GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG 21 COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 46070C ECLI:LU:CADM:2021:46070 Inscrit le 28 mai 2021 Audience publique du 23 décembre 2021 Appel formé par Monsieur (A), …, contre un jugement du tribunal administratif du 21 avril 2021 (n° 43830 du rôle) ayant statué sur son recours contre une décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable en matière de protection de la nature Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 46070C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 28 mai 2021 par Maître Daniel BAULISCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur (A), salarié, demeurant à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 21 avril 2021 (n°43830 du rôle) à travers lequel le tribunal administratif s’est déclaré incompétent pour connaitre de son recours principal en réformation d’une décision sur recours gracieux du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 26 août 2019, confirmative d’une décision antérieure du 17 janvier 2019 portant refus de délivrer une autorisation « pour la restauration d’un abri de jardin » sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Weiswampach, section C de Weiswampach, sous le numéro …, au lieu-dit Kisfurt, Hiereknapp, tout en déclarant son recours subsidiaire en annulation dirigé contre la même décision du ministère recevable mais non fondée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 28 juin 2021 par Monsieur le délégué du gouvernement Daniel RUPPERT ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Vu l’accord de Maître BAULISCH du 27 octobre 2021 et l’accord implicite du délégué du gouvernement avec une prise en délibéré de l’affaire sans autres formalités ;
Sur le rapport du magistrat-rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré sans autres formalités à l’audience publique du 9 novembre 2021.
En date du 13 août 2018, Monsieur (A) introduisit auprès du ministère du Développement durable et des Infrastructures, département de l’Environnement, une demande 1tendant à se voir accorder dans le cadre de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, entretemps abrogée par la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 18 juillet 2018 », entrée en vigueur le 9 septembre 2018, l’autorisation visant un fonds inscrit au cadastre de la commune de Weiswampach, section C de Weiswampach, sous le numéro …, au lieu-dit « Kisfurt » et s’énonçant comme tendant à la :
« Genehmigung zur Restaurierung eines Geräteschuppens Vorherige Maße : L : 6m, B : 3 m, H : 3 m (Firsthöhe) Neue Maße : L : 5 m, B 2,70 m, H : 3 m (Firsthöhe) » A la suite d’un avis négatif du chef adjoint de l’Arrondissement de la Nature et des Forêts Nord du 20 décembre 2018, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre », refusa le 17 janvier 2019 de faire droit à la demande, dans les termes suivants :
« En réponse à votre requête du 13 août 2018 par laquelle vous sollicitez ex-post l'autorisation pour la restauration d'un abri de jardin sur un fonds inscrit au cadastre de la commune de WEISWAMPACH: section C de WEISWAMPACH (Kisfurt, Hiereknapp), sous le numéro …, j'ai le regret de vous informer qu'en vertu de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je ne saurais réserver une suite favorable au dossier.
En effet, la construction a été démolie et reconstruite sans autorisation de ma part.
L'article 7, paragraphe 6 de la loi précitée indique que les constructions démolies ou démontées en zone verte ne peuvent être reconstruites qu'en respect des dispositions de la législation en vigueur.
Or, la construction érigée illégalement ne s'inscrit dans aucun des cas de figures autorisables en zone verte par l'article 6 de la loi précitée, à savoir des constructions ayant un lien certain et durable avec des activités d'exploitation qui sont agricoles, horticoles, maraîchères, sylvicoles, viticoles, piscicoles, apicoles, cynégétiques ou comportant la gestion des surfaces proches de leur état naturel, des constructions répondant à un but d'utilité publique ou un abri de jardin adjacent à une construction servant à l'habitation et ne se trouvant pas en zone verte. ».
Par un courrier de son litismandataire du 21 mars 2019, Monsieur (A) fit introduire un recours gracieux contre ce refus.
A la suite d’un avis négatif du chef adjoint de l’Arrondissement de la Nature et des Forêts Nord du 17 juin 2019, le ministre confirma le 26 août 2019 son refus à défaut de tout élément nouveau justifiant une autre décision, tout en invitant Monsieur (A) à enlever toute construction illégale pour le 31 décembre 2019 au plus tard.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 novembre 2019, Monsieur (A) fit introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 26 août 2019 prise sur recours gracieux.
2Par jugement du 21 avril 2021 (n°43830 du rôle), le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours principal en réformation tout en déclarant le recours subsidiaire en annulation recevable, mais non fondé et en en déboutant le demandeur avec charge des dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 28 mai 2021, Monsieur (A) a fait régulièrement entreprendre le jugement précité du 21 avril 2021 dont il sollicite la réformation en vue de voir déclarer justifié son recours en annulation et de voir annuler en conséquence la décision du ministère critiquée du 26 août 2019 avec renvoi du dossier devant ledit ministre, sinon, en ordre subsidiaire, de voir préalablement soumettre à la Cour constitutionnelle la question de la conformité de l’article 7, paragraphe (6), de la loi du 18 juillet 2018, ensemble les dispositions de l’article 6 de la même loi, à l’article 16 de la Constitution.
A l’appui de sa requête d’appel, l’appelant fait valoir que son abri de jardin reconstruit constitue une construction existante située dans la zone verte et que l’ancienne construction aurait compromis le caractère du site, de sorte que le ministre aurait pu ordonner que son aspect extérieur soit modifié de façon à se harmoniser avec le milieu environnant en application de l’alinéa 1er de l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018. En conséquence, la décision de refus critiquée serait à annuler pour ne pas avoir fait droit à sa demande.
En second lieu, l’appelant estime que son abri de jardin serait à considérer comme une construction légalement érigée dont la destination pouvait être maintenue de manière à rendre autorisable la construction de rechange par lui érigée, le tout en application du paragraphe 2 de l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018.
En troisième lieu, l’appelant estime que de toute manière les travaux entrepris n’auraient pas porté préjudice à la beauté et au caractère du paysage, étant donné qu’au contraire, l’échange de l’ancien abri rouillé par une construction en bois nouvelle et adaptée à son entourage comporterait un impact environnemental positif.
En quatrième lieu, l’appelant estime que la décision de refus critiquée porte atteinte à son droit de propriété tel que protégé par l’article 16 de la Constitution et à l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après « la CEDH », et constitue une violation du principe de proportionnalité. Ce dernier tendrait vers l’équilibre nécessaire entre les moyens à mettre en œuvre et le but à atteindre dans le contexte précis donné en application de la loi et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Un juste équilibre devrait être trouvé entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu, de manière à ce qu’un rapport raisonnable existe entre les moyens mis en oeuvre et le but visé.
Il reproche au ministre de n’avancer le moindre argument, du moins factuel, qui justifierait sa décision de refus en vue d’atteindre le but consistant en la protection de la nature et des ressources naturelles.
Dès lors, la décision ministérielle de refus encourrait encore l’annulation de ce chef.
A titre subsidiaire, l’appelant propose à la Cour de soumettre à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : « l’article 7, paragraphe (6) de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, dans la mesure où il ne 3permet la reconstruction qu’en vertu des dispositions restrictives de l’article 6 de la même loi, est-il conforme à l’article 16 de la Constitution concernant le droit à la propriété privée ? ».
La partie étatique sollicite en substance la confirmation pure et simple du jugement dont appel avec rejet de la question préjudicielle proposée.
Pour l’Etat, la situation est claire : à partir de la règle de non-constructibilté en zone verte et celle de la nécessité d’une autorisation pour la reconstruction d’un immeuble situé en zone verte, l’Etat estime qu’en aucune manière l’abri de jardin érigé sans autorisation n’aurait pu être autorisable, dans la mesure où un abri de jardin à usage privé n’est pas couvert par les prévisions de l’article 6, paragraphe 1er, de la loi du 18 juillet 2018, en ce qu’aucune des activités agricole, sylvicole, maraîchère ou horticole y visées ne se trouve exercée à titre principal.
La partie étatique rejette la demande faite au ministre, pour une activité maintenue, d’ordonner pour une bâtisse existante qui compromet le caractère du site, que son aspect extérieur soit modifié de façon qu’elle s’harmonise avec le milieu environnant. Une telle injonction adressée à un ministre ne serait pas admissible par la loi. Le ministre jugerait en effet seul de l’opportunité d’ordonner une modification de l’aspect extérieur d’un immeuble en zone verte. L’abri antérieur ne compromettait point le caractère du site, pour avoir été caché par des arbres, tandis que le nouvel abri le ferait.
Concernant l’impact paysager du nouvel abri, l’Etat fait valoir à partir d’une photo Google Street View de 2009 que la maison d’habitation dans son état de l’époque, vue à partir du chemin repris 335, aurait eu un certain cachet et que l’abri était caché par des arbres. L’Etat constate que l’appelant a choisi de transformer cette maison en une construction moderne.
L’abri de jardin en bois de type préfabriqué existant aujourd’hui à côté d’une telle maison en pleine campagne aurait un impact paysager négatif, la végétation ayant caché l’abri initial ayant été enlevée par l’appelant de manière que le nouvel abri serait aujourd’hui exposé à la vue lointaine.
L’appelant serait dès lors malvenu d’invoquer l’alinéa 1er de l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018 en sa faveur.
De toute manière, l’appelant ne saurait valablement invoquer cette disposition de la loi dans la mesure où il n’aurait pas procédé à une modification de l’aspect extérieur d’une construction, mais tout simplement remplacé celle-ci. Or, pareille opération ne serait plus autorisable en zone verte d’après la loi du 18 juillet 2018.
L’Etat estime que la question de l’autorisabilité du nouvel abri ne se poserait que si l’on était dans le cas de figure d’une modification d’une construction existante. Alors, l’existence légale du précédent abri pourrait justifier pareille démarche.
Dans le cas de figure sous analyse, une reconstruction de l’ancien abri aurait été opérée.
Or, celle-ci ne tomberait pas sous les dispositions de l’article 7, paragraphe 5, de la loi du 18 juillet 2018, mais sous celles de son paragraphe 6 prévoyant que les constructions en zone verte qui ont été démolies ou démontées ne peuvent être reconstruites qu’en vertu des dispositions de la même loi impliquant qu’en application du paragraphe 1er de l’article 6 de cette loi, tel qu’exposé ci-avant déjà par la partie étatique, une autorisation n’aurait plus été possible à défaut d’exercice à titre principal d’une des activités y visées.
4 La partie étatique rappelle enfin que l’examen de l’impact sur le paysage n’interviendrait qu’après la vérification de l’autorisabilité du projet eu égard à l’affectation de la construction projetée. Or, cette question première serait à résoudre par la négative déjà.
Le refus d’autorisation critiqué portant sur des travaux incompatibles avec la zone verte ne contreviendrait ni à la CEDH prise en l’article 1er de son protocole additionnel, ni à l’article 16 de la Constitution, non expressément invoqué par l’appelant, puisque, ce faisant, le ministre ne priverait pas le propriétaire de sa propriété, mais réglementerait seulement l’usage du droit de propriété en y apportant certaines restrictions dans le respect des dispositions de la loi. Il n’y aurait dès lors pas lieu de soumettre la question préjudicielle suggérée à la Cour constitutionnelle.
Enfin, l’Etat avancerait bien des arguments, même d’ordre factuel, en vue de sous-tendre la justification de la décision de refus attaquée pour atteindre le but consistant dans la protection de la nature et des ressources naturelles. En effet, l’Etat rappelle que la zone verte serait justement destinée à rester « verte ». Le fait d’y limiter la possibilité d’ériger des constructions constituerait l’outil clé à garantir le maintien, voire la remise dans un état naturel de la zone verte et d’éviter l’imperméabilisation ainsi que l’artificialisation du sol.
A partir de là, il serait tout à fait logique que lorsqu’une construction a été entièrement démolie, la nouvelle construction doit répondre aux conditions légales en place. Ce qui précisément ne serait pas vérifié en l’espèce.
La question de la nature du recours n’ayant plus été soulevée par l’appelant en instance d’appel, la Cour est amenée à statuer dans le cadre d’un recours en annulation, à la suite du tribunal, par rapport à l’ordonnancement juridique en place.
Il est constant en cause que l’abri de jardin litigieux, confectionné essentiellement en bois, a pris la relève d’un abri antérieur constitué d’une ossature en bois recouverte de tôles, rouillées par l’effet du temps, s’analysant en annexe non jointive d’un immeuble avec dépendances situé au Kisfurt, en zone verte, entre les localités de Weiswampach et de Beiler et constituant un ilôt, construit à un moment se situant avant toute exigence d’autorisation du ministre.
L’abri litigieux s’inscrit ainsi dans les prévisions du paragraphe 5 de l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018 disposant comme suit : « par constructions légalement existantes dans la zone verte, on entend les constructions qui (…) ont été légalement érigées avant toute exigence d’autorisation du ministre, et dont tous travaux postérieurs à la première érection ont été dûment autorisés et légalement effectués ».
Ainsi, sur base de l’ensemble des éléments fournis au dossier et en l’absence de contestation précise afférente de la partie étatique, l’abri originaire en tôles sur ossature boisée, dont l’abri litigieux en bois a pris la relève, est à considérer comme construction légalement érigée avant toute exigence d’autorisation du ministre pour laquelle le paragraphe 5 de l’article 7 précité admet des travaux postérieurs sujets à autorisation ministérielle.
C’est dès lors à juste titre qu’une autorisation de construire a été sollicitée de la part du ministre pour l’abri en bois appelé à prendre la relève de l’abri originaire en tôles sur ossature boisée.
5Il est constant que la demande d’autorisation de construire a été posée post festum.
L’appelant explique sa démarche en ce que l’ancien abri de jardin emparé de tôles rouillées, tel que le relatent les photos versées en cause et non autrement contestées quant à leur véracité, aurait constitué un danger permanent pour son enfant en bas âge, ce qui aurait justifié son remplacement d’urgence. Il admet n’avoir demandé une autorisation afférente que sur indication du garde-forestier compétent, mais souligne que l’abri de jardin de rechange accuse des dimensions moindres que son prédécesseur. Cet élément est constant en cause.
Il est de jurisprudence constante que le fait de ne pas demander une autorisation de construire pour un immeuble érigé en zone verte, fût-ce par rechange d’un immeuble préexistant, n’est pas une cause de non-délivrance de pareille autorisation si, par ailleurs, les conditions découlant de l’ordonnancement juridique pertinent se trouvent vérifiées.
Dans la mesure où la première législation en matière de protection de la nature prévoyant un équivalent de compétence du ministre en zone verte remonte à 1965, les constructions visées par le paragraphe 5 de l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018, ayant été légalement érigées avant toute exigence d’autorisation du ministre, accusent actuellement pour le moins un demi-siècle d’ancienneté et le régime de transformation spécifique y relativement prévu par ledit paragraphe 5 s’inscrit dans la logique du maintien en place de pareille structure, fût-ce par remploi. Ce maintien est sous-tendu en principe par celui de la destination originaire de même que des dimensions initiales.
Ce maintien en place des bâtisses ayant pour le moins un demi-siècle d’âge, fût-ce par remploi, s’inscrit dans les prévisions de l’article 11bis de la Constitution suivant lequel l’Etat est appelé à œuvrer à l’établissement d’un équilibre durable entre la conservation de la nature et la satisfaction des besoins des générations présentes et futures et permet, plus loin, de remédier à la problématique des bâtiments menaçant ruine, de sorte à être exclusif de l’hypothèse des constructions démolies ou démontées visées par le paragraphe 6 du même article 7 et de se concevoir en complément des hypothèses prévues par son paragraphe 7 concernant, en règle générale, des bâtiments anciens ayant fait l’objet d’un classement ou inscrits à l’inventaire supplémentaire par application de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments.
Dans le cas d’espèce, l’abri de jardin pour lequel l’autorisation a été demandée s’inscrit en continuité de sa destination d’origine en ce qu’il sert essentiellement à entreposer les outils de jardin et à sous-tendre l’entretien par les propriétaires de leurs terres aménagées attenantes à la maison d’habitation d’une consistance certaine. En ce que les dimensions de l’abri de remploi sont, de manière vérifiée, inférieures à celles de l’abri d’origine, cet aspect se trouve également respecté en cause.
Du fait que l’abri de remploi est essentiellement constitué en bois, contrairement à son prédécesseur emparé de tôles, rouillées par l’effet du temps, la transformation opérée s’est encore rapprochée, en termes de proximité substantielle, de l’environnement naturel qui l’entoure.
L’opération ayant consisté à remplacer sur place un abri dangereux, voire menaçant ruine par une construction quasi entièrement façonnée en bois et érigée sur les mêmes sous-
bassements, la transformation ainsi opérée, plutôt que de s’éloigner de l’équilibre visé par l’article 11bis de la Constitution, s’en rapproche et correspond d’autant mieux en termes de 6proportionnalité aux exigences de conservation de la nature y visées, le principe de proportionnalité ayant par ailleurs été reconnu comme principe général d’ordre constitutionnel par la Cour constitutionnelle à partir de son arrêt n° 152 du 22 janvier 2021.
En termes de bilan, la transformation opérée, dans une optique d’équilibre, telle que visée par l’article 11bis de la Constitution, dans un but de protection de la nature et des ressources naturelles, revêt plus d’effets positifs que d’effets négatifs.
Finalement la transformation opérée fait surtout du sens. Or, dans l’application de la loi, la première question à toiser est celle de savoir : « qu’est-ce qui fait du sens ? » et la réponse à y fournir doit être guidée avant tout par le bon sens.
Il s’ensuit que par réformation du jugement dont appel, il y a lieu de conclure à partir de l’ensemble des éléments qui précèdent que le ministre, en refusant le principe d’une autorisation de transformation dans le cadre du paragraphe 5 de l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018, a dépassé sa marge d’appréciation en la matière et la décision de refus du 26 août 2019, confirmative de celle antérieure du 17 janvier 2019, encourt l’annulation.
Le principe de l’autorisation de l’abri de jardin tel qu’érigé dans ses consistance et dimensions, par transformation de celui antérieur, étant ainsi acquis à partir des considérations qui précèdent, reste la question de l’intégration dans le paysage environnant.
Il est constant en cause, tel que la partie étatique le relève à juste titre, que l’abri de jardin en tôles était entouré de végétation et notamment d’arbres ayant joué le rôle d’écran de verdure enlevant en partie l’édifice en question à la vue lointaine et l’intégrant d’autant plus par rapport à l’environnement naturel existant.
Dès lors, la seule exigence soulevée par le ministre en tant que condition dont l’autorisation serait à assortir le cas échéant est celle de la mise en place d’un écran de verdure pareillement à celui ayant existé anciennement.
En conclusion, l’appel est à déclarer fondé dans son ordre principal et la décision ministérielle de refus est à annuler en ce qu’elle a refusé d’autoriser l’abri de jardin litigieux dans la consistance et les dimensions qui sont les siennes, sur base des dispositions de l’article 7, paragraphe 5, de la loi du 18 juillet 2018, appliquées en conformité à l’article 11bis de la Constitution et au principe général de proportionnalité, la seule condition d’autorisation invoquée à bon escient consistant dans la mise en place d’un écran de verdure.
En conséquence, l’invitation à enlèvement de l’abri litigieux est devenue sans objet.
L’appel étant accueilli en son ordre principal, il n’y a pas lieu de toiser plus loin l’ordre subsidiaire invoqué par l’appelant ni plus particulièrement la question préjudicielle à soumettre à la Cour constitutionnelle par lui suggérée.
L’appelant sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de 7.500.- € pour la première instance et l’instance d’appel.
Cette demande est à rejeter sous son double volet, les conditions légales afférentes n’étant pas vérifiées.
7Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel du 28 mai 2021 en la forme ;
au fond, le déclare justifié ;
réformant, dit que le nouvel abri de jardin litigieux est autorisable à l’endroit dans ses consistance et dimensions sous la seule condition d’être entouré d’un écran de verdure constitué de végétaux pareillement à ceux ayant existé antérieurement ;
partant annule la décision de refus attaquée du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 26 août 2019, confirmative de celle antérieure du 18 janvier 2019, et renvoie l’affaire pour exécution devant ledit ministre ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure de la partie appelante ;
condamne l’Etat aux dépens des deux instances.
Ainsi délibéré et jugé par:
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu à l’audience publique du 23 décembre 2021 au local ordinaire des audiences de la Cour par le président, en présence du greffier de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 23 décembre 2021 Le greffier de la Cour administrative 8
