GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Nos du rôle : 44878C, 44898C et 44907C Inscrits les : 21 et 24 août 2020
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Audience publique du 6 mai 2021 Appels formés par I. la société à responsabilité limitée … et consorts, …, II. l’administration communale de la Ville de Luxembourg et III. l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg contre le jugement rendu par le tribunal administratif le 13 juillet 2020 (n° 40519 du rôle) sur recours du syndicat des copropriétaires de la résidence « U », …, contre la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 portant approbation de la décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant adoption du projet de refonte globale du plan d'aménagement général de la Ville de Luxembourg
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I. Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 44878C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 21 août 2020 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) la société à responsabilité limitée …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par ses gérants actuellement en fonctions, établie et ayant son siège social à L-…, ayant cause à titre particulier et reprenant les intérêts de la société anonyme H (H), inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 4.473, établie et ayant son siège social à L-…, suite à l'acte de scission partielle dressé devant notaire en date du 29 juin 2020, lui transférant la propriété de l'ensemble des terrains sis sur le site « Schoettermarial », 2) la société anonyme J, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, sous le numéro …, représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions, établie et ayant son siège social à L-…, 3) la société anonyme L, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, sous le numéro B 35.756, représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions, établie et ayant son siège social à L-… et 4) la société anonyme H (H), préqualifiée, représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions, établie et ayant son siège social à L-…, laquelle déclare agir « à toutes fins utiles et pour autant que de besoin, au titre de partie à la première instance », dirigée contre le jugement (n° 40519 du rôle) rendu par le tribunal administratif le 13 juillet 2020, sur le recours en réformation, sinon en annulation introduit par le syndicat des copropriétaires de la résidence « U », sise à L-…, contre la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 portant approbation de la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant adoption de la refonte globale du plan d'aménagement général de la Ville de Luxembourg;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître François MOYSE, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom du syndicat des copropriétaires de la résidence « U », sise à L-…, représenté par son syndic actuellement en fonctions;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020, par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite au barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186.371, représentée par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, établie à L-1648 Luxembourg, 42, Place Guillaume II, Hôtel de Ville, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe de la Cour administrative le 13 novembre 2020, au nom des parties appelantes;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe de la Cour administrative le 27 novembre 2020, au nom du syndicat des copropriétaires de la résidence « U »;
II. Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 44898C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 24 août 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., représentée par Maître Christian POINT, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, dirigée contre le susdit jugement (n° 40519 du rôle) rendu par le tribunal administratif le 13 juillet 2020;
Vu l’acte de reprise d’instance, déposé au greffe de la Cour administrative le 7 octobre 2020 par Maître Steve HELMINGER, au nom de la société à responsabilité limitée …, préqualifiée, laquelle déclare reprendre l’instance en lieu et place de la société anonyme H (H), préqualifiée, suite à un acte de scission partielle dressé devant notaire en date du 29 juin 2020, lui transférant la propriété de l'ensemble des terrains sis sur le site « Schoettermarial »;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2020 par Maître Steve HELMINGER au nom de 1) la société à responsabilité limitée …, 2) de la société anonyme J et 3) de la société anonyme L, préqualifiées;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître François MOYSE au nom du syndicat des copropriétaires de la résidence « U », préqualifié;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe de la Cour administrative le 16 novembre 2020, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe de la Cour administrative le 27 novembre 2020, au nom du syndicat des copropriétaires de la résidence « U »;
III. Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 44907C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 24 août 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, dirigée contre le susdit jugement (n° 40519 du rôle) rendu par le tribunal administratif le 13 juillet 2020;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2020 par Maître Steve HELMINGER au nom de 1) la société à responsabilité limitée …, 2) de la société anonyme J et 3) de la société anonyme L, préqualifiées;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître François MOYSE au nom du syndicat des copropriétaires de la résidence « U », préqualifié;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., représentée par Maître Christian POINT, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu l’acte de reprise d’instance, déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître Steve HELMINGER, au nom de la société à responsabilité limitée …, préqualifiée, laquelle déclare reprendre l’instance en lieu et place de la société anonyme H (H), préqualifiée, suite à un acte de scission partielle dressé devant notaire en date du 29 juin 2020, lui transférant la propriété de l'ensemble des terrains sis sur le site « Schoettermarial »;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe de la Cour administrative le 28 octobre 2020, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe de la Cour administrative le 27 novembre 2020, au nom du syndicat des copropriétaires de la résidence « U »;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, Maître Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, Maître Paul SCHINTGEN, en remplacement de Maître Albert RODESCH, et Maître François MOYSE, assisté par Maître Laurent HEISTEN, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 mars 2021.
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Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après désigné par le « conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, désignée ci-après par la « loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Par courrier de son mandataire du 19 juillet 2016, le syndicat des copropriétaires de la résidence « U », ci-après désigné par le « syndicat des copropriétaires », soumit au collège des bourgmestre et échevins des objections à l’encontre de ce projet d’aménagement général (« PAG »).
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du PAG et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».
Par courrier de son mandataire du 19 mai 2017, le syndicat des copropriétaires introduisit auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 28 avril 2017.
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG, la réclamation introduite par le syndicat des copropriétaires ayant, cependant, été partiellement rejetée.
Cette décision est libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les autorités communales.
Conformément à l’article 18 de [la] loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.
Il est statué sur les réclamations émanant (…) de Maître François Moyse au nom et pour le compte des COPROPRIÉTAIRES RÉSIDENCE « U » (…).
Ad réclamations (…) COPROPRIÉTAIRES RÉSIDENCE « U » (rec …) (…) Les réclamants contestent de manière générale le classement du site dénommé « Schoettermarial », actuellement sis, suite au vote du conseil communal du 28 avril 2017, en « zone d’habitation 2 [HAB-2] », superposée d’une « zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" », partiellement d’une « zone de servitude "urbanisation - éléments naturels" EN » » et partiellement d’une « zone d’aménagement différé [ZAD] ».
Certains réclamants, en l’occurrence (…) les copropriétaires de la résidence « U », revendiquent le reclassement des surfaces sises en zones destinées à être urbanisées intitulées [ZAD-SD: KI-02B] et [PAP NQ-SD: KI-02A], qui connaissent une déclivité importante, en zone verte, au sens de l’article 5 de la loi précitée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
Dans ce même contexte, il est aussi demandé par des réclamants, en l’occurrence (…) les copropriétaires de la résidence « U », de réduire la délimitation de la zone destinée à être urbanisée, de manière à ne pas empiéter sur la forêt existante, afin de ne pas affecter les biotopes et les espèces protégées, présents sur le site.
Par ailleurs, certains réclamants, en l’occurrence (…) les copropriétaires de la résidence « U », constatent que la délimitation de la zone verte a été modifiée en ces lieux, de sorte à agrandir la zone destinée à être urbanisée, ce qui a pour conséquence une augmentation artificielle de la surface brute, voire le potentiel constructible par rapport à la situation de droit actuelle.
De même, la majorité des réclamants en l’occurrence (…) les copropriétaires de la résidence « U » (…) souhaitent une nette réduction du potentiel constructible, afin notamment d’éviter l’implantation de tours hautes, ceci pour des raisons environnementales, esthétiques et de trafic supplémentaire généré par le projet. Ils déplorent entre autres que le projet litigieux entraînerait une réduction manifeste de la qualité de vie dans le quartier. Il est ainsi soulevé que la densité de logement y fixée serait contraire à l’article 2 de la Loi, voire à l’intérêt général.
Dans ce contexte, il est rendu attentif au fait que les coefficients définis ne permettent pas de répondre à l’objectif, tel que fixé dans l’étude préparatoire, qui prescrit notamment que « les maisons plurifamiliales doivent être de taille raisonnable et proposer un concept architectural qui garantit un bon cadre de vie… » et il est plaidé pour la réalisation d’un quartier « à échelle humaine ». Il est ainsi revendiquée une réduction, soit de la surface brute des PAP et ZAD, soit du coefficient d’utilisation du sol et de la densité de logement.
Certains réclamants (…) souhaitent même le reclassement intégral des terrains litigieux en zone verte, au sens de l’article 5 de la loi précitée du 19 janvier 2004.
Il est également revendiqué par les copropriétaires de la résidence « U » une renonciation à la construction sur les terrains de sports, classés, suite au vote du conseil communal du 28 avril 2017, en « zone d’aménagement différé [ZAD] ».
Certains réclamants, en l’occurrence (…) les copropriétaires de la résidence « U » (…), demandent encore de réduire le coefficient de scellement du sol [CSS] et le coefficient d’occupation du sol [COS] aux valeurs définies initialement dans le projet soumis à la saisine du conseil communal, conformément à l’article 10 de la Loi.
Finalement, certains réclamants (…) revendiquent que la surface de la « zone de servitude "urbanisation - éléments naturels" EN » couvrant la zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », intitulée [PAP NQ-SD: KI-02A], soit considérablement réduite, étant donné qu’elle engendrerait une densité de logement excessive sur la partie de ladite zone qui reste réellement constructible.
Dans ce contexte, d’autres réclamants (…) contestent encore le fait qu’il résulte de la délimitation de ladite servitude « une densité et des gabarits de construction excessifs par rapport à l’environnement bâti existant, puisque la densité sera concentrée près des résidences existantes. ».
Premièrement, en ce qui concerne la demande de certains réclamants que la surface de la « zone de servitude "urbanisation - éléments naturels" EN », couvrant la zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », intitulée [PAP NQ-SD: KI-02A], soit considérablement réduite, étant donné qu’elle engendrerait une densité de logement et de construction excessive sur la partie de ladite zone qui reste réellement constructible, cette objection est fondée d’un point de vue urbanistique, mais le ministre de l’Intérieur ne saurait y faire droit sous peine de commettre un excès de pouvoir.
En effet, un arrêt de la Cour Administrative rendu en date du 13 juillet 2017 (n° 39294C du rôle) a délimité les compétences des différents pouvoirs tutélaires et a, à cette occasion, pu retenir que le Ministre de l’Intérieur ne saurait faire droit à la demande de suppression de la zone superposée « Servitude "urbanisation-éléments naturels" » couvrant les fonds litigieux, alors que de telles servitudes concourent de par leur objet et leur nature intrinsèque à la réalisation des objectifs prônés par la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et ce nonobstant le fait que ces servitudes urbanistiques sont, de par leur portée et leur contraignance, susceptibles d’hypothéquer factuellement le développement du site classé en zone d’habitation.
Conformément à la jurisprudence précitée, le ministre de l’Intérieur aurait pu faire droit aux réclamants si la servitude litigieuse aurait bouleversé l’économie générale et la cohérence du PAG pris dans sa globalité. Or, tel n’est manifestement pas le cas en l’espèce. En effet, la servitude litigieuse hypothèque uniquement le développement du site en question et n’affecte pas le développement de l’ensemble du PAG. Dès lors, le ministre de l’Intérieur ne saurait faire droit aux revendications des réclamants.
Partant, le classement actuel est maintenu.
Deuxièmement, force est de constater que les terrains litigieux font partie intégrante d’un site qui est prédestiné au développement d’un quartier résidentiel. En effet, malgré le fait que les fonds en question ne profitent pas d’une centralité aussi forte que, à titre d’exemple, la zone destinée à être urbanisée dénommée [PAP NQ-SD: KI-10] ou encore la zone destinée à être urbanisée dénommée [PAP NQ-SD: KI-15], les deux étant situées sur le plateau du Kirchberg, il n’en reste pas moins que l’urbanisation en ces lieux est parfaitement justifiée. En effet, il s’agit en l’occurrence d’un terrain sis à l’intérieur de l’agglomération de la Ville de Luxembourg et non loin de points d’intérêts majeurs, dont le pôle d’emplois, ainsi que les équipements scolaires, commerciaux et culturels du Kirchberg. De plus, il appartient d’arrondir le quartier résidentiel dénommé « Copropriété Kirchberg », réalisé lors d’une première phase, moyennant un nouveau développement urbain, qui permet d’améliorer la situation urbanistique existante et attrayante en ces lieux.
Il y a également lieu de constater que le site en question est fortement exposé et visible notamment depuis le pont rouge. Ainsi, la réalisation d’immeubles élevés en ces lieux, émanant des densités de construction actuellement projetées, risque de nuire sensiblement aux qualités paysagères du site et de certains quartiers limitrophes, ce qui s’avère être contraire à l’intérêt général. De plus, les nuisances émanant du trafic routier supplémentaire généré par la densité de logement actuellement fixée, ainsi que la réduction implicite de la qualité de vie des citoyens, risquent fortement d’être en contradiction avec les dispositions de l’article 2 de la Loi.
De même, il importe de signaler que, conformément au vote du conseil communal du 28 avril 2017, la zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », intitulée [PAP NQ-SD: KI-02A] a été couverte d’une « zone de servitude "urbanisation - éléments naturels" EN » couvrant quelque 63 % de la surface du terrain brut de ladite zone. Ceci dit, le potentiel constructible émanant du CUS, actuellement fixé à 0,82 pour toute la zone [PAP NQ-SD: KI-02A], se verra transféré sur les 37% de la surface du terrain de ladite zone, qui reste effectivement constructible. Il en résulte que la densité de construction effective en ces lieux ne correspondra pas à un CUS de 0,82, mais plutôt à un CUS d’environ 2,2. Il en est de même pour la densité de logement, qui passe de 60 logements par hectare à 162 logements par hectare.
Encore il y a lieu de relever que la délimitation de la zone destinée à être urbanisée a largement été inspirée de la délimitation d’un PAP, voté définitivement par le conseil communal le 25 juin 1972 et approuvé par le ministre de l’Intérieur le 25 juillet 1973. Ce PAP a encore connu une modification assez substantielle sur les terrains litigieux, approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 21 août 1981. Cette délimitation est notamment reprise sur la partie graphique du PAG actuellement en vigueur et dit « plan Joly ». Or, lors de la procédure d’adoption dudit « plan Joly », certains fonds, sis à l’intérieur de cette délimitation du PAP précité, ont été classés en zone verte, au sens de l’article 5 de la loi précitée du 19 janvier 2004. Partant, le projet de PAG sous marge propose une extension de la zone destinée à être urbanisée, telle qu’évoquée par certains réclamants.
En conclusion, vu qu’il n’appartient guère au ministre de l’Intérieur de modifier ni la délimitation, ni le libellé de la servitude environnementale, vu qu’il est tout à fait justifié de procéder à un développement urbain en ces lieux et vu que le projet actuel se caractérise par un degré d’utilisation du sol démesuré, afin de réduire l’impact du développement urbain y prévu et de garantir la conformité du projet à l’article 2 de la Loi, il s’impose de réduire sensiblement le potentiel constructible. Ainsi, le CUS et la DL pour la zone intitulée [PAP NQ-SD: KI-02A] sont réduits, de sorte à retrouver pour la zone effectivement constructible précitée (37% de la surface du terrain brut actuel) un CUS théorique de quelque 1,78 et une DL théorique de 120 logements par hectare. Le potentiel constructible y résultant s’élèverait pour la zone intitulée [PAP NQ-SD: KI-02A] à quelque 29.000 m2 et quelque 200 logements.
Qui plus est, il y a lieu d’adapter la délimitation de la zone verte exactement à celle prévue par le PAG actuellement en vigueur. En effet, aucun argument valable ne permet de justifier une extension urbaine en ces lieux, tout en plus que, d’un point de vue de la protection de la nature, il s’agit manifestement d’un terrain particulièrement sensible.
Partant, et compte tenu de la nouvelle délimitation de la zone destinée à être urbanisée, telle que proposée ci-dessus, il appartient de fixer le CUS à 0,80 et la DL à 57 pour la zone intitulée [PAP NQ-SD: KI-02A].
Cependant, il importe de ne réduire ni le COS, ni le CSS, ceci afin d’éviter, notamment pour les raisons évoquées plus haut, des hauteurs de construction trop élevées en ces lieux.
Pour les mêmes raisons qu’évoquées ci-dessus et malgré le fait que la zone intitulée [ZAD-SD : KI-02B] soit couverte d’une « zone d’aménagement différée [ZAD] », pouvant certes connaître encore des adaptations quant au degré d’utilisation du sol lors d’une levée éventuelle du statut d’aménagement différé moyennant une procédure de modification du PAG, il y a lieu de fixer pour ces fonds le même CUS et la même DL que proposés pour la zone intitulée [PAP NQ-SD: KI-02A].
Subsidiairement, il y a lieu de noter que le potentiel constructible, tel qu’initialement fixé par le PAP susmentionné et dûment approuvé, est augmenté de minimum 4000 m2 et ceci malgré le fait que lors de la présente décision il a été opté de réduire le potentiel constructible proposé par le projet de PAG. Or, cet ajustement du degré d’utilisation du sol permet justement de garantir la conformité du projet au point (a) de l’article 2 de la Loi, en y générant une utilisation rationnelle du sol, de même qu’aux points (b) et (c) dudit article, en y générant une intégration harmonieuse des constructions dans le tissu urbain existant et dans le paysage, ainsi qu’une qualité de vie optimale pour les habitants.
La partie graphique est modifiée en conséquence, conformément à l’illustration telle que reprise ci-dessous. (…) Troisièmement, quant à la demande de certains réclamants de ne pas classer le site dit « Schoettermarial » en zone destinée à être urbanisée, il faut constater que les servitudes environnementales précitées limitent en surface le développement du site en question. En effet, la protection adéquate de la flore et de la faune du site est assurée par les servitudes incombant, fixées par la partie réglementaire du PAG.
Qui plus est, le site en question tombe sous le champ d’application des articles 17 et 20 de la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, garantissant ainsi une protection suffisante de la faune et de la flore.
Quatrièmement, il importe de relever qu’une réclamation à l’encontre de l’étude environnementale (SUP) n’est pas recevable dans le présent contexte.
Finalement, les doléances formulées à l’encontre des schémas directeurs ne sont pas recevables dans le présent contexte. En effet, ces derniers ne font pas partie intégrante du volet réglementaire du PAG proprement dit, puisqu’ils servent exclusivement à des fins d’orientation.
De plus, ils peuvent être modifiés ultérieurement. Dans ce contexte, il y a lieu de citer l’article 29 (2), alinéa 3, qui dispose que : « Le schéma directeur peut être adapté ou modifié par le plan d’aménagement particulier „nouveau quartier" à condition qu’une telle modification ou adaptation s’avère indispensable pour réaliser le plan d’aménagement particulier „nouveau quartier", respectivement pour en améliorer la qualité urbanistique, ainsi que la qualité d’intégration paysagère. ». (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 22 décembre 2017, le syndicat des copropriétaires fit introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 5 octobre 2017.
Par jugement rendu le 13 juillet 2020, le tribunal administratif se déclara incompétent pour connaître du recours principal en réformation, reçut le recours subsidiaire en annulation en la forme, au fond, le déclara partiellement justifié, partant annula la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 « dans l’unique mesure où elle se rapporte au site « Schoettermarial » » et, sur ce point, renvoya l’affaire en prosécution de cause devant ledit ministre, en débouta la demanderesse pour le surplus, le tout en rejetant les demandes tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure formulées respectivement par la partie demanderesse et par l’Etat et en condamnant l’Etat, l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ainsi que les sociétés anonymes J, L et H, en abrégé H, aux frais et dépens.
Par une requête, inscrite sous le numéro 44878C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 21 août 2020, 1) la société à responsabilité limitée …, déclarant agir en tant qu’ayant cause à titre particulier et reprenant les intérêts de la société anonyme H (H), suite à un acte de scission partielle dressé devant notaire le 29 juin 2020, lui transférant la propriété de l'ensemble des terrains sis sur le site « Schoettermarial », 2) la société anonyme J, 3) la société anonyme L et 4) la société anonyme H (H), déclarant agir « à toutes fins utiles et pour autant que de besoin, au titre de partie à la première instance », ci-après dénommées ensembles les « appelantes-propriétaires », ont régulièrement relevé appel de ce jugement du 13 juillet 2020.
Par une deuxième requête, inscrite sous le numéro 44898C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 24 août 2020, l’administration communale de la Ville de Luxembourg a, à son tour, régulièrement interjeté appel contre le susdit jugement du 13 juillet 2020.
Par une troisième requête, inscrite sous le numéro 44907C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 24 août 2020, l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg a encore et régulièrement interjeté appel contre ledit jugement.
Dans la mesure où les trois appels sont dirigés contre le même jugement, il y a lieu de les joindre pour les toiser par un seul et même arrêt.
Les appelantes-propriétaires demandent à voir réformer le jugement a quo en ce qu’il n’a pas fait droit à leur moyen d’irrecevabilité du recours en ce qu’il est véhiculé à l’encontre de la SUP.
En effet, en tout état de cause, un éventuel vice affectant la SUP ne saurait entacher la légalité de la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017, au motif qu’il ne serait pas compétent « pour vérifier la prise en compte de la SUP par le conseil communal lors de sa décision d'approbation du PAG alors que ses choix relèvent de l'opportunité politique ».
Ainsi, ledit ministre ne serait pas compétent pour apprécier la validité de la SUP et censurer une décision communale basée sur une SUP non conforme. Seul le ministre de l'Environnement serait compétent pour ce faire en cas de modification de la zone verte, problème qui ne se poserait toutefois pas en l'espèce.
Il y aurait donc lieu de déclarer le recours introductif d'instance irrecevable sur ce point.
Ensuite, les appelantes-propriétaires entendent relever le fait qu’avant la refonte du PAG, le site « Schoettermarial » était déjà classé à l'intérieur du périmètre d'agglomération.
En effet, il aurait fait l'objet d'un PAP adopté par le conseil communal le 25 juin 1972, approuvé par le ministre de l'Intérieur le 25 juillet 1973, d’une part et, lors de la précédente refonte et l'adoption du plan dit « JOLY », ce PAP aurait été maintenu, d’autre part.
Ils exposent encore qu’en juin 2016, lors de la mise sur orbite du PAG, le projet « prévoyait le maintien du périmètre d'agglomération antérieur et la refonte du PAP précédemment approuvé dans la zone afin de réaliser des études environnementales approfondies et prendre en compte la présence de biotopes sur les lieux ».
Ils ajoutent que :
- en juin 2017, la société W aurait commencé des recherches sur le thème « Environnement/Nature » dans le cadre de la réalisation du PAP sur le site « Schoettermarial », - dans le courant de l'été 2018, des études sur le site en cause auraient été réalisées par le bureau I (reptiles) et par le bureau B (oiseaux, muscardins, papillon), - le 14 novembre 2018, la société W aurait remis son rapport « PAP Schoettermarial - Concept des mesures compensatoires » au ministère de l'Environnement, - le 29 mai 2019, la société W aurait établi un rapport concernant l'aménagement de la zone et les mesures compensatoires nécessaires à la conservation de la coronelle lisse, - le 4 novembre 2019, la société W aurait soumis un nouveau rapport afin de détailler les mesures à mettre en place pour préparer le futur chantier dans la zone, - le 20 mai 2020, des premières mesures compensatoires découlant du rapport auraient été réalisées sur le site d'une manière à assurer la préservation de la coronelle lisse et - par décision du 6 juillet 2020, le PAG aurait été modifié ponctuellement d'une manière à agrandir la servitude « élément naturel » prévue sur le site « Schoettermarial » et ainsi tenir compte des conclusions des études environnementales y réalisées.
Sur ce, les appelantes-propriétaires entendent essentiellement critiquer les premiers juges en ce qu’ils ont retenu une obligation de réaliser une SUP pour des terrains déjà classés comme étant constructibles sous l'ancienne réglementation, au motif qu’en en décidant ainsi, les premiers juges auraient contredit un arrêt antérieur de la Cour administrative (Cour adm. 3 mai 2018, n° 40403C du rôle) et feraient une lecture erronée de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, ci-après dénommée la « loi du 22 mai 2008 », à lire en concomitance avec la loi modifiée du 19 juillet 2004.
En effet, l'objectif de la loi du 22 mai 2008 serait de soumettre à une évaluation environnementale les nouveautés réglementaires instaurées par un plan ou programme en cours d'adoption afin de déterminer les impacts environnementaux notables que sa mise en œuvre pourrait créer.
Il conviendrait partant de soumettre seulement à évaluation ce que le plan ou le programme ajoute ou modifie par rapport à la situation réglementaire existante et non la partie du plan qui est simplement reprise de l'ancienne législation. Or, la « modification » par rapport à la situation antérieure serait le fait de classer un terrain constructible qui ne l'était pas sous l'ancienne réglementation, mais non pas le fait de modifier simplement le mode de constructibilité d'un terrain déjà classé constructible sous l'ancienne réglementation.
Or, en l’espèce, comme il n’y aurait point eu modification de la zone verte, c'est-à-dire création de nouvelles zones constructibles, il n’y aurait pas eu d’impact notable nouveau sur l'environnement et la réalisation d’une SUP ne se serait pas imposée.
Selon les appelantes-propriétaires, l’approche et la vision des choses des premiers juges seraient en pratique irréalisables puisqu’elles impliqueraient « [de] faire réaliser une SUP sur l'ensemble de son territoire, donc également pour tous les terrains déjà construits.
Chaque jardin privatif devrait alors faire l'objet d'une telle analyse!? », engendreraient des coûts astronomiques et rallongeraient encore d'avantage les délais de réalisation d'un plan d’aménagement.
Dans un deuxième ordre d’idées, pour le cas où la réalisation d’une SUP était requise, les appelantes-propriétaires soutiennent que la SUP réalisée en 2013, dans le cadre du projet de modification ponctuelle du plan dit « JOLY », pour les terrains en cause, était conforme aux exigences de l'article 5, point f), de la loi du 22 mai 2008 et qu'il n'y aurait pas eu lieu de refaire une nouvelle SUP.
Ainsi, ce serait à tort que les premiers juges auraient décidé que la Ville de Luxembourg ne pouvait pas estimer que la SUP déjà réalisée antérieurement était suffisante au stade de la procédure actuelle et aurait pu être complétée lors de l'adoption du PAP NQ dans la zone.
En effet, comme les plans d’aménagement général et partiels feraient partie d'un ensemble hiérarchisé, il serait possible de compléter une SUP lors de l'exécution du PAG et notamment lors de la réalisation des PAP.
Tel serait le cas en l’espèce et il aurait incombé aux premiers juges de constater que depuis l’adoption du PAG, « dans l'optique de la viabilisation effective du site » des études complémentaires auraient déjà été réalisées et leurs résultats auraient directement été pris en considération pour guider cette viabilisation. Ainsi, toutes les espèces protégées ou protégeables auraient entretemps pu être identifiées et toutes les mesures compensatoires requises pour assurer leur survie auraient été prises.
Ainsi, exiger, au stade de la refonte du PAG, la réalisation d'une nouvelle SUP serait une exigence clairement superflue, la protection de l'environnement naturel et notamment de la coronelle lisse étant assurée « de manière tout aussi optimale que si la SUP avait été réalisée au stade du PAG de sorte que l'objectif de la loi étant pleinement atteint ».
Par ailleurs, la vision des premiers juges omettrait de prendre en considération le facteur temps, des mois s’écoulant au cours de la procédure d’élaboration d’un PAG, de sorte qu’il serait impossible qu'une SUP soit toujours au dernier stade de l'actualité. Tel serait d’ailleurs le cas en l’espèce, où une espèce protégée serait apparue en cours de procédure et qui n'était pas présente lors de l'élaboration de la SUP. Il conviendrait d’en tenir compte, mais non pas de reprendre toute la procédure ab initio.
Ils entendent encore rappeler qu’un PAG ne ferait qu'arrêter les grandes lignes de l'urbanisme choisi et qu’il appartiendrait par la suite de préciser l'urbanisme définitivement retenu par un PAP, en l'occurrence un PAP nouveau quartier. En décider le contraire reviendrait à enlever la flexibilité requise pour un développement cohérent.
Le fait de préciser les biotopes répertoriés lors de la réalisation du futur PAP permettrait d’ailleurs une meilleure prise en compte de l'impact du projet dans la zone sur l'environnement conformément aux objectifs de la loi du 22 mai 2008 et de la directive 2001/42/CE.
Par ailleurs, en tout état de cause, même si la procédure devait être jugée illégale, il n’y aurait pas lieu de réaliser une SUP complémentaire à ce stade de la procédure pour la « zone Schoettermarial », pareille étude n’apportant aucune information supplémentaire et tous les objectifs de la SUP seraient atteints. L’annulation partielle telle que prononcée par les premiers juges n’aurait de la sorte aucun effet utile.
Finalement, ce serait à tort que les premiers juges ont estimé que « le conseil communal est tenu de prendre en considération les observations et suggestions exprimées en vertu de l'article 7 de la loi du 22 mai 2008, c'est-à-dire celles visant la SUP, de sorte qu'il appartient au ministre, dans le cadre de l'exercice de son pouvoir de tutelle, de vérifier la légalité de la décision prise à cet égard par ledit conseil, en application de l'article 18 de la loi du 19 juillet 2004, étant précisé que ni ledit article 18 ni un quelconque autre texte légal n'excluent les dispositions de la loi du 22 mai 2008 du contrôle de légalité à effectuer par le ministre ».
En effet, si le conseil communal devait tenir compte de ces observations afin de faire un choix d'opportunité politique en connaissance de cause, il ne serait pas tenu d'y faire droit ni d'y répondre précisément, d’une part, et le ministre de l’Intérieur n'aurait aucune compétence de tutelle pour vérifier si la commune a à suffisance pris en compte les réclamations contre la SUP faites par ses habitants, d’autre part.
Selon les appelantes-propriétaires, la vision des premiers juges impliquerait un empiétement sur le principe de l'autonomie communale tel que garanti par la Constitution et la Charte de l'autonomie locale.
Dans le cadre de son appel, la Ville de Luxembourg dresse à son tour le tableau des différents classements historiques du site « Schoettermarial », complétant de la sorte l’exposé des appelantes-propriétaires ci-avant énoncé, notamment en précisant que le PAP prévisé, adopté par le conseil communal le 25 juin 1972, aurait fait l'objet d'une modification adoptée par le conseil communal le 6 avril 1981 et approuvée par le ministre de l'Intérieur le 21 août 1981.
Ce PAP, adopté sous l'empire du plan dit « VAGO », maintenu lors de l’adoption du plan dit « JOLY », aurait, plus particulièrement, été classé parmi les « terrains couverts par des projets d'aménagement approuvés ».
Elle ajoute que bien que le PAP n’aurait pas été entièrement réalisé, il serait clair que les terrains actuellement non urbanisés auraient été destinés dès les années 1970 à l'urbanisation en prolongation du quartier existant. D’ailleurs, compte tenu de leur envergure et du fait qu'ils sont adjacents au tissu bâti existant, ces terrains se prêteraient idéalement au développement.
Elle précise que dans le cadre de réflexions menées, dès les années 2000, en vue d'une modification ponctuelle du PAG pour le développement du site « Schoettermarial », des études auraient été menées, dont une première évaluation du projet afin de déterminer l'ampleur probable des incidences sur l'environnement sur base des critères prévus à l'article 3 de la loi du 22 mai 2008, désignés comme « critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences » et une « Umwelterheblichkeitsprüfung (UEP) » aurait été établie par le bureau d'études Oeko-Bureau en avril 2013. Comme ce rapport serait arrivé à la conclusion que des impacts potentiels notoires sur l'environnement ne pouvaient être exclus, aurait été établi, en une deuxième phase, en septembre 2013, un rapport appelé « Umweltbericht (UB) », intitulé « Umweltbericht Teil 2 - Detail- und Ergänzungsprüfung », qualifié par le ministre de l'Environnement, dans son avis du 16 juin 2014, comme répondant d'une manière formelle aux exigences de la loi du 22 mai 2008.
Dans le cadre de la refonte du PAG, pour le site « Schoettermarial », d'une superficie d'environ 8,07 hectares, le projet aurait prévu son classement en « zone d'habitation 2 [HAB-2] » avec une zone superposée « zone soumise à un plan d'aménagement particulier « nouveau quartier » (PAP NQ) » avec les coefficients suivants : Coefficient d'occupation du sol (COS) - maximum 0,25; coefficient de scellement du sol (CSS) - maximum 0,40;
coefficient d'utilisation du sol (CUS) - maximum 0,82; densité de logement (DL) - maximum 60. Par ailleurs, le site aurait été partiellement recouvert par une zone superposée « zone de servitude urbanisation - biotopes [B6] ». Le schéma directeur orientant le futur PAP NQ intitulé SD KI-02, pour tenir compte des remarques formulées par le ministre de l'Environnement le 16 juin 2014, aurait précisé : « Servitudes urbanistiques Le concept d'aménagement de ces terrains doit tenir compte des servitudes urbanistiques et des zones de servitude « urbanisation » définies dans les parties graphique et écrite du PAG (article 20).
Une étude spécifique relative aux biotopes doit être faite avant la mise en œuvre du PAP NQ ».
La partie graphique aurait renseigné, à titre indicatif et non exhaustif, l'existence de biotopes protégés au sens de l'article 17 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après la « loi du 19 janvier 2004 ».
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal aurait décidé d'adopter le PAG et les PAP QE.
Concernant le site Schoettermarial, le conseil communal aurait décidé d'apporter différentes modifications pour répondre aux diverses observations et objections, à savoir :
« modifications partie graphique PAG, réduction surface du PAP NQ-SD: KI-02 (Schoettermarial) par reclassement de la partie nord autour du terrain de football en ZAD (Zone d'aménagement différé), dénommée ZAD-SD: KI-02B - modifications partie écrite PAG, création d'une nouvelle servitude d'urbanisation EN "éléments naturels" - modifications partie graphique PAG, superposition d'une partie des parcelles comprises dans PAP NQ-SD: KI-02A et ZAD-SD: KI-02B de la servitude d'urbanisation EN "éléments naturels", protégeant la forêt ainsi qu'une grande partie des biotopes existants - adaptation schéma directeur PAP NQ-SD: KI-02A et création schéma directeur ZAD-SD: KI-02B - conformément à l'avis du ministre de l'environnement en relation avec la SUP du 13 octobre 2016, des évaluations plus approfondies concernant les espèces protégées seront encore réalisées lors des travaux de planification en amont de la procédure PAP - le concept du projet de PAP élaboré dans le passé sera revu ».
De la sorte, le PAG adopté prévoirait un classement en « zone d'habitation 2 [HAB-2] » avec partiellement une zone superposée « zone soumise à un plan d'aménagement particulier « nouveau quartier » (PAP NQ) » et partiellement une zone superposée « zone d'aménagement différé ». Cette deuxième zone porterait sur la partie Nord, actuellement partiellement couverte par un terrain de football, et appartenant à la Ville.
Il est précisé que plus de la moitié du site serait ainsi frappé d'une interdiction temporaire de construction et d'aménagement et une urbanisation ne serait envisageable qu'à long terme.
Les coefficients, s'appliquant indistinctement aux deux zones superposées, auraient été fixés à un maximum de 0,35 pour le COS, un maximum de 0,5 pour le CSS, un maximum de 0,82 pour le CUS et une DL d’un maximum de 60.
Le schéma directeur aurait été adapté en conséquence et subdivisé en deux volets SD KI-02A pour la zone superposée « zone soumise à un plan d'aménagement particulier « nouveau quartier » (PAP NQ) » et SD KI-02B pour la « zone d'aménagement différé ». Il rappellerait toujours qu'« une étude spécifique relative aux biotopes doit être faite avant la mise en œuvre du PAP NQ ».
Dans sa décision d’approbation du 5 octobre 2017, le ministre de l'Intérieur aurait, en conséquence des réclamations lui soumises, réduit le CUS à un maximum de 0,80 et la DL à un maximum de 57, avec une adaptation corrélative du schéma directeur et la surface du site classée en zone destinée à être urbanisée aurait encore été réduite d'environ 8,07 hectares à 7,30 hectares, avec extension des « zone forestière [FOR] » et « zone de verdure [VERD] ».
La Ville de Luxembourg précise avoir imposé la réalisation des études recommandées par le ministre de l’Environnement avant l'adoption d'un PAP NQ et elle verse une étude du 14 novembre 2018 intitulée « PAP Schoettermarial Massnahmenkonzept Artenschutz -
Machbarkeitsstudie – Phase 1 » du bureau d'études W.
Elle précise encore que le ministre de l'Environnement aurait délivré le 23 août 2019 une autorisation sur base de la loi du 18 juillet 2018 autorisant des travaux de débroussaillage, d'élagage, de taille et de mise-sur-souche de la végétation ligneuse de certaines surfaces du site « Schoettermarial ».
A son tour, la Ville de Luxembourg expose que son collège des bourgmestre et échevins aurait saisi, le 6 juillet 2020, son conseil communal de divers projets de modifications ponctuelles (« MOPO ») du PAG, dont une modification portant sur l'adaptation de la délimitation de la « zone de servitude urbanisation - éléments naturels » de la surface classée en « zone d'aménagement différé [ZAD] » et visée par le schéma directeur KI-02B, en vue d'un agrandissement de la surface couverte par la zone de servitude « urbanisation », afin d'y maintenir et de mettre davantage en valeur les éléments naturels et d'y optimiser l'habitat notamment de la coronelle lisse, la proposition de modification afférente ayant été adoptée par vingt voix contre une et deux abstentions par le conseil communal, et la procédure suivrait son cours.
En droit, tout comme les appelantes-propriétaires, la Ville de Luxembourg soutient qu’une évaluation environnementale/SUP n'était pas obligatoire.
S’appuyant sur trois arrêts de la Cour administrative du 3 mai 2018 (numéros 40403C, 40379C et 40380C du rôle), concernant des recours dirigés contre le PAG refondu de la commune de Käerjeng, elle estime donc à son tour qu’une SUP ne serait en effet pas requise à l'intérieur du « périmètre d'agglomération », à savoir pour des terrains déjà classés en zone urbanisée ou en zone destinée à être urbanisée par le précédent PAG, tel étant précisément le cas en l’espèce en présence de terrains déjà classés comme constructibles et dont le classement est maintenu.
Ainsi, d'éventuelles imperfections du rapport réalisé ne pourraient avoir une incidence sur la légalité des décisions communale et ministérielle portant adoption et approbation du PAG en ce qui concerne le site « Schoettermarial ».
En ordre subsidiaire, à l’instar des appelantes-propriétaires, la Ville de Luxembourg fait soutenir que le rapport sur les incidences environnementales existant n'aurait point été lacunaire et il aurait parfaitement identifié les incidences notables probables de la mise en œuvre du projet de PAG sur les aspects environnementaux décrits à l'article 5 de la loi du 22 mai 2008.
Elle insiste aussi sur le facteur temporel et le caractère évolutif de la nature qu’il ne faudrait perdre de vue, insistant sur ce que le rapport sur les incidences environnementales ne pourrait fournir pour un site analysé qu'une photographie de la situation de la faune et de la flore existante à un moment « t », à l'instant où l'évaluation sur le terrain a été achevée et que l’évaluation sur le terrain serait tributaire de multiples contraintes et incertitudes et devrait s'adapter au climat et au rythme de vie de certaines espèces.
Ainsi, un rapport sur les incidences environnementales ne pourrait être « complet » et « actuel », mais devrait être considéré comme une première étape dans un processus d'élaboration et de mise en œuvre d'un PAG.
En l’espèce, le rapport aurait été aussi complet et actuel que possible, partant conforme par rapport à l'article 5, point f), de la loi du 22 mai 2008, et toutes les informations additionnelles postérieurement acquises à travers des études affinées, auraient et seraient prises en considération au niveau subsidiaire du PAP NQ appelé à appliquer le PAG.
Dans un ordre plus subsidiaire de raisonnement, la Ville de Luxembourg estime que même à supposer que le rapport sur les incidences environnementales aurait été lacunaire et non conforme à la loi du 22 mai 2008, il serait erroné d’exiger qu’il soit complété avant l'adoption du PAG par le conseil communal.
En effet, cela ne serait pas exigé par les dispositions légales applicables et impliquerait un retardement de toute la procédure exagéré et disproportionné.
D’ailleurs, les éventuelles lacunes auraient été comblées et résorbées par la suite dans le cadre de la suite de la procédure par le biais du PAP NQ en cours d’élaboration.
Enfin, ce serait faux de soutenir que les autorités communales se seraient privées de la possibilité de décider en connaissance de tous les éléments pertinents de l'affectation du site, dès lors qu’il ne serait « nullement établi que le conseil communal aurait décidé autrement que de maintenir le site Schoettermarial en zone destinée à être urbanisée ». Au contraire, en avril 2017, le conseil communal aurait été informé de la présence de la coronelle lisse sur le site du fait de l'avis du ministre de l'Environnement d'octobre 2016 et il aurait décidé de l'adoption du PAG en connaissance de cause, tout en faisant poursuivre les études tendant à voir garantir la protection des faune et flore.
Le jugement entrepris serait partant à réformer en conséquence.
L’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, troisième partie appelante, reproche en premier lieu aux premiers juges d’avoir considéré qu’il serait de jurisprudence constante que les plans d'aménagement, tant général que particulier, tomberaient sous la définition des « plans et programmes » au sens de la loi du 22 mai 2008 et, de la sorte, devraient les uns comme les autres faire l'objet d'une étude environnementale préalablement à leur adoption.
Les trois seules décisions existantes ayant au contraire formellement retenu qu’à défaut de modification du périmètre d’agglomération aucune SUP n’était requise.
Ensuite, concernant le traitement des réclamations ayant trait à la SUP par le ministre de l'Intérieur, la partie étatique estime que les contours des compétences du ministre de l’Intérieur et du ministre de l’Environnement se dégageraient de la jurisprudence de la Cour administrative (cf. arrêts du 13 juillet 2017 numéros 39294C et 38895C du rôle) et qu’en substance, le ministre de l'Intérieur disposerait d'une compétence générale en ce qui concerne les questions urbanistiques, tandis que celui de l'Environnement d'une compétence spéciale en matière d'environnement.
Ainsi, les questions d'urbanisme seraient de l'apanage du ministre de l'Intérieur, tandis que les questions d'environnement seraient de celui du ministre de l'Environnement.
En l'espèce, dans sa réponse aux réclamations, le ministre de l'Intérieur aurait estimé que l'environnement était suffisamment protégé par le recours à des servitudes environnementales non aedificandi couvrant plus de la moitié du site, ainsi que par les articles 17 et 20 de la loi du 19 janvier 2004, tout en précisant que les réclamations à l'encontre de la SUP n'étaient pas recevables à ce stade, alors qu'elles ne concernaient pas directement le développement urbain à proprement parler, compétence essentielle dudit ministre.
Cette réponse tiendrait parfaitement compte de la jurisprudence de la Cour en la matière. En effet, le ministre de l'Intérieur aurait ainsi répondu aux considérations environnementales sous l'angle de sa compétence en matière urbanistique, sans se prononcer sur des questions techniques essentiellement environnementales.
Il n’aurait point incombé au ministre de l’Intérieur, autorité non spécialisée en la matière, de se prononcer sur la question technique de savoir si la SUP réalisée était ou non suffisamment exhaustive.
Le jugement serait partant à réformer sur ce point.
Concernant la qualité de la SUP du site « Schoettermarial », selon l’Etat appelant, en substance, il ne saurait pas être question d’une SUP lacunaire empêchant les autorités de prendre une décision en pleine connaissance de cause, mais une étude sérieuse aurait été menée, un bilan écologique adéquat aurait été dressé et les mesures d'atténuation proposées pour ce qui est de l'intégration du projet dans son milieu environnant seraient justes et adaptées.
En effet, dans un contexte intrinsèquement évolutif et présentant une grande complexité, la SUP, outil à vocation non pas exhaustive, mais préparatoire à vocation stratégique, devrait être mesurée à l'aune du principe du raisonnable et une certaine flexibilité devrait être admise.
Il serait encore admis que de nouveaux éléments environnementaux pourraient apparaître en cours de procédure, en tant que difficulté rencontrée, au sens des articles 5, point h), et 11 de la loi du 22 mai 2008 et la loi permettrait que des lacunes ou défauts initiaux soient comblés a posteriori, au stade du PAP, tel que d'ailleurs suggéré dans l'avis de la ministre de l'Environnement du 13 octobre 2016, étant précisé que cette dernière n’aurait à aucun stade remis en cause la qualité générale de la SUP.
Concernant la coronelle lisse, une espèce qui serait difficile à observer, des études complémentaires auraient été commandées et réalisées et des mesures de compensation adéquates, à réaliser dans le cadre de l'urbanisation du site assurant la survie de la population, seraient prises.
Selon la partie étatique, si la réalisation d'études supplémentaires sur des points lacunaires, avant l'adoption du PAG, aurait certes permis d'avoir une image plus fidèle du site litigieux, il s’en serait suivi un retardement important de toute la procédure et l'image donnée par la SUP pour le reste du territoire communal serait devenue moins fidèle.
En l’espèce, des raisons légitimes auraient justifié la relégation de la réalisation d'études complémentaires à un niveau subsidiaire. La partie étatique reprenant à son tour l’analyse des PAG et PAP comme éléments d’un ensemble hiérarchisé, elle estime que l'évaluation environnementale serait possible en plusieurs temps, aux différents niveaux de l'ensemble hiérarchisé et le suivi de la SUP au niveau du PAP constituerait un compromis raisonnable entre plusieurs impératifs.
La précocité exigée par les premiers juges ne saurait dès lors pas être interprétée de manière absolue, mais elle devrait être comprise dans la logique du principe du raisonnable et de l'effet utile, c’est-à-dire de manière à permettre la réalisation d'études complémentaires, sous réserve de garantir l'efficacité de la protection de l'environnement.
Or, en l’espèce, ces impératifs auraient été respectés, de même que les droits des administrés auraient été garantis, ceux-ci ayant pu et pouvant intervenir efficacement et utilement. Ainsi, la protection de l'environnement demeurerait efficace dans la mesure où l'omission de réaliser les études complémentaires bloquerait l'adoption de tout PAP et la livraison de toute autorisation de construire, le ministre de l'Environnement continuant à avoir la main sur le dossier, alors qu'il pourrait refuser toute autorisation de destruction requise au titre de la loi sur la protection de la nature tant que les études complémentaires ne sont pas disponibles.
En définitive, l’annulation des décisions déférées constituerait une mesure purement stérile.
Il y aurait partant lieu de réformer le jugement en conséquence.
Le syndicat des copropriétaires, partie intimée dans les trois appels sous examen, conclut en substance au rejet de l'ensemble des moyens des parties appelantes et à voir confirmer le jugement dont appel du 13 juillet 2020. Il sollicite encore, outre la condamnation des parties appelantes aux frais et dépens des deux instances, à les voir condamner, solidairement, in solidum, sinon chacune pour sa part, à lui payer, pour chaque instance, une indemnité de procédure de ….- € sur base de l'article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Il convient d’examiner liminairement la demande de rejet de la pièce supplémentaire déposée au greffe de la Cour le 24 février 2021 pour compte des appelantes-propriétaires, telle que formulée oralement lors de l’audience des plaidoiries par le litismandataire du syndicat des copropriétaires, au motif que cette production serait intervenue tardivement.
Or, dès lors que cette pièce, un « Flächenübersichtsplan » relatif au PAP NQ « Schoettermarial », certes versée sur le tard, quelques jours seulement avant l’audience fixée pour les plaidoiries, a été fournie avant le rapport du magistrat rapporteur à l’audience, qu’elle a pu être librement discutée à l'audience et qu’il n’appert pas en quoi le dépôt de cette pièce supplémentaire porterait atteinte aux droits de la défense des autres parties, elle n’est pas à écarter des débats et la demande afférente est à rejeter.
Ensuite, la logique juridique appelle un examen du moyen préalable d’irrecevabilité du recours introductif de la première instance en ce qu’il viserait directement la SUP, tel que soulevé par les appelantes-propriétaires.
Or, dès lors qu’il se dégage clairement du dispositif de la requête introductive de la première instance que le recours en réformation, sinon en annulation, des demandeurs originaires visait précisément et exclusivement la décision ministérielle d’approbation du 5 octobre 2017, il ne saurait être question d’une irrecevabilité dudit recours pour être véhiculé directement contre la SUP. Le moyen d’irrecevabilité afférent est partant à rejeter pour manquer de fondement.
Cette conclusion ne saurait être entachée par le fait que la réclamation devant le ministre de l’Intérieur ciblait la SUP, voire que des vices qui l’affecteraient étaient encore véhiculés à travers le recours contentieux. Il est en effet patent et les premiers juges ne s’y sont point mépris que l’étude environnementale constitue un simple acte préparatoire dans la procédure d’adoption d’un PAG et tout demandeur agissant contre la décision finale -de même que contre les actes d’approbation tutélaires- peut a priori invoquer à l’appui de son recours les illégalités qui, selon lui, sont de nature à entacher ces actes préparatoires, les critiques afférentes étant à entrevoir comme de simples moyens soumis au juge.
Ceci dit, force est ensuite de constater qu’il se dégage d’un arrêt parallèle de ce jour (nos 44877C, 44897C et 44905C du rôle) que la décision du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du projet de refonte du PAG de la Ville de Luxembourg est sujette à annulation dans la mesure qu’elle se rapporte au site « Schoettermarial » du fait d’être viciée par une irrégularité de procédure due à une absence d’étude environnementale stratégique suffisante.
En effet, à travers ledit arrêt parallèle, la Cour a considéré qu’au regard de la situation factuelle vérifiée sur le site « Schoettermarial », le projet de développement urbain y relatif, visant la construction et l’aménagement d’immeubles résidentiels appelés à recueillir plusieurs centaines d’unités de logement nouvelles et emportant une augmentation du potentiel constructible, implique un risque concret d’incidences environnementales notables pour ledit site et de la sorte, requerrait une étude environnementale stratégique en application de l’article 2, paragraphes 1) et 2), point b), de la loi du 22 mai 2008.
Estimant que parmi l’ensemble des mesures de l’évaluation environnementale, le rapport sur les incidences environnementales constitue la pierre angulaire de l’édifice d’appréciation, en ce que la détermination de la stratégie de développement adoptée par les autorités communales compétentes, c’est-à-dire la ventilation entre les classements en zone verte et en zone à urbaniser et les affectation et emploi de chaque parcelle du territoire communal, pour être éclairée, présuppose une connaissance des éventuelles incidences négatives de la mise en œuvre des affectations et classements projetés sur l’environnement, la Cour a constaté l’absence d’un rapport suffisamment complet sur les incidences environnementales pour le site « Schoettermarial ».
La Cour a précisé que les rapports intitulés « Strategische Umweltprüfung für den PAP Schoettermarial - Umweltbericht Teil 1 - Prüfung der Umwelterheblichkeit (UEP) », dressé en avril 2013, et « Strategische Umweltprüfung für den PAP Schoettermarial -
Umweltbericht Teil 2 - Detail- und Ergänzungsprüfung », établi en septembre 2013, dans le cadre d’un projet de modification ponctuelle du plan dit « JOLY » relatif audit site, invoqués pour faire office de rapport sur les incidences environnementales dans le cadre de la procédure d’élaboration du projet de refonte du PAG de la Ville de Luxembourg, étaient lacunaires et incomplets et ne pouvaient pas utilement orienter le développement du terrain en question.
Ainsi, la Cour a retenu l’existence d’un bilan écologique insuffisant pour le site « Schoettermarial » affectant la procédure d’élaboration du projet de refonte du PAG de la Ville de Luxembourg et, in fine, la légalité de la décision de classement du site « Schoettermarial ».
Sur ce, à travers l’arrêt parallèle, la Cour a confirmé les premiers juges en leur décision d’annulation de la décision d’adoption du conseil communal du 28 avril 2017 dans la mesure où elle se rapporte au site « Schoettermarial » et dans cette mesure limitée, conformément à la maxime « potius ut valeat quam ut pereat », en vertu de laquelle il y a lieu de faire valoir pour autant que possible les dispositions réglementaires prises plutôt que de les voir périr.
Dans l’arrêt en question, la Cour a encore retenu que l’annulation -partielle- de la décision d’adoption du projet de refonte globale du PAG du conseil communal impliquait nécessairement que le même sort frappe les décisions ministérielles d’approbation subséquentes dans la même mesure.
Etant donné qu’en l’espèce, le recours contentieux du syndicat des copropriétaires, vidé par le jugement entrepris du 13 juillet 2020, à la base des trois appels présentement sous examen, est, à son tour, dirigé contre la décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017, toujours dans la stricte mesure qu’elle se rapporte au classement du site « Schoettermarial », d’une part, et qu’il a été dégagé dans le cadre de l’affaire parallèle de ce jour, que le manquement basique de la procédure d’élaboration dudit classement, y retenu, appelle et justifie l’annulation de la décision de classement, de même que celle des décisions d’approbation tutélaires, dont l’une d’elles fait précisément l’objet du présent litige, d’autre part, le jugement a quo est à confirmer en ce que la décision ministérielle en cause a été annulée, ce constat s’imposant sans qu’il y ait par ailleurs lieu à examiner les mérites des autres moyens et arguments encore développés par les parties en cause, cet examen apparaissant oisif, et chacune des parties appelantes est partant à débouter de son recours.
Enfin, la demande formulée par le syndicat des copropriétaires tendant à la condamnation des parties appelantes au paiement d’une indemnité de procédure d’un montant de ….- €, pour chaque instance, est à rejeter, étant donné que les conditions légales ne sont pas remplies.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant contradictoirement;
reçoit en la forme et joint les trois appels;
rejette comme non fondée la demande du syndicat des copropriétaires de la résidence « U » tendant au rejet de la pièce « Flächenübersichtsplan » relatif au PAP NQ « Schoettermarial »;
au fond, déclare les appels non justifiés et en déboute;
partant, confirme le jugement entrepris;
rejette comme non justifiée la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par le syndicat des copropriétaires de la résidence « U »;
condamne les parties appelantes aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Henri CAMPILL, vice-président, Serge SCHROEDER, premier conseiller, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 20
