GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 46655C ECLI:LU:CADM:2022:46655 Inscrit le 10 novembre 2021 Audience publique du 8 mars 2022 Appel formé par les époux (G) et (S), …, contre un jugement du tribunal administratif du 30 septembre 2021 (n° 44250 du rôle) ayant statué sur leur recours contre deux délibérations du conseil communal de Feulen et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 46655C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 10 novembre 2021 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des époux (G) et (S), demeurant ensemble à L-… …, …, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 30 septembre 2021 (n° 44250 du rôle) à travers lequel le tribunal a déclaré irrecevable leur recours en annulation en tant que dirigé contre « l’accord du conseil communal de Feulen de son projet d’aménagement général du 29 mai 2018 » pour le déclarer recevable, mais non fondé en tant que dirigé contre la délibération du même conseil communal du 3 juillet 2019 portant adoption du projet de plan d’aménagement général (PAG), ainsi que de la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 27 novembre 2019 en ce que le classement de leurs parcelles bâties inscrites au cadastre de la commune de Feulen, section … de Niederfeulen, sous les numéros respectifs … et … en zone agricole [AGR] est concerné et que leurs objection et réclamation pour les voir classer soit en zone d’habitation [HAB-1], soit en zone mixte villageoise [MIX-v] ont été successivement rejetées ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick MULLER, demeurant à Diekirch, immatriculé près le tribunal d’arrondissement de et à Diekirch, du 12 novembre 2021, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Feulen, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, ayant sa maison communale à L-9176 Niederfeulen, 25, route de Bastogne ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 30 novembre 2021 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 10 décembre 2021 par Maître Marc WALCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de l’administration communale de Feulen ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 10 janvier 2022 par Maître Anne-Laure JABIN au nom des appelants ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 9 février 2022 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 10 février 2022 par Maître Marc WALCH au nom de l’administration communale de Feulen ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Anne-Laure JABIN et Marc WALCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 février 2022.
Lors de sa séance publique du 29 mai 2018, le conseil communal de Feulen, ci-après « le conseil communal », émit un vote positif, en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », par rapport au projet de plan d’aménagement général, ci-après « le PAG », de la commune de Feulen.
Par courrier de leur mandataire du 3 juillet 2018, Monsieur (G) et son épouse, Madame (S), ci-après « les époux (G)-(S) », agissant en leur qualité de propriétaires des parcelles inscrites au cadastre de la commune de Feulen, section … de Niederfeulen, sous les numéros … et …, ci-après « les parcelles … et … », soumirent au collège des bourgmestre et échevins de la commune de Feulen des objections contre ledit projet de PAG.
Lors de sa séance publique du 3 juillet 2019, le conseil communal adopta le projet de PAG « (…) en tenant compte des modifications y apportées (…) ».
Par courrier de leur litismandataire du 19 juillet 2019, réceptionné le même jour, les époux (G)-(S) introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la délibération du conseil communal du 3 juillet 2019 en sollicitant derechef l’inclusion des deux parcelles … et … dans le périmètre d’agglomération pour les y avoir classées soit en zone de base HAB-1, soit en zone de base MIX-v avec soumission d’un plan d’aménagement particulier « quartier existant », en abrégé « PAP QE ».
Par décision du 27 novembre 2019, le ministre approuva ladite délibération, prévisée, du conseil communal du 3 juillet 2019 portant adoption du projet de PAG, tout en statuant sur les 2réclamations lui soumises, en déclarant fondée l’une d’entre elles et en apportant, en conséquence, des modifications à la partie graphique du PAG. La réclamation des époux (G)-(S) fut déclarée non fondée. Les passages de la décision ministérielle, précitée, se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« (…) Ad réclamation (G) Les réclamants sollicitent le reclassement des parcelles cadastrales n° … et …, sises à Niederfeulen, actuellement sises en « zone agricole [AGR] », en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », sinon en « zone mixte villageoise [MIX-v] ».
Pourtant, la réclamation est non fondée.
En effet, l’intégration desdits terrains en zone destinée à être urbanisée créerait un îlot d’habitation totalement déconnecté du centre du village, ce qu’il s’agit d’éviter absolument.
D’autant plus faut-il souligner que le classement requis constituerait le renforcement d’un développement tentaculaire au sein d’une zone potentielle de bruit, à un endroit exposé et fortement fréquenté par le trafic routier.
Il est légitime pour les autorités communales de donner la priorité à des terrains faisant partie du tissu urbain existant, plutôt qu’aux parcelles situées en dehors de celui-ci (Arrêts de la Cour administrative du 22 janvier 2019, numéro du rôle 41718C et du 3 mai 2018, numéro du rôle 40403C). (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 6 mars 2020, les époux (G)-(S) firent introduire un recours tendant à l’annulation 1) « de l’accord du conseil communal de Feulen de son projet d’aménagement général du 29 mai 2018 », 2) de la délibération du conseil communal de Feulen portant adoption du projet de PAG du 3 juillet 2019 et 3) de la décision d’approbation afférente du ministre du 27 novembre 2019.
Par jugement du 30 septembre 2021, le tribunal déclara ce recours irrecevable en tant que dirigé contre l’accord ainsi désigné du conseil communal de Feulen de son projet de PAG du 29 mai 2018, tout en le déclarant recevable, mais non fondé pour le surplus et en en déboutant les époux (G)-(S) avec rejet de leur demande en allocation d’une indemnité de procédure et condamnation aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 10 novembre 2021, les époux (G)-(S) ont fait entreprendre le jugement précité du 30 septembre 2021 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir annuler la délibération critiquée du conseil communal de Feulen du 3 juillet 2019 portant adoption du projet de PAG, ainsi que la décision d’approbation afférente du ministre du 27 novembre 2019 avec allocation d’une indemnité de procédure à charge des parties publiques et condamnation de celles-ci aux frais et dépens.
Tant l’Etat que la commune se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel.
3 L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
Il se dégage du dispositif de la requête d’appel que le jugement dont appel n’est pas entrepris en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours initial en tant que dirigé contre la délibération communale ayant porté mise sur orbite du projet de PAG. De même, il se dégage de l’économie de l’appel qu’au-delà des termes généraux du dispositif, les délibération communale et décision ministérielle critiquées sont visées uniquement en ce qui concerne le classement des deux parcelles précitées des appelants en zone agricole et non point en zone constructible.
L’objet du litige se trouve par ailleurs nettement délimité par rapport au classement de ces deux parcelles à travers le PAG refondu tel que découlant des délibération communale et décision ministérielle critiquées en question comme se situant en zone agricole et non point en zone constructible, tel que demandé par les appelants.
En raison du système même de l’aplanissement des difficultés, qui consiste à éliminer au fur et à mesure les contestations des parties et à tenir compte des classements demandés, d’abord au niveau précontentieux, puis en première instance, il convient de souligner que sont utilement proposés aux débats les deux classements sollicités par les appelants depuis leur objection devant le conseil communal consistant, par inclusion de leurs deux parcelles litigieuses dans le périmètre d’agglomération, de les voir classer soit en zone de base HAB-1, soit en zone de base MIX-v, chaque fois avec superposition d’un PAP QE.
Il est vrai que durant la procédure devant la Cour et, plus particulièrement, lors de l’audience des plaidoiries de nouvelles idées de classement possibles des parcelles litigieuses ont été dégagées par le mandataire des parties appelantes consistant soit en une éventuelle superposition d’une zone de protection spéciale - environnement construit-C - , soit en la prévision d’une zone spéciale, dans la limite de la marge afférente du conseil communal consistant en la mise en place d’une zone d’habitation limitée correspondant aux maisons actuellement érigées, de nature à former un îlot d’ores et déjà urbanisé admis comme tel dans une zone spécifique afférente.
Même si le cas échéant, ces nouveaux classements proposés pourraient faire du sens, la Cour n’est pas amenée à en tenir compte utilement, dans la mesure où ces classements n’ont été proposés nulle part au niveau précontentieux devant les instances communales et étatiques compétentes et que ni par ailleurs les autorités admises à donner leur avis n’ont pu prendre utilement position par rapport à ces variantes de classement proposées actuellement en fin de course contentieuse devant la Cour administrative.
Il se pose à la Cour une autre question se dégageant de l’incohérence apparente mise à jour par les positions respectives adoptées par les parties appelantes en ce que, d’un côté, elles paraissent admettre, plus particulièrement à travers la zone superposée environnement construit-C, voire même à travers une zone spéciale à mettre en place pour tenir compte de l’existence de maisons d’habitation à l’endroit depuis longue date, à conserver, voire à figer telles quelles les structures existantes pourvu qu’elles puissent obtenir un statut légal en dehors de la zone verte, tandis que d’un autre côté, en tant que revendication parallèle, les parties appelantes font état de ce que, du moins pour la maison de journalier existant sur la parcelle …, une extension de la base 4devrait de toute manière être envisagée pour rendre celle-ci habitable suivant les standards modernes, alors que pareille position n’est pas du tout conciliable avec l’autre proposition précitée consistant à admettre un classement même figeant la situation actuelle, à condition de pouvoir sortir la parcelle litigieuse de la zone verte.
La Cour comprend que ce sont essentiellement les conséquences se dégageant de l’application de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles qui, compte tenu d’un classement en zone verte des parcelles litigieuses, sont de nature à embarrasser les parties appelantes qui n’y voient plus de véritables marges de manœuvre en vue de la remise en état de leurs dits immeubles, compte tenu des conditions figurant aux articles 6 et 7 de ladite loi, sans que toutefois l’applicabilité automatique en zone verte de ladite loi du 18 juillet 2018 ne saurait être regardée comme étant per se un argument suffisant pour justifier le classement des parcelles considérées, quoique accueillant de longue date des constructions, soit en zone HAB-1 soit en zone MIX-v, tel que sollicité par les appelants.
La situation des lieux est relativement simple à décrire : le long de la route de Bastogne en venant d’Ettelbrück au niveau du virage quasiment en angle droit vers la localité de Niederfeulen se trouvent à droite quatre parcelles accueillant depuis longue date des constructions dont les deux parcelles litigieuses qui sont celles qui se trouvent plus à proximité de la localité de Niederfeulen proprement dite que les deux autres situées du côté d’Ettelbrück. Les parcelles litigieuses à droite de la route de Bastogne vue en direction de Niederfeulen sont séparées de ladite localité par une parcelle unique d’une longueur approximative de 200 mètres qui a cette particularité que par rapport au niveau de la route elle accuse un décrochement net en se situant plusieurs mètres plus en aval, situation qui jusque lors a rendu toute construction illusoire et qui a participé à ce que les quatre constructions précitées se soient trouvées isolées au niveau dudit virage de manière excentrée par rapport à la localité de Niederfeulen proprement dite.
Aucune construction ne se trouve à la même hauteur du côté gauche de la route de Bastogne vu en direction de Niederfeulen, étant donné que ce côté se décline en pente ascendante partiellement boisée.
Historiquement, tel que le soulignent les appelants, les quatre maisons existent de longue date au niveau du virage, en ce qu’il est vrai que la maison de journalier précitée se trouve déjà inscrite sur la carte du comte de FERRARIS de la fin du 18ème siècle et que l’autre remonte sans doute au 19ème siècle, mais a été foncièrement rénovée depuis. Il n’en reste pas moins que cet îlot de quatre constructions, outre les dépendances, n’a jamais directement fait partie du village proprement dit de Niederfeulen et a toujours présenté une situation à part due à la configuration topographique spéciale à l’endroit.
Ces quatre maisons constituent ainsi un îlot déconcentré par rapport audit village.
Au-delà de toutes autres conclusions plus amples et contraires, la Cour est amenée à dégager de l’ensemble des éléments du dossier que cette situation particulière d’un îlot déconcentré, quoiqu’existant de longue date, n’est cependant pas de nature à justifier une inclusion dans le tissu urbanisé à l’instar des terrains aux confins de la localité de Niederfeulen, proprement 5dite, organisée essentiellement de manière concentrique, qui effectivement se trouvent classées soit en zone HAB-1, soit en zone MIX-v suivant les endroits.
Même si l’îlot déconcentré des quatre parcelles au niveau du virage en question n’est séparé du côté droit de la route de Bastogne en direction de Niederfeulen essentiellement que d’une seule parcelle ayant cependant une longueur de près de 200 mètres, cette situation est telle qu’on ne pourrait utilement reprocher ni au conseil communal ni par la suite au ministre d’avoir maintenu en dehors de la zone HAB-1, voire de la zone MIX-v, cet îlot déconcentré, contrairement aux demandes respectives des appelants, étant donné que l’entrecoupage sur une longueur de près de 200 mètres des deux côtés de la route, compte tenu de la topographie existante, est trop important et qu’une inclusion en zone constructible de la dent creuse (« Baulücke ») qui serait créée de la sorte, ne se justifierait guère, toujours compte tenu des données topographiques prédécrites, au-delà de toute considération tentaculaire qui devrait pour le surplus être menée, si l’on suivait cette voie.
Il résulte de ces simples considérations de fait qu’en aucune manière un dépassement de la marge d’appréciation ne saurait être retenu dans le chef ni du conseil communal ni du ministre ayant décidé face aux demandes d’inclusion des parcelles litigieuses soit dans une zone HAB-1 soit dans une zone MIX-v, de ne pas y donner suite et de laisser ces parcelles en dehors du périmètre d’agglomération en zone verte, plus particulièrement en zone agricole.
La Cour est consciente que cette situation n’est nullement idéale, compte tenu également de l’application de la loi précitée du 18 juillet 2018 actuellement interprétée au niveau précontentieux de manière passablement rigoureuse.
Cependant, des alternatives éventuellement possibles, évoquées sur le tard de manière non utile devant la Cour, tel qu’indiqué ci-avant, pourraient le cas échéant présenter des classements plus satisfaisants en ce qu’une zone superposée environnement construit-C, voire un classement au titre de la protection du patrimoine culturel impliquerait d’autres possibilités d’obtention d’autorisations de construire au titre de la loi précitée du 18 juillet 2018, tandis que la mise en place d’une zone spéciale d’îlot déconcentré d’immeubles existants de longue date serait de nature à sortir les parcelles litigieuses de la zone verte, la commune ayant la latitude de fixer les degrés de maintien du tissu existant voire d’extension marginale éventuelle afférente en tant qu’acteur principal de l’urbanisme communal sur base du principe de l’autonomie communale. Or, ces classements alternatifs ne se trouvaient tout simplement pas utilement dans les débats et ne sauraient être considérés valablement que dans le cadre d’une autre procédure soit de modification ponctuelle du PAG, soit de révision de celui-ci conformément aux dispositions des articles 108 et suivants de la loi du 19 juillet 2004.
Il se dégage dès lors de l’ensemble des considérations qui précèdent que par confirmation du jugement dont appel, l’appel est à rejeter, dans la mesure où il n’est justifié en aucun de ses aspects et que le classement opéré, tel qu’utilement critiqué devant la Cour, n’accuse un dépassement de la marge d’appréciation ni dans le chef du conseil communal ni dans celui du ministre.
6Eu égard à l’issue du litige, la demande en allocation d’une indemnité de procédure des appelants est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant, en déboute les appelants ;
confirme le jugement dont appel ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure des appelants ;
condamne les appelants aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s.… s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 8 mars 2022 Le greffier de la Cour administrative 7
