GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 46677C du rôle ECLI:LU:CADM:2022:46677 Inscrit le 12 novembre 2021 Audience publique du 10 mars 2022 Appel formé par Monsieur (A), … (B), contre un jugement du tribunal administratif du 4 octobre 2021 (no 44232 du rôle) en matière de commissaire spécial Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 46677C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 12 novembre 2021 par Maître Cathy ARENDT, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à B-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 4 octobre 2021 (no 44232 du rôle), ayant rejeté sa requête tendant à la nomination d’un commissaire spécial avec la mission de prendre en lieu et place de l’autorité compétente la décision que le Commissariat aux Assurances serait resté en défaut de prendre à la suite du jugement du tribunal administratif du 14 mai 2018 (n° 37054a du rôle) et l’ayant condamné à payer au Commissariat aux Assurances une indemnité de procédure de 2.500 euros;
Vu l’exploit du 10 novembre 2021 de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, immatriculé près le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, portant signification de ladite requête d’appel à l’établissement public Commissariat aux Assurances, établi et ayant son siège à L-1840 Luxembourg, 7, boulevard Joseph II, inscrit au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro J 59, représenté par sa direction en fonctions;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 9 décembre 2021 par Maître Patrick KINSCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom du Commissariat aux Assurances;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 7 janvier 2022 par Maître Cathy ARENDT au nom de l’appelant;
Vu l’accord des mandataires des parties de voir prendre l’affaire en délibéré sur base des mémoires produits en cause et sans autres formalités;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris;
Sur le rapport du magistrat rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré sans autres formalités à l’audience publique du 1er mars 2022.
___________________________________________________________________________
En 2011, Monsieur (A) saisit l’établissement public Commissariat aux Assurances, ci-après « CAA », d’une plainte contre la société (DC), à laquelle il reprochait la commercialisation - irrégulière selon lui au regard de la règlementation applicable - de produits d’assurance investissant dans des fonds d’investissement internes collectifs appelés (DC1), (DC2), (DC3), (DC4), (DC5) et (DC6), auxquels il avait souscrit.
Par courrier du 3 juin 2015, Monsieur (A) adressa une mise en demeure au CAA de répondre à ses questions concernant ces fonds.
Par courrier du 15 juillet 2015, le CAA répondit à Monsieur (A) en ces termes : « (…) Nous avons le regret de devoir vous informer que nous ne pouvons pas réserver de suite favorable à votre requête. Le Commissariat aux Assurances a pour politique de ne pas intervenir dans les actions en justice en cours et de réserver aux seuls juges compétents en la matière l’appréciation des faits et l’interprétation de la législation en vigueur ».
Contre cette décision du CAA refusant de répondre à ses questions, Monsieur (A) forma un recours en annulation devant le tribunal administratif le 15 octobre 2015. Ce recours, déclaré irrecevable pour défaut d’intérêt à agir par jugement du tribunal administratif du 12 décembre 2016, fut déclaré recevable par un arrêt de la Cour administrative du 30 mai 2017 (n° 39004C du rôle).
Statuant sur renvoi du susdit arrêt, le tribunal administratif retint, dans son jugement du 14 mai 2018 (n° 37054a du rôle), que le CAA est en principe obligé de répondre aux plaintes et aux réclamations lui présentées et annula en conséquence la décision du CAA du 15 juillet 2015 portant « (…) refus de répondre aux deux questions posées par [Monsieur (A)] sur le respect des circulaires 01/8 et 08/1 dans le cadre des fonds de (DC) (DC1), (DC2), (DC3), (DC4), (DC5) et (DC6) ».
Le CAA, acceptant ce jugement, adressa le 25 septembre 2018 au mandataire de Monsieur (A) un courrier portant l’entête du CAA et signé par Monsieur (E), directeur du CAA, et par Monsieur (H), contrôleur adjoint, et comportant la prise de position du CAA relative à la conformité des fonds d’investissement (DC1), (DC2), (DC3), (DC4), (DC5) et (DC6) aux dispositions des lettres circulaires 01/08 et 08/1.
Par courrier du 12 octobre 2018, Monsieur (A), estimant que la réponse du CAA, telle que figurant dans le susdit courrier du 25 septembre 2018, serait « incorrecte et trompeuse », mit le CAA en demeure de fournir une nouvelle réponse.
Le 9 janvier 2019, le CAA adressa une seconde lettre de réponse à Monsieur (A) contenant la « position révisée » du CAA.
Le 6 février 2019, Monsieur (A), insatisfait de cette réponse qu’il considéra comme étant incomplète, voire erronée, adressa au CAA une nouvelle mise en demeure de lui répondre « de manière correcte, complète et non trompeuse » à ses questions.
Par courrier du 20 février 2019, le directeur lui répondit qu’il prenait note de son insatisfaction persistante quant à la réponse fournie par le CAA, mais le pria « de bien vouloir noter que nous n’avons plus rien à ajouter à nos prises de position précitées ».
Par courrier du 1er mars 2019, Monsieur (A) s’adressa à la direction du CAA, en lui demandant, après avoir souligné que le courrier du 20 février 2019 aurait uniquement été signé par le directeur et ne constituerait pas une réponse à sa mise en demeure, soit de confirmer que sa « position révisée » du 9 janvier 2019 serait « correcte, complète et non trompeuse », soit de lui communiquer sa position finale. Il précisa encore que : « La direction du CAA prend ses décisions en tant que collège. Je souhaite donc que les prochains courriers du CAA confirment explicitement qu’ils reflètent la position de sa direction. Dans ce cadre, je demande que ces courriers soient signés par au moins deux membres de la direction du CAA ».
Le 26 avril 2019, le directeur adressa à Monsieur (A) un courrier contenant notamment les précisions suivantes : « Le CAA a analysé avec soin les arguments développés dans le mémorandum joint à votre « mise en demeure » du 6 février 2019, mais n’y a trouvé le moindre élément de nature à l’amener à modifier sa prise de position du 9 janvier 2019. Le CAA estime dès lors que cette lettre est exacte et n’émettra pas une autre prise de position dans cette affaire ».
Par courrier du 15 mai 2019, le mandataire de Monsieur (A), estimant ne pas avoir reçu de réponse de la part de la direction du CAA à la mise en demeure du 6 février 2019, demanda à cette dernière « de lui confirmer pour le 28 mai 2019 au plus tard si, oui ou non, le courrier du 9 janvier 2019 constitue la position correcte et donc définitive du CAA sur sa réclamation du 3 juin 2015 », tout en demandant à ce que les membres de la direction du CAA signent tous les trois la lettre.
Par courrier du 11 juin 2019, le mandataire de Monsieur (A), après avoir relevé que l’absence de réponse de la direction du CAA confirmerait que la lettre du 9 janvier 2019, signée par Messieurs (E) et (H), ne constitue pas la réponse correcte et définitive du CAA à la réclamation de Monsieur (A), mit en demeure le CAA, représenté par sa direction, de respecter le jugement du 14 mai 2018 en lui communiquant des réponses correctes, complètes et claires aux deux questions de la réclamation du 3 juin 2015.
Le 21 juin 2019, le mandataire du CAA s’adressa au mandataire de Monsieur (A) en les termes suivants :
« (…) Le Commissariat aux Assurances me transmet copie de votre lettre du 11 juin 2019 et me charge d’y répondre.
Le Commissariat a dès à présent exécuté le jugement du tribunal administratif du 14 mai 2018, d’abord par une lettre à vous-même du 25 septembre 2018, puis par une lettre, comportant la position révisée du Commissariat, du 9 janvier 2019 à M. (A).
Je vous confirme par la présente 1° que la lettre du 9 janvier 2019 représente le point de vue du collège de direction du Commissariat ;
2° que la direction du Commissariat est d’avis qu’il a été répondu, par ladite lettre du 9 janvier 2019, de manière correcte et complète aux différentes communications qu’il a reçues de la part de M. (A).
En conséquence, le Commissariat n’a pas l’intention d’ajouter une autre prise de position. (…) ».
Par courrier du 10 juillet 2019, le mandataire de Monsieur (A) répondit au mandataire du CAA, en mettant en demeure la direction du CAA de lui confirmer qu’elle considérait que la lettre du 9 janvier 2019 représentait sa réponse correcte et complète à la réclamation du 3 juin 2015, tout en précisant que comme ce serait la direction qui représenterait le CAA, cette lettre devrait être signée par les trois membres de la direction, à savoir Monsieur (E), Monsieur (F) et Madame (G).
Le 18 juillet 2019, le mandataire du CAA s’adressa au mandataire de Monsieur (A) en les termes suivants :
« (…) En réponse à votre lettre du 10 juillet 2019, le Commissariat aux Assurances prend position comme suit :
Ma lettre précédente du 21 juin 2019 vous a été adressée en ma qualité d’avocat du Commissariat aux Assurances. Elle est par conséquent l’exact équivalent de la lettre que vous souhaitez obtenir aux termes de votre lettre du 10 juillet 2019, et il n’est pas compatible avec les usages du barreau de contester le mandat d’un confrère.
Etant donné que vous avez dès à présent reçu ce que vous souhaitez recevoir, vous n’aurez pas d’autre prise de position de ma part, ni de la part de ma mandante (…) ».
Par courrier de son mandataire du 4 novembre 2019, Monsieur (A) s’adressa à nouveau à la direction du CAA, en lui reprochant de ne pas avoir répondu à ses courriers des 15 mai et 11 juin 2019 et en soulignant qu’« [il serait] grand temps que le jugement du 14 mai 2018 du Tribunal Administratif soit enfin respecté et [qu’il] reçoive une réponse à sa réclamation du seul organe pouvant représenter le CAA, à savoir la Direction du CAA ».
Ce courrier fut suivi d’une lettre du mandataire du CAA du 7 novembre 2019, dans laquelle ce dernier reconfirma que la lettre du 9 janvier 2019 représentait le point de vue du collège de direction du CAA.
Par courrier du 4 décembre 2019, le mandataire de Monsieur (A) répondit à cette lettre du 7 novembre 2019, lequel fut suivi d’un courrier de réplique du mandataire du CAA du 7 janvier 2020.
Le 4 mars 2020, Monsieur (A) saisit le tribunal administratif d’une requête en nomination d’un commissaire spécial afin de prendre, suite à son jugement définitif précité du 14 mai 2018, la décision en lieu et place de l’autorité compétente.
Par jugement du 4 octobre 2021, le tribunal administratif rejeta la requête en désignation d’un commissaire spécial ainsi que la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par Monsieur (A), condamna ce dernier à payer au CAA une indemnité de procédure de 2.500 euros et le condamna aux frais de l’instance.
Pour ce faire, le tribunal, après avoir cité partiellement l’article 19 de la loi modifiée du 7 décembre 2015 sur le secteur des assurances, releva que la direction du CAA prend ses décisions de manière collégiale et qu’elle est le seul organe habilité à représenter le CAA judiciairement et extrajudiciairement. Après avoir constaté que les courriers du CAA des 25 septembre 2018 et 9 janvier 2019, censés exécuter le jugement du 14 mai 2018, étaient uniquement signés par le directeur et par le contrôleur adjoint, le tribunal releva que le litismandataire du CAA avait confirmé, dans son courrier du 21 juin 2019, que la lettre du 9 janvier 2019 représentait le point de vue du collège de direction du CAA et que la direction du CAA était d’avis qu’il avait été répondu, par ladite lettre du 9 janvier 2019, de manière correcte et complète aux différentes communications qu’il avait reçues de la part de Monsieur (A). Le tribunal releva pareillement que dans son courrier du 7 novembre 2019, le litismandataire du CAA avait précisé qu’il était certes l’avocat du CAA, mais qu’il tiendrait son mandat de la direction du CAA, avant de reconfirmer que la lettre du 9 janvier 2019 représentait le point de vue du collège de direction du CAA.
Tous ces éléments amenèrent le tribunal à la conclusion que même à admettre que le directeur du CAA n’aurait pas été habilité à signer seul le courrier du 9 janvier 2019 et que de ce fait, ce courrier ne pourrait pas être considéré comme émanant du CAA, il n’en resterait pas moins que le litismandataire, mandaté pour représenter le CAA à l’égard de Monsieur (A) par la direction, soit par l’organe compétent pour représenter le CAA judiciairement et extrajudiciairement, avait confirmé à travers son courrier du 21 juin 2019 que le contenu du courrier du 9 janvier 2019 correspondait bien à la position du collège de direction, d’une part, et que le demandeur n’avait présenté le moindre élément de preuve contraire, d’autre part. Il en déduit qu’au plus tard le 21 juin 2019, le CAA, agissant à travers son avocat, soit in fine à travers sa direction ayant mandaté cet avocat afin de le représenter à l’encontre de Monsieur (A), avait répondu aux questions de ce dernier et qu’il n’était dès lors pas sérieusement contestable que le CAA avait exécuté le jugement du tribunal administratif du 14 mai 2018.
Sur ce, le tribunal retint que dès lors que l’autorité administrative compétente avait exécuté le jugement du 14 mai 2018 au plus tard le 21 juin 2019, soit avant l’introduction de la demande en désignation d’un commissaire spécial, il y avait lieu de déclarer irrecevable ladite demande conformément à l’article 84 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 ».
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 12 novembre 2021, Monsieur (A) a régulièrement relevé appel de ce jugement.
L’appelant, après avoir repris les faits et rétroactes de l’affaire, estime que c’est à tort que les premiers juges ont rejeté sa requête. Il soutient en substance qu’il n’aurait pas reçu de réponse valable à sa réclamation du 3 juin 2015 de la part de la direction du CAA, d’après lui le seul organe ayant mission légale pour représenter le CAA, et plus précisément aucune réponse qui serait signée par tous les membres de la direction du CAA.
Il reproche plus particulièrement aux premiers juges de s’être fondés sur la lettre du 21 juin 2019, dans laquelle le CAA, à travers son avocat, se serait exprimé au nom de sa direction. Il soutient que le CAA ne pourrait pas s’exprimer au nom de sa direction, puisque ce serait la direction qui représenterait le CAA judiciairement et extrajudiciairement, pour en conclure que les déclarations faites par le CAA au nom de sa direction dans ladite lettre seraient sans valeur. Il ajoute que le tribunal aurait été induit en erreur par le fait que l’avocat du CAA aurait été mandaté par la direction du CAA pour représenter le CAA, alors que ce mandat ne permettrait pas au CAA de représenter son organe de direction et de s’exprimer en son nom.
Il critique encore les premiers juges pour l’avoir condamné au paiement d’une indemnité de procédure de 2.500 euros au motif qu’il se serait vu confirmer à plusieurs reprises que le courrier du 9 janvier 2019 correspondait à la position de la direction du CAA. Or, en réalité, le CAA aurait énoncé cette confirmation en s’exprimant au nom de la direction du CAA, ce qu’il n’aurait pourtant pas le droit de faire, de sorte que la véritable position du CAA ne serait à ce jour pas connue puisque sa direction ne se serait pas encore exprimée, de sorte que le jugement du 14 mai 2018 n’aurait toujours pas été exécuté.
Il conteste ensuite l’affirmation des premiers juges selon laquelle il aurait envahi le CAA de lettres de mise en demeure en précisant qu’il n’en aurait écrit que deux, tandis que les deux mises en demeure envoyées par son avocat auraient été nécessaires pour amener le CAA à répondre. Il conteste pareillement que ces mises en demeure auraient été rédigées dans un style « méprisant voire menaçant ». Il conclut partant à l’annulation de sa condamnation au paiement au CAA d’une indemnité de procédure de 2.500 euros et sollicite à son tour la condamnation du CAA à lui payer une indemnité de procédure de 1.000 euros pour l’instance d’appel.
Aux termes de l’article 84 de la loi du 7 novembre 1996 :
« Lorsqu’en cas d’annulation ou de réformation, coulée en force de chose jugée, d’une décision administrative qui n’est pas réservée par la Constitution à un organe déterminé, la juridiction ayant annulé ou réformé la décision a renvoyé l’affaire devant l’autorité compétente et que celle-ci omet de prendre une décision en se conformant au jugement ou à l’arrêt, la partie intéressée peut, à l’expiration d’un délai de trois mois à partir du prononcé de l’arrêt ou du jugement, saisir la juridiction qui a renvoyé l’affaire en vue de charger un commissaire spécial de prendre la décision aux lieu et place de l’autorité compétente et aux frais de celle-
ci. La juridiction fixe au commissaire spécial un délai dans lequel il doit accomplir sa mission.
La désignation du commissaire spécial dessaisit l’autorité compétente ».
La Cour rappelle que dans la mesure où, au moment de l'introduction de la demande en désignation d'un commissaire spécial, l'autorité administrative a statué, la demande principale basée sur les dispositions de l'article 84 de la loi du 7 novembre 1996 est irrecevable, l'autorité ayant pris une décision en exécution dudit jugement, étant entendu que l'analyse de la question de savoir si elle s'est conformée en tous points audit jugement est appelée à être effectuée dans le cadre d’un éventuel recours au fond (cf. Cour adm. 12 mars 2013, n° 31769C du rôle, Pas.
adm. 2021, V° Procédure contentieuse, n° 1241 et autres références y citées).
Il ressort des éléments et pièces du dossier que suite au jugement d’annulation du tribunal administratif du 14 mai 2018, le CAA a répondu à la réclamation de l’appelant par courrier du 25 septembre 2018, puis par courrier du 9 janvier 2019 comportant la position révisée du CAA et, finalement, par courrier du 21 juin 2019 de l’avocat du CAA.
Il y a partant lieu d’admettre que le CAA a exécuté le jugement du 14 mai 2018.
La question de savoir si les lettres de réponse du CAA ont été valablement signées, ce qui est contesté par l’appelant, dépasse le cadre de la désignation d’un commissaire spécial, alors qu’elle touche au fond du litige. De toute manière, la lettre de l’avocat du CAA aurait couvert une insuffisance éventuelle afférente.
Au vu de ce qui précède, c’est à bon droit que la requête en désignation a été déclarée irrecevable par les premiers juges et le jugement entrepris est à confirmer dans toute sa teneur.
Quant aux indemnités de procédure L’appelant sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de 1.000 euros pour l’instance d’appel sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Il estime également que c’est à tort que les premiers juges l’ont condamné à payer au CAA une indemnité de procédure de 2.500 euros en lui reprochant son attitude sans cependant tenir compte de l’attitude du CAA à son égard. Il demande partant à être déchargé de cette condamnation en première instance.
La partie intimée demande à son tour l’octroi d’une indemnité de procédure de 3.000 euros représentant une partie de ses frais de défense contre une requête manifestement dépourvue de fondement.
Au vu de l’issue du litige, la demande de l’appelant en allocation d’une indemnité de procédure de 1.000 euros pour l’instance d’appel est à rejeter.
De même, compte tenu de l’issue du litige et au regard des désagréments indûment causés à la partie intimée du fait de l’introduction d’une requête en nomination d’un commissaire spécial, malgré le fait que le CAA a manifestement exécuté le jugement du 14 mai 2018 en ce que l’appelant a eu une réponse du CAA à sa réclamation et que cette réponse a encore été confirmée par l’avocat du CAA, il y a d’abord lieu de confirmer le jugement entrepris en ce qu’il a alloué à la partie intimée une indemnité de procédure de 2.500 euros pour la première instance, par adoption des motifs y plus amplement développés.
Eu égard aux mêmes considérations, il y a encore lieu de faire droit à la demande de la partie intimée en allocation d’une indemnité de procédure pour l’instance d’appel et de la fixer ex aequo et bono au montant de 2.750 euros.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel en la forme ;
le dit cependant non fondé et en déboute ;
partant, confirme le jugement entrepris du 4 octobre 2021, y compris en ce qu’il a condamné Monsieur (A) au paiement d’une indemnité de procédure de 2.500 euros ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par Monsieur (A) pour l’instance d’appel ;
condamne Monsieur (A) à payer au Commissariat aux Assurances une indemnité de procédure de 2.750 euros pour l’instance d’appel ;
condamne l’appelant aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Lynn SPIELMANN, conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 11 mars 2022 Le greffier de la Cour administrative 8
