GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 46352C du rôle ECLI:LU:CADM:2022:46352 Inscrit le 11 août 2021 Audience publique du 1er mars 2022 Appel formé par l’association sans but lucratif (T), …, contre un jugement du tribunal administratif du 1er juillet 2021 (n° 43898 du rôle) ayant statué sur son recours dirigé contre une décision du conseil communal de la commune de Bissen, une décision du ministre de l’Intérieur et une décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable en présence de la société à responsabilité limitée (B), …, en matière de plan d’aménagement général (modification ponctuelle) Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 46352C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 11 août 2021 par Maître Thibault CHEVRIER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’association sans but lucratif (T), ayant son siège à L-… …, …, …, représentée par son conseil d’administration en fonctions, immatriculée au R.C.S. de Luxembourg sous le numéro …, dirigée contre le jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 1er juillet 2021 (n° 43898 du rôle) à travers lequel le tribunal déclara d’abord recevable l’intervention volontaire de la société à responsabilité limitée (B), puis déclara irrecevable le recours en annulation pour autant que dirigé, d’une part, contre la délibération du conseil communal de Bissen du 20 juin 2019 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG de Bissen concernant le reclassement de plusieurs parcelles de terrain sises au lieu-dit « Busbierg », et, d’autre part, contre la décision du ministre de l’Intérieur du 6 septembre 2019 ayant approuvé la délibération précitée du conseil communal de Bissen du 20 juin 2019, déclara le recours en annulation recevable mais non justifié pour autant que dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 8 octobre 2019 ayant approuvé ladite délibération du conseil communal de Bissen du 20 juin 2019, tout en rejetant la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par l’association sans but lucratif (T) et en la condamnant aux frais et dépens de l’instance ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Michèle BAUSTERT, en remplacement de l’huissier de justice Catherine NILLES, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculées auprès du tribunal 1d’arrondissement de et à Luxembourg, du 16 août 2021 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Bissen, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, ayant sa maison communale à L-7784 Bissen, 1, rue des Moulins, ainsi qu’à la société à responsabilité limitée (B), établie et ayant son siège social à L-… …, …, …, représentée par ses gérants en fonctions, inscrite au R.C.S. de Luxembourg sous le numéro … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 15 octobre 2021 par Maître Marc FEYEREISEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Bissen ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le même jour par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le même jour par la société en commandite simple ALLEN & OVERY, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1855 Luxembourg, 5, avenue J. F. Kennedy, représentée pour les besoins de la présente instance d’appel par Maître Serge HOFFMANN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée (B), préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 novembre 2021 par Maître Thibault CHEVRIER au nom de l’association sans but lucratif (T) ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 14 décembre 2021 par Maître Albert RODESCH pour l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Thibault CHEVRIER, Rachel JAZBINSEK, en remplacement de Maître Albert RODESCH, et Marc FEYEREISEN, en leurs plaidoiries respectives, ainsi que Messieurs Frank GOEDERS et Paul SCHINTGEN, représentants du Ministère de l’Intérieur, en leurs explications à l’audience publique du 11 janvier 2022.
Lors de sa séance publique du 7 janvier 2019, le conseil communal de Bissen, ci-après « le conseil communal », marqua son accord « quant au projet de modification ponctuelle du plan d'aménagement général de la commune de Bissen, concernant le reclassement de plusieurs parcelles de terrain sises au lieu-dit « Busbierg » actuellement classées « secteur agricole », « zone verte » en une zone spéciale dite « Datacenter », respectivement en une zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », ainsi que partiellement en zones de servitude « urbanisation » (…) » et chargea le collège des bourgmestre et échevins de Bissen, ci-après « le collège échevinal », de « procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 28 juillet 2011 portant modification de la loi du 19 juillet 2004 (…) ».
2Par courrier du 7 février 2019, l’association sans but lucratif (T), ci-après « le (T) », saisit le collège échevinal d’une objection contre ledit projet de modification du plan d'aménagement général, ci-
après « le PAG ».
Lors de sa séance publique du 20 juin 2019, le conseil communal décida d’approuver « le présent projet de modification ponctuelle du plan d'aménagement général de la commune de Bissen adapté, concernant le reclassement de plusieurs parcelles de terrain au lieu-dit « Busbierg » actuellement classées « secteur agricole », « zone verte » en une zone spéciale dite « Datacenter », respectivement en une zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », ainsi que partiellement en zones de servitude « urbanisation » (…) ».
Ladite délibération du conseil communal est appuyée sur les considérations et motifs suivants :
« Vu la loi communale du 13 décembre 1988 telle qu’elle a été modifiée par la suite ;
Vu la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain ainsi que ses règlements d'exécution du 25 octobre 2004 ;
Vu notre règlement communal sur les bâtisses de la commune de Bissen du 9 juin 1986, tel qu'il a été approuvé par l'autorité supérieure en date du 23 février 1989 ;
Vu la loi du 28 juillet 2011 portant modification de la loi du modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain ;
Précisant que la présente modification vise principalement le reclassement de plusieurs parcelles de terrain sises au lieu-dit « Busbierg » actuellement classées « secteur agricole », « zone verte » en une zone spéciale dite « Datacenter », respectivement en une zone soumise à un plan d'aménagement particulier « nouveau quartier », ainsi que partiellement en zones de servitude « urbanisation » ;
Considérant que le collège des bourgmestre et échevins a chargé le bureau d'études en aménagement du territoire et urbanisme (N) de l'élaboration du dossier nécessaire au reclassement du terrain susvisé tel qu'il est annexé à la présente délibération ;
Considérant que notre Conseil communal a marqué son accord au présent projet lors de sa séance du 7 janvier 2019 ;
Vu l'avis de publication du 16 janvier 2019 relatif au présent dossier de modification ponctuelle du PAG, tel qu'il est annexé à la présente délibération ;
Précisant que cet avis de publication a respecté les dispositions des articles 11 et 12 de la loi du 28 juillet 2011 portant modification de la loi du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain ;
Précisant en outre que le projet a rencontré 143 oppositions ;
Vu le procès-verbal des auditions des réclamants, tel qu'il a été dressé par le collège des bourgmestre et échevins en date du 8 mai 2019 et tel qu'il est annexé à la présente ;
3Précisant que la présente modification ponctuelle de la partie écrite du PAG nécessite le rapport tel qu'il est prévu par la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
Vu l'avis N/Réf : … émis par la Ministre de l'Environnement, du Climat et du Développement durable, tel qu'il est annexé à la présente ;
Considérant que le collège des bourgmestre et échevins propose aux membres du conseil communal de réserver une suite favorable aux recommandations ministérielles ;
Vu l'avis N°… émis par la commission d'aménagement lors de sa séance du 6 février 2019, tel qu'il est annexé à la présente ;
Considérant que le collège des bourgmestre propose aux membres du conseil communal de réserver une suite favorable aux recommandations des instances gouvernementales, telles qu'elles sont reprises sur le relevé annexé et tel qu'il a été établi par le bureau d'études (N) ;(…) ».
Par courrier de son mandataire du 11 juillet 2019, le (T) introduisit auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 20 juin 2019.
Par décision du 6 septembre 2019, le ministre de l’Intérieur approuva ladite délibération du conseil communal du 20 juin 2019 portant adoption de la modification précitée du PAG et déclara recevable, mais non fondée, notamment, la réclamation du (T).
Ladite décision ministérielle est fondée sur les considérations et motifs suivants :
« (…) Par la présente, j'ai l'honneur de vous informer que j'approuve la délibération du conseil communal du 20 juin 2019 portant adoption du projet de modification du plan d'aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune de Bissen, concernant des fonds sis à Bissen, au lieu-dit Busbierg », présenté par les autorités communales.
Cette décision est basée sur l'article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain.
La procédure d'adoption du projet d'aménagement général s'est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.
Il est statué comme suit sur les réclamations émanant:
- de l'association sans but lucratif « (T) a.s.b.l. », (…) Ad réclamation (T) a.s.b.l.
1. En ce qui concerne la modification prétendument illégale du PAG de la commune de Bissen.
4La réclamante estime, en substance, que le projet de modification du PAG serait contraire à l'article 7 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du PAG d'une commune alors que les autorités communales seraient en défaut de justifier en quoi les caractéristiques respectivement les particularités du site exigeraient la création d'une zone spéciale telle que prévue par l'article 7 précité.
Selon elle, les autorités communales auraient été guidées par des critères « artificiels d'aptitudes économiques » en optant pour le classement du site litigieux en zone spéciale « Innovation Campus ».
Il y a lieu de faire remarquer à cet égard que le conseil communal dispose d'une compétence générale et qu'il règle tout ce qui est d'intérêt communal.
Cet intérêt communal est traditionnellement défini comme comportant le nécessaire, l'utile et l'agréable pour la collectivité et constitue une notion de fait qui évolue dans le temps et dans l'espace.
Ainsi, est d'intérêt communal tout objet que le conseil communal, organe de la commune, estime être tel sauf disposition légale spéciale contraire. Le conseil communal n'administre pas seulement des intérêts purement communaux, mais il participe également à l'administration générale du pays1.
En l'espèce le conseil communal agit non seulement dans le cadre de sa compétence générale, mais il exerce aussi une mission obligatoire qui lui est expressément confiée par le législateur, à savoir l'aménagement et le développement urbain du territoire communal.
Il appartient à la commune d'organiser son territoire en reprenant et en précisant les instruments de développement et d'aménagement nationaux du territoire en tenant en compte, entre autres, de considérations d'ordre économique2.
La jurisprudence administrative en la matière3 estime que le rôle de l'autorité de tutelle consiste à vérifier, non pas que chaque décision soit prise exclusivement dans le seul intérêt général, mais que la décision ne soit pas contraire à l'intérêt général.
La jurisprudence4 a également pris soin de rappeler que : « Le simple fait qu'une modification d'un PAG profite à un particulier n'est pas de nature à la mettre en contradiction avec l'intérêt général. Admettre le contraire impliquerait qu'aucun terrain situé en dehors du périmètre d'agglomération et appartenant à un particulier ne puisse être reclassé à l'intérieur du périmètre, pareil reclassement étant en tout état de cause, ne serait-ce que financièrement, profitable au propriétaire du terrain concerné. » 1 V. Victor de Tollenaere, Nouveau commentaire de la loi communale, Tome I, n° 105.
2 Voir articles 1 et 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain.
3 Voir à cet égard notamment les décisions suivantes : TA 20-11-02 (14653); TA 29-9-03 (15447); TA 15-12 03 (16135); TA 16-2-04 (16557); TA 9-6-04 (11415a); CA 22-3-07 (22256C) 4 Voir à cet égard notamment un jugement TA 16-2-04 (16557) 5 Ensuite, en ce qui concerne la prétendue violation de l'article 7 précité il y a lieu de rappeler que la commune de Bissen, bien que n'étant peuplée que de quelque 3.200 habitants et disposant d'un territoire de quelque 20 kilomètres carrés possède d'atouts certains tel qu'une connexion privilégiée à tous les hubs internationaux grâce notamment au Datacenter d'ores et déjà installé sur son territoire.
La commune de Bissen peut également se prévaloir d'être à la pointe des technologies dans le secteur automobile grâce au site "Innovation Campus" qui héberge les activités de recherche et d'innovation de plusieurs entreprises du secteur, dont une est mondialement reconnue pour la conception de systèmes de sécurité pour automobiles.
A cela s'ajoute encore la présence, sur le même site, d'une entreprise spécialisée dans la trigénération biomasse de grande capacité (production d'énergies électrique mécanique et thermique), permettant en plus la première production domestique de pellets de bois.
Au vu de la présence de ces entreprises sur le site, l'implantation d'un Datacenter est en mesure de favoriser des synergies susceptibles d'engendrer une création de valeur ajoutée supérieure à celles de chacune des deux entreprises ((O) et (P)) prises isolément.
L'étude environnementale stratégique (dénommée ci-après : « EES »), réalisée en juin 2018 n'a pas manqué d'ailleurs de révéler cet atout alors qu'elle dispose notamment que :
Auf dem ehemaligen (G)-Gelände entsteht derzeit der neue Firmensitz von (Q) International Electronics & Engineering S.A. zur Entwicklung und Herstellung von Sensorsystemen. All diese Betriebe sind jedoch durch Entfernungen von über 100m weit genug entfernt, sodass mögliche negative Auswirkungen nicht erwartet werden. Durch Synergieeffekte mit (O) und (P) sind wirtschaftlich betrachtet positive Auswirkungen des Datacenters auf die örtlichen Betriebe zu erwarten.
Ne pas créer une zone spéciale à cet endroit reviendrait à procéder à un classement d'un site de 35 hectares en « zone d'activités économiques communale de type 1 » respectivement de « type 2 » permettant à une multitude d'entreprises de s'installer sur le site en l'absence de concept d'ensemble.
La capacité d'accueil du site peut être évaluée à 70 entreprises de types différents (industries légères, artisanat, commerce de gros, transport ou logistique, production, assemblage et transformation…) générant manifestement toutes des nuisances supérieures à celles produites par le seul Datacenter, et ce notamment en termes de trafic motorisé.
A cela s'ajoutent encore une série de facteurs qui jouent en faveur de l'implantation d'un Datacenter sur le site sis au lieu-dit « Busbierg », à savoir:
Localisation centrale et bonne desserte routière — Grâce à sa proximité aux axes de circulation N7 et A7, le site de Bissen est localisé de manière optimale par rapport à l'accès aux réseaux des autoroutes nationales et européennes. Cet aspect est d'autant plus 6important lors de la phase de construction. Qui plus est, l'Aéroport de Luxembourg se situe à quelque 15 minutes. Quant à l'accessibilité aux infrastructures ferroviaires, celle-ci n'est pas un facteur déterminant pour l'implantation d'un Datacenter.
Proximité à un poste de transformation — Au sud de la zone d'activités, à moins de 2 kilomètres à vol d'oiseau, se trouve une station de transformation sur le site du « Rouscht », qui constitue un équipement indispensable pour fournir les besoins en électricité à un centre de données.
Accès au réseau international de fibre optique — Etant donné que la zone d'activités économiques « Klengbusbierg » héberge d'ores et déjà un centre de données sur son site, un bon accès subsidiaire au réseau international de fibre de verre est garanti.
Disponibilité de plusieurs sources d'eau potentielles pour refroidir les infrastructures techniques — La disponibilité de plusieurs sources d'eau pour le refroidissement des installations techniques d'un centre de données est un facteur essentiel pour le choix du site. Les cours d'eau à proximité peuvent être utilisés pour refroidir les installations techniques. Des synergies peuvent être également recherchées avec la centrale de cogénération existante dans la zone d'activités économiques « Klengbusbierg ». Enfin, une connexion directe au système d'adduction du S.E.B.E.S. est réalisable.
Disponibilité des terrains — La fédération d'un méga-centre de données dans les dimensions telles que projetées implique la disponibilité de surfaces d'un seul tenant présentant certaines conditions cadres géophysiques favorables (topographie favorable, …).
Au vu de ce qui précède, j'estime qu'en optant pour le choix de désigner une zone spéciale « Datacenter » les autorités communales n'ont pas violé le prédit article 7 du règlement grand-
ducal du 8 octobre 2017 concernant le contenu d'un PAG commune.
Elles ont, au contraire, procédé au classement d'une telle zone et en agissant ainsi elles soutiennent le développement stratégique de l'économie luxembourgeoise5 qui a la vocation d'établir un modèle économique durable et interconnecté en s'appuyant sur la convergence des technologies de l'information et de la communication, de l'énergie et des transports au sein d'un réseau intelligent.
Ainsi, la modification litigieuse s'inscrit dans le cadre du respect des défis que s'est lancée l'initiative gouvernementale « Digital Luxembourg6 » qui se concentre sur le renforcement et l'avenir de la stratégie de digitalisation du gouvernement luxembourgeois.
2. En ce qui concerne la prétendue incompatibilité avec l'article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain.
5 Voir à cet égard notamment : https://http://www.troisiemerevolutionindustrielle.lu/2016/11/14/presentation-
officielle-de-letude-strategique-de-troisieme-revolution-industrielle/ 6 https://gouvernement.lu/fr/dossiers/2014/digital-letzebuerg.html 7La réclamante estime que le dossier auquel elle a eu accès, en l'occurrence, le dossier de modification du PAG de la commune de Bissen, au lieu-dit « Busbierg », serait « particulièrement incomplet » alors « qu’il ne permettrait pas de cerner quels seront les impacts de la réalisation d'un Datacenter sur le territoire de la commune de Bissen, notamment en termes de protection de l'environnement ». Elle en conclut que la modification projetée du PAG serait contraire à l'article 2 précité.
Concernant les compétences respectives du ministre de l'Intérieur et de celui ayant la protection de l'environnement dans ses attributions dans la procédure d'établissement d'un PAG, la Cour administrative a jugé que chacun d'eux est appelé « à intervenir et à approuver la délibération du conseil communal portant approbation définitive du projet d'aménagement. Le premier est appelé à examiner l'aspect plus particulièrement urbanistique, tandis que le second est compétent pour prendre en considération les aspects relatifs à la protection de l'environnement.
Dans le cas d'un vice affectant la légalité externe d'une délibération communale, il revient encore au ministre de l'Intérieur d'y statuer, par application de sa compétence d'approbation du PAG que lui confère l'article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004.7 » En l'espèce, il ressort du dossier administratif que la ministre de l'Environnement a été saisie pour donner son avis en matière de protection de la nature et des ressources naturelles en date du 26 avril 2019, ainsi qu'en matière d'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement en date du 23 octobre 2018.
En présence des attributions du ministre de l'Environnement dans la procédure d'adoption du PAG, il n'appartient pas au ministre de l'Intérieur de vérifier sa légalité par rapport à des considérations d'ordre écologique alors que chacun des ministres statue dans des sphères de compétence propres8.
Cependant le ministre de l'Intérieur est appelé à vérifier si les autorités communales n'ont pas, par leur choix de modifier leur PAG à l'endroit litigieux, effectué une violation de l'intérêt général.
A cet égard, je donne à considérer que, conformément à la jurisprudence administrative en la matière9, « lorsque les autorités communales initient des modifications de leurs plans d'aménagement ou projettent d'adopter des plans d'aménagement, elles doivent être mues par des considérations légales d'ordre urbanistique ayant trait à l'aménagement des agglomérations et d'ordre politique tirées de l'organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d'intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent au 7 C.A. 25 mars 2014, n° 33676C du rôle.
8 TA 21 juillet 1999, n° 10732 et n° 10852 du rôle ; TA 25 juin 2001, n° 14171 du rôle.
9 Voir à cet égard notamment les jugements respectivement arrêt suivants : TA 7-3-01 (12282, C. 23-10-01, 13319C);
TA 22-4-02 (14135); TA 4-12-02 (14923, c. 1-7-03,15879C); TA 3-4-03 (14842, c. 21-10-03,16405C); TA 5-5-03 (15435); TA 15-5-03 (14299, c. 15-7-03, 16468C); TA 15-5-03 (14420, c. 22-1-04, 16628C); TA 15-5-03 (14551);
TA 29-9-03 (15447); TA 13-10-03 (11417); TA 2-4-04 (17233 et 17234); TA 9-6-04 (11415a); TA 17-10-05 (19340);
TA 27-6-07 (22253) 8respect des dispositions de l'article 2 de la loi précitée du 19 juillet 2004, les mêmes impératifs s'appliquant également à la décision ministérielle d'approbation. ».
A cet égard, il y a lieu de rappeler qu'aux termes de l'article 2 de la loi précitée du 19 juillet 2004 :
« Les communes ont pour mission de garantir le respect de l'intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l'espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d'approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l'aménagement général du territoire;
(c) une utilisation rationnelle de l'énergie, des économies d'énergie et une utilisation des énergies renouvelables;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d'une mixité et d'une densification permettant d'améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l'environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l'hygiène publiques. ».
La réclamante semble vouloir soutenir que les autorités communales de Bissen, en optant pour le reclassement du site litigieux, auraient commis une prétendue violation de l'article 2 respectivement auraient commis une prétendue erreur d'appréciation manifeste.
Je suis amenée à constater que concrètement, en l'espèce, en ce qui concerne le classement des parcelles litigieuses situées au lieu-dit « Busbierg » en zone spéciale « Datacenter », la décision du conseil communal est motivée par le but de contribuer à la diversification de l'économie nationale dont le développement des activités dans le domaine des nouvelles technologies est un élément. Il est encore renvoyé aux développements sous 1. ci-dessus concernant les compétences des communes, qui participent aussi à l'administration générale du pays.
Cette évolution va se poursuivre dans les années à venir et nécessite par conséquent des centres pour hébergement de données. L'accueil d'une telle infrastructure aura un impact positif sur l'économie nationale. Au-delà des effets directs ainsi générés, le Luxembourg pourra développer des activités complémentaires liées à l'analyse de données afin de les transformer en informations ayant une valeur ajoutée très élevée.
Dès lors, il échet de constater que l'accent mis sur la promotion de nouvelles technologies sur un site, qui présente des atouts certains, tel que ne l'a pas manqué de relever notamment la fiche de présentation jointe au projet d'aménagement général, répond a priori à des considérations légales d'ordre urbanistique et est de nature à tendre à une finalité d'intérêt général.
9 En ce qui concerne le prétendu manque d'informations disponibles quant à la mise en œuvre concrète du projet de création d'un Datacenter il y a lieu de constater que celui-ci se trouve actuellement à l'état de planification. En effet, le présent projet de modification du PAG a pour seul objet de définir, pour un terrain donné, le mode et le degré d'utilisation du sol de sorte à y permettre l'implantation d'un « Datacenter ».
Les prescriptions dimensionnelles des constructions, telles que les hauteurs de construction et les reculs par rapport aux limites de terrains, de même que les règles relatives aux aménagements extérieurs et à l'exploitation des équipements installés seront définis d'une part par un plan d'aménagement particulier (PAP) une fois que la modification du PAG sera entrée en vigueur et d'autre part par les autorisations administratives et études environnementales (étude sur les incidences environnementales et étude environnementale stratégique) et ceci en présence de projets plus concrets.
Le PAP sera du type « nouveau quartier » et sera établi selon une procédure légale qui prévoit que tous les intéressés pourront prendre connaissance du dossier et formuler les objections et observations qu'ils jugeront utiles.
De même, le projet du « Datacenter » devra remplir les exigences de la loi du 15 mai 2018 relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement.
Cette évaluation des incidences sur l'environnement (dénommée ci-après « EIE ») a pour objectif d'identifier, de décrire et d'évaluer de manière transparente et objective les incidences environnementales notables d'un projet concret à un stade précoce de sa planification. L'EIE constitue une démarche d'évaluation harmonisée au niveau de l'Union européenne qui comprend (e.a.) :
l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement (ci-après rapport d'évaluation) ;
l'examen des informations présentées dans le rapport d'évaluation par l'autorité compétente ;
l'information et la participation du public ;
la rédaction d'une conclusion motivée de l'autorité compétente.
Ainsi, toutes les personnes intéressées auront accès au dossier qui contient tous les détails techniques relatifs à l'implantation du Datacenter.
Plus particulièrement, la participation du public à la procédure d'évaluation dont question à l'article 8 de la loi du 15 mai 2018 relative à l'EIE est déclenchée par un avis inséré dans quatre journaux quotidiens, indiquant l'objet de la demande et informant, e.a., sur la date de la publication du rapport d'évaluation, les délais à respecter pour la transmission des observations ainsi que le site en ligne et les autorités auprès desquelles les informations peuvent être consultées.
Selon les dispositions de la loi précitée, cet avis doit être affiché dans la commune d'implantation du projet pendant 30 jours suivant le premier jour de la publication du rapport 10d'évaluation. Endéans ce délai de 30 jours, le public concerné par le projet peut s'informer et formuler ses observations et suggestions.
Finalement, une série d'autorisations administratives (autorisation de construire, autorisation en matière d'établissements classés, …) devront encore être obtenues par le maître d'ouvrage avant d'entamer les travaux de construction.
A l'occasion de la délivrance de ces autorisations individuelles, le public intéressé pourra à chaque fois avoir accès au dossier et formuler les observations et objections qu'il jugera utiles d'émettre.
Une fois que ces autorisations auront été délivrées, les voies de recours contentieux à l'encontre de ces décisions sont ouvertes afin d'en faire vérifier la légalité par les juridictions administratives.
3. En ce qui concerne les prétendues lacunes que présenterait l'étude environnementale stratégique (EES).
La réclamante estime qu'il faut « constater que l'étude environnementale stratégique qui a été réalisée dans le cadre de la modification du PAG envisagée ne correspond pas aux règles générales édictées lors de l'élaboration d'un tel document. » En ce qui concerne les moyens de la réclamante ayant trait à des considérations environnementales, il est renvoyé au point 2.) de ma réponse à l'association sans but lucratif « (T) a.s.b.l. ».
Subsidiairement, je donne encore à considérer que le contenu de l'EES n'est pas encadré précisément par une disposition légale ou réglementaire contraignante.
4. En ce qui concerne les prétendues études non réalisées.
En ce qui concerne les doléances relatives aux prétendues études non-réalisées, je renvoie à mes développements figurant sous le point 3.
Par conséquent la réclamation de l'association sans but lucratif « (T) a.s.b.l. » est recevable en la forme, mais non fondée. (…) » Par décision du 8 octobre 2019, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après « le ministre de l’Environnement », approuva le projet de modification ponctuelle du PAG de Bissen, tel qu’adopté par le conseil communal lors de sa délibération précitée du 20 juin 2019.
Ladite décision ministérielle est fondée sur les considérations et motifs suivants :
« Vu l'article 5 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ;
11 Vu la délibération du 20 juin 2019 du conseil communal de Bissen portant adoption de la modification ponctuelle du plan d'aménagement général concernant des fonds sis à Bissen, au lieu-dit « Busbierg » ;
Vu l'évaluation des incidences environnementales conformément aux dispositions de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
Vu les impacts identifiés et les effets potentiellement négatifs susceptibles de se dégager de l'urbanisation projetée ;
Vu les mesures d'atténuation prévues dont notamment les servitudes-urbanisation reprises au niveau de la partie réglementaire du plan d'aménagement général ;
Considérant que ces mesures sont susceptibles d'atténuer, en ce qui concerne la protection de la nature et du paysage, à suffisance les incidences prévisibles et que le projet soumis n'est pas contraire aux objectifs de l'article 1er de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ; (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 décembre 2019, le (T) introduisit un recours tendant à l’annulation 1) de « la décision du 6 septembre 2019 de Madame la Ministre de l’Intérieur notifiée le 17 septembre 2019 (…), 2) de « la décision du 8 octobre 2019 de Madame le Ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement Durable » (…), « toutes deux portant approbation de la délibération du 20 juin 2019 du conseil communal de Bissen, communiquée via correspondance du 25 juin 2019 (…) portant adoption du projet de modification du plan d’aménagement général (…) de la commune de Bissen, concernant des fonds sis à Bissen, au lieu-dit « Busbierg », (…) et 3) « la délibération du 20 juin 2019 du conseil communal de Bissen ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 2 décembre 2020, la société à responsabilité limitée (B), ci-après « la société (B) », déclara vouloir intervenir volontairement dans la présente instance, sur base de l’article 20 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après « la loi du 21 juin 1999 », en sa qualité de propriétaire de différentes parcelles situées au lieu-dit « Busbierg » à Bissen, concernées par la modification ponctuelle du PAG litigieuse.
Par jugement du 1er juillet 2021, le tribunal reçut l’intervention volontaire de la société (B), déclara le recours irrecevable pour autant que dirigé, d’une part, contre la délibération du conseil communal du 20 juin 2019 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG de Bissen concernant le reclassement de plusieurs parcelles de terrain sises au lieu-dit « Busbierg », et, d’autre part, contre la décision du ministre de l’Intérieur du 6 septembre 2019 ayant approuvé la délibération précitée du conseil communal du 20 juin 2019, le déclara recevable pour le surplus, au fond, le déclara non justifié, partant en débouta le (T), rejeta encore la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par le (T), tout en condamnant le (T) aux frais et dépens de l’instance.
12 Par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 11 août 2021, le (T) a fait régulièrement relever appel de ce jugement.
- QUANT A LA RECEVABILITE DU RECOURS INITIAL DU (T) La Cour constate en premier lieu que le recours du (T) a été déclaré irrecevable pour autant que dirigé contre la décision du conseil communal du 20 juin 2019 et contre la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur du 6 septembre 2019 pour non-respect de l’article 7, paragraphe (2), alinéa 3, de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après « la loi du 7 novembre 1996 ».
Dans un souci de cohérence, il convient cependant de vider en premier lieu les moyens d’irrecevabilité soulevés visant la capacité « globale » à agir du (T).
L’administration communale réitère dans ce contexte son moyen de première instance consistant à soutenir qu’en cas de recours contentieux introduit par une association, cette dernière serait tenue aux termes de l’article 17 de la loi du 21 juin 1999, de déposer toutes les pièces documentant ses qualités de personnalité morale et d’association agréée au vœu de l’article 7, paragraphe (2), alinéa 2, de la loi du 7 novembre 1996. A défaut par l’association de déposer ces documents et renseignements dès l’introduction du recours en justice, le recours devrait être déclaré irrecevable, une régularisation ex post n’étant pas possible. Elle estime encore que l’inobservation de cette règle aurait eu pour effet de porter une atteinte à ses droits de la défense, alors qu’il lui aurait été impossible de vérifier si, d’une part, le (T) est doté de la personnalité morale, si, d’autre part, ladite association a été agréée au titre d’une loi spéciale à exercer les droits reconnus à la partie civile devant les juridictions répressives en ce qui concerne les faits qualifiés d’infractions au sens de ladite loi spéciale et si, de troisième part, le recours sous rubrique a été introduit à l’encontre d’un acte réglementaire trouvant sa base légale dans la loi spéciale au titre de laquelle l’association a été agréée.
Il convient de rappeler que c’est la loi du 7 novembre 1996 qui a introduit la faculté d’exercer un recours contentieux contre des actes administratifs à caractère réglementaire. La possibilité d’agir contre les actes à caractère réglementaire est ouverte depuis lors non seulement aux personnes dotées d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain, mais encore aux associations, le législateur ayant eu le souci, tel que relevé par les premiers juges, d’éviter des « plages de non-droit », c’est-à-dire, l’émergence dans un Etat de droit d’actes illégaux contre lesquels aucune personne ne pourrait recourir en justice, faute d’un intérêt personnel et direct. Afin toutefois d’éviter des « actions populaires », l'intérêt à agir de telles associations doit s’identifier à un « intérêt collectif spécifique » et ne doit pas se confondre avec « l'intérêt général ». Ainsi, le droit pour une association d’agir en justice contre un acte administratif à caractère réglementaire a été soumis à quatre conditions, à savoir (i) qu’il doit s’agir d’une association d’importance nationale, (ii) qu’il doit s’agir d’une association dotée de la personnalité morale, (iii) que l’association doit être spécialement agréée et enfin, (iv) que le recours doit avoir une spécificité fonctionnelle, c’est-à-dire être limité aux actes réglementaires trouvant leur base légale dans la loi spéciale au titre de laquelle l'association a été agréée.
13La loi du 7 novembre 1996 prévoit ainsi en son article 7 que :
« (1) Le tribunal administratif statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent.
(2) Ce recours n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain.
Par dérogation à l’alinéa qui précède, le recours est encore ouvert aux associations d’importance nationale, dotées de la personnalité morale et agréées au titre d’une loi spéciale à exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction au sens de cette loi spéciale.
Le recours visé ci-avant n’est ouvert dans le chef des associations que pour autant que l’acte administratif à caractère réglementaire attaqué tire sa base légale de la loi spéciale dans le cadre de laquelle l’association requérante a été agréée. (…) ».
Concernant la procédure contentieuse à suivre par les associations introduisant un recours contre un acte administratif à caractère réglementaire, l’article 17, alinéa 2, de la loi du 21 juin 1999 est par la suite venu préciser que :
« En cas de recours introduit par une association sur base de l’article 7, paragraphe (2) de la loi du 7 novembre 1996, celle-ci doit déposer toutes pièces documentant ses qualités de personnalité morale et d’association agréée au vœu de l’article 7, paragraphe (2), alinéa 2 de la même loi ».
A l’instar du tribunal, la Cour arrive à la conclusion que l’article 17, alinéa 2, de la loi du 21 juin 1999 ne prévoit pas que ces documents doivent être remis au moment même du dépôt du recours contentieux au tribunal administratif. C’est plus précisément à bon droit que les premiers juges ont relevé que l’obligation de déposer les documents attestant la personnalité juridique et l’agrément spécifique de l’association ne constitue pas une fin en soi mais poursuit l’objectif évident de permettre de vérifier le respect des conditions énoncées par l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 et afin que pareille vérification puisse se faire, il ne faut pas nécessairement que les documents en question soient déposés au greffe des juridictions administratives ensemble avec la requête introductive d’instance, mais, il suffit qu’ils le soient au plus tard au moment de la prise en délibéré de l’affaire. Tel que relevé par les premiers juges, il était de l’intention du législateur même de ne pas exclure une régularisation en cours de procédure, tel que cela se dégage des travaux parlementaires ayant abouti à la loi du 21 juin 1999 « pour parer à toutes les discussions possibles concernant la qualité pour agir des associations, celles-ci doivent dès l’introduction du recours verser toutes les pièces établissant cette qualité. Bien entendu, des pièces versées en cours d'instance seront encore admissibles » (cf. doc. parl. 4326 du 25 septembre 1997, commentaire des articles, article 52, p. 23).
Le moyen afférent de l’administration communale, réitéré en instance d’appel, est partant à rejeter.
14 L’administration communale conclut ensuite encore à l’irrecevabilité du recours en relevant que si le (T) disposait d’un agrément, daté au 10 décembre 1998, sur base de l’article 43 de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 11 août 1982 », cette loi a été abrogée par la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 19 janvier 2004 », loi, qui à son tour a été abrogée par la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 18 juillet 2018 », sans pour autant que ladite association n’ait demandé, ni ne se soit a fortiori vu accorder, un nouvel agrément sur base desdites lois du 19 janvier 2004 ou encore du 18 juillet 2018. Elle soutient dans ce contexte qu’un agrément accordé sur base d’une loi ayant été abrogée purement et simplement sans qu’une nouvelle loi en la matière ne contienne une mesure transitoire ou de maintien en vigueur des agréments accordés serait à considérer comme périmé et disparaîtrait purement et simplement à partir de la date d’abrogation en l’absence d’une situation juridique définitivement acquise. Ainsi, il serait inconcevable que le (T) puisse se constituer partie civile sans devoir demander et obtenir un nouvel agrément dans le cadre de la nouvelle loi du 18 juillet 2018 et dispenser ladite association d’une demande d’un nouvel agrément sur base d’une nouvelle loi équivaudrait à lui accorder un droit acquis et instaurer une irrévocabilité de ce droit, ce d’autant plus que les prérogatives ainsi accordées sont susceptibles d’affecter les droits des tiers au plus tard le jour où il est fait usage du droit accordé. Partant, l’action du (T) serait à déclarer irrecevable pour absence d’agrément au jour du dépôt de la requête introductive d’instance, un agrément accordé a posteriori ne pouvant être considéré comme ayant existé lors de ce même dépôt.
Il est constant en cause que l’agrément dont se prévaut le (T) en l’espèce date du 10 décembre 1998 et a été accordé sur base de l’article 43 de la loi du 11 août 1982, entretemps abrogée.
Tel que relevé à bon escient par les premiers juges, il s’agit d’une situation juridique établie sous l’égide d’une ancienne loi et dans la mesure où l’abrogation ne produit ses effets qu’ex nunc, donc pour l’avenir, il s’agit d’une situation juridique valablement établie sous l’égide de l’ancienne loi qui reste régie par l’ancienne loi, sans que l’agrément ne disparaisse avec l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, à défaut de dispositions transitoires ou abrogatoires afférentes dans les nouvelles lois successives. En revanche, les effets successifs de ladite situation, donc, en l’occurrence de l’agrément, sont régis avec effet immédiat par la nouvelle loi, à savoir en dernier lieu la loi du 18 juillet 2018 et plus particulièrement son article 72. Or, si l’acquisition d’un droit ou la création d’une situation juridique est et reste régie par la loi en vigueur au moment de l’acquisition ou de la création du droit, les effets successifs d’un rapport de droit antérieurement formé sont, en revanche, régis avec effet immédiat par la loi nouvelle.
Il convient encore de noter que cette solution se trouve partagée par le ministre de l’Environnement qui, dans un courrier du 21 septembre 2020 à l’adresse de la présidente du (T), confirme « votre position quant à la validité de l’agrément décerné par mon prédécesseur le 10 décembre 1998.
L’arrêté ministériel du 10 décembre 1998 ne prévoit pas de limitation dans le temps et il est conforme à l’article 72 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles actuellement en vigueur. Par conséquent, votre agrément est toujours en 15vigueur et l’association sans but lucratif (T) jouit depuis 1998 de façon ininterrompue du statut d’association agréée en matière de protection de la nature ».
Il s’ensuit que l’agrément accordé sur base de la loi du 11 août 1982 au (T) n’est pas à considérer comme périmé ou ayant disparu, de sorte que ladite association disposait bien d’un agrément ministériel dans le domaine de la protection de la nature et de l’environnement au moment de l’introduction du recours et le moyen d’irrecevabilité afférent est à rejeter.
La Cour constate ensuite que les premiers juges, en déclarant irrecevable le recours du (T) pour autant que dirigé contre la décision du conseil communal du 20 juin 2019 et contre la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur du 6 septembre 2019, ont retenu que seule la décision du ministre de l’Environnement du 8 octobre 2019 est fondée sur la loi du 18 juillet 2018 régissant les effets de l’agrément dont dispose le (T) et que les autres décisions trouvent leur base légale exclusivement dans la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », et s’inscrivent indubitablement dans le contexte de l’urbanisme et de l’aménagement communal. Ils ont plus précisément relevé que dans la matière des recours introduits par une association contre un acte réglementaire, l’article 7, paragraphe (2), alinéas 2 et 3, de la loi du 7 novembre 1996 impose le respect de quatre conditions pour l’introduction d’un tel recours et que la quatrième condition imposée par l’article 7 paragraphe (2), alinéa 3, prévoit ainsi que le recours doit revêtir une spécificité fonctionnelle, c’est-à-dire qu’il doit être limité aux actes réglementaires trouvant leur base légale dans la loi spéciale au titre de laquelle l’association a été agréée. Or, d’après les premiers juges, cette dernière condition serait à interpréter restrictivement et non pas de manière extensive.
Le (T), de son côté, estime que son agrément - fondé sur la loi du 11 août 1982 et dont les effets sont régis par la loi du 18 juillet 2018 - lui assurerait la possibilité d’agir en justice dans le cadre d’une modification d’un PAG à partir du moment où cette modification urbanistique est prise en lien avec la législation concernant la protection de la nature et demande précisément la réformation du jugement entrepris sur ce point.
L’association relève dans ce contexte que si la modification du PAG est effectivement prise dans le contexte de la loi du 19 juillet 2004, celle-ci vise cependant une décision portant modification d’une zone rurale et le fait de limiter artificiellement l’analyse à la seule appréciation faite par le ministre de l’Environnement, en qualité d’autorité tutélaire, et de manière cantonnée aux dispositions de la loi du 18 juillet 2018, priverait indubitablement l’analyse de celle portant sur « la légalité de son socle ». Ainsi, les principes généraux de réalisme, de cohérence et de sécurité juridique devraient conduire à une appréciation extensive des possibilités de voir examiner la légalité d’une modification urbanistique ayant des implications substantielles sur le plan environnemental et l’approbation ministérielle opérée ne saurait se concevoir sans examiner la décision communale qui est à la base et qui doit être conforme tant à la législation du 19 juillet 2004 qu’à celle du 18 juillet 2018. Admettre le contraire obligerait une association sans but lucratif d’intérêt national à créer artificiellement des antennes locales dans chacune des communes du pays afin de voir examiner, le cas échéant, la légalité d’un processus urbanistique qui comporte des éléments clés au niveau de la protection de l’environnement. D’après l’appelante, une approche restrictive de la qualité à agir d’une association active dans le domaine de la protection de l’environnement serait incompatible tant avec l’article 6 de la Convention 16européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) qu’avec la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998, transposée en droit national par la loi du 31 juillet 2005 portant approbation de la Convention d’Aarhus, ci-après « la Convention d’Aarhus ».
Tant l’administration communale que l’Etat demandent la confirmation du jugement entrepris sur ce point.
Il convient de rappeler que les actes déférés dans le présente affaire sont au nombre de trois, à savoir, en premier lieu, la délibération précitée du conseil communal du 20 juin 2019, portant adoption de la modification ponctuelle du PAG de la commune de Bissen concernant le reclassement de plusieurs parcelles de terrain au lieu-dit « Busbierg », en deuxième lieu, la décision du ministre de l’Intérieur du 6 septembre 2019 portant approbation de ladite délibération du conseil communal du 20 juin 2019 et déclarant recevables mais non fondées les réclamations portées devant lui et enfin, en troisième lieu, la décision du ministre de l’Environnement du 8 octobre 2019 portant à son tour approbation du projet de modification ponctuelle du PAG de Bissen.
Comme relevé ci-avant, l’article 7, paragraphe (2), alinéas 2 et 3, de la loi du 7 novembre 1996 impose le respect de quatre conditions pour l’introduction d’un recours contentieux contre les actes réglementaires à l’initiative d’une association. La quatrième condition imposée par l’article 7 paragraphe (2), alinéa 3, prévoit ainsi que le recours doit revêtir une spécificité fonctionnelle, c’est-à-dire qu’il doit être limité aux actes réglementaires trouvant leur base légale dans la loi spéciale au titre de laquelle l’association a été agréée, en l’occurrence la loi du 11 août 1982, entretemps abrogée, agrément dont les effets pour le (T) sont actuellement régis par la loi du 18 juillet 2018.
Il convient de constater ensuite que parmi les trois décisions déférées, seule la décision du ministre de l’Environnement du 8 octobre 2019 tire sa base légale de la loi spéciale dans le cadre de laquelle le (T) a été agréé, à savoir la loi du 18 juillet 2018, tandis que les autres décisions, tel que relevé par les premiers juges, trouvent leur base légale exclusivement dans la loi du 19 juillet 2004 et s’inscrivent indubitablement dans le contexte de l’urbanisme et de l’aménagement communal, ce qui est d’ailleurs corroboré tant par la délibération du conseil communal du 20 juin 2019 que la décision ministérielle du 6 septembre 2019 qui indiquent expressément être basées sur la loi du 19 juillet 2004, sans aucunement mentionner la loi du 18 juillet 2018.
Or, comme le législateur a délibérément subordonné l’introduction d’un recours contentieux par une association contre un acte réglementaire à quatre conditions restrictives, afin d’éviter que tout un chacun puisse introduire un tel recours, les conditions légales relatives à la recevabilité d’un tel recours et notamment celle visée par l’article 7, paragraphe (2), alinéa 3, de la loi du 7 novembre 1996, doivent être interprétées restrictivement. Dès lors, l’interprétation extensive du (T) selon laquelle son agrément lui ouvrirait la faculté d’agir en justice dans le cadre d’une modification d’un PAG à partir du moment où cette modification urbanistique est prise en lien avec la législation concernant la protection de la nature, est à rejeter.
17Pareille solution ne constitue non plus une restriction au droit d’accès à un tribunal constitutive d’une violation de l’article 6 de la CEDH et de la Convention d’Aarhus.
En effet, tel que relevé à bon escient par la partie étatique, si la décision du ministre de l’Intérieur du 6 septembre 2019, confirmative de la délibération du conseil communal du 20 juin 2019, comporte également des considérations environnementales, pareille décision opère une balance entre une multitude d’objectifs énumérés plus précisément à l’article 1er de la loi du 19 juillet 2004 dont l’aspect environnemental ne constitue cependant qu’un élément parmi nombre d’autres dans ce vaste champ de compétence.
A cela s’ajoute que les impacts identifiés et les effets potentiellement négatifs sur l’environnement sont précisément appréciées à ce stade de la procédure également spécifiquement par le ministre de l’Environnement avant la délivrance de sa décision d’approbation ou de non-approbation, notamment au vu de l’évaluation des incidences environnementales conformément aux dispositions de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après « la loi du 22 mai 2008 », et des mesures d’atténuation déjà prévues, dont les servitudes-urbanisation reprises au niveau de la partie réglementaire du PAG, de sorte qu’une association environnementale, tel le (T), a la possibilité de discuter de toutes les considérations environnementales impactées par la modification du PAG en cause et dispose ainsi d’un recours effectif dans le domaine pour lequel elle a obtenu son agrément et conformément à son objet social, à savoir la protection de la nature et de l’environnement.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de confirmer les premiers juges en ce qu’ils ont, d’une part, déclaré le recours du (T) irrecevable pour autant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 20 juin 2019 ainsi que contre la décision d’approbation ministérielle du ministre de l’Intérieur du 6 septembre 2019, et, d’autre part, recevable pour autant que dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement du 8 octobre 2019 basée sur la loi du 18 juillet 2018.
- QUANT AU FOND Comme la Cour vient de confirmer le tribunal en sa conclusion que le recours est irrecevable pour autant qu’il vise la délibération du conseil communal du 20 juin 2019 et la décision du ministre de l’Intérieur du 6 septembre 2019, le moyen du (T), réitéré en instance d’appel, tiré d’une prétendue violation du règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, règlement pris en exécution de l’article 9 de la loi du 19 juillet 2004, en ce que la création d’une zone spéciale « Datacenter » ne s’inscrirait pas dans les limites dudit règlement grand-ducal, est à écarter, ledit moyen n’étant pas pertinent dans le cadre de l’analyse d’un recours dirigé contre une décision prise par le ministre de l’Environnement sur base de la loi du 18 juillet 2018.
Il en est de même de la critique du (T) que le ministre de l’Intérieur aurait omis d’appliquer la « théorie des bilans », prévoyant la mise en balance des considérations économiques et pratiques du projet avec les désavantages d’ordre écologique, tels la santé publique et l’environnement, occasionnés par la modification du PAG projeté.
18Pour le surplus, la Cour constate que l’argumentaire « environnemental » de la partie appelante est développé pour l’essentiel de façon générale et indistincte tant par rapport aux objectifs figurant aux articles 1 et 2 de la loi du 19 juillet 2004 que par rapport aux objectifs plus spécifiquement environnementaux prévus par la loi du 18 juillet 2018, notamment en son article 1er, ainsi qu’aux exigences prévues à la loi du 22 mai 2008, prise notamment en son article 5.
Le (T) conclut en premier lieu à une violation des formes destinées à protéger les intérêts privés en estimant que le dossier à la base du projet de modification du PAG serait manifestement lacunaire voire incomplet. Ainsi, le dossier ne permettrait pas de cerner quels sont les impacts de la réalisation d’un « Datacenter » sur le territoire de la commune de Bissen en termes de protection de l’environnement, ce qui serait contraire aux principes érigés à l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018. Dans ce contexte, il critique le fait que l’implantation du projet se fera sur un site d’approximativement 35 hectares de très bonne terre agricole avec la construction probable d’une ligne de haute-tension ayant un impact sur l’environnement naturel agricole et que ledit projet pècherait par sa consommation énergétique excessive en électricité et en eau. L’association estime que les études environnementales réalisées et reprises dans l’évaluation environnementale, effectuée sur base de la loi du 22 mai 2008, évaluation désignée en allemand par « strategische Umweltprüfung », en abrégé « SUP », ne contiendrait pas les informations pertinentes, à défaut d’indicateurs sur les aspects pertinents de la situation environnementale actuelle et concernant les effets notables probables sur l’environnement. Plus précisément, le (T) critique le fait que la consommation en eau, et corrélativement la desserte en eau potable pour la population, notamment en relation avec la quantité de besoins en eaux pour la réfrigération, les modalités d’évacuation de ces eaux et la qualité des eaux déversées ne serait pas connue avec précision pour le moment.
Le (T) estime que le ministre de l’Environnement, dans sa décision d’approbation du 8 octobre 2019, n’a pas traité les réclamations portant sur les aspects environnementaux. Il argumente que l’article 5, paragraphe 4, de la loi du 18 juillet 2018 ne prévoit pas la transmission et le traitement par le ministre de l’Environnement des réclamations déposées devant le ministre de l’Intérieur uniquement si elles ont été acceptées par ce dernier et qu’elles ont un impact sur la délimitation de la zone verte, ce qui serait constitutif d’une violation de l’article 11bis de la Constitution. Sur ce point, la partie appelante demande encore la saisine de la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle de la teneur suivante :
« L’article 5(4) de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature, telle que modifiée, en ce qu’il limite l’analyse à opérer par le Ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement Durable aux seules réclamations acceptées par le Ministre de l’Intérieur et pour autant qu’elles visent la modification de la délimitation de la zone verte, est-il conforme à l’article 11bis de notre Constitution, dans le sens où l’absence de traitement des réclamations ayant une portée environnementale – qui ne rentrent pas dans la sphère de compétences du Ministre de l’Intérieur – ne permet pas d’assurer une garantie de protection de l’environnement, à défaut de vérification de la compatibilité des modifications opérées avec les principes fixés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 sur l’aménagement communal et le développement urbain, telle que modifiée ? ».
Le (T) argumente ensuite que le reproche du refus de prise en considérations des réclamations se trouve renforcé par l’approche du ministre de l’Intérieur de renvoyer à des actes et études 19ultérieurs, stratégie qui serait aux « antipodes » du principe de bonne administration, ce d’autant plus que dans le cas d’espèce la modification du PAG aurait été approuvée sur mesure pour une seule entreprise au lieu d’être prise sur base d’informations complètes. Cette attitude de « retarder » l’information sur le projet aux étapes ultérieures de la procédure donnerait un blanc-seing aux initiateurs du projet et limiterait fortement les possibilités d’identifier les choix stratégiques susceptibles d’aboutir à des résultats plus durables et de réduire les risques pour l’environnement.
La partie appelante conclut encore à une violation des dispositions applicables à la SUP. Ainsi, pareille étude, par application de l’article 5 de la loi du 22 mai 2008, devrait renseigner sur les incidences probables notables de la mise en œuvre du PAG, mais la SUP en cause présenterait de graves déficiences quant à son contenu et quant au fait que certaines études n’auraient pas été jointes au dossier ou y seraient indiquées comme non publiées.
Plus particulièrement, une étude relative à la capacité du réseau électrique, concernant notamment l’approvisionnement et la consommation électrique, n’aurait pas été communiquée et l’information qu’une ligne nouvelle à haute tension serait nécessaire serait d’une importance extrême, de sorte qu’elle aurait dû apparaître au niveau de la SUP. Pour le surplus, il serait également fait référence à un rapport non publié concernant la protection des chauves-souris, rapport seulement communiqué par un courrier du 7 août 2019, soit à un moment où la commune de Bissen avait déjà procédé à l’approbation de la modification du PAG. Aux yeux de la partie appelante, ces informations auraient dû faire l’objet d’une communication voire publication à un moment où les administrés auraient encore été en mesure d’introduire des réclamations, c’est-à-dire à un stade où toutes les options et solutions sont encore ouvertes et où elles sont susceptibles d’être utilement prises en compte, permettant de sorte une participation effective du public à l’élaboration du PAG, telle qu’exigée par la Convention d’Aarhus. Or, il serait patent que tant l’étude « Scenario Report 2040 » publiée par l’établissement (S) relative aux besoins énergétiques du pays d’ici 2040 qu’une étude de 2015 relative à la protection des chauves-souris, énoncées dans la SUP, n’auraient pas été publiées.
Pour le surplus, la SUP litigieuse ne correspondrait pas aux règles générales édictées lors de l’élaboration d’une modification d’un PAG en ce que les informations à fournir devraient couvrir au moins neuf objectifs clés de protection de l’environnement tels que se dégageant du contenu de l’article 5, point f), de la loi du 22 mai 2008 et du Guide de l’évaluation environnementale stratégique pour l’élaboration du Plan d’Aménagement général, ci-après « le guide environnemental », à savoir 1) la réduction des émissions de gaz à effet de serre, 2) la stabilisation de la consommation foncière nationale à 1ha/jour, 3) la conservation de bon état des eaux souterraines et des eaux de surface, 4) la préservation de la biodiversité, 5) la préservation d’un bon état de conservation des habitats et des espèces à protéger, 6) le non-dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote et des particules, 7) la réduction de la pollution sonore dans le bilan global, 8) l’amélioration de la répartition modale entre les transports en commun et les véhicules privés et 9) la préservation de l’état des paysages et des biens culturels.
Ainsi, la SUP devrait encore contenir la liste de tous les problèmes environnementaux déjà connus qui sont pertinents pour le territoire communal en fonction de l’objectif de planification poursuivi par la réalisation du projet « datacenter », notamment en relation avec la problématique de la 20gestion de l’eau qui devrait être abordée de manière extrêmement approfondie pour assurer la préservation de notre écosystème. Or, la SUP n’avancerait aucun chiffre ou scénario pour donner « un semblant d’ordre de grandeur de ce vers quoi la planification urbanistique s’oriente ». La partie appelante critique encore sur ce point la conclusion du tribunal se contentant de considérer que le guide environnemental serait dépourvu de toute base légale.
Le (T) soutient ensuite que la SUP serait également lacunaire concernant l’aspect « population/santé humaine », notamment en relation avec la gestion du trafic à moyen et long terme. Aucune information ne serait donnée quant à l’axe de desserte du site ni quant au trafic des camions. La partie appelante questionne plus précisément cette problématique en termes de bruit par rapport aux nuisances sonores générées par le fonctionnement des centrales d’air, les « groupes froid », les groupes électrogènes de secours et la circulation routière sur le site. Il serait également à craindre que l’aspect architectural des « Datacenters », de type industriel, créera un désagrément visuel et contrastera négativement avec l’environnement naturel avoisinant. De même se poseraient des questions liées aux émissions de gaz à effet de serre ou encore la problématique liée au stockage de carburant pour alimenter les groupes électrogènes. Pour le surplus, les préconisations figurant dans le guide environnemental n’auraient pas non plus été prises en compte dans la SUP au niveau du volet de la protection du sol, le projet litigieux consommant presque 35 hectares d’excellentes terres agricoles.
De manière générale, le (T) argumente que le projet « datacenter » serait absolument concret par sa taille, sa localisation, le type d’activités prévu, son étendue et son approvisionnement supposé en eau, de sorte qu’une étude environnementale « allégée », telle la SUP litigieuse, ne pourrait être considérée comme conforme aux dispositions de la loi du 22 mai 2008. De même, le renvoi fait au contenu de l’étude des incidences notables sur l’environnement susceptibles d’être générées par un projet concret, à savoir l’évaluation des incidences sur l’environnement, en abrégé « EIE », prévue par la loi modifiée du 15 mai 2018 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement, ci-après « la loi du 15 mai 2018 », à effectuer à un stade ultérieur, ne pourrait pallier à cette problématique, étant donné que celle-ci interviendra à un stade où l’opportunité du projet et sa compatibilité avec le site ne seront plus évaluées, mais uniquement si les installations prévues sont celles qui sont les moins dommageables pour l’environnement. A titre d’exemple, la partie appelante cite les conclusions de la SUP (phase I et phase II) concernant le volet de l’eau, tout en affirmant qu’une SUP ne saurait se contenter d’énumérer des considérations floues menant à une impossibilité d’émettre des conclusions quant aux incidences à prévoir sur l’environnement, au lieu de prévoir des scénarios permettant de vérifier la faisabilité du projet, au vu de ses incidences environnementales, avant l’adoption de la modification du PAG.
Finalement, le (T) soutient que certaines études indispensables à la prise en considération de l’impact de la modification du PAG sur l’environnement n’auraient pas été réalisées. Ainsi, des analyses supplémentaires auraient dû être réalisées concernant notamment la gestion de l’eau, élément par ailleurs repris dans l’avis du ministre de l’Environnement du 23 octobre 2018. De même, le deuxième avis du ministre de l’Environnement du 26 avril 2019 révélerait également un manque crucial d’informations essentielles, notamment au niveau de l’installation des sources de bruit, de l’approvisionnement définitif du site en électricité, de la thématique de l’eau (approvisionnement en eau potable, épuration des eaux usées, eau de refroidissement, eaux pluviales) ou encore la problématique de l’optimisation des ressources requises pour la production 21du froid et la gestion des excès de chaleur et d’éventuelles synergies à créer. Il serait partant surprenant que les autorités communales et ministérielles n’aient pas exigé la présentation d’informations suffisantes par la réalisation d’études pertinentes pour cerner les conséquences du projet à réaliser. La partie appelante renvoie sur ce point encore à l’avis de la commission d’aménagement du 6 mai 2019 et soutient que les recommandations de ladite commission n’auraient pas été considérées. A titre d’exemple, elle estime que, conformément à l’article 46, paragraphe (3), de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, ci-après « la loi du 19 décembre 2008 », un dossier technique renseignant sur l’infrastructure d’assainissement de l’eau aurait dû être établi. Elle affirme encore que le projet litigieux pourrait nécessiter entre 5 à 10 % de la consommation nationale en eau et elle critique sur ce point le fait de reporter à la seconde phase de la SUP une question aussi importante que l’utilisation de l’eau potable, ce qui serait caractéristique de l’insuffisance des études réalisées en amont de la modification du PAG.
En effet, ce serait dès la phase de modification du PAG qu’une analyse approfondie aurait dû être réalisée afin de s’assurer que les caractéristiques et les spécificités du site sont propres à la détermination d’une zone spéciale permettant d’accueillir un projet d’une telle ampleur. Elle renvoie encore dans ce contexte à un rapport réalisé en 2018 par l’Institut allemand IWW relevant le fait que les besoins de pointe en eau ne seront probablement plus satisfaits pendant les périodes sèches à moyen terme et que les capacités existantes seront dépassées dès 2021 pour faire face à des besoins de consommation de pointe extrême, ledit rapport mettant encore en exergue l’importance de prendre la problématique de la gestion de l’eau dès l’étape de planification des mesures d’économie diverses. La partie appelante cite finalement une étude du 20 décembre 2018 réalisée par le ministère de l’Environnement et s’inscrivant dans le mise en œuvre de la Directive cadre sur l’eau, relevant que le changement climatique, les bas niveaux d’eau et les saisons sèches seront plus prononcés, de même que la question des risques liés à la hausse de la température de l’eau, l’étude concluant plus particulièrement à l’importance de veiller à une réévaluation de l’utilisation des cours d’eau, notamment dans le contexte des rejets thermiques. Sur ce, elle craint que l’impact négatif du projet litigieux pourrait être démultiplié en le combinant avec le réchauffement climatique ou en prenant en compte les périodes de sécheresse. Ainsi, il serait indispensable, avant toute modification du PAG visant le projet litigieux, de déterminer les mesures à mettre en place afin de limiter l’aggravation de la situation actuelle et l’absence complète de la moindre information précise à ce stade, vu les carences de la SUP, ne permettant pas de vérifier si les objectifs fixés dans la loi du 18 juillet 2018 sont remplis.
Partant, à défaut d’avoir procédé aux études indispensables à la vérification de la conformité du projet « datacenter » envisagé avec les impératifs environnementaux, il ne serait possible de vérifier ni si la création d’une zone spéciale est justifiée, ni si les objectifs garantis par la loi du 19 juillet 2004 et par la loi du 18 juillet 2018 sont remplis en termes de développement durable et de prise en considération des incidences d’une modification du PAG par rapport aux objectifs de protection de l’environnement humain et naturel, conclusion qui serait encore confortée par l’analyse de diverses décisions de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) au niveau de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats », préconisant que l’évaluation effectuée au titre de l’article 6, paragraphe (3), de ladite directive « ne saurait comporter des lacunes et doit contenir des constatations et des conclusions complètes, précises et définitives », disposition qui intégrerait ainsi le principe de précaution et qui permettrait de prévenir de manière efficace les atteintes à l’intégrité des sites protégés dus aux plans ou aux 22projets envisagés (CJUE, arrêt Orleans, 21 juillet 2016, C-387/15 et arrêt Commission c. Pologne, 17 avril 2018, C-441/17). Par application du principe de précaution, il serait dès lors incontestable que le degré de détail des études menées sur le site serait particulièrement insuffisant et aurait compromis le niveau d’information donné aux administrés dans le cadre des échanges en amont et en cours de procédure de modification du PAG, de sorte que les décisions prises aux niveaux communal et étatique ne correspondraient pas aux minima requis pour pouvoir vérifier l’absence de contrariétés avec les principes à respecter dans le cadre de la modification d’un PAG.
La Cour constate en premier lieu que les différents moyens et arguments soulevés par le (T) tournent pour l’essentiel autour du reproche global que le dossier à la base de la décision ministérielle utilement attaquée serait lacunaire voire incomplet en ce que certaines études n’auraient pas été jointes au dossier et que les différentes études environnementales figurant au dossier, dont notamment la SUP, présenteraient de graves lacunes au niveau de leur élaboration et de leur contenu.
Dans ce contexte, tel que relevé ci-avant, la partie appelante réitère sa question préjudicielle à l’adresse de la Cour constitutionnelle en argumentant que l’article 5, paragraphe 4, de la loi du 18 juillet 2018 ne serait pas conforme à l’article 11bis de la Constitution au motif que ladite disposition de la loi limiterait l’analyse du ministre de l’Environnement aux seules réclamations acceptées par le ministre de l’Intérieur et portant sur une modification de la délimitation de la zone verte.
L’article 11bis de la Constitution est de la teneur suivante :
« L’Etat garantit la protection de l’environnement humain et naturel, en oeuvrant à l’établissement d’un équilibre durable entre la conservation de la nature, en particulier sa capacité de renouvellement et la satisfaction des besoins des générations présentes et futures (…) ».
L’article 5, paragraphes 1, 3 et 4 de la loi du 18 juillet 2018 énonce ce qui suit :
« (1) Tout projet de modification de la délimitation de la zone verte et, le cas échéant, le projet de rapport sur les incidences environnementales au titre de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, sont soumis à l’avis du ministre [ayant l’Environnement dans ses attributions] suite à l’accord donné par le conseil communal au collège des bourgmestre et échevins conformément à l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. Le ministre émet son avis quant au projet et, s’il y a lieu, quant au rapport dans les quatre mois de la réception du dossier qui lui est transmis par le collège des bourgmestre et échevins dans les 15 jours à compter de la date de l’accord du conseil communal. (…) (3) Tout projet de modification de la délimitation de la zone verte découlant du vote du conseil communal conformément à l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain est soumis à l’approbation du ministre qui statue dans les trois mois suivant la réception du dossier complet par le collège des bourgmestre 23et échevins. Le dossier est transmis au ministre dans les 15 jours à compter de la date de l’accord du conseil communal.
(4) Les réclamations acceptées par le ministre de l’Intérieur conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain sont également soumises au ministre pour autant qu’elles visent la modification de la délimitation de la zone verte.
Il statue dans les trois mois suivant la réception du dossier qui lui est communiqué par le ministre de l’Intérieur ».
A l’instar des premiers juges, la Cour se doit de relever en premier lieu que dans le cadre de la procédure d’élaboration d’un PAG, le ministre de l’Environnement n’intervient donc pas seulement au niveau de l’ultime étape constituée par l’approbation du ministre de l’Intérieur de la délibération du conseil communal, mais il intervient encore à deux reprises au cours de l’étape précédente, dans la mesure où, d’une part, il est appelé à émettre son avis quant au projet d’aménagement général suite à l’accord donné par le conseil communal au collège échevinal conformément à l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, cet avis pouvant, le cas échéant, aboutir à une modification du projet d’aménagement général lors de son adoption sur base de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, et, d’autre part, il est appelé, tout comme le ministre de l’Intérieur, à approuver la délibération du conseil communal pour l’hypothèse où le vote du conseil communal emporte une modification de la zone verte.
Les interventions du ministre de l’Environnement au niveau de l’adoption et de l’approbation d’un PAG, telles que prévues par l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018, dans les limites de l’argumentaire avancé ne souffrent pas d’incohérence ni établissent des inégalités indues, ni encore ne sont lacunaires.
En effet, dans le système instauré, le ministre de l’Environnement est tout d’abord amené à donner son avis par rapport au projet de PAG mis sur orbite par le conseil communal. Cet avis, tel que relevé ci-avant, est de nature à faire incliner le conseil communal pour changer le projet de PAG par rapport à celui mis sur orbite, même indépendamment d’une objection d’une partie intéressée.
Bien entendu, au niveau du projet mis sur orbite, le ministre de l’Environnement ne formule qu’un simple avis laissant le pouvoir de décision intact dans le chef du conseil communal.
Au stade ultérieur, le ministre de l’Environnement revêt une fonction décisionnelle, limitée quant à son objet, dans la mesure de la modification de la zone verte par rapport à la situation antérieure à la mise sur orbite du PAG. C’est afin d’être complet, dans le sens à viser toutes les modifications de la zone verte, que le texte de la loi a dû non pas seulement se limiter à la seule version du PAG tel qu’adopté par le conseil communal en application de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, mais a encore dû prévoir cette compétence du ministre de l’Environnement dans l’hypothèse précise où, sur réclamation d’une personne intéressée, le ministre de l’Intérieur a accueilli celle-ci et modifié le PAG par rapport à la version adoptée par le conseil communal dans un sens impliquant une modification de la zone verte.
24C’est partant en termes de systémique, afin que toutes les modifications de la zone verte soient soumises à la décision d’approbation du ministre de l’Environnement, que le paragraphe 4 de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 a prévu l’intervention du ministre de l’Environnement par rapport à toutes les réclamations acceptées par le ministre de l’Intérieur pour lesquelles une modification de la zone verte s’en est suivie.
La suggestion d’extension de la partie appelante est non pertinente et se heurte à la systémique même des règles mises en place tournant autour de la constante de la modification de la délimitation de la zone verte en tant qu’ouverture d’un cas de compétence du ministre de l’Environnement devant statuer, dans cette mesure, sur la décision d’adoption du PAG, telle qu’amendée le cas échéant par le ministre de l’Intérieur, sur réclamation.
Faire rentrer sous la compétence du ministre de l’Environnement la connaissance de toutes les décisions du ministre de l’Intérieur intervenues sur réclamation d’un intéressé méconnaîtrait passablement la logique systémique mise en place par l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 autour de l’exigence de modification de la zone verte préalable à l’intervention du ministre de l’Environnement.
La Cour tient encore à retenir sur ce point, tel que relevé à juste titre par la partie étatique, que l’article 11bis de la Constitution, précité, fixe un double objectif à valeur constitutionnelle, à savoir, d’une part, la protection de l’environnement humain et naturel et, d’autre part, la satisfaction des besoins des générations présentes et futures, ce double objectif pouvant être traduit par les notions d’« équilibre durable » ou de « développement durable » et être mis en place à travers un cadre législatif encadrant l’activité humaine et prévoyant la mise en place de contraintes de nature environnementale.
Finalement, la question préjudicielle suggérée est encore inopérante, étant donné que le (T) réclame non pas la simple inapplicabilité d’une disposition légale existante, mais la mise en place d’une disposition légale nouvelle inexistante à l’heure actuelle prévoyant également la transmission au ministre de l’Environnement des réclamations non acceptées par le ministre de l’Intérieur, de sorte qu’une éventuelle non-application de l’article 5, paragraphe 4, de la loi du 18 juillet 2018 n’aurait aucun impact sur la légalité de la procédure en cause, à défaut de norme positive prévoyant pareille transmission des réclamations.
Au vu de ce qui précède, la question préjudicielle dont le (T) entend saisir la Cour constitutionnelle est dénuée de tout fondement et le moyen afférent de la partie appelante à abjuger.
Concernant ensuite l’argumentaire de la partie appelante que le contenu de la SUP serait manifestement insuffisant et ne permettrait pas de répondre aux objectifs fixés par la loi du 22 mai 2008, à défaut de publication de documents à sa base et d’indicateurs sur les aspects pertinents de la situation environnementale actuelle concernant les effets notables probables sur l’environnement, il convient de rappeler en premier lieu que le ministre de l’Environnement est tenu de veiller à ce que la modification de la délimitation de la zone verte respecte les objectifs poursuivis par la loi du 18 juillet 2018, tels qu’énoncés à son article 1er aux termes duquel :
« La présente loi a pour objectifs :
25 1° la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel ;
2° la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels ;
3° la protection et la restauration des biotopes, des espèces et de leurs habitats, ainsi que des écosystèmes ;
4° le maintien et l’amélioration des équilibres et de la diversité biologiques ;
5° la protection des ressources naturelles contre toutes dégradations ;
6° le maintien et la restauration des services écosystémiques ; et 7° l’amélioration des structures de l’environnement naturel ».
Pour arriver à cette fin et afin de disposer de suffisamment d’informations, les autorités concernées ont l’obligation, en vertu de l’article 2 de la loi du 22 mai 2008, d’élaborer une SUP préalablement à l’adoption du plan d’aménagement communal, l’article 7.1. de ladite loi prévoyant en outre qu’« avant que le plan ou programme ne soit adopté ou ne soit soumis à la procédure législative ou réglementaire, le projet de plan ou de programme et le rapport sur les incidences environnementales sont mis à la disposition du public. L’objet, un résumé du projet de plan ou programme ainsi qu’un résumé non technique du rapport sur les incidences environnementales sont publiés sur support informatique ».
Or, tel que relevé par les premiers juges, le (T) n’argumente pas que la procédure d’information et de consultation prévue par la loi du 22 mai 2008 n’aurait pas été respectée, mais que la SUP serait critiquable en ce que certains documents y évoqués n’auraient pas été publiés, dont notamment une étude « (S) », intitulée « Scenario Report 2040 », relative aux besoins énergétiques du Luxembourg d’ici 2040, ainsi qu’un rapport « ProChirop 2015 » concernant la protection des chauves-souris, de sorte que le dossier mis à la disposition du public n’aurait pas été complet.
Concernant en premier lieu le document intitulé « Scenario Report 2040 », la Cour partage l’analyse factuelle des premiers juges ayant retenu qu’il ne s’agit pas d’un rapport élaboré spécifiquement pour les besoins de la SUP, mais d’un document élaboré par l’établissement (S), gestionnaire de réseaux d'électricité et de gaz naturel au Luxembourg, pour ses propres besoins et constituant une projection des valeurs maximales de la demande en puissance électrique jusqu’en 2040. Pour le surplus, c’est à bon escient que le tribunal a relevé que la SUP, au niveau de sa phase II, ne fait mention que dans une seule phrase de l’existence dudit rapport sans en tirer une quelconque conséquence en ce qui concerne d’éventuelles incidences notables sur l’environnement dans le contexte de la modification du PAG envisagée, tout en soulignant expressément qu’aucune conséquence définitive ne pouvait en être tirée. Finalement, il convient encore de noter que la partie étatique n’a pas été contredite dans son affirmation que le rapport « Scenario Report 2040 » est librement accessible pour figurer sur le site internet de (S) et constitue de sorte une information facilement accessible pour le (T) et d’autres tiers intéressés.
Concernant ensuite le rapport « ProChirop 2015 », tel qu’évoqué à la page 22 de la première phase de la SUP et portant sur la présence de chauves-souris sur le site concerné, c’est à juste titre que la partie étatique relève, d’une part, que ledit rapport n’a pas été élaboré pour les besoins spécifiques de la SUP à la base de la modification ponctuelle du PAG litigieuse, mais dans le contexte d’une première SUP concernant la refonte globale du PAG de la commune de Bissen, et, d’autre part, que seule la première partie de la SUP actuellement en discussion, appelée 26« Umwelterheblichkeitsprüfung » (UEP), y fait référence pour arriver à la conclusion que la réalisation d’une étude supplémentaire plus poussée concernant les effets de la modification ponctuelle du PAG sur l’existence des chauves-souris s’imposait. Pour le surplus, les conclusions de la phase I de la SUP ont établi la nécessité d’effectuer par rapport à cette problématique une phase II au niveau de la SUP, appelée « Detail- und Ergänzungsprüfung » (DEP), débouchant sur le rapport « MILVIUS » de décembre 2018 ayant procédé à ses propres analyses et conclusions.
Finalement, il échet de constater que le (T) ne conteste même pas être en possession de l’ancienne étude de 2015 et reste en défaut d’invoquer un quelconque grief concret du fait que le rapport « ProChirop 2015 » a uniquement été mentionné au niveau de la SUP, sans en tirer un quelconque argument pertinent en relation avec la problématique des chauves-souris, se contentant de formuler un moyen purement formaliste.
Eu égard à ces considérations, la Cour est amenée à conclure que les deux documents litigieux, à savoir le « Scenario Report 2040 » et le rapport « ProChirop 2015 » ne sont pas à considérer comme faisant partie du « dossier complet » de la SUP au sens de l’article 7.1. précité de la loi du 22 mai 2008 et qu’ils n’avaient dès lors pas à être publiés dans leur intégralité avec ladite SUP en application de l’article 7 de la loi du 22 mai 2008.
Quant au moyen du (T) que la SUP litigieuse ne correspondrait pas aux règles édictées dans le contexte de l’élaboration d’une modification d’un PAG à défaut de fournir les informations requises par l’article 5, point f), de la loi du 22 mai 2008 et le guide environnemental, la Cour partage en premier lieu la conclusion du tribunal que le guide environnemental, intitulé « Leitfaden zur strategischen Umweltprüfung für die Ausarbeitung des plan d’aménagement général », constitue un document de travail interne aux autorités ministérielles et communales dépourvu d’une valeur légale contraignante et inapte à fonder une illégalité d’une décision ministérielle s’inscrivant dans le cadre d’une modification d’un PAG.
Concernant plus particulièrement les informations à fournir par une SUP en vertu de l’article 5, point f), de la loi du 22 mai 2008, à savoir « les effets notables probables sur l'environnement incluant les effets secondaires, cumulatifs, synergiques, à court, à moyen et à long termes, permanents et temporaires, tant positifs que négatifs, et comprenant les thèmes de la diversité biologique, de la population, de la santé humaine, de la faune, de la flore, des sols, des eaux, de l'air, des facteurs climatiques, des biens matériels, du patrimoine culturel, architectural et archéologique, des paysages et des interactions entre ces facteurs », c’est à bon droit que les premiers juges ont relevé que ladite disposition doit être lue ensemble avec l’article 6 de la même loi aux termes duquel :
« 1. Le rapport sur les incidences environnementales élaboré conformément aux dispositions de l'article 5, alinéa 1 contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existantes, du contenu et du degré de précision du plan ou du programme, du stade atteint dans le processus de décision et du fait qu'il peut être préférable d'évaluer certains aspects à d'autres stades de ce processus afin d'éviter une répétition de l'évaluation. (…).
272. Les renseignements utiles concernant les incidences des plans et programmes sur l'environnement obtenus à d'autres niveaux de décision ou en vertu d'autres dispositions peuvent être utilisés pour fournir les informations énumérées à l'article 5. (…) ».
Il s’en dégage qu’une SUP réalisée dans le cadre de l’élaboration d’un PAG - modification d’un PAG ou refonte globale d’un PAG - s’inscrit dans ce contexte abstrait et général du PAG et doit identifier les incidences notables sur l’environnement susceptibles d’être générées par le type de l’affectation du sol projetée, en l’occurrence la « zone Datacenter » projetée, ceci en fonction du contenu du projet et du degré de précision existant au moment de la modification projetée du PAG tandis que pareille SUP n’est pas destinée à anticiper un projet concret à réaliser dans le futur mais doit uniquement contenir les informations pouvant être raisonnablement exigées en relation avec l’affectation de la zone.
Dans ce contexte, c’est précisément à juste titre que la partie étatique argumente dans son mémoire en réponse qu’une SUP n’évalue pas un projet concret mais un plan, en l’occurrence la modification ponctuelle du PAG par le création d’une « zone Datacenter » à travers le reclassement d’un terrain situé en zone verte, et insiste sur la considération que le législateur a mis en place un instrument séparé pour procéder à l’étude des incidences notables sur l’environnement susceptibles d’être générées par un projet concret, à savoir l’EIE, prévue par la loi du 15 mai 2018, à laquelle doivent se soumettre, entre autres les projets ayant une surface de scellement du sol supérieure à 100.000 m2, tel que cela est prévu à l’annexe I du règlement grand-ducal du 15 mai 2008 établissant les listes de projets soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement.
Ainsi, la loi du 15 mai 2008 énonce précisément en son article 2, paragraphe (1), que :
« Avant l'octroi des autorisations visées à l'article 1er, paragraphe 3°, les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, sont soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences sur l'environnement », et définit respectivement les notions de « projet » et d’« autorisations » en son article 1er comme :
« a) la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages, b) d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol » et « les décisions qui ouvrent le droit du maître d’ouvrage de réaliser le projet ».
A l’instar du tribunal, la Cour arrive dès lors à la conclusion que la SUP se distingue donc de l’EIE dans la mesure où elle intervient à un stade nettement antérieur de la procédure du développement urbain d’un site et qu’elle est réalisée dans le contexte général et abstrait de l’affectation du territoire et non point dans celui de la réalisation concrète d’une construction, d’une installation ou d’un ouvrage, de sorte que l’examen par la Cour du moyen du (T) tiré du contenu incomplet de la SUP est à apprécier dans le seul contexte de la modification litigieuse du PAG envisagée et non pas par rapport à la réalisation concrète du projet « datacenter » à l’endroit litigieux.
28Tel que relevé à bon escient par les premiers juges, il appartenait dès lors à la SUP d’évaluer les incidences environnementales notables dues à la modification du PAG impliquant le classement dans la zone nouvellement créée « zone spéciale-Datacenter » de parcelles d’une superficie totale de 32,33 hectares, classées sous l’égide de l’ancienne version du PAG en « zone rurale - secteur agricole » et en « zone rurale - paysages typiques à protéger ».
Tout comme en première instance, le (T) continue en substance à soutenir que la SUP ne serait pas complète et présenterait de graves déficiences notamment en relation avec les thématiques de la gestion de l’eau, de la santé publique, plus particulièrement vues sous l’angle de la gestion du trafic, de l’impact paysager, des émissions de gaz à effet de serre ou des stocks de carburant, de la consommation électrique ou encore de la protection du sol, de sorte que des études supplémentaires auraient dû être réalisées.
C’est cependant à juste titre que la partie étatique rétorque en premier lieu que la phase I de la SUP a conclu à la nécessité d’effectuer une phase II et que la SUP dans son ensemble a identifié et décrit les effets notables probables sur l’environnement dans le contexte des problématiques mises en avant par la partie appelante. La Cour tient plus précisément à renvoyer dans ce contexte à l’analyse détaillée des premiers juges dans le jugement entrepris du 1er juillet 2021 (pages 36 à 39) et renvoyant aux passages pertinents de la SUP, motivation non utilement contredite par la partie appelante en instance d’appel, étant de nouveau rappelé sur ce point que les incidences concrètes générées par la réalisation future d’ouvrages ou de constructions ne peuvent être identifiées et évaluées que de manière très limitée et peu nuancée au stade de l’élaboration de la SUP à un moment ou aucun projet concret n’a encore été développé, mais seulement par l’EIE à un stade ultérieur de la planification, voire au niveau des études « commodo/incommodo » à réaliser par la suite dans le contexte de l’obtention des éventuelles autorisations d’exploitation nécessaires au « Datacenter » litigieux.
Concernant ensuite la critique de la partie appelante que l’avis de la commission d’aménagement, daté au 6 mai 2019, n’aurait pas été pris en considération, la Cour constate tout d’abord que ledit avis est nuancé en ce qu’il retient, d’une part, que « l’accueil d’une telle infrastructure aura un impact positif sur l’économie nationale » et que « les activités projetées répondent aux objectifs nationaux de développement sectoriel et sont d’importance nationale », tout en relevant, d’autre part, qu’« il importe que la réalisation du projet précité se fasse suivant un très haut niveau d’efficacité énergétique à l’instar de ce qui est prévu dans le plan national climat afin de pouvoir réduire la consommation énergétique du site au strict nécessaire ».
Dans ledit avis, la commission d’aménagement attire encore plus particulièrement l’attention sur la problématique de l’eau, que ce soit au niveau du volet de la gestion de l’eau, de l’approvisionnement en eau, des eaux résiduaires, de la gestion des eaux pluviales ou du recours à l’eau de surface, tout en renvoyant aux articles 42, paragraphe (4bis), et 46, paragraphe (3), de la loi du 19 décembre 2008 prévoyant qu’une nouvelle zone destinée à être urbanisée ne peut être désignée ou le statut d’une zone d’aménagement différée ne peut être levée que si les infrastructures d’approvisionnement en eau, voire d’assainissement sont assurées. Or, ce faisant la commission d’aménagement n’a nullement suggéré, tel qu’insinué par la partie appelante, qu’à ce stade de la procédure un dossier technique renseignant sur l’infrastructure nécessaire à 29l’approvisionnement voire d’assainissement de l’eau aurait déjà dû être réalisé, pareille mission revenant à l’exploitant desdites infrastructures à un stade ultérieur de la procédure.
Concernant le volet général de la protection de la nature et du paysage, la commission d’aménagement est encore d’avis que « le choix du site est concevable alors que les études de terrains relatives à l’avifaune et les chiroptères ont permis de clarifier le statut du terrain » par rapport aux dispositions de la loi du 18 juillet 2018 et que les mesures compensatoires « restent toutefois raisonnables puisque le projet n’empiète pas sur la forêt du type Chênaie pédonculée à Aspérule (9160), un habitat d’intérêt communautaire ».
Pour le surplus, ladite commission relève encore de manière nuancée que « les études paysagères quant à elles démontrent une certaine exposition du site, mais concluent également que l’urbanisation des fonds concernés, au vu de la présence d’une forêt au nord, de sa localisation sur un plateau déjà largement artificialisé et de sa topographie existante, n’aggrave pas de manière significative la situation existante si certaines mesures d’atténuation sont mises en œuvre » et ceci « de manière conséquente et en partie avant l’urbanisation du site en question ».
Ensuite, la commission d’aménagement précise également que le projet tombe sous le champ d’application de la loi du 15 mai 2018 et qu’une EIE est requise d’office pour ce type de projet.
Finalement, elle conseille encore aux responsables communaux de porter une attention particulière au volet mobilité du concept de développement à élaborer dans le cadre de la refonte complète du PAG et d’anticiper au niveau des besoins et de la planification de la mobilité, recommandant notamment « de définir également un concept de mobilité pour le zoning industriel même qui tienne compte de la mobilité active », tout en invitant les autorités communales « à vérifier le tracé du couloir pour projets routiers, ainsi que la localisation de l’accès carrossable vers la zone proprement dite dès lors que des incohérences à ce sujet semblent exister ».
Or, contrairement à l’appréciation de la partie appelante, la Cour est d’avis qu’il est prématuré de soutenir à l’heure actuelle que les recommandations de la commission d’aménagement ne seraient pas prises en considération et que cette prétendue carence devrait conduire à l’annulation des décisions attaquées pour « violation des formes destinées à protéger les intérêts privés », les différentes problématiques mises en exergue par la commission d’aménagement, de même que dans les propres avis antérieurs du ministère de l’Environnement, étant susceptibles d’être pris en considération, notamment au moment de la soumission du projet « datacenter » à une EIE.
Concernant finalement la prétendue violation du principe de précaution au motif que le degré de détail des études menées sur le site serait particulièrement insuffisant et aurait compromis le niveau d’informations données aux administrés dans le cadre des échanges en amont et en cours de procédure de modification du PAG, le (T) renvoyant dans ce contexte à deux arrêts de la CJUE (arrêts C-387/15 du 21 juillet 2016 et C-441/17 du 17 avril 2018), la Cour retient, au vu du niveau de planification précoce du projet actuel par rapport à un éventuel projet final, que le dossier, au moment de la prise des décisions attaquées visant le seul reclassement de plusieurs parcelles de terrain d’une superficie totale de 32,33 hectares, classées sous l’égide de l’ancienne version du PAG en « zone rurale - secteur agricole » et en « zone rurale - paysages typiques à protéger » vers une « zone spéciale-Datacenter », contenait un degré de détail d’études et d’informations suffisantes à la lumière du principe de précaution invoqué par le (T).
30 Au vu de ce qui précède, l’appel est partant à rejeter comme n’étant pas fondé et le jugement entrepris est à confirmer.
Le (T) sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de chaque fois ….- € pour la première instance et pour l’instance d’appel.
Eu égard à l’issue du litige, lesdites demandes en allocation d’une indemnité de procédure sont à rejeter.
La société à responsabilité limitée (B) sollicite de son côté l’allocation d’une indemnité de procédure de ….- €.
Ladite demande est cependant à rejeter, les conditions légales n’étant pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel du 11 août 2021 en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute l’association sans but lucratif (T) ;
partant, confirme le jugement entrepris du 1er juillet 2021 ;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure formulées par l’association sans but lucratif (T) et la société à responsabilité limitée (B) ;
condamne l’association sans but lucratif (T) aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 2 mars 2022 Le greffier de la Cour administrative 31
