GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 45166C du rôle Inscrit le 2 novembre 2020
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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par l’administration communale de la Ville de Luxembourg contre un jugement du tribunal administratif du 21 septembre 2020 (n° 40554 du rôle) ayant statué sur le recours de la société anonyme …, …, dirigé contre une délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement particulier « quartier existant » Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 45166C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 2 novembre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du barreau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186.371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonction, ayant sa maison communale à L-1648 Luxembourg, 42, place Guillaume II, Hôtel de Ville, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 21 septembre 2020 (n° 40554 du rôle) ayant déclaré recevable et partiellement justifié le recours en annulation de la société anonyme …, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B …, représentée par son conseil d’administration en fonctions, dirigée contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant approbation du projet d’aménagement particulier « quartier existant », ainsi que la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 pour annuler le PAP QE « secteur protégé des Ensembles Sensibles - [SPR-es] » dans la mesure où il couvre la parcelle inscrite au cadastre de la Ville de Luxembourg, section EE d’Eich, sous le numéro cadastral 101/3367, tout en condamnant la Ville de Luxembourg et l’Etat aux frais et dépens de l’instance en raison d’une moitié chacun ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine KOVELTER, en remplacement de l’huissier de justice Frank SCHAAL, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculés auprès le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 4 novembre 2020 portant signification de cette requête d’appel à la société anonyme …, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 24 novembre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 4 décembre 2020 par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme …, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 janvier 2021 par Maître Christian POINT au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 février 2021 par Maître Serge MARX au nom de la société anonyme …, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT, Serge MARX et Rachel JAZBINSEK, en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 février 2021.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après « le conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et des échevins de la Ville de Luxembourg, ci-après « le collège échevinal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 30, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004, pour « (…) engager la procédure d’adoption des premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers existants » de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique et de les soumettre à la procédure d’adoption en les déposant à l’inspection du public et en les transmettant pour avis à la cellule d’évaluation de la Commission d’aménagement instituée auprès du Ministère de l’Intérieur ainsi qu’au Ministère de l’environnement et à la Direction de la Santé (…) ».
Par courrier du 19 juillet 2016, la société anonyme …, ci-après « la société … », déclarant agir en sa qualité de propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la Ville de Luxembourg, section EE d’Eich, sous le numéro 101/3367, ci-après « la parcelle 101/3367 », soumit au collège échevinal des objections à l’encontre du projet d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après « le PAP QE ».
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général, ci-après « le PAG » et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».
2Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre des PAP QE et, d’autre part, adopta les parties graphiques et la partie écrite de ces derniers, « (…) sous [leur] forme revue et complétée (…) ».
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG.
Par une seconde décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des PAP QE et statuant sur les réclamations lui soumises. Cette décision du ministre est libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j'ai l'honneur de vous informer que j'approuve la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d'aménagement particulier « quartier existant » de la Ville de Luxembourg.
Or, conformément à ma décision d'approbation du projet de la refonte du plan d'aménagement général de la Ville de Luxembourg de ce jour, modifiant les délimitations des plans d'aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents, je vous prie de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique des plans d'aménagement particulier « quartier existant » adaptées en conséquence.
De manière générale, je tiens encore à soulever que toutes les réclamations introduites à l'encontre du vote des plans d'aménagement particulier « quartier existant » ne sont pas recevables. En effet, le Législateur n'a pas prévu la possibilité d'introduire une réclamation auprès du ministre de l'Intérieur contre le plan d'aménagement particulier « quartier existant » alors qu'il a uniquement prévu dans l'article 16 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le projet d'aménagement général devant le ministre de l'Intérieur.
Cette décision est basée sur l'article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 janvier 2018, la société … fit introduire un recours tendant à l’annulation de (i) « La délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant approbation du projet d’aménagement particulier « quartier existant » (PAP QE) ; » ainsi que de (ii) « la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 par laquelle celui-ci a approuvé le projet de PAP QE ».
Par jugement du 21 septembre 2020, le tribunal déclara ce recours recevable et partiellement justifié pour annuler le PAP QE [SPR-es] dans la mesure où il couvre la parcelle 101/3367, soumit au collège échevinal des objections à l’encontre du projet d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après « le PAP QE ».
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 2 novembre 2020, la Ville de Luxembourg a fait régulièrement entreprendre le jugement précité dont elle sollicite la réformation dans le sens de voir déclarer non fondé le recours de la société ….
3Si l’Etat se rapporte à la requête d’appel de la Ville et demande à la Cour de voir statuer conformément à son contenu, la société …, de son côté, sollicite la confirmation pure et simple du jugement dont appel.
Liminairement, la Cour entend cadrer le litige sous plusieurs aspects.
En fait, il convient de relever qu’au niveau du tronçon regroupant les immeubles inscrits aux numéros 33 à 37 de la rue d’Eich, dont la société … est propriétaire, c’est la parcelle portant le numéro cadastral 101/3367 qui accueille l’ensemble de ces bâtiments.
Il convient de préciser encore que la présente affaire est parallèle à celle inscrite sous le numéro 45165C du rôle où il s’agit des immeubles sis 27 à 31, de la même rue d’Eich appartenant à la société anonyme A, étant entendu que tous ces immeubles situés du 27 au 37 de la rue d’Eich se trouvent classés en « secteur protégé d’intérêt communal de type « environnement construit – C » ».
Ces parcelles avaient déjà été classées sous l’ancien plan JOLY en tant qu’ensemble sensible.
Au niveau du PAG refondu, sur objection, largement accueillie par le conseil communal à travers sa délibération du 28 avril 2017, la parcelle actuellement querellée, initialement classée en zone [HAB-2] pour la partie frontale et en zone [JAR] pour la partie arrière fut dorénavant classée dans sa globalité en zone [MIX-u]. De même, toute référence à la zone à risques naturels [RI] fut supprimée au niveau de la partie graphique du PAG.
Par contre, la soumission à une zone superposée d’un « secteur protégé d’intérêt communal de type « environnement construit » » marquée par la lettre C au niveau de la partie graphique fut maintenue au niveau du PAG.
Pour le surplus, après avoir été classé ensemble sensible par le plan JOLY, la parcelle querellée fut soumise au PAP QE [SPR-es] en application de l’article D.10 de la partie écrite du PAP QE, sans que toutefois une partie graphique spécifique ne fut créée pour ce secteur protégé des ensembles sensibles, tandis que toutefois les parcelles litigieuses furent reprises au plan de repérage « PAP QE 1 - Nord ». Elles s’y trouvent localisées et indiquées comme faisant partie du PAP QE [SPR-es] à travers des lignes pointillées de couleur turquoise, indiquées dans la légende comme valant délimitation des limites des parcelles faisant partie dudit PAP QE [SPR-es].
C’est cette constellation qui, sur moyen afférent de la société …, a amené le tribunal à prononcer l’annulation du PAP QE [SPR-es] tout en la limitant dans le cadre du recours lui soumis, à la seule parcelle y querellée.
En partant de la prémisse que l’énumération des cas de servitude énumérés par l’article 29 de la partie écrite du PAG est exhaustive, le tribunal estima que « les servitudes énoncées par l’article D.10 de la partie écrite des PAP QE et délimitées graphiquement par le plan de repérage « PAP QE 1 – Nord », indiquant le PAP QE [SPR-es], couvrant les parcelles de la demanderesse, ne constituent ni une exécution ni une précision des différents types de servitudes prévues par l’article 29 de la partie écrite du PAG pour s’appliquer dans les « secteurs protégés d'intérêt communal de type « environnement construit » ». Il est en effet impossible de déterminer à l’aide soit du plan de repérage précité soit de la partie écrite des PAP QE dans quelle catégorie de servitudes parmi celles énoncées par l’article 29 de la partie écrite du PAG s’inscrivent les servitudes énoncées par le PAP QE [SPR-es]. Il s’ensuit que le PAP QE [SPR-es] n’est pas 4conforme à l’article 29 de la partie écrite du PAG et, de surcroît, le PAP QE [SPR-es] qui n’exécute ni ne précise les dispositions du PAG contrevient à l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte à devoir encourir l’annulation pour violation de la loi ».
Sous l’ancien plan JOLY, les ensembles sensibles étaient prévus par le sous-titre C.7 tel qu’il résulte de la modification adoptée par délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juillet 2015, approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 23 novembre 2015.
D’après l’article C.7.1 du plan JOLY, les ensembles sensibles couvrent certaines parties ou tronçons de rue du territoire de la Ville qui constituent de par leur caractère harmonieux et de par leur composition urbaine des ensembles cohérents, dignes d’être conservés dans leur ensemble. Ils furent indiqués dans la partie graphique par des points noirs.
Aux termes de l’article C.0.1 du plan JOLY, les ensembles sensibles font partie des zones protégées y définies comme comprenant les parties du territoire de la Ville, qui, en raison soit de leur valeur artistique, historique, archéologique ou touristique, soit de leur incidence sur la sauvegarde du site, sont soumises à des servitudes spéciales.
Au niveau du PAG refondu, les ensembles sensibles se retrouvent en tant que secteur protégé des ensembles sensibles, en abrégé [SPR-es]. Ils ne se trouvent plus définis au niveau du PAG, mais au niveau de la partie écrite du PAP QE et ce, plus particulièrement, en tant que sous-titre D.10 intitulé « Dispositions et conditions esthétiques pour les PAP QE « secteur protégé des Ensembles Sensibles - [SPR-es] » ».
En dessous du sous-titre D.10 se trouve l’énumération des différents PAP QE relatifs à des secteurs protégés des immeubles sensibles qui sont au nombre de six.
A côté du PAP QE « secteur protégé des Ensembles Sensibles - [SPR-es] », y sont énumérés cinq autres PAP QE ayant trait à des typologies d’immeubles spécifiques, à savoir ceux relevant de la Colonie de Gasperich, de la localité de Hamm, de la Cité Ernest Hamelius, de la rue Adolphe Fischer et de la route d’Arlon L’article D.10.1, intitulé « La destination », vise le seul PAP QE « secteur protégé des ensembles sensibles » en énonçant que celui-ci couvre des parties de zones urbanisées prévues dans le PAG au nombre de six, à savoir les zones [HAB-1], [HAB-2], [MIX-u], [MIX-c], [BEP] et [GARE].
Le deuxième alinéa de l’article D.10.1 de la partie écrite du PAP QE précise que le mode d’utilisation de ces six différentes zones prévues dans le PAG est précisé aux articles D.10.1.1 et suivants pour le PAP QE [SPR-es].
C’est l’article D.10.1.3, intitulé « la zone mixte urbaine [MIX-u] » qui prévoit les précisions afférentes à cette zone pour les parties soumises au PAP QE [SPR-es]. Cet article comportant cinq alinéas pose des règles en matière de reconstruction complète, de transformation majeure ou de nouvelle construction, de même que l’affectation de certains immeubles longeant des rues énumérées à l’alinéa 2 comme étant à forte concentration de commerces, les affectations existantes au rez-de-chaussée à maintenir ou pouvant être remplacées (alinéa 3), la question des accès séparés (alinéa 4) et la possibilité de dérogation exceptionnelle à conférer par le bourgmestre à l’alinéa 5.
5De plus, l’article D.10.2, intitulé « dispositions spécifiques et conditions esthétiques », ensemble ses 10 subdivisions D.10.2.1 à D.10.2.10 prévoit sur plus de 10 pages un dispositif de règles générales applicables aux différents secteurs soumis au PAP QE [SPR-es].
Pour justifier l’annulation prononcée, le tribunal a soulevé le grief essentiel « que les parcelles litigieuses sont d’après le plan de repérage « PAP QE 1 – Nord » soumises au PAP QE [SPR-es] et que l’article 29 de la partie écrite du PAG ne prévoit aucune catégorie de servitude spéciale de sauvegarde et de protection intitulée « secteur protégé des ensembles sensibles ». En effet, les catégories de servitudes prévues par ledit article 29 précité de la partie écrite du PAG sont les suivantes : « Immeubles dont les parties extérieures sont à conserver, à restaurer ou à rénover » ; « Immeubles dont les parties extérieures sont à conserver, à restaurer ou à rénover pour lesquels des adaptations ou transformations sont admises » ; « Immeubles de typologie villageoise ou typiques d'un quartier d'habitation » ; « Transformations et reconstructions » ;
« Nouvelles constructions » ; « Vestiges de la forteresse et site rocheux » et, enfin, « Les sites, monuments et éléments du petit patrimoine qui sont à conserver Monuments et éléments du petit patrimoine qui sont à conserver ». Il s’y ajoute que le PAP QE [SPR-es] couvrant les parcelles litigieuses est marqué sur le plan de repérage « PAP QE 1 – Nord » par un pointillé turquoise, alors même qu’une telle indication n’est pas prévue par l’article 29 de la partie écrite du PAG, qui ne prévoit que des marges gris-clair ou des marges gris-foncé, le cas échéant marquées d’une surimpression de la lettre « A », voire d’un astérisque « * » pour illustrer graphiquement la démarcation des différentes servitudes spéciales de sauvegarde et de protection applicables à l’intérieur des « secteurs protégés d'intérêt communal de type « environnement construit » ». La société demanderesse invoque partant à juste titre une absence de marquage par le PAP QE en fonction des servitudes prévues par le PAG.
Il suit des développements qui précèdent que les servitudes énoncées par l’article D.10 de la partie écrite des PAP QE et délimitées graphiquement par le plan de repérage « PAP QE 1 Nord », indiquant le PAP QE [SPR-es], couvrant les parcelles de la demanderesse, ne constituent ni une exécution ni une précision des différents types de servitudes prévues par l’article 29 de la partie écrite du PAG pour s’appliquer dans les « secteurs protégés d'intérêt communal de type « environnement construit » ». Il est en effet impossible de déterminer à l’aide soit du plan de repérage précité soit de la partie écrite des PAP QE dans quelle catégorie de servitudes parmi celles énoncées par l’article 29 de la partie écrite du PAG s’inscrivent les servitudes énoncées par le PAP QE [SPR-es]. Il s’ensuit que le PAP QE [SPR-es] n’est pas conforme à l’article 29 de la partie écrite du PAG et, de surcroît, le PAP QE [SPR-es] qui n’exécute ni ne précise les dispositions du PAG contrevient à l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte à devoir encourir l’annulation pour violation de la loi.
Il s’ensuit que le moyen d’annulation soulevé par la demanderesse est fondé et que le PAP QE [SPR-es], dans la mesure où il couvre les parcelles 101/2368, 101/2369, 103/2001, 103/2002 et 103/2003 appartenant à la demanderesse, encourt l’annulation, sans qu’il n’y ait lieu d’analyser plus en avant les autres moyens avancés, cet examen devenant surabondant ».
La question essentielle posée à la Cour à travers l’appel sous analyse est celle de savoir si, ainsi que l’ont retenu les premiers juges, l’énumération des servitudes de l’article 29 de la partie écrite du PAG est exhaustive, de sorte que celles relatives au secteur protégé des ensembles sensibles [SPR-es] manqueraient effectivement de base légale en ce que, pour le surplus, au-delà des dispositions de l’article D.10 de la partie écrite du PAP QE, aucune partie graphique propre au [SPR-es] n’a été mise en place et que les secteurs correspondant à ces [SPR-es] ne peuvent être dégagés qu’à partir des seuls plans de repérage.
6C’est en analysant les plans de repérage PAP QE qui sont au nombre de cinq que la personne intéressée devient consciente de la passable complexité de la situation réglementée.
Ainsi, le territoire de la Ville est subdivisé en cinq parties correspondant au plan de repérage PAP QE 1 – Nord, au plan de repérage PAP QE 2 – Centre Ouest, au plan de repérage PAP QE 3 – Centre Est, au plan de repérage PAP QE 4 – Centre Sud et au plan de repérage PAP QE 5 – Sud.
Une des caractéristiques des [SPR-es] est qu’ils se retrouvent en nombre relativement élevé sur tout le territoire de la Ville et ne se confinent pas à certains quartiers seulement. Cette répartition largement étendue des parcelles concernées ne permet de prévoir une partie graphique propre au PAP QE [SPR-es], à configurer en un seul document, que si celui-ci était d’une étendue comparable à la partie graphique du PAG actuellement répartie sur trois plans à grande échelle appelés à être collationnées pour pouvoir être analysés dans leur globalité.
Les premiers juges reprochent d’abord aux auteurs du PAG que l’article 29 de sa partie écrite ne prévoirait aucune catégorie de servitudes spéciales de sauvegarde et de protection intitulée « secteur protégé des ensembles sensibles ».
La Cour est amenée à constater qu’il existe au niveau du PAG refondu et des PAP QE mis en place à travers les délibérations communales du 28 avril 2017, telles qu’approuvées par les décisions ministérielles du 5 octobre 2017, toute une série de secteurs protégés ainsi créés, sans qu’aucun d’entre eux ne figure expressément audit article 29. A titre d’exemple, la Cour énonce au hasard le « PAP QE secteur protégé du Pfaffenthal », le « PAP QE secteur protégé du plateau Bourbon, du quartier de la Gare et du boulevard de la Pétrusse » et le « PAP QE secteur protégé du quartier de Limpertsberg » ayant tous trait aux secteurs protégés précisément visés. Aucun de ces secteurs protégés ne se trouve nommément énuméré à l’article 29 de la partie écrite du PAG.
L’explication en est que le système mis en place par les auteurs des dispositions réglementaires du PAG et des PAP QE s’agence, du moins en partie, différemment. En application de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, également mis en exergue par les premiers juges, le PAP précise et exécute les dispositions réglementaires du PAG concernant une zone ou une partie de zone. Ainsi, le PAG est à regarder comme étant le cadre contenant, d’après l’article 5 de la même loi, un ensemble de prescriptions graphiques et écrites à caractère réglementaire qui se complètent réciproquement et qui couvrent l’ensemble du territoire communal qu’elles divisent en diverses zones dont elles arrêtent l’utilisation du sol. Outre les zones proprement dites, le PAG prévoit des zones superposées, dont celles prévues à l’article 29 de sa partie écrite concernant les secteurs protégés d’intérêt communal de type environnement construit, eux-mêmes constitués par des parties du territoire communal comprenant des immeubles ou parties d’immeubles dignes de protection et qui répondent à un ou plusieurs des critères énumérés à l’alinéa 1er dudit article 29.
D’après l’alinéa 2 du même article 29, ces secteurs couvrent des quartiers ou parties de quartier et conservent l’identité et l’histoire urbanistique de la Ville.
Le même alinéa 2 de l’article 29 de la partie écrite du PAG prévoit que ces secteurs « sont soumis à des servitudes spéciales de sauvegarde et de protection définies dans la présente partie écrite et précisées dans les parties écrite et graphique des PAP QE ».
7Ainsi, l’article 29 de la partie écrite du PAG énonce clairement que les servitudes spéciales de sauvegarde et de protection destinées à réaliser l’objectif de préservation et de conservation des secteurs visés sont définies, d’une part, dans la partie écrite du PAG elle-même et, d’autre part, au niveau des PAP QE.
L’article 29 en question n’énumère nullement les différents secteurs protégés prévus par les PAP QE mis en place. Il n’a dès lors tout logiquement pas pu énoncer à l’exclusion de tous autres, ni avec ceux-ci, le secteur protégé des ensembles sensibles sous analyse.
Le grief porté par le tribunal n’a ainsi pas de fondement réel. Le fait est qu’à côté des différentes servitudes énumérées à l’article 29 PAG, également cité in extenso par les premiers juges, la partie écrite du PAP QE énonce des dispositions de précision et d’exécution afférentes, dont notamment, concernant la parcelle actuellement querellée, l’article D.10.1.3 relatif, plus précisément aux terrains du secteur protégé des ensembles sensibles situés en zone [MIX-u], tels ceux querellés, de même que toutes les dispositions d’ordre plus général contenues à l’article D.10.2 de la même partie écrite du PAP QE.
La Cour vient à la conclusion intérimaire qu’en application des articles 5 et 25 de la loi du 19 juillet 2004, les instances communales ont pu valablement prévoir au niveau de la partie écrite du PAP QE précisément sous le titre D et, plus particulièrement, sous le sous-titre D.10 un secteur protégé des ensembles sensibles prenant le relais de la catégorie des anciens ensembles sensibles mis en place déjà par le plan JOLY.
La seule particularité par rapport à nombre d’autres secteurs protégés ainsi mis en place au niveau des PAP QE est celle que, pour les ensembles sensibles, des dispositions détaillées ont certes été mises en place au niveau de la partie écrite du PAP QE (articles D.10.1 et suivants), mais que leur indication graphique ne résulte pas d’une partie graphique proprement dite d’un PAP QE, mais pour des raisons d’envergure ci-avant détaillées de cinq plans de repérage qui, ne contiennent pas uniquement les indications des ensembles sensibles faisant partie du secteur protégé y relatif, mais encore nombre d’autres informations utiles pour la compréhension graphique des classements opérés par rapport aux terrains faisant partie du territoire communal.
S’il est vrai que l’article 29 de la partie écrite du PAG renvoie aux parties écrite et graphique des PAP QE pour ce qui est des règles de détail et de précision des servitudes afférentes, il n’en reste pas moins que le fait vérifié qu’aucune partie graphique n’a été mise en place pour le secteur protégé [SPR-es], mais que les délimitations graphiques afférentes découlent des cinq plans de repérage, ne saurait cependant équivaloir à un vice tel que l’annulation du PAP QE [SPR-es] doive s’en suivre, à l’instar de la conclusion tirée par les premiers juges.
Il est un fait avéré, non contesté utilement en cause, que les cinq plans de repérage en question ont été mis sur orbite ensemble avec le projet de PAG et les projets de PAP QE par les délibérations communales du 13 juin 2016 et ont parcouru, ensemble avec les projets de PAG et de PAP QE, la procédure d’adoption et d’approbation respectivement prévue par la loi.
D’ailleurs, la partie intimée ne s’est point méprise quant au classement de sa parcelle, ni au niveau de la délibération de mise sur orbite suivie de son objection, ni à celui de la délibération d’adoption actuellement querellée du 28 avril 2017 suivie de la réclamation auprès du ministre.
Une lisibilité suffisante de la situation a dès lors pu être vérifiée en l’occurrence et aucun grief valable afférent n’a pu être élevé à suffisance de droit par l’intimée.
8 Eu égard à la complexité inhérente à la situation matérielle réglementée, la Cour vient à la conclusion qu’une mention des plans de repérage en tant que document graphique valable, à côté des parties graphiques des PAP QE, aurait fait gagner à l’article 29 de la partie écrite du PAG en clarté et en lisibilité.
Toutefois, compte tenu de l’envergure des ensembles sensibles repris à partir de l’ancienne réglementation d’urbanisme, ensemble la nécessaire lisibilité de plans à échelle majeure, une confection non pas de parties graphiques du PAP QE [SPR-es], mais de plans de référence appelés plans de repérage mis en procédure dès l’origine de la mise sur orbite ensemble avec tous les autres documents réglementaires en projet, est de nature à revêtir un caractère réglementaire suffisant sans entraîner, du fait de l’absence de mention expresse à l’article 29 de la partie écrite du PAG, l’annulation du PAP QE [SPR-es] telle que prononcée par le tribunal en première instance.
En conséquence, par réformation du jugement dont appel, la Cour n’est pas amenée à suivre les premiers juges dans leur raisonnement ayant abouti à l’annulation du PAP QE [SPR-es] dans la mesure où il couvre la parcelle de l’intimée.
Il convient cependant de souligner que le raisonnement des premiers juges, mené de manière générale et non point de façon spécifique par rapport à la parcelle querellée de l’intimée, était de nature à entraîner, en toute logique, l’annulation du PAP QE [SPR-es] dans sa globalité.
C’est surtout cette analyse globale que la Cour, d’après son analyse, n’est pas arrivée à rejoindre, entraînant qu’également pour le terrain querellé de l’intimée la conclusion retenue par les premiers juges est à réformer.
S’il est vrai que le raisonnement des premiers juges a été en large mesure inféré par les conclusions de l’intimée actuelle en première instance, il n’en reste pas moins que si de manière générale encore les considérations qui précèdent répondent déjà indirectement à cet argumentaire réitéré en appel, il convient, pour une meilleure lisibilité, d’y prendre encore position complémentairement comme suit.
En ordre principal, l’intimée estime en effet que le classement résultant du PAP QE serait à annuler, au biais d’un effet domino, au regard de l’annulation du classement opéré pour sa parcelle au niveau du PAG faisant partie de l’affaire inscrite sous le numéro 45163C du rôle toisé également par arrêt parallèle de ce jour.
Toutefois, dans la mesure où dans ce rôle la Cour, également par réformation du jugement dont appel, arrive à la conclusion que le recours initial de l’intimée était à rejeter pour ne pas être fondé, l’effet domino par elle mis en exergue n’est pas appelé à jouer dans le sens par elle voulu.
En premier ordre de subsidiarité, l’intimée estime que le PAP QE serait illégal pour intervenir dans le champ d’application réservé au PAG et pour créer ex nihilo des zones non prévues par le PAG pour fixer des affectations.
La Cour vient pour l’essentiel de répondre à cet argumentaire à travers les considérations qui précèdent en ce que le PAP QE [SPR-es] n’est pas créé ex nihilo, mais s’inscrit, en tant que disposition d’exécution et de précision conformément à l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, dans les prévisions précisément de l’article 29 de la partie écrite du PAG.
9 Les zones et affectations créées, notamment pour la parcelle litigieuse de l’intimée, résultent ainsi de l’article D.10.1.3 du PAP QE [SPR-es] compte tenu du classement de cette parcelle en zone [MIX-u] par le PAG et, de manière plus générale, des dispositions pertinentes de l’article D.10.2 du PAP QE.
Au regard de toutes ces considérations, le moyen laisse d’être fondé.
En ordre plus subsidiaire, l’intimée estime que le classement en zone [SPR-es] de la rue d’Eich en général et de sa parcelle en particulier serait illégal pour ne relever d’aucune des servitudes de sauvegarde arrêtées par le PAG.
Le moyen fait abstraction précisément des dispositions pertinentes applicables qui sont celles des articles D.10.1.3 et D.10.2 du PAP QE [SPR-es] précités, lesquels, du moins a priori, s’inscrivent dans les prévisions des servitudes prévues à l’article 29 de la partie écrite du PAG. Si l’intimée a repris un à un les points a) à g) énumérés par ledit article 29, elle n’a en aucune manière visé distinctement les dispositions pertinentes des articles D.10.1.3 et D.10.2 de la partie écrite du PAP QE applicables au titre du PAP QE [SPR-es] à ses immeubles, de sorte qu’il n’appartient pas à la Cour de pousser plus loin l’analyse de la compatibilité précise de ces dernières dispositions par rapport à l’article 29 du PAG et plus loin, de la manière dont les dispositions du PAP QE s’inscrivent dans celles de la partie écrite du PAG pertinentes. Dans les conditions données, le moyen est également à écarter.
En troisième ordre de subsidiarité, l’intimée estime que le classement en zone [SPR-es] de la rue d’Eich en général et de sa parcelle en particulier ne serait pas justifié par des considérations d’ordre urbanistique répondant à une finalité d’intérêt général et serait entaché d’erreur de fait, d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation.
Plus précisément, l’intimée fait valoir que ce serait à tort que la Ville ferait écrire que le régime découlant du classement en zone [SPR-es] serait prétendument moins contraignant que les servitudes prévues par l’article 29 de la partie écrite du PAG. L’intimée déclare formellement contester cette affirmation et avance qu’il découlerait d’une lecture combinée de l’article D.10.2.1.2 de la partie écrite du PAP QE et de son plan de repérage, pour lequel elle admet qu’il n’y est rien d’autre que la partie graphique du PAP QE, que tout immeuble classé en zone [SPR-es] par le PAP QE et non pourvu d’un triangle est soumis à une interdiction totale de démolir, bien que l’article 29 en question ne pose pas pareille interdiction.
Elle estime qu’aucune raison urbanistique valable n’existerait pour justifier de frapper ces immeubles d’une telle interdiction absolue et totale de démolition. Pareille interdiction serait encore nullement motivée par la Ville. De plus, l’intimée estime que la disposition suivant laquelle au moins l’équivalent de deux niveaux est à réserver à l’habitation ne serait pas justifiée non plus par des considérations d’ordre urbanistique répondant à une finalité d’intérêt général.
Contrairement à l’analyse de l’intimée, l’article D.10.2.1.2 du PAP QE vise tout d’abord les nouvelles constructions tel que l’indique son titre et n’implique pas, de manière générale, une interdiction de démolir des immeubles situés dans le secteur protégé des ensembles sensibles. C’est bien en application de l’article D.10.2.1.1 intitulé « les constructions existantes » que, sauf marquage différent dans le plan de repérage, non vérifié en l’espèce, tel que l’intimée l’a bien fait souligner à l’audience, ce ne sont que les parties extérieures d’immeubles côté rue, qui, en principe, sont à conserver, de même que, le cas échéant, celles côté reculement latéral. Ces façades côté rue et côté latéral sont à conserver et peuvent être restaurées ou rénovées. Si, en principe, la démolition 10en est interdite, des exceptions sont énumérées au même alinéa 1er dudit article sous revue. De plus, d’après le 3ième alinéa du même article, des adaptations à la hauteur de la corniche et du faîte ainsi que de la forme de toiture des constructions existantes peuvent être opérées par rapport aux constructions principales adjacentes dans les conditions y prévues.
Dès lors, l’argument d’obligation de maintien et d’interdiction totale de démolition manque en fait, ce d’autant plus que les immeubles de l’intimée ne sont soumis de manière spécifique qu’à l’article D.10.1.3 de la partie écrite du PAP QE ayant précisément trait à la zone mixte urbaine, classement que l’intimée elle-même a sollicité et obtenu lors de son objection.
S’il est vrai que cet article prévoit l’affectation d’au moins l’équivalent de deux niveaux à l’habitat, il y a lieu de souligner également que cette affectation ne joue qu’en cas de restauration complète, de transformation majeure ou de nouvelle construction – laquelle est donc parfaitement possible – et que le même alinéa prévoit même que cette affectation peut être transposée dans un autre immeuble de la zone mixte urbaine.
Au regard des possibilités de modulation ainsi prévues par le texte réglementaire en question, il y a lieu de retenir que, conformément aux dires de la Ville qui en est l’auteur, le secteur protégé des ensembles sensibles prévoit un régime effectivement plus souple que celui des secteurs protégés classiques auxquels il est également fait référence par l’intimée.
Ce dernier moyen laisse dès lors également d’être fondé.
Aucun des moyens en défense soulevés par l’intimée n’étant de la sorte justifié, il y a lieu de retenir en conclusion générale que l’appel est à déclarer justifié et, par réformation du jugement dont appel, le recours initial de l’intimée est à déclarer non fondé.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit justifié ;
réformant, déclare non fondé le recours initial de la société anonyme …, inscrit sous le numéro 40554 du rôle, et l’en déboute ;
fait masse des dépens des deux instances et les impose à ladite société anonyme ….
11Ainsi jugé et délibéré par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 12
