GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 46362C ECLI:LU:CADM:2022:46362 Inscrit le 13 août 2021 Audience publique du 3 février 2022 Appel formé par la société anonyme (AB), …, contre un jugement du tribunal administratif du 5 juillet 2021 (n° 42679 du rôle) ayant statué sur son recours contre une délibération du conseil communal de Sandweiler et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (modification ponctuelle) Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 46362C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 13 août 2021 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 240929, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme (AB), établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son conseil d’administration en fonctions, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, sous le numéro …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 5 juillet 2021 (n° 42679 du rôle) ayant déclaré recevable, mais non fondé son recours en annulation de la délibération du conseil communal de Sandweiler du 17 juillet 2018 portant adoption d’une modification ponctuelle du plan d’aménagement général (PAG) ayant trait à la typologie des maisons unifamiliales respectivement dans la zone de moyenne densité et dans la zone de faible densité, ainsi que de la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 21 décembre 2018, tout en rejetant sa demande en octroi d’une indemnité de procédure et en la condamnant aux frais et dépens ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine KOVELTER, en remplacement de l’huissier de justice Frank SCHAAL, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculés près le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg du 18 août 2021, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Sandweiler, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, ayant sa maison communale à L-5240 Sandweiler, 18, rue Principale ;
1 Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 8 octobre 2021 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Sandweiler ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2021 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 12 novembre 2021 par Maître Georges KRIEGER au nom de l’appelante ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 1er décembre 2021 par Maître Anne-Laure JABIN au nom de l’administration communale de Sandweiler ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 10 décembre 2021 par Maître Christian POINT au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Vu l’accord des mandataires des trois parties de voire prendre l’affaire en délibéré sans autre formalité ;
Sur le rapport du magistrat rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré sans autre formalité à l’audience publique du 4 janvier 2022.
Le 5 février 2018, le collège des bourgmestre et échevins de Sandweiler, ci-après « le collège échevinal », adressa au ministre de l’Environnement un courrier libellé comme suit :
« (…) Par la présente, nous demandons votre avis, conformément à la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, préalablement au lancement des procédures réglementaires de modification ponctuelle de la partie écrite du plan d’aménagement général (PAG).
La commune de Sandweiler souhaite modifier l’article de la partie écrite de son Plan d’Aménagement Général (PAG) ayant trait à la réglementation concernant la typologie des maisons unifamiliales dans la « Zone de moyenne densité » et « Zone de faible densité ». La modification ponctuelle a pour but de renforcer la sauvegarde des maisons unifamiliales tout en favorisant une densification douce et de limiter le remplacement systématique des maisons unifamiliales par des maisons plurifamiliales.
2Vu que la modification ponctuelle de la partie écrite concerne uniquement une clarification de la définition de la typologie admise dans cette zone moyenne densité majoritairement construite, la modification ponctuelle du PAG en vigueur n’est pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
C’est pourquoi le Collège des Bourgmestre et Échevins considère(nt]) que cette modification ponctuelle du PAG ne doit pas être soumise à une évaluation environnementale, conformément à l’article 2.3 de la loi du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.
Face à ce constat, nous vous demandons, de bien vouloir nous accorder une dispense pour l’élaboration d’une évaluation environnementale stratégique selon la loi susmentionnée. (…) ».
Par courrier du 12 février 2018, le ministre de l’Environnement s’adressa à l’administration communale de Sandweiler, en ces termes :
« (…) Je me réfère à votre courrier du 05 février 2018 dans le contexte du dossier émargé et vous informe que je partage l’appréciation du collège des bourgmestre et échevins comme quoi des incidences notables sur l’environnement dans le sens de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ne sont pas prévisibles à travers la mise en œuvre du projet et que partant celui-ci ne nécessite pas une analyse plus approfondie dans le cadre d’un rapport sur les incidences environnementales.
Je me permets de vous rappeler que conformément aux dispositions de l’article 2.7 de la prédite loi, la décision de ne pas réaliser une évaluation environnementale ainsi que les raisons qui auront abouti à cette conclusion devront faire l’objet d’une publicité adéquate. (…) ».
Lors de sa séance publique du 22 février 2018, le conseil communal de Sandweiler, ci-après « le conseil communal », en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », décida « (…) d’émettre un avis positif au sujet de la modification ponctuelle du plan d’aménagement général, libellé « : Modification ponctuelle du PAG concernant les articles 4.1, 6.1 et 7.1 de la partie écrite » de janvier 2018, élaboré par le bureau d’études et conseils en aménagement du territoire et urbanisme Zeyen et Baumann, annexée à la présente (…) » et « (…) de charger le collège des bourgmestre et échevins de transmettre le dossier aux autorités compétentes pour avis et de procéder à la publication prévue à l’article 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (…) ».
Par courrier recommandé du 29 mars 2018, la société anonyme (AB), anciennement la société anonyme (ABX), ci-après « la société (AB) », agissant en sa qualité de propriétaire des parcelles inscrites au cadastre de la commune de Sandweiler, section A de Sandweiler, sous les numéros (1) et (2), soumit au collège échevinal des objections contre ledit projet de modification ponctuelle du plan d’aménagement général, ci-après « le PAG ».
Lors de sa séance publique du 17 juillet 2018, le conseil communal adopta le projet de modification ponctuelle en question.
3 Par courrier du 2 octobre 2018, la société (AB) introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la délibération susmentionnée du conseil communal du 17 juillet 2018.
Par décision du 21 décembre 2018, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 17 juillet 2018, tout en déclarant la réclamation de la société (AB) recevable, mais non fondée, sur base de l’argumentaire suivant :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 17 juillet 2018 portant adoption du projet de modification de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Sandweiler, présenté par les autorités communales.
Cette décision est basée sur l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
La réclamation émanant de la Société d’Investissement Porte de l’Etoile est déclarée recevable en la forme, mais non fondée.
Quant au fond D’abord, force est de constater que la modification de la partie écrite du plan d’aménagement général litigieuse a été opérée en vue de sauvegarder la typologie des maisons unifamiliales, élément marquant du tissu bâti existant de Sandweiler en général, mais encore en vue de préserver une certaine qualité de vie et de générer une mixité de typologies de logements tout en limitant le nombre maximal de logements par maison plurifamiliale en fonction de la spécificité de la zone en question, en l’occurrence le secteur de moyenne densité.
Cette mesure permet effectivement la sauvegarde du caractère spécifique de certains quartiers de la commune de Sandweiler. De même, il importe d’y limiter les maisons plurifamiliales dans l’intérêt d’une mixité de différents types de logement.
Partant, le projet de modification litigieux est conforme à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, plus précisément aux points (b) et (d), préconisant notamment un développement harmonieux des structures urbaines, ainsi qu’une mixité des typologies de construction.
Subsidiairement, il y a lieu de rendre attentif à l’alinéa 3 de l’article 6.1, qui dispose que sur des terrains non encore construits des immeubles de type maison bi-familiale ou plurifamiliale avec au maximum 6 unités de logement peuvent être autorisés. Il s’applique donc notamment à la parcelle cadastrale (2), propriété de la réclamante.
4 Quant à la forme D’abord, il y a lieu de relever que la procédure d’adoption du projet de modification de la partie écrite du plan d’aménagement général, telle qu’elle est décrite aux articles 10 à 18 de ladite loi modifiée du 19 juillet 2004, a entièrement été respectée.
Quant aux arguments soulevés par la réclamante visant le respect du délai ayant trait à la publication du projet en question, il faut souligner que le délai de 8 jours prévu par l’article 15 de ladite loi ne fait que constituer un délai d’ordre, le seul délai légalement contraignant étant celui de la durée obligatoire de quinze jours de publication.
Subsidiairement, force est de constater que la réclamante n’a subi aucun préjudice du fait que le vote du conseil communal du 17 juillet 2018 n’ait été publié qu’en date du 18 septembre 2018.
Finalement, alors que partant du principe légal de la mutabilité des plans d’aménagement général, l’on ne saurait invoquer une quelconque infraction au droit à la propriété et par extension ni une violation de l’article 16 de la Constitution.
La présente décision sort ses effets sans préjudice des charges qui grèvent ou pourront grever les fonds en question en vertu d’autres dispositions légales ou réglementaires. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 17 avril 2019, la société (AB) fit introduire un recours tendant à l’annulation de la délibération communale précitée du 17 juillet 2018 et de la décision d’approbation du ministre du 21 décembre 2018.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 24 octobre 2019, elle fit encore introduire un recours tendant à l’annulation d’une « (…) décision non formelle et/ou non publiée de l’autorité responsable du plan – le conseil communal de la commune de SANDWEILER, sinon le collège des bourgmestre et échevins –, prise à une date inconnue, dans le cadre de l’approbation du projet de modification du Plan d’aménagement Général de la commune de SANDWEILER, de ne pas élaborer d’évaluation environnementale requise sur base de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Par jugement du 9 septembre 2020, portant le numéro 43706 du rôle, le tribunal administratif déclara ce dernier recours irrecevable ratione temporis.
Par jugement du 5 juillet 2021, le tribunal déclara le recours déposé le 17 avril 2019 recevable et non fondé et en débouta la demanderesse tout en rejetant sa demande en octroi d’une indemnité de procédure et en la condamnant aux frais et dépens de l’instance.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 13 août 2021, la société (AB) a fait entreprendre le jugement précité du 5 juillet 2021 dont elle sollicite la réformation dans le sens de voir annuler la délibération du conseil communal de Sandweiler du 17 juillet 2018, ainsi 5que la décision d’approbation afférente du ministre du 21 décembre 2018 avec mise de l’entièreté des frais d’appel à charge « de la partie intimée ».
La commune se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel, tandis que la partie étatique en fait de même, tout en déclarant constater deux limitations à la portée de l’appel.
D’abord, la partie étatique estime que le jugement dont appel n’est plus attaqué en ce qu’il a rejeté leur moyen d’annulation tiré d’un prétendu défaut de motivation de la délibération communale attaquée.
En second lieu, la partie étatique souligne que tout comme en première instance, la partie appelante concentre son argumentaire autour des seules parcelles cadastrales portant les numéros (1) et (2) dont elle se dit propriétaire, de sorte que le présent litige serait nécessairement circonscrit par rapport à ces deux parcelles en ce que la délibération communale et la décision ministérielle d’approbation attaquées ne se trouveraient critiquées que dans leur seule relation avec ces deux parcelles.
L’appelante réplique que son appel est à déclarer recevable et que celui-ci se dirige contre le dispositif du jugement dont appel, l’intérêt de l’appelante se justifiant exclusivement au vu de la lésion que ce dispositif lui cause.
De manière non contestée, la partie étatique fait valablement mettre en exergue qu’en instance d’appel, le moyen d’annulation tiré d’un défaut de motivation de la délibération communale critiquée n’est plus maintenu.
Tel que la partie étatique le souligne encore à bon escient, l’intérêt à agir initial de la société (AB) se décline en ce qu’elle est propriétaire des deux parcelles cadastrales portant les numéros respectifs (1) et (2), tandis que son intérêt à interjeter appel se mesure, tel qu’elle l’affirme elle-
même, par rapport au dispositif du jugement dont appel qui a déclaré non fondé son dit recours. Il n’en reste pas moins que ce recours, de même que l’appel subséquent, sont à analyser sous le prisme des deux parcelles précitées de l’appelante par rapport auxquelles celle-ci invoque une lésion du chef de la modification ponctuelle du PAG véhiculée par la délibération communale et de la décision ministérielle d’approbation attaquées.
Ces observations faites, l’appel, tel que ci-avant circonscrit, est recevable pour avoir été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi.
A titre préalable, l’appelante souligne que la commune de Sandweiler fait partie de celles qui, en date du 1er novembre 2019, ni d’ailleurs à celle de l’introduction de l’appel en août 2021, n’avaient pas encore mis sur orbite leur projet de PAG refondu. Dès lors, la modification ponctuelle litigieuse est intervenue par rapport à l’ancien PAG non encore refondu et l’urgence d’agir s’explique, du moins en partie, au regard des dispositions de l’article 108, paragraphe 1, alinéa 3, de la loi du 19 juillet 2004 qui, à titre de sanction, prévoit qu’à partir du 1er novembre 2019, aucune modification ponctuelle du PAG, sauf sa refonte complète n’était plus possible.
6En droit, l’appelante conclut d’abord à une violation des articles 2 et 6 de la loi du 19 juillet 2004, ainsi que du principe de motivation des décisions administratives. Elle reproche au tribunal d’avoir retenu que la modification ponctuelle litigieuse permettrait d’assurer non seulement de manière générale, mais aussi de manière concrète sur le site litigieux un développement harmonieux des structures urbaines, ainsi qu’une densification et une mixité adaptées au tissu urbain existant, conformément à l’article 2, points b), et d), de la loi du 19 juillet 2004.
L’appelante reproche au tribunal que sa façon de voir serait non conforme audit article 2, de même qu’à l’article 6 de la loi du 19 juillet 2004, au motif qu’aucune mixité ne serait obtenue dans la situation actuelle où, pour les terrains accueillant des maisons unifamiliales, celles-ci seraient obligées d’être maintenues en place, tandis que seulement pour les rares terrains non encore construits ou ceux pour lesquels les constructions étaient rasées avant l’introduction de la modification ponctuelle, de nouvelles constructions seraient encore possibles, pour lesquelles toutefois le nombre de logements maximal serait dorénavant limité à 6. Dans ce contexte, l’appelante estime que pour certains terrains qui étaient à même de recevoir des bâtiments de 10 unités de logements, dans le respect par ailleurs des autres dispositions d’urbanisme, la limitation à 6 unités constituerait un gâchis intolérable de potentiel constructible contraire aux articles 2 et 6 de la loi du 19 juillet 2004, d’autant plus intolérable que la crise du logement actuelle s’accentuerait.
Les parties publiques se rapportent pour ce premier moyen, de même que pour tous les quatre qui vont suivre, essentiellement aux conclusions et développements du jugement dont appel par rapport auxquels elles demandent la confirmation avec rejet des moyens d’appel comme étant non justifiés.
Il convient tout d’abord de situer la modification litigieuse du PAG. Celle-ci se limite à la modification de trois articles de la partie écrite du PAG de l’époque, à savoir les articles 4.1, 6.1 et 7.1.
L’article 4.1 contient les règles applicables à toutes les zones d’habitation. C’est le point f) intitulé « sous-sols », qui se trouve modifié en ce sens que « les sous-sols enterrés sont utilisés pour les stationnements, débarras, caves et similaire sur 1 niveau au maximum ».
L’article 6.1 intitulé « définition » porte sur le secteur de moyenne densité. Il est de nature à préciser la définition en question.
L’ancien article 6.1 portait que « les secteurs d’habitation de moyenne densité comprennent les parties du territoire communal réservées aux maisons à caractère unifamilial avec au maximum 2 logements, constructions isolées, groupées, ou aux immeubles à plusieurs logements avec un maximum de 10 unités. Y sont autorisés des édifices et aménagements réservés aux servies et commerces de proximité d’une superficie nette de plancher de 150 mètres carrés au maximum ne gênant pas l’habitat ».
Le nouvel article 6.1, actuellement litigieux, dispose que « les secteurs d’habitation de moyenne densité comprennent les parties du territoire communal favorisant des maisons à 7caractère unifamilial avec au maximum une unité de logement. Un seul logement intégré est autorisé dans une maison à caractère unifamilial uniquement.
Les maisons à caractère unifamilial sont à maintenir et/ou à transformer, elles ne peuvent être remplacées que par des maisons à caractère unifamilial isolées, jumelées ou en bande.
Les immeubles de type maison bi-familiale ou plurifamiliale avec au maximum 6 unités de logement peuvent être autorisés sur des terrains non-construits.
Tout morcellement de terrains ou constructions de plusieurs immeubles d’une certaine envergure dépassant une longueur de 30,00 mètres, mesurée au front de rue, au moins la moitié (50%) des unités de logement sont des immeubles de type maison à caractère unifamilial. Les immeubles sont isolés, jumelés, en bande, bi-familiaux ou plurifamiliaux.
Au lieu-dit « Birelergrund » seul des maisons à caractère unifamilial, isolées, jumelées ou en bande sont autorisées.
Les édifices et aménagement réservés aux services et commerces de proximité d’une superficie nette de plancher de 150 mètres carrés au maximum ne gênant pas l’habitat peuvent être autorisés. Chaque local commercial, de service, ou similaire compte pour une unité de logement dans le calcul du nombre maximum de logements autorisés ».
Une modification parallèle est opérée au niveau de l’article 7.1 qui constitue la définition pour le secteur de faible densité.
Ici, le texte initial remplacé disposait comme suit : « les secteurs d’habitation de faible densité comprennent les parties du territoire communal réservées aux maisons à caractère unifamilial avec au maximum 2 logements, constructions isolées, groupées, ou aux immeubles à plusieurs logements avec un maximum de 4 unités et aux édifices et aménagements servant aux besoins propres de ce secteur pour autant que ces activités ne gênent pas l’habitat ».
Le nouveau texte de l’article 7.1 introduit à travers la modification litigieuse dispose dorénavant comme suit : « Les secteurs d’habitation de faible densité comprennent les parties du territoire communal favorisant des maisons à caractère unifamilial avec au maximum une unité de logement. Un seul logement intégré est autorisé dans une maison à caractère unifamilial uniquement.
Les maisons à caractère unifamilial sont à maintenir et/ou à transformer, elles ne peuvent être remplacées que par des maisons à caractère unifamilial isolées, jumelées ou en bande.
Les immeubles de type maison bi-familiale ou plurifamiliale avec au maximum 4 unités de logement peuvent être autorisés sur des terrains non-construits.
Tout morcellement de terrains ou constructions de plusieurs immeubles d’une certaine envergure dépassant une longueur de 30,00 mètres, mesurée au front de rue, au moins 60% des 8unités de logement sont des immeubles de type maison à caractère unifamilial. Les immeubles sont isolés, jumelés, en bande, bi-familiaux ou plurifamiliales.
Les établissements d’intérêt général et les activités liées à l’exercice d’une profession libérale, sur une surface de 30,00 mètres carrés maximum peuvent être autorisés. ».
L’objectif de ces modifications se dégage aisément des nouveaux textes adoptés. Il s’agit tout d’abord, dans les deux zones de moyenne et de faible densité, de maintenir en place les maisons unifamiliales existantes sans les voir remplacer, après destruction ou transformation complète, par une multitude de maisons unifamiliales qu’elles soient isolées, jumelées ou en bande.
Dorénavant, contrairement à la réglementation précédente, une maison unifamiliale ne peut plus comporter deux logements proprement dits, mais un seul, à côté duquel, un logement intégré ainsi désigné peut être admis.
Un logement intégré est défini par le nouveau texte en tant que « logement faisant partie d’une maison de type unifamilial et appartenant aux propriétaires du logement principal. Le logement ne peut être destiné qu’à la location et doit être subordonné en surface au logement principal ».
Parallèlement, pour les terrains non construits dans les deux secteurs, des maisons de type bi-familial ou plurifamilial peuvent être érigées, tandis que le nombre d’unités de logement est dorénavant limité à six contre dix précédemment.
Le morcellement de terrains se trouve également limité pour les deux secteurs.
La Cour a été amenée à retenir dans un arrêt récent (cf. Cour adm. 27 janvier 2022, n° 46460C du rôle), que dans le cas d’une demande en morcellement par rapport à des terrains faisant partie d’un PAP quartier existant, ci-après « PAP QE », qui correspond à l’essentiel des zones d’ores et déjà construites visées par la modification du PAG litigieuse, le conseil communal disposait d’une véritable marge d’appréciation en application précisément des dispositions de l’article 2, de la loi du 19 juillet 2004, intitulé « objectifs », et, plus particulièrement, des exigences figurant au deux premiers points dudit article en ce que, d’un côté, « a) Une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques et sociaux », doit être assurée, tandis que de l’autre « b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris des réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire » est à mettre en place.
Ainsi, l’art de dégager une politique d’urbanisme valable consiste précisément à concilier les deux exigences d’utilisation rationnelle du sol de l’espace urbain et de développement harmonieux des structures urbaines, s’agissant d’un PAP QE appelé à gérer une zone d’ores et déjà urbanisée, voire de pareilles zones existantes, telles celles dans le cas sous analyse.
9L’une et l’autre des exigences respectives d’utilisation rationnelle des terrains concernés et de développement harmonieux des structures urbaines dont ils font partie doivent être observés cumulativement, de sorte qu’un équilibre valable doit pouvoir être trouvé de nature à combiner synthétiquement l’une et l’autre.
Dès lors, contrairement à l’argumentaire de l’appelante, la Cour, à la suite du tribunal, vient à la conclusion que la modification opérée par la commune de Sandweiler au niveau de son PAG existant s’inscrit dans les objectifs prévus par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, parmi lesquels plus particulièrement ceux figurant aux points sub a) et b) concernant une utilisation rationnelle du sol sans devoir aller en toute occurrence jusqu’aux limites potentielles, mais en observation la contexture du quartier existant afin de dégager une situation d’équilibre de nature à aboutir normalement à la vérification d’un développement harmonieux des structures urbaines en place et à venir.
Toujours contrairement à l’argumentaire de l’appelante, le critère de mixité n’est pas une fin en soi, mais découle des objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004. Plus loin, l’article 6 de la même loi par elle invoqué, intitulé « objectifs », tout comme l’article 2, précité, se situe au niveau des définitions du PAG proprement dit et se lit comme suit : « le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête, aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi ».
L’article 6 en question a pour objet la répartition du territoire communal urbanisé en différentes zones dans le respect des objectifs visés à l’article 2 de la même loi.
Or, la modification du PAG actuellement litigieuse ne change nullement la répartition des zones, mais se limite, à l’intérieur de celle-ci, à disposer par rapport à certains aspects relatifs au caractère constructible des parcelles y contenues.
Dès lors, l’invocation d’une nullité tirée d’une violation de l’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 manque de caractère pertinent.
Il suit des développements qui précèdent que ce premier moyen laisse d’être justifié sous tous ses aspects et que le jugement dont appel est à confirmer y relativement.
En deuxième lieu, l’appelante invoque le principe de la non-application de l’article 108bis de la loi du 19 juillet 2004 au cas d’espèce tout en rappelant le principe posé dans l’article 108 de la même loi.
L’appelante reproche sous cet aspect au tribunal d’avoir retenu dans un premier stade que les modifications ponctuelles encore admises pour les PAG non refondus avant la date du 1er novembre 2019 auraient nécessairement une portée relativement réduite, pour, par la suite, cependant opérer une analyse peu consistante en ce qu’elle se limite ainsi sur le nombre de dispositions du PAG en vigueur touchées – 3 sur 94 au niveau de la partie écrite – sans avoir égard à leur juste substance qui relèverait, des affirmations même du tribunal, d’un changement des 10règles relatives à la typologie des immeubles pouvant être construits dans des zones pour lesquelles l’affectation aurait néanmoins été maintenue.
Ce serait à tort que le tribunal aurait retenu sur base de ces prémisses que, sans dépasser leur marge d’appréciation, les autorités communales et de tutelle auraient pu considérer la modification en question comme étant ponctuelle au sens de l’article 108bis de la loi du 19 juillet 2004 et que par conséquent une étude préparatoire n’aurait pas été requise. L’appelante estime que les modifications ponctuelles admises sans étude préparatoire pourraient l’être précisément parce qu’elles auraient un impact limité. Or, en l’occurrence, la modification ponctuelle toucherait quasiment l’entièreté de la zone constructible et ne saurait être valablement regardée comme n’ayant qu’une portée relativement réduite.
Le but même de la modification litigieuse aurait consisté à limiter d’urgence le potentiel constructible de la commune. De cette seule considération résulterait celle que l’on ne saurait être, dans ces conditions, dans le cadre d’une simple modification ponctuelle.
Les articles 108 à 108 quater de la loi du 19 juillet 2004 contiennent les dispositions transitoires.
Il est constant en cause que le délai pour procéder à la refonte du PAG antérieur mis en place sur base de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, sans autres restrictions, n’a expiré que le 31 octobre 2019. La modification opérée en 2018 n’est dès lors pas touchée par une sanction éventuelle sous cet aspect.
L’appelante vise, à travers son moyen, les dispositions du paragraphe 1, de l’article 108bis, de la loi du 19 juillet 2004, qui porte que « les plans ou projets d’aménagement général fondés sur la loi du 12 juin 1937, précitée, peuvent être modifiés et complétés ponctuellement conformément à la procédure d’approbation prévue par les articles 10 à 18 de la présente loi, sans que l’élaboration d’une étude préparatoire ne soit nécessaire ».
La modification ponctuelle s’oppose à une refonte et, plus loin, à une modification par plages entières de parties du territoire communal couvertes par un PAG antérieur fondé sur la loi précitée du 12 juin 1937.
Le critère ponctuel n’est pas strictement arithmétique et le nombre des dispositions modifiées n’est pas à lui seul déterminant. Le fait que la modification litigieuse ne porte que sur trois articles fournit toutefois d’ores et déjà un indice qu’elle doit être regardée comme ayant un import limité par rapport au reste de la partie écrite du PAG en question.
L’évaluation du qualificatif « ponctuel » doit être mené de manière substantielle. Ainsi, une modification ponctuelle d’un PAG ne peut pas être de nature à mettre en cause la systémique, ni la structure, ni encore le contenu essentiel de celui-ci.
La logique sous-jacente à la modification litigieuse est relativement simple : d’un côté, il s’agit d’éviter la destruction de maisons unifamiliales voire leur transformation en entités plurifamiliales. De l’autre, pour les entités plurifamiliales admises, le nombre de logements 11maximal se trouve dorénavant limité, de sorte à ne plus pouvoir dépasser le nombre de six au lieu de dix auparavant.
Hormis la question ponctuelle des sous-sols, seules deux zones - la zone de faible densité et la zone de moyenne densité – se trouvent limitativement concernées. Dans ces zones les morcellements voire lotissements de terrains, se trouvent également limités. Toutes ces modifications ont comme dénominateur commun l’objectif de limitation de la densification des éléments construits dans les deux zones essentiellement concernées, ainsi que le maintien comme telles des maisons unifamiliales y existantes.
En ce que toutes ces modifications relèvent d’une même logique répondant aux mêmes fils conducteurs, qu’elles se résument en une série limitée de modifications textuelles, sans remise en cause, ni de la systémique des subdivisions en zones opérée par le PAG, ni des caractéristiques essentielles de celles-ci, à part une réduction de densification généralement opérée, la Cour vient à la conclusion, à la suite des premiers juges, que la modification présentement opérée est à comprendre dans le qualificatif de « modification ponctuelle » au sens de l’article 108bis, paragraphe 1, de la loi du 19 juillet 2004 comme ayant pu être mise en place sans que l’élaboration d’une étude préparatoire ne fût nécessaire.
Le moyen laisse dès lors encore d’être fondé et le jugement dont appel est à confirmer y relativement.
En troisième lieu, l’appelante conclut à une violation de l’article 108 de la loi du 19 juillet 2004 en combinaison avec ses articles 20, 21 et 22.
Le tribunal avait admis que la modification ponctuelle litigieuse suffisait aux exigences des articles 108, ainsi que 20 et suivants de la loi du 19 juillet 2004, du moment qu’il y avait lieu d’admettre que cette modification avait eu lieu dans un objectif d’intérêt général conformément à l’article 2 de la même loi, l’appelante n’ayant pas su établir le contraire, ni sous-tendre utilement le détournement de pouvoir par elle invoqué.
L’appelante reprend son argumentaire de première instance et souligne en substance que si en 2005 il avait été d’intérêt général de classer les terrains visés en zone de moyenne densité avec les prescriptions y applicables comportant notamment la possibilité de mise en place d’immeubles à dix unités d’habitation, l’on verrait mal en quoi il aurait été d’intérêt général en 2018 de modifier cette vue, pour le surplus en urgence, de manière à diminuer la constructibilité de la quasi-totalité des terrains constructibles de la commune, par maintien forcé des maisons unifamiliales existantes et limitation du nombre d’unités d’habitation pour les constructions à ériger à six unités.
L’appelante y voit une sorte de servitude temporaire, en attendant la refonte du PAG, laquelle aurait dû passer par la procédure spéciale prévue aux articles 20 et suivants de la loi du 19 juillet 2004.
Il est patent que la modification du PAG opérée, actuellement litigieuse, n’a pas été mise en place en application des articles 20 et suivants de la loi du 19 juillet 2004.
12Elle ne comporte pas non plus de servitude instaurée en application de ces articles.
En ce que les servitudes prévues par les articles 20 à 22 de la loi du 19 juillet 2004 s’analysent essentiellement en des servitudes non aedificandi comportant des interdictions de construction, sauf les travaux de conservation et d’entretien visés à l’article 21, alinéa 1er, de la même loi, l’assimilation proposée par l’appelante laisse d’être fondée dès ce premier stade de l’analyse.
Dès lors, par confirmation du jugement dont appel, il y a lieu de rejeter également ce troisième moyen.
En quatrième lieu, l’appelante conclut à une violation de l’article 2.3 de la loi du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après « la loi du 22 mai 2008 ».
L’appelante reproche au tribunal d’avoir décidé que du fait qu’elle avait attaqué par la voie directe l’acte réglementaire ayant retenu, sur base de l’article 2 de la loi du 22 mai 2008, qu’il n’y avait pas lieu à confection d’une étude environnementale, la possibilité de voir contrôler, par voie d’exception d’illégalité, sur base de l’article 95 de la Constitution, la même légalité de l’acte réglementaire en question ne lui serait plus ouverte.
L’appelante reproche au tribunal de s’être appuyé sur une jurisprudence fort critiquable.
Ainsi, le contrôle de la régularité d’un acte réglementaire attaqué directement et celui exercé incidemment sur base de l’article 95 de la Constitution seraient deux opérations fort différentes, de sorte qu’en toute circonstance même si le recours direct avait été précédemment déclaré irrecevable, le contrôle par voie d’exception d’illégalité devrait être possible.
De plus, la question posée resterait entière : l’article 2.3 de la loi du 22 mai 2008 prévoirait une exception au principe de l’obligation de faire une étude environnementale uniquement pour les modifications mineures des plans visés ou pour des plans qui définissent de petites zones au niveau local. Ici encore l’appelante conteste que la modification ponctuelle opérée serait à analyser comme étant mineure au sens dudit article 2.3, ni encore qu’elle ne concerne que de petites zones.
L’appelante répète que les prescriptions, et partant la constructibilité, des secteurs de moyenne densité et de faible densité qui seraient directement concernés par la modification ponctuelle revêtiraient de la sorte un impact allant loin au-delà du « mineur ».
Il est constant que l’appelante avait introduit directement un recours en annulation contre la décision non formelle prise par le conseil communal de Sandweiler de ne pas élaborer une évaluation environnementale sur base de la loi du 22 mai 2008 dans le cadre de la modification litigieuse du PAG par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 24 octobre 2020 sous le numéro 43706 du rôle.
Par jugement non appelé du 9 septembre 2020, le tribunal avait déclaré ce recours irrecevable pour cause de tardiveté.
13 Tout d’abord, le recours direct en annulation d’un acte réglementaire, d’un côté, et l’exception d’illégalité invoquée y relativement sur base de l’article 95 de la Constitution, procèdent de systémiques différentes en ce que le recours direct, s’il est déclaré justifié, aboutit à l’annulation de l’acte visé avec disparition, en principe rétroactive, de l’ordonnancement juridique, tandis qu’à travers l’exception d’illégalité déclarée fondée, seule une inapplicabilité de la disposition visée, avec maintien dans ledit ordonnancement, en serait la conséquence respective.
En substance toutefois, les deux démarches visent le même objectif : voir écarter en tant que disposition applicable, du moins dans le cadre de l’affaire dans laquelle elle constitue une des bases ou un des préalables aux actes visés, en l’occurrence la délibération communale et la décision ministérielle portant respectivement adoption et approbation de la modification du PAG litigieuse, afin de faire tomber ceux-ci.
Dans une optique de sécurité juridique, depuis que le recours direct dirigé contre des actes réglementaires a été introduit à travers l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, la personne juridique qui a intenté un recours direct en annulation contre pareil acte réglementaire ou qui a disposé d’une possibilité concrète de contester directement ledit acte est forclose à pouvoir, par la voie indirecte, encore remettre en cause un acte réglementaire à l’encontre duquel elle a disposé d’une possibilité de le contester en ce qu’il sert de préalable à ceux qu’elle critique principalement à travers le recours à la base de l’appel sous analyse.
S’il est vrai que le moyen laisse d’être justifié dès ce stade, il convient, dans une optique substantielle des choses, de relever que dans la mesure où la modification litigieuse du PAG vise précisément à réduire la densification d’éléments de construction à ériger dorénavant dans les zones de moyenne et de faible densité visées, voire qu’elle tend également à maintenir en place les maisons unifamiliales et à interdire leur destruction voire leur transformation en structures non-unifamiliales, l’impact dégagé par la réforme en question ne saurait valablement être regardé comme ayant des incidences négatives sur l’environnement, le contraire s’imposant dès le premier stade d’analyse.
Dès lors, c’est à bon droit que les premiers juges ont rejeté également ce quatrième moyen.
Le jugement dont appel est partant à confirmer y relativement.
En cinquième et dernier lieu, l’appelante conclut à une violation des articles 2, 7 et 12 de la loi du 22 mai 2008, ainsi que de l’article 6.4 de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée par la loi du 31 juillet 2005, ci-après « la Convention d’Aarhus ».
L’appelante reproche au tribunal d’avoir écarté son moyen déjà proposé en première instance au double motif que, d’un côté, le recours direct contre l’acte réglementaire correspondant à une non-nécessité de mettre en place une étude environnementale avait été rejeté par le jugement précité du 9 septembre 2020 le déclarant irrecevable et que, d’un autre côté, le bourgmestre avait 14pu de la sorte décider implicitement mais nécessairement qu’il n’y avait pas lieu de procéder à pareille étude dans les circonstances de l’espèce données.
L’appelante souligne que le jugement du 9 septembre 2020 avait simplement déclaré son recours irrecevable sans statuer plus loin au fond. Par ailleurs, il serait constant que les autorités communales n’auraient pris aucune décision pour sous-tendre la non-nécessité de mettre en place une étude environnementale dans les circonstances données par rapport à la modification ponctuelle du PAG critiquée.
Or, pareille décision formelle aurait été requise. Le caractère implicite de la manière de procéder des autorités communales aurait été retenu par le jugement précité du 9 septembre 2020 qui, pour le surplus, revêtirait l’autorité de la chose jugée. Dès l’ingrès, toute la procédure de modification ponctuelle du PAG aurait dû être annulée pour ne pas suffire à sa base aux exigences de décision formelle de la part des autorités communales compétentes concernant la non-nécessité du recours à une étude environnementale au regard de l’ampleur limitée affirmée du projet.
Ce cinquième moyen se heurte aux mêmes considérations que celles ayant impliqué le rejet du quatrième moyen suivant l’analyse qui précède.
Ici encore, il convient de répéter que l’appelante a disposé d’une possibilité de contester directement l’acte qui sert de préalable à ceux qu’elle critique principalement à travers son recours à la base de l’appel sous analyse.
Son recours direct a été toisé par un jugement définitif du tribunal administratif et la discussion afférente ne saurait plus être rouverte y consécutivement. De toute manière, le caractère non substantiel en termes d’incidence sur l’environnement découle de la nature même des modifications du PAG opérées tendant toutes à un allégement de la densification des éléments à construire dans les zones visées voire à un maintien en place des constructions unifamiliales existantes.
Cette conclusion s’impose encore mutatis mutandis au regard du mécanisme d’accès à la justice mis en place à partir de la Convention d’Aarhus, telle que transposée en droit luxembourgeois par la loi du 31 juillet 2005.
Ce cinquième et dernier moyen est dès lors également à rejeter par confirmation du jugement dont appel.
En considération de l’ensemble des développements qui précèdent, l’appel est à déclarer non justifié dans son entièreté.
L’appelante est partant à en débouter et le jugement d’appel à confirmer.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
15déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant, en déboute l’appelante ;
confirme le jugement dont appel ;
condamne l’appelante aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 3 février 2022 Le greffier de la Cour administrative 16
