre 2021 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH, inscrite à la liste V du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082, Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186371, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
1 Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 5 octobre 2021 par Maître Marc THEWES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Bettembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 5 novembre 2021 par Maître Anne-Laure JABIN au nom de l’appelante ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 6 décembre 2021 par Maître Christian POINT au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé le même jour au greffe de la Cour administrative par Maître Marc THEWES au nom de l’administration communale de Bettembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Anne-Laure JABIN, Ana-Lisa FRANCO FERRO, en remplacement de Maître Marc THEWES, et Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 4 janvier 2022.
Lors de sa séance publique du 4 mai 2018, le conseil communal de Bettembourg, ci-après le « conseil communal », décida « (…) de lancer la procédure du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la commune de Bettembourg conformément à l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi (…) du 19 juillet 2004 (…) ».
Il est constant en cause que parallèlement, la procédure d’adoption des premiers plans d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après « PAP QE », de la commune de Bettembourg fut engagée par le collège des bourgmestre et échevins de ladite commune, ci-après « le collège échevinal ».
Par courrier recommandé du 6 juin 2018, la société à responsabilité limitée (P), ci-après « la société (P) », agissant en sa qualité de propriétaire des parcelles portant les numéros cadastraux 1533/8132, 1533/8129 et 942/8127, soumit au collège échevinal des objections contre ces projets d’aménagement général et particulier.
Lors de sa séance publique du 7 décembre 2018, le conseil communal adopta ledit projet d’aménagement général, « (…) tel qu’il a été modifié (…) ».
Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal procéda à l’adoption des PAP QE.
2Par courriers de son mandataire des 2 janvier et 13 mars 2019, la société (P) introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », des réclamations à l’encontre de ces délibérations du conseil communal du 7 décembre 2018.
Par décision du 1er août 2019, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 7 décembre 2018 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du plan d’aménagement général (« PAG »). La réclamation de la société (P) fut déclarée partiellement fondée, en son volet visant le projet d’aménagement général, le ministre n’ayant pas expressément pris position quant au volet de la réclamation visant les PAP QE. Les passages de la décision ministérielle, précitée, se rapportant à la réclamation de la société (P) sont libellés comme suit :
« (…) Ad réclamation (P) s.à r.l. (rec …) La réclamante s’oppose au classement de plusieurs parcelles cadastrales sises dans la localité de Bettembourg.
Pour la parcelle n°1533/8132, la réclamante sollicite un classement en « zone d’habitation 2 [HAB-2] » soumise à un « plan d’aménagement particulier « quartier existant » », au lieu d’une « zone de bâtiments et d’équipements publics [BEP] ».
La réclamation est pourtant non fondée à cet égard, alors que l’affectation actuelle permet une extension cohérente des équipements collectifs existants.
En ce qui concerne la parcelle n°1533/8129, la réclamante demande tout d’abord la suppression de la « servitude « urbanisation-chiroptères » CH » et le remplacement de la « zone de parc public [PARC] » par une « zone mixte urbaine [MIX-u] », sinon par une « zone d’habitation 1 [HAB-1] ».
Ce volet de la réclamation est pourtant non fondé, alors que le couloir pour chiroptères protégés nécessite d’être conservé pour des raisons de protection d’espèces.
Ensuite, la réclamante critique que le plan d’aménagement général n’effectuerait aucune différenciation entre les voiries publiques et les voiries privées et sollicite à ce que la voirie sur sa parcelle se voit affectée dans une zone spéciale pour tenir compte de son caractère privé.
Or, le PAG ne règle pas le statut public ou privé en tant que tel des surfaces, et le classement actuel permet de maintenir une plus grande flexibilité lors de la réalisation d’un projet concret, de manière à ce qu’il convient de le maintenir. Ce volet de la réclamation est dès lors non fondé.
Quant à la suppression sollicitée de la « servitude « urbanisation-anti-bruit » », il échet de constater que celle-ci est utile pour assurer la qualité de vie des habitants et qu’il est dès lors opportun de voir élaborer un concept anti-bruit au niveau du plan d’aménagement particulier, la servitude devant partant être préservée. La réclamation est donc non fondée sur ce point.
3 Quant aux coefficients d’urbanisation du « plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » [PAP NQ-SD: B14] » que la réclamante demande de voir rehausser, la réclamation est également non fondée, alors que les valeurs retenues assurent une bonne intégration dans le tissu urbain existant environnant, se caractérisant par une faible densité.
En ce qui concerne la parcelle n°942/8127, classée en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », la réclamante sollicite l’intégration dans un « plan d’aménagement particulier « quartier existant » » plutôt que dans un « plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » ».
La réclamation est non fondée, alors que l’aménagement du site nécessite la réalisation d’infrastructures supplémentaires, tel que des chemins pour piétons, voire des cessions de terrains supérieures à 50%.
La réclamante demande ensuite à voir adapter la « servitude « urbanisation-cours d’eau » ». Or, cette servitude se justifie au regard de la renaturation obligatoire des cours d’eau dans le cadre de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, de manière à ce que ce volet de la réclamation est non fondé.
Finalement, la réclamation tend encore à supprimer des zones superposées « couloir réservé à des projets de mobilité douce » prévues pour les zones soumises à un « plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » » intitulées [PAP NQ – SD : B13] et [PAP NQ - SD : B14].
La réclamation est fondée, alors que le recours à trois couloirs de ce type pour le site [PAP NQ - SD : B13] est disproportionné et qu’en l’absence de projet concret pour le site, la fixation de couloirs précis risque de compromette le développement de celui-ci, ce d’autant plus que le schéma directeur prévoit de toute manière déjà la réalisation d’infrastructures à mobilité douce tout en permettant de préserver une certaine flexibilité dans la mise en œuvre.
Il en est de même pour le site [PAP NQ - SD : B14]. La partie graphique est partant remaniée comme suit : (…) ».
Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil communal du 7 décembre 2018 portant adoption des projets d’aménagement particulier « quartier existant ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 29 novembre 2019, la société (P) fit introduire un recours tendant à l’annulation (i) de « (…) l’accord du conseil communal de Bettembourg de son projet d’aménagement général du 4 mai 2018 (…) », (ii) de « (…) l’adoption par le conseil communal de Bettembourg du projet d’aménagement général du 7 décembre 2018 (…) » et (iii) de « (…) l’approbation par le ministre de l’Intérieur du 1er août 2019 notifiée par courrier daté du 22 août 2019 et reçu le 29 août 2019 de la prédite délibération du 7 décembre 2018 (…) ».
4Par jugement du 20 mai 2021, le tribunal, après avoir écarté des débats le mémoire en réplique ainsi que les mémoires en duplique subséquents, déclara ce recours en annulation irrecevable en tant que dirigé contre la délibération communale de mise sur orbite du PAG tout en le déclarant recevable, mais non fondé pour le surplus en en déboutant la partie demanderesse avec condamnation aux frais et en rejetant les demandes en allocation d’une indemnité de procédure formulées par la société demanderesse et l’administration communale de Bettembourg.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 29 juin 2021, la société (P) a fait entreprendre le jugement précité du 20 mai 2021 dont elle sollicite la réformation dans le sens de voir annuler la délibération du conseil communal de Bettembourg du 7 décembre 2018 portant adoption du PAG, de même que l’approbation ministérielle afférente du 1er août 2019, et de voir condamner les parties intimées à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de … €, de même que de voir condamner celles-ci aux frais et dépens.
Tel que les deux parties intimées le soulignent de manière non contestée, le jugement dont appel n’est pas attaqué en ce qu’il a écarté des débats le mémoire en réplique et, par voie de conséquence les dupliques fournies, de même en ce qu’il a déclaré le recours en annulation irrecevable en tant que dirigé contre la délibération communale du 4 mai 2018 portant mise sur orbite du projet de PAG, de même encore en ce qui concerne le moyen d’annulation tiré de la violation de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004.
Les parties intimées se rapportent pour le surplus à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel.
L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
Au fond, l’appelante fait tout d’abord exposer en fait qu’elle s’est vu apporter en nature par Monsieur (G), petit-fils de l’ancien ministre (R), propriétaire à l’époque du château de Bettembourg, actuellement maison communale, entouré d’une centaine de hectares de terrains, des parcelles de cet ensemble lui revenues à Bettembourg par héritage. Ensemble avec sa mère, Madame (H), Monsieur (G), dans le cadre de l’adoption de l’ancien PAG de la commune de Bettembourg en 1998, s’étant pourvu devant le tribunal administratif où, suivant jugement du 25 juillet 2001 (n° 12318a), ils avaient partiellement obtenu eu gain de cause. Ce jugement a été confirmé en appel par arrêt de la Cour du 8 janvier 2002 (n° 13891C). Il restait qu’à l’époque une série de classements concernant les parcelles des consorts (H) et (G) avait été justifiée par l’intérêt général ayant consisté notamment dans l’agrandissement du parc municipal dans les alentours du château et la renaturation de la Diddelenger Baach.
Ainsi, le classement en zone de verdure de la parcelle 942/8127 sise sur la rue du Château avait été justifié précisément par l’agrandissement du parc municipal et la renaturation de la Diddelenger Baach. Une autre zone de verdure concernant la parcelle 1533/8129 était sous-tendue par les mêmes raisons, tandis que la parcelle 1533/8132 avait été classée en partie en zone de verdure et en partie seulement en zone de forte densité soumise à PAP.
5Ce sont les classements de ces mêmes trois parcelles opérés par le PAG refondu sous analyse qui, outre des questions de procédure, se trouvent essentiellement à la base du présent litige.
Les nouveaux classements issus du PAG refondu s’agencent de manière passablement différente et peuvent être en substance résumés comme suit :
- la parcelle 942/8127 se trouve dorénavant classée en zone d’habitation 1 [HAB-1] avec en superposition un classement en « zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » », ci-après « PAP NQ » soumis au schéma directeur « B13 » et, pour la partie constituant l’extrémité Est de la parcelle, un classement en « zone de servitude « urbanisation-cours d’eau » ». Suivant la partie graphique du PAG, ladite parcelle est concernée par des « indications complémentaires » (à titre indicatif) relatives à des « habitats d’espèces protégées » au sens de l’article 21 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 relative à la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-
après « la loi du 18 juillet 2018 », - la parcelle 1533/8129 est soumise à plusieurs classements différents concernant respectivement ses parties Sud, Centre et Nord.
La partie Sud est classée en « zone mixte urbaine [MIX-u] » avec en superposition un classement en PAP NQ, soumis au schéma directeur « B14 », en « zone de servitude « urbanisation-chiroptère » », ci-après « [ZSU-CH] » et en « zone de servitude « urbanisation-aménagement anti-bruit » », ci-après « [ZSU-AB] ».
La partie centrale de cette même parcelle est appelée à accueillir une partie de la rue Michel Hack. Une petite partie Centre-Est de la parcelle, correspondant à l’extrémité de la rue Michel Hack, est encore classée en « zone de bâtiments et équipements publics [BEP] » et, en superposition, en « couloir pour projets de mobilité douce ».
La partie Nord de la même parelle est classée en « zone de parc public [PARC] » avec en superposition une « [ZSU-CH] ».
- la parcelle 1533/8132 se trouve classée en « zone de bâtiments et équipements publics [BEP] » avec en superposition l’indication d’un « couloir pour projets de mobilité douce » faisant le lien entre la rue Michel Hack et la rue de l’Indépendance.
Les prétentions de la partie appelante, telles que formulées en dernier lieu au niveau précontentieux, peuvent se résumer en substance comme suit :
- pour la parcelle 942/8127, l’appelante sollicite essentiellement l’intégration dans un « PAP QE » au lieu d’un « PAP NQ », - pour la parcelle 1533/8129, l’appelante sollicite avant tout la suppression de la [ZSU-CH] et le remplacement de la zone [PARC] par une zone [MIX-u], sinon par une zone d’habitation 1 [HAB-1], - pour la parcelle 1533/8132, l’appelante sollicite un classement en « zone d’habitation 2 [HAB-2] » soumise à un PAP QE au lieu d’une zone [BEP].
6 Quant à la forme, l’appelante souligne que si déjà en 1998, Madame (H) et Monsieur (G) avaient pu se plaindre de ce que la commune entendait se servir de leurs terrains dans un intérêt public, sans toutefois faire correspondre les réalités aux prétentions ainsi mises en avant, cette situation ne se serait pas améliorée 20 ans plus tard au niveau de la mise en place du PAG refondu.
Ainsi, l’appelante se plaint de l’absence de dialogue, de même que d’un manque caractérisé de flux d’informations de la part de la commune à son égard, alors que pourtant sa situation particulière aurait justifié sinon un dialogue, du moins une mise au courant concrète des intentions des autorités communales par rapport au classement envisagé concernant précisément les multiples propriétés de l’appelante au centre de la localité de Bettembourg, pour lesquelles les classements avaient déjà été litigieux en 1998.
L’appelante déclare être particulièrement amère du fait des procédés utilisés à son encontre.
Elle qualifie l’attitude de la commune en tant que « fait du prince » et éprouve y relativement un sentiment d’être utilisée en tant que « vache à lait » dans l’intérêt de la collectivité publique sans que toutefois une véritable contrepartie n’ait été prévue dans son chef. Elle se plaint encore de phénomènes de persécution.
Le recours de l’appelante ayant été déclaré non fondé dans sa globalité en première instance, celle-ci reprend en appel l’essentiel de ses argumentaires tant en ce qui concerne la légalité externe que la légalité interne des délibération communale et décision ministérielle critiquées.
De manière générale, les parties publiques sollicitent la confirmation pure et simple du jugement dont appel, qualifié de particulièrement exhaustif, essentiellement sur base des considérations et développements y contenus.
Quant à la légalité externe L’appelante reprend au titre de la légalité externe des délibération communale et décision ministérielle critiquées ses argumentaires de première instance ayant tourné autour de trois axes se matérialisant par des violations alléguées respectivement par rapport aux articles 15, 13 et 14 de la loi du 19 juillet 2004.
Au titre de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 concernant les notifications de la « décision » communale en relation avec l’adoption du PAG refondu, l’appelante critique en substance la première notification du 14 décembre 2018 pour n’avoir contenu aucune transmission d’une délibération communale afférente.
Ce ne serait que sur intervention du ministre que la commune, par courrier du 26 février 2019, lui aurait fait parvenir la délibération du 7 décembre 2018 portant adoption du PAG refondu.
7Toutefois, cette communication aurait contenu la mauvaise annexe, en ce que plus particulièrement l’annexe 1 pertinente ayant dû comprendre les propositions du collège échevinal relatives à ses propres objections faisait défaut.
Or, contrairement à l’énoncé au niveau de la délibération, ces propositions ne lui auraient pas été soumises, de sorte que l’appelante met en cause l’existence même de celles-ci.
Par ailleurs, tout en admettant que le délai de huit jours prévu à l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 soit un délai d’ordre, l’appelante estime que le délai raisonnable, ayant néanmoins dû être respecté, aurait été largement dépassé en l’occurrence. Ainsi, un délai de deux mois et demi serait manifestement déraisonnable aux yeux de l’appelante. Celle-ci remet en cause le principe même d’une seconde notification de même que la possibilité pour le ministre d’en ordonner une, une fois qu’il a été saisi du dossier.
Suivant l’appelante, le ministre ne pourrait plus, dans cette hypothèse, que refuser d’approuver la délibération communale d’adoption du PAG dans les conditions données.
A la base, comme il aurait fallu notifier dans les huit jours, sinon dans un délai raisonnable, la délibération du conseil communal portant adoption du PAG et que tel n’aurait pas été le cas, pareille annulation se justifierait entièrement sur base de l’article 15 en question.
En second lieu, l’appelante reprend son argumentaire relatif à l’existence d’un vice entachant la délibération du conseil communal du 7 décembre 2018 en violation de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, en ce qu’aucun aplanissement des difficultés n’aurait eu lieu tel qu’exigé par la loi.
D’un côté, aucune délégation valable des membres du collège échevinal au seul bourgmestre n’aurait été vérifiée en cause, tandis que, d’un autre côté, celui-ci se serait limité à un monologue en mettant en avant que force lui serait de référer aux autres membres du collège échevinal avant de pouvoir prendre position d’une quelconque façon.
Pareille façon de procéder ne correspondrait pas aux exigences d’un aplanissement des difficultés tel que prévu par la loi.
En troisième lieu, l’appelante conclut à une violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004. Elle réitère son argumentaire relatif aux possibilités de modifier des dispositions du projet de PAG lors de son adoption par le conseil communal par rapport à celui mis sur orbite.
Le point litigieux tourne concrètement autour des éléments fournis « à titre indicatif ». Au niveau du projet mis sur orbite certaines indications de la partie graphique étaient sous-tendues par les articles 17 et 20 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 relative à la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 19 janvier 2004 », et trouvaient leur pendant au niveau de l’étude préparatoire, dite « strategische Umweltprüfung » en abrégé « SUP ».
8Au niveau du vote portant adoption du PAG, le conseil communal a fait basculer ces indications en les raccrochant aux articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018 pour lesquels aucun pendant par rapport à la SUP ne serait vérifié.
Suivant l’appelante, cette modification serait inadmissible pour ne pas correspondre aux exigences de la loi qui n’admettrait que des modifications mineures ou se justifiant par la mise en cohérence des éléments du projet de PAG, lorsque celles-ci émanent spontanément de l’initiative du conseil communal sans qu’elles ne résultent ni d’une objection d’un administré ni d’un avis fourni conformément aux prévisions de la loi.
Concrètement, l’appelante estime que les autorités communales auraient dû opérer une modification de la SUP et saisir le ministre de l’Environnement pour avis complémentaire, si elles avaient voulu utilement se référer aux dispositions de la loi du 18 juillet 2018.
Peu importerait le caractère indicatif des informations litigieuses. Il s’agirait d’une question d’exigence de transparence. Ces modifications auraient eu des conséquences importantes pour ses terrains notamment en ce que des servitudes chiroptères auraient été opérées de la sorte sans base légale véritable.
Les parties publiques sollicitent le rejet de l’ensemble de ces moyens de légalité externe par confirmation du jugement dont appel.
La procédure d’adoption d’un PAG par le conseil communal et de son approbation par le ministre prévue par les articles 10 et suivants de la loi du 19 juillet 2004 comporte la participation des administrés concernés via des objections à formuler devant le conseil communal et des réclamations à porter devant le ministre, dans une optique d’aplanissement des difficultés.
Les exigences de forme mises en place par le législateur sont à analyser dans une optique de formalisme utile devant servir l’exercice des droits de la défense par les administrés en vue d’une saisine effective des organes successivement compétents afin de leur permettre de statuer de façon concrète tout en faisant fi de tout élément de formalisme stérile.
Les critiques de l’appelante se situent au niveau de la notification du résultat de la première étape de refonte du PAG consistant dans l’adoption du projet de PAG avec le traitement parallèle des objections formulées. Il s’agit plus concrètement des modalités de notification de ces éléments devant permettre à un administré ayant formulé une objection de saisir utilement le ministre d’une réclamation dans la mesure où l’objection n’a pas été accueillie favorablement par le conseil communal.
De manière globale, la situation au niveau de l’adoption du PAG avec traitement des objections de l’appelante est simple en l’espèce : les classements opérés au niveau du PAG adopté ont été maintenus intégralement par rapport à ceux du projet de PAG mis sur orbite. Les objections ont été rejetées dans leur intégralité. Seules certaines mentions de la partie graphique fournies à titre indicatif et ayant trait à des éléments environnementaux ont été ajustées lors de l’adoption du PAG.
9Il est constant que le délai de 8 jours prévu à l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 est indicatif. Il s’agit d’un délai d’ordre.
L’appelante conclut qu’en l’occurrence l’on se trouverait en présence d’un délai déraisonnable de deux mois et demi et demande l’annulation de la procédure menée sur cette base.
En tenant compte de l’enchaînement des différentes étapes de la procédure menée -
première réclamation du 2 janvier 2019, ordre du ministre de reprendre la procédure de notification fin janvier 2019 et deuxième notification du 26 février 2019 - , les délais observés, quitte à tourner au total autour des deux mois et demi, ne sont cependant pas à qualifier de délai déraisonnable dans les circonstances précises de l’espèce, surtout si on les compare à l’alternative qui aurait été celle d’un retour à la case départ comportant un nouveau traitement des objections de l’appelante au niveau communal.
Le moyen afférent est partant à rejeter.
L’appelante a pu valablement saisir de ses réclamations le ministre qui a pu y statuer dans leur intégralité. Globalement, les droits de la défense de l’appelante ont été sauvegardés.
Dans une optique de formalisme utile, aucune annulation ni de la délibération communale portant adoption du PAG et rejet des objections de l’appelante, ni de la décision ministérielle portant approbation de cette délibération et rejet des réclamations de l’appelante ne s’impose à ce stade.
Cette conclusion se justifie d’autant plus qu’une annulation avec retour à la case départ devant le conseil communal, outre de faire perdre du temps, aurait eu peu de chance de faire évoluer la situation eu égard au fait constant que de toute apparence le courant a vraiment du mal à passer entre l’appelante, d’un côté, et avant tout les instances communales de l’autre.
Toujours dans une optique de démarche utile, le ministre, face aux critiques de l’appelante concernant la première notification du 14 décembre 2018 formulées dans sa première réclamation, a pu, dans un souci d’efficacité et d’évitement d’un retour du dossier à la case départ concernant les objections de l’appelante, ordonner au conseil communal de reprendre la procédure à partir de la notification de la délibération communale portant adoption du projet de PAG et rejet des objections de l’appelante, sans que cette façon de procéder n’entraîne une quelconque annulation ni au niveau communal, ni à celui du ministre.
Il est vrai qu’en raison de cette notification, l’appelante s’est trouvée amenée à formuler deux réclamations.
Dans la mesure où le ministre a jugé les deux réclamations recevables à travers sa décision du 1er mars 2019, aucun grief objectif n’est advenu à l’appelante à ce niveau essentiel.
L’appelante met cependant en exergue que le fait même d’avoir été amenée à formuler deux réclamations lui aurait causé un grief, compte tenu de l’énergie par elle investie y relativement.
10 Même à admettre pareil grief, aucune annulation ne saurait s’en suivre en termes de légalité, tel que ci-avant retenu. Tout au plus, une question de responsabilité de la puissance publique pourrait-elle être soulevée en posant les questions d’un dommage, d’un dysfonctionnement et d’un lien causal afférent. Pareilles questions relèvent, en application combinée des dispositions des articles 84, 85 et 95bis de la Constitution, de la compétence du juge judiciaire et échappent à celle des juridictions administratives.
Il est constant par ailleurs que la procédure d’aplanissement des difficultés ne se résout pas en termes d’obligation de résultat.
Sur base de l’ensemble des éléments fournis au dossier, la Cour est amenée à admettre, à la suite des premiers juges, que le bourgmestre a été amené à assister à la séance d’aplanissement des difficultés du 19 septembre 2018 sur base au moins d’une délégation orale de la part de ses collègues échevins et que le conseil communal a statué sur les objections de l’appelante sur proposition collective du collège échevinal, suite au rapport du bourgmestre, même si les détails afférents ne se trouvent pas énoncés avec précision au dossier.
Il reste que les objections de l’appelante ont été rejetées dans leur intégralité avec maintien intégral des classements prévus au niveau du projet de PAG mis sur orbite, mise à part la question de la modification de certaines des mentions fournies à titre indicatif au niveau de certaines zones en matière environnementale.
Finalement, l’appelante a pu valablement exposer en détail son point de vue devant le ministre qui a pu l’analyser, ayant déclaré recevable les deux réclamations lui soumises. Toute annulation prononcée à ce niveau correspondrait en définitive à une application d’un formalisme stérile.
La Cour est dès lors amenée à suivre les premiers juges, tout en les confirmant pour les éléments de détail non spécialement relevés ci-avant, en ce que ceux-ci ont déclaré les moyens de l’appelante non fondés concernant les griefs par elle proposés en relation avec les articles 15 et 13 de la loi du 19 juillet 2004.
Reste la question de la violation alléguée de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, en relation avec la modification « spontanée » opérée par le conseil communal, entre la mise sur orbite du projet de PAG et l’adoption de celui-ci concernant certaines mentions d’ordre environnemental figurant à la partie graphique et plus particulièrement la citation des dispositions des articles 17 et 20 de la loi du 19 janvier 2004 remplacée par celle des articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018 entrés en vigueur le 9 septembre 2018.
La question est celle de la reprise dans la partie graphique ou la partie écrite d’un PAG des dispositions légales et réglementaires relevant de certaines législations expressément énumérées à l’article 38 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 (contenu du PAG) ».
11Ledit article 38 vise expressément les dispositions légales et réglementaires découlant de la législation de la protection de la nature et des ressources naturelles, de sorte à avoir visé directement tant la loi du 19 janvier 2004 que, une fois entrée en vigueur, celle du 18 juillet 2018.
Le complément nécessaire de cette reprise automatique au niveau des parties écrite et graphique du PAG des dispositions légales et réglementaires relevant des législations citées à l’article 38 en question, dont plus particulièrement celles en matière de protection de la nature et des ressources naturelles, consiste par essence et par la force des choses en ce que pareille reprise de dispositions extérieures à la matière spécifique de l’aménagement communal et du développement urbain, couverte par la loi du 19 juillet 2004 et ses dispositions d’exécution, n’a pu être opérée qu’à simple titre indicatif.
Corrélativement, saisi d’un recours contre une délibération communale et/ou une décision ministérielle d’approbation en matière de mise en place d’un plan d’aménagement communal, le juge administratif se trouve limité à constater la reprise, le cas échéant, automatique, de certaines mentions en application d’une législation extérieure telle que citée à l’article 38 en question, sans toutefois être appelé à ce stade et dans ce contexte à vérifier la légalité de ces éléments de législation ou de réglementation simplement repris à titre indicatif aux parties graphique et écrites du PAG en vertu du même article 38.
Le but de l’article 38 en question consiste en effet dans la fourniture au niveau du PAG d’informations complémentaires, à titre indicatif, en ce qu’elles découlent des législations extérieures visées par ledit article 38 – aménagement général du territoire – protection de la nature et des ressources naturelles – protection des sites et monuments nationaux – réseau d’infrastructures de transport national – gestion de l’eau – sans qu’à ce stade du PAG une remise en cause intrinsèque de ces éléments ne soit possible vu que précisément ils ne sont fournis qu’à simple titre indicatif et relèvent d’autres législations répondant à d’autres critères de mise en vigueur et d’appréciation.
La reprise des éléments de législation et de réglementation visés par l’article 38 est en principe automatique dès leur entrée en vigueur. Elle est dès lors indépendante de la procédure menée au niveau de la mise en place du PAG qui, à travers ses parties graphique et écrite sera amené à accueillir pareils éléments « extérieurs ». Plus particulièrement, cette reprise d’éléments de législation ou de réglementation extérieurs est indépendante du contenu de la SUP.
En raison de l’automaticité du mécanisme de reprise des éléments visés par l’article 38 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 (contenu du PAG), les indications modifiées mises en place en raison d’un changement de législation – tel celui opéré par la loi du 18 juillet 2018 – sont à qualifier de modifications mineures n’affectant pas directement les droits des parties compte tenu précisément du caractère simplement indicatif des éléments ainsi repris.
En conséquence, les premiers juges sont encore à suivre en ce qu’ils ont rejeté à bon escient le moyen tiré de la violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 comme n’étant fondé en aucune de ses branches.
12Quant à la légalité interne Tout comme en première instance, l’appelante critique les classements relatifs aux trois terrains ayant déjà fait partie de l’assiette de ses objections et réclamations lors de la mise en place du PAG refondu litigieux, à savoir les parcelles 942/8127, 1533/8129 et 1533/8132.
De manière générale, la Cour est amenée à souligner à titre liminaire que le contentieux spécifique des PAG communaux revêt un caractère objectif sous de multiples aspects.
Tout d’abord, à l’instar de la très grande majorité des recours, le recours en annulation ouvert contre les délibération communale et décision ministérielle portant respectivement adoption et approbation d’un PAG revêt un caractère objectif en ce sens qu’il est dirigé contre des actes administratifs qui forment l’objet du recours, indépendamment des personnes privées et publiques impliquées.
En ce que l’objet du recours vise plus loin le classement de terrains opéré dans le cadre d’un PAG par les délibération communale en portant adoption et décision ministérielle en portant approbation, pareil recours revêt encore un second aspect objectif.
Il en résulte que dans une procédure d’aplanissement des difficultés arrivée au niveau contentieux, la démarche du juge est appelée à être synthétique et a pour objectif essentiel de répondre à la question première généralement posée, qui est celle de savoir si les autorités communale et étatique ayant statué en vue du classement de parcelles de leur territoire communal ont ou non dépassé leur marge d’appréciation en la matière.
Autrement dit, le juge administratif est appelé à répondre à la question de savoir si le classement opéré par rapport à une parcelle précise du territoire communal est justifié ou non au regard des règles se dégageant de l’ordonnancement juridique en place.
Dans cette démarche, la tâche du juge n’est pas tellement celle de suivre les raisonnements juridiques des parties jusque dans tous les méandres proposés, mais plutôt celle d’agir de manière convergente et synthétique en vue de dégager, sur base de l’ensemble des éléments de fait et de droit pertinents, la réponse généralement simple à la question essentielle posée de la justification du classement opéré à travers le PAG pour tel terrain spécifiquement visé.
Dans la présente affaire où les conclusions des parties sont particulièrement éparpillées, la Cour entend faire usage de cette méthode synthétique répondant au mieux au caractère objectif du contentieux lui soumis sous les différents aspects prédécrits.
Une spécificité de la présente affaire consiste en ce que les juridictions administratives avaient déjà à connaître de l’étape précédente du PAG 1998 où, pour l’essentiel, les mêmes terrains étaient concernés.
La Cour sera ainsi tenue d’avoir une vue à la fois rétrospective et prospective cohérente d’un PAG à l’autre, compte tenu du principe de mutabilité applicable en la matière et de l’intérêt général à observer et devant concorder autant que possible avec les intérêts privés, tout en se situant par rapport aux repères essentiels en matière d’urbanisme communal tels que résultant des objectifs 13figurant aux points a) et b) de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 qui sont, d’un côté, le critère de l’utilisation rationnelle du sol et, de l’autre, celui d’un développement harmonieux des zones à la fois urbanisées et non urbanisées.
C’est à partir de ces vecteurs que la Cour entend, de manière synthétique, répondre à la question du caractère justifié des classements intervenus pour les trois terrains litigieux à travers le PAG refondu.
Quant au classement de la parcelle 942/8127 Tout d’abord, la Cour estime qu’il convient de situer la problématique dans le temps. Le terrain litigieux d’une contenance de 73a et 06ca, s’étendant tout en longueur du côté droit de la rue du Château, se trouve en plein centre de l’agglomération de Bettembourg et fait partie des anciennes dépendances du château Collart, actuelle maison communale.
Il a fait partie de ce qu’il est convenu d’appeler le périmètre d’agglomération déjà au niveau du PAG antérieur à celui de 1998 où il était classé en zone d’habitation – faible densité.
A travers le PAG 1998, ce terrain fut classé pour l’essentiel - qui correspond à la parcelle 942/8127 actuellement litigieuse – en zone de verdure à l’intérieur du périmètre d’agglomération, tandis qu’aux bouts trois parcelles avaient été admises en zone constructible. Le recours des propriétaires de l’époque avait été déclaré non fondé eu regard aux motifs d’intérêt général ayant sous-tendu le classement en zone de verdure dans le contexte du parc entourant le château de Bettembourg par jugement précité du 25 juillet 2001 confirmé par arrêt également précité du 8 janvier 2002.
Tel un coup de pendule, le PAG refondu ramène le terrain litigieux 942/8127 en zone constructible [HAB-1] avec en superposition un classement en zone PAP NQ soumise au schéma directeur B13.
Complémentairement, la partie constituant l’extrémité Est de la parcelle se trouve classée en zone de servitude « urbanisation – cours d’eau », en abrégé [ZSU-CE], tandis que la parcelle concernée est dotée d’« indications complémentaires » relatives à des « habitats d’espèces protégées » au sens de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018 et de l’article 38 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017.
La Cour est amenée à constater que sur réclamation de l’appelante, le ministre a accueilli son argumentaire en jugeant disproportionnées et en éliminant dès lors les trois zones superposées « couloir pour projets de mobilité douce » initialement prévues.
Devant la Cour, les parties restent essentiellement contraires en ce que l’appelante estime d’abord et de façon prioritaire qu’au lieu d’un PAP NQ, un PAP QE aurait été plus adéquat en application des dispositions des articles 25 et 23, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004, tandis que les parties publiques sollicitent la confirmation du jugement dont appel avec maintien du PAP NQ guidé par le schéma directeur B13 prévu par le PAG refondu à l’encontre de la parcelle litigieuse.
14De manière générale, les parties publiques concluent au rejet de l’ensemble des aspects du moyen sous analyse, avec confirmation afférente du jugement dont appel.
L’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, tel qu’issus des réformes du 28 juillet 2011 et 2 mars 2017, dispose comme suit :
« Le plan d’aménagement particulier précise et exécute les dispositions réglementaires du plan d’aménagement général concernant une zone ou partie de zone.
Il revêt la forme d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier ». Les communes peuvent toutefois définir dans leur plan d’aménagement général des terrains ou ensembles de terrains constituant une zone urbanisée pour lesquels un plan d’aménagement particulier « quartier existant » est à élaborer.
On entend par zone urbanisée des terrains ou ensembles de terrains qui sont entièrement viabilisés conformément à l’article 23 alinéa 2, sans préjudice de la nécessité de procéder à d’éventuels travaux accessoires de voirie appliqués aux accotements et trottoirs ou impliquant une réaffectation partielle de l’espace routier.
Avant d’avoir été formalisé, conformément aux articles 30 ou 30bis de la présente loi, le plan d’aménagement particulier est appelé « projet d’aménagement particulier ».
L’article 23, alinéa 2, de la même loi dispose que : « Ces travaux [de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du plan d’aménagement général] comprennent la réalisation des voies publiques, l’installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d’approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l’éclairage, de l’aménagement des espaces collectifs, des aires de jeux et de verdure ainsi que des plantations. » Avant d’appliquer les règles de droit pertinentes, la Cour est amenée à préciser quelques éléments de fait.
Tel que la partie appelante le souligne à bon escient, le classement opéré par le PAG refondu consiste à revenir à une situation telle qu’elle a existé antérieurement au PAG 1998 où le terrain litigieux était classé en zone d’habitation – faible densité. Tel que successivement le tribunal et la Cour ont pu le constater dans leurs jugement et arrêt précités des 25 juillet 2001 et 8 janvier 2002, l’essentiel des infrastructures était déjà existant à l’époque au niveau de la rue du Château concernant précisément le terrain litigieux.
La Cour, à partir des informations fournies au dossier, part de ce qu’actuellement les infrastructures essentielles se trouvent en place à l’endroit.
Il est un fait que la parcelle litigieuse 942/8127 n’est pas encore subdivisée. En effet, elle se présente actuellement comme étant d’un seul tenant.
15Si une subdivision de parcellaire n’en est dès lors pas encore déterminée, elle est cependant d’ores et déjà déterminable, dans la mesure où la parcelle litigieuse se trouve du même côté de la rue où trois lots de parcelles sont restés en zone constructible à travers le classement opéré par le PAG 1998 de ce même côté de la rue. De l’autre côté de la rue du Château, le parcellaire est entièrement subdivisé en lots de longue date déjà.
Il est vrai qu’en application de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, tel que résultant des modifications des 28 juillet 2011 et 2 mars 2017, le PAP NQ est le principe.
Toutefois, dans une situation particulière telle celle de l’espèce, où le long d’une rue entièrement développée des deux côtés, trottoirs inclus, pour laquelle la parcelle litigieuse longeant directement cette rue était déjà constructible dès avant 1998 et que les infrastructures essentielles se trouvent en place, le principe même d’un PAP QE s’impose en application combinée des articles 23, alinéa 2, et 25 de la loi du 19 juillet 2004 pour des raisons de simple bon sens avant tout.
Concernant le parcellaire, le recours à un simple lotissement en application de l’article 29 de la loi du 19 juillet 2004, à soumettre dorénavant au conseil communal, doit être regardé comme étant suffisant, étant entendu que le conseil communal dispose y relativement d’une marge d’appréciation balisée par les objectifs précités des points a) et b) de l’article 2 de la même loi (cf. Cour adm. 27 janvier 2022, n° 46460C du rôle). Ce pouvoir d’appréciation se trouve d’autant mieux balisé que des parcelles accueillant des habitations se trouvent d’ores et déjà en place à la fois du côté de la rue du Château dont dépend la parcelle litigieuse et, de plus longue date, de l’autre côté.
Dans la mesure où le schéma directeur tend à orienter le PAP NQ, l’absence de nécessité de PAP NQ rend dans ce contexte précis le schéma directeur B13, prévu à l’endroit, inopérant.
Il en a déjà été de même pour les trois zones superposées « couloir pour projets de mobilité douce » supprimées sur réclamation par le ministre.
La parcelle litigieuse 942/8127 est encore touchée par une zone [ZSU-CE], dont l’appelante réclame la suppression.
Il convient de souligner d’abord que cette servitude ne concerne qu’une infime tranche de terrain située à l’extrême Est et longeant la zone correspondant au restant du parc municipal attenant à l’ancien Château devenu maison communale. Objectivement, il est constant qu’à l’Est, derrière la frontière de la parcelle litigieuse, au niveau du parc municipal, se trouve, actuellement de manière canalisée fermée, la Diddelenger Baach. Il est vrai que déjà en 1998 les autorités communales et étatiques avaient projeté une renaturation de ce cours d’eau. Ici encore, l’on constate de manière générale l’effet d’un coup de pendule. Si durant la deuxième moitié du 20ième siècle surtout des cours d’eau ont été canalisés et, s’ils n’avaient pas un débit trop important enfouis sous terre dans de gros tuyaux, la tendance actuelle, depuis quelques décennies, consiste à aller en sens contraire et à favoriser la renaturation de ces cours d’eau avec mise à nu sous plein ciel.
16Dans la mesure où le PAG est essentiellement un document prospectif de nature à baliser l’aménagement futur du territoire communal, aucune objection de principe ne saurait être élevée valablement contre les projets communaux et étatiques allant dans le sens de la renaturation de la Diddelenger Baach.
Les décennies écoulées entre la planification et la réalisation relèvent d’un autre registre, étranger à la question d’un éventuel dépassement de la marge d’appréciation des autorités communales et étatiques au niveau des classements de terrains à intervenir à travers le PAG refondu. Il en est de même de l’ensemble des questions, essentiellement d’ordre historique, ayant entouré les arrangements de l’époque autour de la canalisation de la Diddelenger Baach ayant parcouru les vastes étendues des terrains de la famille (H) en ce temps. En tout cas, le principe de la renaturation de la Diddelenger Baach ne saurait être valablement remis en question, au titre de l’urbanisme communal et de la mutabilité inhérente à celui-ci, sous le prétexte d’arrangements conclus à une époque longtemps révolue au moment de l’opération inverse de la canalisation de ce cours d’eau.
Si la renaturation effective de la Diddelenger Baach risque de se passer dans un futur plutôt lointain, de sorte que la boucle afférente ne se fermerait pas de sitôt, l’autre boucle concernant l’urbanisation le long de la rue du Château au niveau de la parcelle litigieuse sous analyse est en train de se refermer par la mise en place d’un PAP QE.
En présence d’infrastructures constantes, dans un contexte urbain et un environnement restés sensiblement les mêmes voire appelés à rejoindre la situation antérieure dans le temps, concernant précisément la renaturation de la Diddelenger Baach, tout plaide en faveur d’un retour à la normale d’il y a plus de 25 ans. La conséquence première à en tirer sera celle que dans la zone [HAB-1] prévue, et pour le PAP QE applicable, une densité plutôt modérée des constructions à ériger sera à observer.
Il est vrai que l’appelante avait, au niveau de la phase précontentieuse, également critiqué certaines dispositions du PAP QE dans l’hypothèse où ce ne serait pas un PAP NQ, mais bien un PAP QE – tel qu’actuellement décidé par la Cour – qui devrait s’appliquer. Toutefois, optant pour le PAP NQ, les autorités communales et étatiques n’étaient pas rentrées dans le détail de la discussion concernant les points critiqués par l’appelante au niveau du PAP QE.
De toute manière, la Cour, statuant dans le cadre d’un recours en annulation, sera amenée à annuler la délibération communale et la décision ministérielle d’approbation déférées, de manière ponctuelle en ce qu’elles ont prévu un PAP NQ et non pas un PAP QE. Si l’alternative ne laisse pas de doute, il convient cependant de renvoyer le dossier devant le conseil communal où un nouvel aplanissement des difficultés éventuelles sera possible, idéalement en parallèle à une demande de lotissement de l’appelante en application de l’article 29 de la loi du 19 juillet 2004.
Dès lors, même après avoir annulé la zone superposée PAP NQ, la Cour, dans la systémique donnée, dans le cadre du recours en annulation produit, ne sera pas utilement amenée à statuer sur les points de critiques de l’appelante concernant le PAP QE à l’endroit.
17En ce qui concerne la [ZSU-CE], le bien-fondé et l’objectif de celle-ci dans l’hypothèse d’une renaturation future se trouve d’ores et déjà vérifiés sur base de l’ensemble des données du dossier. De fait, en l’absence de renaturation, cette zone ne devrait pas être de nature à peser sur l’urbanisation future de la parcelle litigieuse, d’autant plus qu’elle ne frappe qu’une minime frange orientale de celle-ci, du côté précisément du parc municipal.
L’appel laisse dès lors d’être fondé concernant la suppression de la [ZSU-CE] à l’endroit.
Ainsi qu’il vient d’être relevé ci-avant au titre des moyens de légalité interne, les indications complémentaires fournies au niveau de la partie graphique du PAG concernant des « habitats d’espèces protégés » s’y trouvent inscrites en application des articles 21 de la loi du 18 juillet 2018 et 38 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 (contenu du PAG). Compte tenu de l’automaticité inhérente à la prévision de ces indications contenues dans d’autres législations, dont celles sur l’aménagement du territoire et la protection de la nature et des ressources naturelles, de même qu’au regard du caractère simplement indicatif de ces mentions, l’appel laisse encore d’être fondé en ce qu’il tend à remettre en question la légalité, voire même l’existence de ces indications, ainsi qu’il vient déjà d’être souligné au niveau du traitement des moyens de légalité externe afférents ci-avant.
A partir de l’ensemble des développements qui précèdent, compte tenu de tous les éléments produits au dossier, au-delà de toutes autres conclusions contraires ou différentes à rejeter comme étant non pertinentes, la Cour arrive, pour la parcelle litigieuse 942/8127, au classement suivant à opérer compte tenu de l’analyse ci-avant effectué.
En conclusion, par réformation du jugement entrepris, l’appel est à déclarer fondé en ce que la zone superposée PAP NQ est à omettre et, faute d’alternative, sur renvoi devant le conseil communal, à remplacer par la zone superposée PAP QE, de même que le schéma directeur B13 est à déclarer inopérant en l’absence de PAP NQ.
Pour le surplus, l’appel est à déclarer non fondé en ce qui concerne la mise en place de la servitude [ZSU-CE] et les mentions à titre indicatif relatives à des « habitats d’espèces protégées ».
Quant au classement de la parcelle 1533/8132 Cette parcelle a également fait l’objet du recours ayant abouti au jugement du tribunal du 25 juillet 2001 et à l’arrêt de la Cour du 8 janvier 2002, précités. A l’époque, au niveau du PAG 1998, la parcelle 1533/8132 avait été classée partiellement en « zone de forte densité », superposée d’une « zone soumise à PAP » et partiellement en « zone de verdure ».
Dans le cadre du PAG refondu, cette même parcelle se trouve intégralement classée en zone de bâtiments et équipements publics [BEP].
L’appelante demande l’annulation de ce classement en ce que les autorités communales n’auraient pas indiqué la destination future précise de cette zone publique nouvelle, tandis qu’elles seraient d’ores et déjà en possession d’un large parc immobilier sur le territoire de la commune, 18de sorte que la nécessité du classement intervenu se trouve également foncièrement contestée par l’appelante.
Les parties publiques sollicitent la confirmation du jugement dont appel comportant celle du classement en zone [BEP] retenu à travers le PAG refondu.
Sur base de l’ensemble des éléments du dossier et plus particulièrement de la situation des lieux telle que reflétée également par la partie graphique du PAG refondu, la Cour vient à la conclusion que l’inclusion du terrain litigieux dans la zone [BEP] en continuation de la zone [BEP] préexistante à l’endroit correspond à une démarche urbanistique valable et cohérente opérée dans l’intérêt général.
En effet, la parcelle litigieuse se trouve située au Sud d’une large étendue de terrains d’ores et déjà classés en zone [BEP] et affectés notamment à la mise en place de bâtiments scolaires ainsi que d’installations sportives et culturelles. Le terrain litigieux constitue au Sud de la [BEP] préexistante un complément objectif à l’endroit.
Toutefois, le classement de terrains privés en [BEP] ne peut pas être un succédané en vue de placer dans la main publique des terrains que la personne publique concernée aurait dû acquérir, soit à travers une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, soit dans le cadre d’une aliénation opérée, sinon le cas échéant par voie de préemption.
Quant à l’absence de perspective concrète concernant l’utilisation par les parties publiques du terrain classé en zone [BEP], il convient de retenir que pareille façon de procéder consistant à classer des terrains privés en une zone [BEP] sans perspective d’utilisation concrète dans un futur proche, revient en pratique à créer une sorte de mainmorte, étant entendu que des propriétaires privés ne sont guère appelés à réaliser par eux-mêmes des projets comprenant des constructions admissibles en pareille zone publique.
Le corollaire de cette opération, regardée comme valable au niveau administratif, consiste en ce qu’une perspective concrète doit être donnée aux propriétaires privés bloqués de la sorte.
Autrement dit, en pratique, bien que pareil classement soit justifié au niveau de l’aménagement communal, ce dont a à connaître le juge administratif, le corollaire financier, relevant de la compétence du juge judiciaire, ne doit cependant pas être perdu de vue, la discussion devant se placer par rapport au classement antérieur ayant existé avant celui opéré à travers le PAG refondu, sans que toutefois il ne puisse tenir en échec le classement opéré, une fois le besoin public valablement vérifié.
En effet, depuis l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013 (n° 101 du registre), un classement atteignant la substance du droit de propriété peut être déclaré valable au niveau administratif et, parallèlement, engendrer au niveau civil un dédommagement adéquat dans le chef des propriétaires ainsi touchés, étant déclaré équivalent, quant à ses effets, à une expropriation.
Il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent, toutes conclusions plus amples ou contraires étant à rejeter comme étant non pertinentes, que l’appel laisse d’être fondé concernant 19le classement de la parcelle 1533/8132, compte tenu toutefois des observations précitées ne concernant point le volet administratif, mais le volet civil.
Quant au classement de la parcelle 1533/8129 La parcelle 1533/8129 avait fait, elle aussi, l’objet du recours toisé par le jugement du tribunal administratif du 25 juillet 2001 et l’arrêt de la Cour administrative du 8 janvier 2002. A l’époque, à travers le PAG 1998, cette parcelle avait été classée en zone de verdure essentiellement en raison d’objectifs invoqués par les parties publiques tenant à la fois à l’extension du parc municipal et à la renaturation projetée de la Diddelenger Bach. Il vient déjà d’être relevé que celle-ci était canalisée à l’époque tout comme elle l’est toujours à l’heure actuelle, d’après les indications concordantes au dossier fournies par les parties.
La partie appelante considère actuellement sa dite parcelle suivant trois angles de vue différents en la subdivisant en une partie Nord, une partie centrale et une partie Sud dont les classements dégagés par le PAG refondu s’énoncent comme suit :
- la partie Nord classée en zone de parc public [PARC] est superposée d’une servitude spéciale d’urbanisation chiroptères [ZSU-CH] ;
- la partie centrale devient pour l’essentiel une voie de prolongement de la rue Michel Hack, tandis qu’une partie Est de la parcelle, correspondant à l’extrémité de la rue Michel Hack, est encore classée en zone BEP et, en superposition, en couloir pour projets de mobilité douce ;
- la partie Sud se trouve classée en zone mixte urbaine [MIX-u] avec en superposition un classement en « zone soumise à un PAP NQ », lui-même soumis au schéma directeur « B14 », ainsi qu’en zone de servitudes « urbanisation chiroptère [ZSU-CH] et en « zone de servitude « urbanisation – aménagement anti-bruit » » [ZSU-AB].
De manière globale, la Cour est amenée à constater qu’en comparant le nouveau classement tripartite avec le classement antérieur essentiellement en zone de verdure, une « amélioration » en termes de constructibilité doit être constatée, du moins en apparence, en raison de la partie Sud se trouvant classée en zone de base [MIX-u]. Cependant, aux yeux de l’appelante, ce dernier classement, compte tenu des zones superposées et servitudes mises en place, correspondrait à une déclaration d’inconstructibilité.
Au vu des spécificités des classifications des trois subdivisions de la parcelle concernée, il y a lieu de les analyser tour à tour.
Quant au classement de la partie Nord en zone [PARC] superposée d’une [ZSU-CH] Devant le ministre, la partie appelante avait sollicité la suppression de la « servitude « urbanisation – chiroptère « CH » » et le remplacement de la « zone de parc public [PARC] » par une « zone mixte urbaine [MIX-u] », sinon par une « zone d’habitation 1 [HAB-1] » ».
Compte tenu de la situation des lieux, le classement de la partie Nord de la parcelle litigieuse en zone [PARC] est sous-tendu par la présence à l’endroit de la Diddelenger Bach, 20toujours canalisée à l’heure actuelle, tout comme en 2019, année d’analyse dans le cadre du présent recours en annulation.
Il vient déjà d’être relevé ci-avant que le PAG est essentiellement un document prospectif de nature à baliser une situation urbanistique d’avenir, en tenant bien évidemment compte des données de fait telles qu’elles se présentent au moment de sa confection.
Il est vrai que les faits du passé jettent une lumière trouble sur l’efficience de la démarche des parties publiques, compte tenu de leurs compétences respectives, en vue de l’atteinte de l’objectif mis en avant déjà en 1998 concernant précisément la renaturation future du cours d’eau en question.
Toujours est-il que, tout comme à l’époque, la Cour est amenée à considérer que cette démarche se trouve couverte par des considérations urbanistiques vérifiées, d’un côté, et un objectif d’intérêt général valable, de l’autre.
Dès lors, le maintien de la parcelle en zone de verdure lato sensu ne correspond pas à un dépassement de la marge d’appréciation respective dans le chef successivement du conseil communal et de l’autorité ministérielle tutélaire ayant approuvé ce choix.
L’inclusion de la parcelle 942/8127 dans la zone urbanisée, contrairement à ce que le PAG 1998 avait opéré, consiste à arrondir valablement la zone urbanisée le long de la rue du Château à l’endroit, de sorte que sous cet aspect encore une extension de la zone à urbaniser avec fermeture du couloir vert la séparant de la [BEP] située à l’Est aurait été de nature à pouvoir constituer pareil dépassement.
La présence de chiroptères et leur caractère complémentaire par rapport au ruisseau à renaturer justifie également le classement en zone [ZSU-CH], étant entendu que de longue date les chiroptères sont des accompagnateurs de la civilisation humaine, s’accommodent de la présence de l’humain et, surtout, de ses constructions pour y trouver elles-mêmes refuge. Une telle vue plus symbiotique, et non point antinomique, justifie encore la servitude mise en place.
La Cour est amenée à rejoindre encore les conclusions du tribunal tirées d’une analyse particulièrement minutieuse par lui opérée concernant les études et documents préparatoires au PAG refondu pour arriver au constat synthétique que pour ne pas hypothéquer la création de la future bande de verdure de la renaturation de la Diddelenger Baach, mesure à son tour nécessaire pour que la surface BN05 à l’endroit puisse continuer à jouer son rôle important envers les chiroptères, suite à son urbanisation partielle prévue, il convient notamment de soumettre la partie Nord de la parelle 1533/8129 à une zone [ZSU-CH]. Cette analyse est de nature à énerver valablement l’argumentaire de l’appelante se prévalant du fait qu’à l’heure actuelle la Diddelenger Baach se trouve en partie dans une canalisation fermée et que ce fait justifierait la suppression de la [ZSU-CH] précitée.
Enfin, le classement en zone [PARC] accompagnée d’une [ZSU-CH] s’analyse en continuité du classement antérieur en zone de verdure, de sorte que les prétentions indemnitaires 21de l’appelante, de toute manière indépendantes du volet administratif du classement opéré, tel que ci-avant analysé, ne se révèlent pas être pertinentes à leur base.
Quant au classement de la partie centrale de la parcelle 1533/8129 Dans l’ensemble, la partie centrale de la parcelle 1533/8129 est quasi exclusivement réservée à la voirie publique et occupée par la continuation de la rue Michel Hack à l’endroit, tel que valablement dégagé par le tribunal.
C’est encore à bon droit que le tribunal a rejeté le moyen tiré d’une violation de l’article 4 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 (contenu du PAG) en ce que, d’évidence, cette disposition réglementaire n’interdit nullement aux autorités communales de renseigner, à titre indicatif, sur la partie graphique du PAG des éléments de voirie existants sur une parcelle cadastrale donnée.
La mise en place d’une voirie publique en continuation de la rue Michel Hack à l’endroit est objectivement sous-tendue par des motifs urbanistiques d’intérêt général valables.
Toutes les considérations mises en avant par l’appelante autour de ses échanges de courriers avec le ministre compétent en raison d’une appropriation indue du terrain concerné sont étrangères à la question du classement soumis à la Cour à un niveau administratif et non civil.
Il en est de même des questions d’ordre indemnitaire appelées à suivre le raisonnement ci-avant déployé à partir des enseignements de l’arrêt n° 101 de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013. Ces considérations échappent à la compétence des juridictions administratives et ne sont pas de nature à tenir en échec un classement au niveau du PAG, du moment que celui-ci se trouve justifié, tel le cas d’espèce, par les considérations urbanistiques valables sous-tendues par l’intérêt général.
Enfin, concernant la partie du terrain central située à l’extrême Est et classée en zone [BEP], il y a lieu de suivre mutatis mutandis le raisonnement ci-avant opéré concernant la parcelle 1533/8132 avec la précision qu’une indemnisation à opérer devra se faire en tenant compte du classement antérieur qui, cette fois-ci, était un classement en zone de verdure.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel laisse d’être fondé sous tous ses aspects concernant la partie centrale de la parcelle 1533/8129.
Quant au classement de la partie Sud de la parcelle 1533/8129 La partie Sud de la parcelle 1533/8129 se trouve classée en zone de base [MIX-u] avec en superposition une zone soumise à un PAP NQ, lui-même soumis au schéma directeur « B14 », une [ZSU-CH] et une [ZSU-AB].
L’appelante conteste le classement en zone [MIX-u] non pas quant à son principe, mais par rapport aux coefficients relatifs au degré d’utilisation du sol retenus dans la zone « PAP NQ – SD :
22B14 » qui correspondraient à une densité analogue à celle d’une zone [HAB-1], tout en critiquant les deux zones de servitudes urbanistiques [ZSU-CH] et [ZSU-AB].
Elle demande en somme leur suppression, étant donné qu’elles aboutiraient à une inconstructibilité de fait de la parcelle concernée.
Pour des raisons tirées mutatis mutandis des développements qui précèdent concernant la parcelle Nord, la mise en place d’une zone [ZSU-CH] ne dépasse pas à l’endroit non plus la marge d’appréciation des autorités communales et étatiques ayant décidé ce classement.
L’analyse nécessairement plus symbiotique à mener, telle que ci-avant développée, est de nature à énerver l’argumentaire de l’appelante suivant lequel ce classement contribuerait à l’inconstructibilité de sa parcelle visée.
Par rapport à la [ZSU-AB], l’appelante reprend son argumentaire de première instance en qualifiant cette mesure de disproportionnée, tout en estimant qu’elle est contraire à la fois à la législation de l’Union Européenne et à la législation nationale concernant notamment le principe pollueur payeur.
La Cour constate que la parcelle litigieuse longe au Sud la voie ferrée de laquelle elle est séparée par une languette de terrain elle-même soumise à la même [ZSU-AB].
Les premiers juges, après une analyse minutieuse et pertinente à laquelle la Cour se rallie, viennent à la conclusion générale que cette servitude, en quelque sorte partagée, en ce qu’elle repose également sur une partie de la parcelle de l’appelante, a été mise en place pour des raisons patentes d’intérêt général concernant la préservation du public contre les bruits évidents inhérents aux passages, fréquents, de trains à l’endroit.
En termes de proportionnalité et dans la mesure de la faisabilité pratique, il coule de source que des dispositifs anti-bruit à effectuer, seraient à ériger d’abord sur la parcelle publique longeant directement la voie ferrée et puis, dans la seule mesure de ce qui est nécessaire à l’atteinte de l’objectif anti-bruit visé, sur la parcelle de l’appelante.
Il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent, toutes conclusions plus amples et contraires étant à rejeter pour ne pas être pertinentes, que l’intérêt général concernant la préservation du public contre les bruits évidents émanant des passages, fréquents, de trains à l’endroit est vérifié et que l’appel laisse d’être fondé sous l’aspect du classement de la partie Nord de la parcelle 1533/8129 en zone [ZSU-AB].
Pour le classement en zone [MIX-u], l’appelante critique les coefficients d’occupation des sols tels que se dégageant du PAP NQ-SD : B14.
L’appelante considère en substance que les coefficients arrêtés, à savoir un coefficient d’occupation du sol [COS] de 0,40 associé à un coefficient de scellement de sol [CSS] de 0,60, ainsi qu’un coefficient d’utilisation du sol [CUS] de 0,65 compte tenu d’une densité de logement 23[DL] de 30, serait incompatible avec une zone [MIX-u] et correspondrait plutôt à une zone [HAB-1]. Elle se réfère à une publication du ministère de l’Intérieur pour justifier son affirmation.
De même, l’autre PAP se trouvant à proximité (PAP NQ-SD : B15) aurait prévu un COS de 0,60 assorti d’un CSS de 0,60 en présence d’un CUS de 1,30 et une DL de 80.
L’appelante demande l’application à son terrain des mêmes coefficients, étant donné que les deux terrains se trouveraient à une distance de plus ou moins 500 mètres seulement et critique les conclusions afférentes des premiers juges qui ont estimé que les autorités publiques n’avaient pas dépassé leur marge d’appréciation en fixant les coefficients actuellement critiqués, tels qu’elles l’ont fait, compte tenu précisément de ce que le terrain sous analyse est massivement sujet aux bruits de trains passant juste à côté, ce qui justifierait précisément une faible DL.
L’appelante conteste cette corrélation entre le nombre de niveaux dépendant des coefficients retenus et le niveau du bruit, tandis qu’elle estime qu’une corrélation devrait plutôt être opérée entre l’affectation des terrains et la question du bruit.
L’appelante critique encore les coefficients en question sur toile de fond de l’exigence d’une utilisation rationnelle des sols. Ainsi, elle estime qu’un COS de 0,40 signifierait que seulement 40% de la parcelle pourraient être construits, tandis qu’un CUS de 0,65 impliquerait normalement qu’un immeuble à construire ne pourrait avoir que deux niveaux, tandis que le rapport entre la DL et la CUS déterminerait uniquement la surface moyenne des logements.
Si l’on voulait ériger des bâtiments faisant un réel écran par rapport au bruit émanant des trains passant à proximité, il conviendrait par contre d’augmenter d’une manière substantielle tant le COS que le CUS. Or, un CUS de 0,6 permettrait d’avoir au total que 2,6 niveaux en moyenne, tout en laissant libres 60% de la surface brute du terrain.
Les parties publiques demandent en substance la confirmation du jugement dont appel sur base des arguments et considérations y contenus correspondant précisément à ceux déployés par les parties publiques en première instance.
La Cour est amenée à constater d’abord qu’il n’est pas contesté que le terrain litigieux se trouve classé en zone [MIX-u] qui, par essence, devrait permettre une urbanisation plus poussée que les classements respectivement en zone [HAB-1] ou en zone [HAB-2].
Le terrain litigieux occupe une position spécifique en ce que, vers le Sud, il est longé par la voie ferrée et, par le Nord, au-delà de la rue Michel Hack (partie centrale de la parcelle sous analyse) il est appelé, en quelque sorte, à former écran en vue, à la fois, de parer les habitants et occupants respectivement de la zone [HAB-1] et de la zone de verdure (partie Nord de la parcelle litigieuse) contre les inconvénients des bruits émanant précisément de la voie ferrée.
Or, la Cour constate qu’au niveau du PAP NQ-SD : B13, écarté en relation avec ledit PAP NQ, dans la mesure où pour le terrain litigieux 942/8127 elle vient de décider qu’un PAP QE était plus adéquat, les autorités publiques avaient prévu les coefficients suivants : COS 0,60 avec un CUS 0,90 en présence d’un CSS 0,70 et une DL de 25.
24 Ces coefficients y correspondent effectivement à une zone [HAB-1].
Or, ces coefficients ont été prévus par rapport à une urbanisation d’une zone [HAB-1] qui, par définition, parmi les trois zones précitées – [HAB-1], [HAB-2] et [MIX-u] – devrait correspondre à la zone la moins densément urbanisée.
Dès lors, force est à la Cour de constater dès cette analyse que les coefficients retenus pour la zone [MIX-u] sous revue sont même inférieurs à ceux du PAP NQ-SD : B13.
Dès ce premier constat, la Cour est amenée à conclure à un dépassement de la marge d’appréciation d’abord dans le chef des autorités communales, puis dans celui du ministre ayant approuvé ce choix urbanistique, de sorte à être amenée à annuler le classement de la partie Sud de la parcelle litigieuse concernant précisément les coefficients urbanistiques retenus par rapport à la zone [MIX-u] compte tenu du PAP NQ-SD : B14.
En définitive, le classement de la parcelle litigieuse est à annuler précisément à concurrence de cette seule partie Sud et relativement aux coefficients d’urbanisation tels que ci-avant précisés.
Quant aux indemnités de procédure L’appelante sollicite la condamnation des parties publiques au paiement d’une indemnité de procédure de ….- € à son bénéfice.
Eu égard à l’issue du litige impliquant que sous certains points majeurs les classements opérés, tels que critiqués à juste titre par l’appelante, ont encouru l’annulation sur l’analyse de la Cour et par réformation du jugement dont appel, il y a lieu de retenir le principe de l’allocation d’une indemnité de procédure dans le chef de l’appelante.
S’agissant d’une annulation partielle, la Cour estime que la demande en allocation d’une indemnisation de procédure de l’appelante est justifiée ex aequo et bono à raison de ….- € face à la commune et de ….-€ face à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.
Compte tenu toujours de l’issue du litige, il y a lieu de faire masse des dépens des deux instances et de les imposer à raison d’un tiers à chacune des trois parties au litige.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit partiellement justifié ;
25partant, par réformation du jugement dont appel, annule la délibération communale d’adoption du PAG refondu du 7 décembre 2018 et la décision ministérielle d’approbation afférente du 1er août 2019 dans la mesure ponctuelle - du classement de la parcelle 942/8127 sous une zone superposée PAP NQ avec schéma directeur B13 au lieu d’une zone superposée PAP QE, - pour la partie Sud de la parcelle 1533/8129 au niveau de la zone [MIX-u] retenue à bon escient, dans la mesure des coefficients d’urbanisation (COS, CSS, CUS et DL) y prévus par rapport au schéma directeur B14 ;
renvoie le dossier dans cette double mesure devant le conseil communal de Bettembourg en prosécution de cause ;
condamne la commune de Bettembourg et l’Etat à payer chacun à la partie appelante à titre d’indemnité de procédure le montant de ….- € ;
fait masse des dépens des deux instances et les impose pour un tiers respectivement à l’appelante, à la commune de Bettembourg et à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.
Ainsi délibéré et jugé par:
Francis DELAPORTE, président, Serge SCHROEDER, premier conseiller, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 22 mars 2022 Le greffier de la Cour administrative 26
