Luxembourg, Cour administrative, 06 mai 2021, 44842C

GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 44842C du rôle Inscrit le 14 août 2020

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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par la société anonyme …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 6 juillet 2020 (n° 40605 du rôle) ayant statué sur son recours dirigé contre deux délibérations du conseil communal de la Ville de Luxembourg, deux décisions du ministre de l’Intérieur et une décision du ministre de l’Environnement en matière de plan d’aménagement général (refonte) et de plan d’aménagement particulier – quartier existant (PAP QE) Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 44842C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 14 août 2020 par Maître Jean KAUFFMAN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme …, établie et ayant son siège social à L-… …, …, …, représentée par son conseil d’administration en fonctions et inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, dirigée contre le jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 6 juillet 2020 (n° 40605 du rôle) ayant déclaré irrecevable son recours en annulation en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 tout en le déclarant recevable pour le surplus en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des plans d’aménagement particuliers quartier existant, ci-après « PAP QE », mais en le déclarant non fondé, en rejetant les demandes respectives en allocation d’une indemnité de procédure de la demanderesse et de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et en condamnant la demanderesse aux frais et dépens ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Sophie GRETHEN, en remplacement de l’huissier de justice Martine LISÉ, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculées près du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 20 août 2020, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en son Hôtel de Ville à L-1648 Luxembourg, 42, Place Guillaume II ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186.371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;

1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 12 novembre 2020 par Maître Jean KAUFFMAN au nom de l’appelante ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 8 décembre 2020 par Maître Christian POINT au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 décembre 2020 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;

Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Jean KAUFFMAN, Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT, et Rachel JAZBINSEK, en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 mars 2021.

Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après le « conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».

Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et des échevins de la Ville de Luxembourg, ci-après « le collège échevinal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 30, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004, pour « (…) engager la procédure d’adoption des premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers existants » de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique et de les soumettre à la procédure d’adoption en les déposant à l’inspection du public et en les transmettant pour avis à la cellule d’évaluation de la Commission d’aménagement instituée auprès du Ministère de l’Intérieur ainsi qu’au Ministère de l’environnement et à la Direction de la Santé (…) ».

Par trois courriers du 19 juillet 2016 et quatre courriers du 20 juillet 2016, la société anonyme …, ci-après désignée par « la société … », soumit, par l’intermédiaire de son mandataire, au collège échevinal des objections à l’encontre de ces projets d’aménagement général et particulier, en sa qualité de propriétaire des parcelles référencées au cadastre de la Ville de Luxembourg sous les numéros 192/798, 613/823 et 621/2775 sises à Cessange, ci-après « les parcelles 192/798, 613/823 et 621/2775 », des parcelles y référencées sous les numéros 547/2631, 550/2636 et 557/2641, sises à Hamm, ci-après « les parcelles 547/2631, 550/2636 et 557/2641 », la parcelle y référencée sous le numéro 1195, sise à Merl, ci-après « la parcelle 1195 » et la parcelle y référencée sous le numéro 205, sise à Cessange, ci-après « la parcelle 205 ».

2Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général ci-après « le PAG », et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».

Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre des projets d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après « les PAP QE » et, d’autre part, adopta les parties graphiques et la partie écrite de ce dernier, « (…) sous [leur] forme revue et complétée (…) ».

Par quatre courriers séparés du 19 mai 2017, la société … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre des susdites délibérations du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du PAG et ayant statué sur les objections dirigées à l’encontre de ce même projet.

Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle également précitée du 28 avril 2017 portant adoption du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG, les réclamations introduites par la société … ayant, cependant, été déclarées non fondées dans les termes suivants :

« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les autorités communales.

Conformément à l’article 18 de [la] loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.

La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.

Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.

Il est statué sur les réclamations émanant (…) de la société … (…).

Ad réclamation … (rec …) La réclamante revendique le classement en zone destinée à être urbanisée des parcelles cadastrales nos 547/2631, 550/2636 et 557/2641, sises à Hamm, actuellement classées en « zone d'aménagement différé [ZAD] ».

3Pourtant, force est de constater que le plan d'occupation du sol (POS) dénommé « aéroport et environs » prévoit pour les parcelles litigieuses une zone destinée à rester libre.

Etant donné que le POS prévaut hiérarchiquement sur le PAG, c'est-à-dire que le POS modifie de plein droit le PAG, il ne peut être procédé, moyennant une procédure d'adoption d'un PAG, à un reclassement de fonds dans une zone autre que celle prévue par le POS en vigueur.

La réclamation est partant non fondée.

Ad réclamation … (rec …) La réclamante s'oppose à ce que la parcelle cadastrale n° 1195, sise à Hollerich, ait été superposée d'une zone soumise à l'élaboration d'un PAP « nouveau quartier » et souhaite que celle-ci soit soumise à un plan d'aménagement particulier « quartier existant ».

La réclamation est non fondée, étant donné qu'une partie substantielle du fonds litigieux n'est pas encore viabilisée et qu'elle n'est pas dotée des infrastructures indispensables à son aménagement.

En effet, conformément à l'article 25 de la Loi, les communes peuvent uniquement définir dans le PAG des zones soumises à l'élaboration d'un PAP « quartier existant » couvrant des terrains qui sont entièrement viabilisés conformément à l'article 23, alinéa 2, de la Loi.

Le classement actuel est donc parfaitement justifié afin de garantir une viabilisation cohérente des fonds en ces lieux dans leur ensemble.

Ensuite, les doléances formulées à l'encontre des schémas directeurs et, plus particulièrement, de la « zone de servitude "urbanisation - coulée verte" CV » ne sont pas recevables dans le présent contexte. En effet, ces derniers ne font pas partie intégrante du volet réglementaire du PAG proprement dit, puisqu'ils servent exclusivement à des fins d'orientation.

De plus, ils peuvent être modifiés ultérieurement. Dans ce contexte, il y a lieu de citer l'article 29 (2), alinéa 3, de la Loi qui dispose que : « Le schéma directeur peut être adapté ou modifié par le plan d'aménagement particulier „nouveau quartier" à condition qu'une telle modification ou adaptation s'avère indispensable pour réaliser le plan d'aménagement particulier „nouveau quartier", respectivement pour en améliorer la qualité urbanistique, ainsi que la qualité d'intégration paysagère. ».

(…) Ad réclamation … (rec 191) La réclamante revendique pour la parcelle cadastrale n° 205, sise à Cessange, le long de la rue de Roedgen, une augmentation du coefficient d'utilisation du sol (CUS) à 0,6.

Or, la réclamation est non fondée.

En effet, vu le fait que les fonds litigieux sont actuellement superposés par une « zone d'aménagement différé [ZAD] », dont la destination finale n'est pas encore décidée, rien ne s'oppose, le moment venu et, le cas échéant, en présence de concepts urbanistiques plus élaborés, à réajuster le degré d'utilisation du sol.

4 Puis, pour ce qui est des doléances en relation [avec] la « zone de servitude " urbanisation - coulée verte" CV » la réclamation est en effet fondée d'un point de vue purement urbanistique.

Ainsi, les effets produits par ladite servitude sont disproportionnés, étant donné que toute utilisation rationnelle du sol est hypothéquée et que le fait qu'une part aussi importante du terrain brut soit couverte d'une telle servitude non aedificandi implique inévitablement des cessions de terrain à la commune qui dépassent largement le quart de la surface du terrain brut, tel que prévu par l'article 34 de la Loi. Opérer le contraire reviendrait à se heurter aux exigences de l'article 2 de la Loi qui prône notamment une utilisation rationnelle du sol.

Or, le ministre de l'Intérieur ne saurait y faire droit sous peine de commettre un excès de pouvoir.

En effet, un arrêt de la Cour Administrative rendu en date du 13 juillet 2017 (n° 39294C du rôle) a délimité les compétences des différents pouvoirs tutélaires et a, à cette occasion, pu retenir que le Ministre de l'Intérieur ne saurait faire droit à la demande de suppression de ladite zone superposée couvrant les fonds litigieux alors que de telles servitudes concourent de par leur objet et leur nature intrinsèque à la réalisation des objectifs prônés par la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et ce nonobstant le fait que ces servitudes urbanistiques sont, de par leur portée et leur contraignance, susceptibles d'hypothéquer factuellement le développement du site classé en zone d'habitation. Conformément à la jurisprudence précitée, le ministre de l'Intérieur aurait pu faire droit à la réclamante si la servitude litigieuse aurait bouleversé l'économie générale et la cohérence du PAG pris dans sa globalité. Or, tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce. En effet, la servitude litigieuse hypothèque uniquement le développement du site en question et n'affecte pas le développement de l'ensemble du PAG. Dès lors, le ministre de l'Intérieur ne saurait faire droit aux revendications de la réclamante.

Partant le classement actuel est maintenu.

(…) Ad réclamation … (rec …) D'abord, la réclamation est non fondée pour autant qu'elle concerne la revendication de lever le statut de « zone d'aménagement différé [ZAD] » pour l'ensemble des fonds couverts par le schéma directeur portant la référence [ZAD - SD : CS - 20].

Qui plus est, il s'avère être utile de développer d'abord la zone intitulée [PAP-NQ-SD :

CS-16], cette dernière profitant certes d'une situation plus centrale.

Par ailleurs, en ce qui concerne la revendication relative aux contraintes d'urbanisation liées à la « zone de servitude "urbanisation - intégration paysagère" IP » la réclamation est fondée d'un point de vue purement urbanistique.

5 En effet, force est de constater que la ville se trouve en plein développement vers l'ouest et que dès lors la servitude IP risque fortement d'y bloquer à moyen ou à long terme une future extension urbaine.

Or, le ministre de l'Intérieur ne saurait y faire droit sous peine de commettre un excès de pouvoir.

Partant le classement actuel est maintenu.

Finalement, pour ce qui est des doléances en relation avec la « zone de servitude" urbanisation - coulée verte" CV », il y lieu de constater que la réclamation est partiellement fondée, étant donné que les effets produits par ladite servitude sont disproportionnés, alors que toute utilisation rationnelle du sol est hypothéquée.

Le fait qu'une part aussi importante du terrain brut soit couverte d'une telle servitude non aedificandi implique inévitablement des cessions de terrain à la commune qui dépassent largement le quart de la surface du terrain brut, tel que prévu par l'article 34 de la Loi.

Or, l'arrêt précité de la Cour Administrative rendu en date du 13 juillet 2017 a délimité les compétences des différents pouvoirs tutélaires et a, à cette occasion, pu retenir que le Ministre de l'Intérieur ne saurait faire droit à la demande de suppression de ladite zone superposée. (…) ».

Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des PAP QE, cette décision étant libellée comme suit :

« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d’aménagement particulier « quartier existant » de la Ville de Luxembourg.

Or, conformément à ma décision d’approbation du projet de la refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg de ce jour, modifiant les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents, je vous prie de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite 6et de la partie graphique des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptées en conséquence.

De manière générale, je tiens encore à soulever que toutes les réclamations introduites à l’encontre du vote des plans d’aménagement particulier « quartier existant » ne sont pas recevables. En effet, le Législateur n’a pas prévu la possibilité d’introduire une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur contre le plan d’aménagement particulier « quartier existant » alors qu’il a uniquement prévu dans l’article 16 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le projet d’aménagement général devant le ministre de l’Intérieur. (…) ».

La décision d’approbation du ministre de l’Environnement est intervenue le lendemain, 6 octobre 2017.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2018, la société … fit introduire un recours tendant à l’annulation (i) « [des] décisions entreprises des 5 octobre 2017 nr … sub rec …, rec …, rec … et rec … de Monsieur le Ministre de l’intérieur et [(ii)] du 28 avril 2017 du conseil communal de la Ville de Luxembourg répertoriée sous le nr 822/2016/0412 », (iii) « pour autant que de besoin, (…) [de] la décision entreprise du 13 juin 2016 [a]vec toutes ses annexes du conseil communal[…] de la Ville de Luxembourg portant approbation provisoire du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg », (iv) « [de] la décision entreprise de Monsieur le Ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 portant approbation dans l’ensemble des projets d’aménagement particulier – quartier existant (PAP QE), décision répertoriée sous la référence …C » et (v) « [de] la décision négative de Madame la Ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017, répertoriée sous la référence …/CL-mb ».

Par jugement du 6 juillet 2020 (n° 40605 du rôle), le tribunal déclara ce recours irrecevable en tant que dirigé contre la délibération communale du 13 juin 2016, tout en le déclarant recevable, mais non fondé pour le surplus, en rejetant la demande en allocation d’une indemnité de procédure de la demanderesse et en condamnant celle-ci aux frais et dépens.

Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 14 août 2020, la société … a fait entreprendre le jugement précité du 6 juillet 2020 dont elle sollicite la réformation dans le sens de voir dire son recours initial fondé et de voir annuler en conséquence la délibération communale du 28 avril 2017, de même que les décisions d’approbation du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 et celle du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 avec toutes les conséquences de droit.

Tant la Ville de Luxembourg que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la forme et quant au délai.

L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.

Quant à l’étendue de l’appel, la Ville de Luxembourg dégage à partir de la page 2 de la requête d’appel que le jugement querellé n’est pas entrepris en ce qu’il a décidé que seul un recours en annulation pouvait être introduit contre la délibération communale du 28 avril 2017 et la décision ministérielle d’approbation du 5 octobre 2017 portant successivement adoption et approbation des PAG et PAP QE ; que seul un recours en annulation pouvait être introduit contre la décision du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 portant approbation du PAG, de 7même que contre le chef suivant lequel le recours en annulation était irrecevable en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 portant mise en procédure du PAG.

La Ville met encore en exergue que dans la requête d’appel il ne se trouve aucun argument ni aucune critique concernant le classement de la parcelle n° 1195.

En ce que la société appelante rejoint cette manière de voir à travers son mémoire en réplique, il y a lieu de recadrer l’analyse du présent appel en ce sens.

Dès lors, tel que la société appelante l’énonce dans sa requête d’appel, trois séries de difficultés subsistent à ce stade de la procédure concernant trois séries de terrains dont elle est propriétaire, à savoir :

A) Les difficultés rémanentes concernant les parcelles 192/798, 613/823 et 621/2775, sises à Cessange B) Les difficultés restantes concernant la parcelle numéro 205 également sise à Cessange C) Les difficultés restantes concernant les parcelles 547/2631, 550/2636 et 557/2641 sises à Hamm.

D’emblée, la société appelante déclare invoquer les garanties du droit de propriété telles que découlant de l’article 16 de la Constitution, de l’article 1er, paragraphe 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après « la CEDH » et de l’article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ci-après « la Charte ». Dans la mesure où la Cour constitutionnelle, à travers un arrêt du 7 février 2003 (n° 16 du registre), aurait retenu que le droit de propriété est un droit fondamental et que toute dérogation qui porte atteinte est d’interprétation stricte, il conviendrait de tenir compte de ce standard de référence dans l’analyse des moyens qui suivent.

Il y a lieu d’analyser tour à tour ces trois séries de situations restées litigieuses.

A) Quant aux parcelles 192/798, 613/823 et 621/2775 sises à Cessange La société appelante expose que ses trois terrains sous analyse situés sur le ban de Cessange, appelé à être urbanisé, se trouvent classés en zone [HAB-1], ce qu’elle ne conteste pas en tant que tel, mais se trouvent également affectés de zones superposées, à savoir une zone d’aménagement différé [ZAD], une zone d’intégration paysagère et une zone coulée verte [CV].

A partir de deux arrêts consécutifs de la Cour des 13 juillet 2017 (n° 39294C du rôle) et 3 mai 2018 (n° 40403C du rôle), l’appelante estime que le ministre de l’Intérieur, appelé à juger en tant qu’autorité tutélaire de la légalité de la procédure, est également compétent, pour des parcelles situées en zone destinée à être urbanisée, à statuer sur des éléments d’ordre environnemental dans la mesure où, nécessairement, ceux-ci se trouvent liés aux questions urbanistiques afférentes.

Concrètement, l’appelante critique que pour les terrains susvisés dont partie de ses trois parcelles, un rideau d’intégration paysagère donnant sur la voie publique et deux autres rideaux importants « coulée verte » limiteraient de façon disproportionnée la partie des terrains susceptible d’être urbanisée, voire affecteraient la constructibilité dans ce site ou précisément se trouvent localisées les trois parcelles litigieuses lui appartenant. Selon elle, il y aurait, de la part des autorités communales et étatiques, erreur manifeste d’appréciation ainsi que violation du principe de proportionnalité.

8 En second lieu, la société appelante conçoit mal que dans une procédure d’aplanissement des difficultés, une analyse globale ne pourrait pas être menée, du moins pour des terrains destinés à être urbanisés, et que certains aspects devraient être écartés de cette analyse notamment au niveau du ministre de l’Intérieur. Il s’agirait ici encore d’une erreur manifeste d’appréciation ainsi que d’une violation du principe de proportionnalité auxquelles s’ajouterait une violation de la loi ou encore un détournement voire excès de pouvoir.

L’appelante déclare ne pas contester la nécessité du respect de l’environnement et de la mise en place de mesures de nature à atteindre cet objectif, mais estime que les mesures prises en l’occurrence sont tout simplement disproportionnées en ce sens que la coulée verte voire la surface réservée à l’intégration paysagère seraient démesurément élevées, indépendamment de la considération de l’affectation de son droit de propriété tel que protégé tant au niveau national qu’international.

Il convient d’emblée de résoudre la question de l’autolimitation opérée par le ministre de l’Intérieur quant à ses pouvoirs de tutelle en invoquant l’arrêt précité du 13 juillet 2017.

En substance, le ministre, statuant sur la réclamation de l’appelante, vient à la conclusion première que cette réclamation est fondée d’un point de vue purement urbanistique en relation avec la « zone de servitude « urbanisation – coulée verte (CV) », mais que s’agissant, par sa nature intrinsèque, de la réalisation d’objectifs prévus par la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 19 janvier 2004 » et en ce que l’économie générale et la cohérence du PAG pris dans sa globalité n’étaient pas bouleversées, il ne lui appartenait pas de faire droit à cette revendication sous peine d’empiéter sur les compétences du ministre de l’Environnement.

Tout d’abord, il convient de constater que ce faisant le ministre n’a pas vidé la réclamation et n’a pas donné suite à ses pouvoirs en la matière qui sont des pouvoirs de réformation, tel que la Cour constitutionnelle l’a retenu précisément dans son arrêt du 20 juin 2014 (n° 111 du registre).

Ce pouvoir de réformation implique qu’il appartient au ministre non pas, telle une autorité de tutelle classique, d’accueillir ou de rejeter globalement la réclamation, mais d’y statuer en l’accueillant le cas échéant partiellement, mais en la vidant en tout état de cause.

L’arrêt de la Cour administrative du 13 juillet 2017 doit être interprété dans son contexte en ce qu’il a été rendu dans une affaire portée directement devant la Cour par une commune n’acceptant pas le refus tutélaire global de son PAG par le ministre de l’Intérieur, ni le refus global par le ministre de l’Environnement toisé par arrêt parallèle du même jour (n° 38895C du rôle).

L’arrêt cité par le ministre s’explique tout d’abord suivant son objectif y clairement mis en exergue d’éviter les plages de contradiction dans des hypothèses de compétences concurrentes au niveau de la tutelle étatique du ministre de l’Intérieur agissant dans le cadre de la loi du 19 juillet 2004 et le ministre de l’Environnement agissant à l’époque dans le cadre de la loi du 19 janvier 2004. Les deux affaires portées en 2017 devant la Cour et toisées par arrêts parallèles du 13 juillet 2017 ont été rendus précisément dans une pareille constellation où, en partie, les compétences tutélaires des deux ministres étaient concurrentes et, à une époque, où le ministre de l’Environnement pratiquait son pouvoir de tutelle de manière classique en n’admettant pas de refus partiel.

Or, en l’occurrence il s’agit avant tout du pouvoir d’attribution du ministre de l’Intérieur de statuer suivant un pouvoir de réformation sur une réclamation d’un administré dans le cadre de l’adoption du PAG par rapport, en plus, à des parcelles destinées à être urbanisées, pour lesquelles 9aucun changement de la délimitation de la zone constructible par rapport à la zone verte n’avait été opéré par le PAG refondu et où la compétence tutélaire du ministre de l’Environnement ne se trouvait pas vérifiée.

Pour le surplus se trouve en jeu une servitude d’urbanisation qui, avant tout, découle de la loi du 19 juillet 2004, c’est-à-dire de considérations d’urbanisme, quitte à parallèlement relever d’éléments tenant à la protection de la nature et des ressources naturelles. En toute occurrence, ces éléments ne permettaient pas au ministre de ne pas vider, suivant son pouvoir de réformation, la réclamation portée devant lui en application de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004.

Le mécanisme d’aplanissement des difficultés n’ayant pas été exercé conformément aux prévisions de la loi, le ministre n’ayant pas vidé la réclamation portée devant lui, il convient, par réformation du jugement dont appel, d’annuler la décision du ministre, dans la limite de l’objet de la réclamation, c’est-à-dire du classement des terrains de l’appelante portant les numéros cadastraux 192/798, 613/823 et 621/2775 faisant partie du ban de Cessange et de renvoyer l’affaire en prosécution de cause devant le ministre dans cette mesure.

B) Quant à la parcelle 205 sise à Cessange La parcelle 205 sise à Cessange est également classée en zone [HAB-1] à laquelle s’ajoute une zone superposée, zone soumise à un plan d’aménagement particulier nouveau quartier, ci-après « PAP NQ », désigné plus particulièrement comme PAP NQ-SDCS-16 HAB-1, de même qu’à une zone superposée « zone de servitude « urbanisation – coulée verte (CV) » ».

Parallèlement, le coefficient d’utilisation du sol, ci-après « le CUS » serait fixé à 0,20.

Tout d’abord, dans la mesure où le ministre a fourni la même réponse pour la parcelle 205 que pour les parcelles précédentes, analysées sub A), l’appelante déclare reprendre le même argumentaire y afférent, en termes d’erreur manifeste d’appréciation, de violation du principe de proportionnalité ainsi que du droit de propriété.

Plus concrètement encore, l’appelante déclare ne pas partager l’analyse des premiers juges concernant l’appréciation qu’une petite partie seulement de sa parcelle serait également couverte par la « zone de servitude « urbanisation – coulée verte (CV) » ». En l’occurrence, il se dégagerait du plan schéma versé en cause que cette zone superposée coulée verte occuperait plus ou moins un tiers de l’ensemble de la zone qui se trouverait de la sorte littéralement étouffée par la coulée verte. A cela s’ajouterait pour son propre terrain un CUS de 0,20 signifiant que selon elle 5 % du terrain seraient constructibles, c’est-à-dire, tel que l’appelante le met en avant, 200 m2 sur 10 ares, voire 60 m2 sur 3 ares. Or, les finalités de la zone seraient de construire en vue de l’habitat et compte tenu de la situation de logement existante. L’intérêt général ne saurait certainement pas viser des restrictions dans la mesure de celles opérées en l’occurrence par rapport au terrain litigieux notamment. Celui-ci serait manifestement privé de possibilités raisonnables de construction de la sorte.

Par rapport à sa réclamation relative au classement de sa parcelle 205 sise à Cessange, comportant notamment un argumentaire semblable que pour les parcelles mentionnées sub A), en ce qui concerne la « zone de servitude « urbanisation – coulée verte (CV) » ici également mise en place, la réponse ministérielle a été semblable que dans le premier cas.

Ici encore le ministre, pour les mêmes motifs que ceux déployés dans le cadre de sa réponse en réclamation traités sub A), n’a pas fait usage de son pouvoir de réformation prévu à l’article 18 10de la loi du 19 juillet 2004, tel qu’interprété à la fois par la Cour constitutionnelle et par la Cour administrative.

La même problématique étant appelée à recevoir la même solution, il convient ici encore, par réformation du jugement dont appel, d’annuler la décision du ministre en ce qui concerne la réclamation relative à la parcelle 205 sise à Cessange de l’appelante et de renvoyer dans cette mesure l’affaire en prosécution devant le ministre.

C) Quant aux parcelles 547/2631, 550/2636 et 557/2641 sises à Hamm Tout d’abord, la partie appelante admet qu’il est constant que pour les terrains concernés, le plan d’occupation du sol POS « Aéroport et environs » s’impose et que celui-ci est d’une essence supérieure au PAG. Néanmoins, elle estime qu’on peut raisonnablement envisager qu’au niveau du PAG, un classement différent de celui prévu au POS soit adopté, lequel deviendrait applicable à partir du moment où la norme du POS viendrait à changer ou à évoluer de manière à rejoindre le classement du PAG.

L’appelante se réfère à l’historique en termes de réglementations du PAG en énonçant qu’avant le PAG refondu et le nouveau POS – adaptation 2016 par rapport au site de Hamm, un zoning avait été partiellement réservé de manière à accueillir des bâtiments publics, dont une école, un hall omnisport et un terrain de football.

Par la suite du POS – adaptation 2016, une nouvelle partie importante du site aurait été viabilisée regroupant les bâtiments publics telle que notamment la St. George’s International School. Le schéma directeur du nouveau PAG étendrait encore sur des terrains voisins la zone destinée à accueillir des bâtiments publics, de sorte à agrandir encore une fois la zone réservée à des édifices publics. Désormais, près de deux tiers des terrains situés sur ce plateau seraient viabilisés voire ouverts à accueillir des constructions publiques et un tiers resterait toujours classé en zone [ZAD]. Pour ce qui concernerait la ZAD, les terrains de l’appelante seraient mentionnés en couleur orange. De là se dégagerait tout d’abord une inégalité entre personnes privées et l’Etat voire la collectivité publique locale, en ce sens que les parties publiques disposeraient immédiatement d’un droit de construire tandis que pour les parties privées, cette possibilité serait différée.

L’appelante note que des constructions supplémentaires se seraient ajoutées au fil des années malgré et nonobstant le POS. Dans pareille optique, il serait inacceptable que des restrictions, telles celles se dégageant de la ZAD, seraient imposées à des propriétaires privés à l’endroit.

L’appelante estime que sur ses terrains des constructions doivent être possibles même si à un moment donné il fallait prévoir des restrictions éventuelles par rapport à la gestion de l’eau, ce qui toutefois ne constituerait pas un empêchement absolu à la construction.

Concernant le problème de nuisance par rapport au bruit, il ne faudrait pas perdre de vue que les terrains de l’appelante sont situés dans une agglomération déjà largement viabilisée, que surtout par rapport aux terrains étatiques, ils se trouveraient à un endroit moins rapproché de l’aéroport. Entre le traitement des terrains publics et des terrains privés, l’appelante note une discrimination de même qu’une violation du principe de proportionnalité et une violation de la loi voire un traitement injuste et inégal dans les rapports entre terrains privés et terrains publics. Ici 11encore, la discrimination invoquée se reflèterait en tant que limitation indue du droit de propriété pourtant garanti tant au niveau national qu’international.

En conclusion générale, pour les trois situations, si la Cour devait confirmer les classements intervenus, elle ne saurait passer outre l’argumentaire de l’appelante tiré d’une violation indue du droit de propriété au regard à la fois des dispositions des articles 16 et 32, paragraphes 2 et 3, de la Constitution, ainsi que des dispositions internationales invoquées au niveau de la CEDH et de la Charte.

La Cour est amenée à préciser tout d’abord qu’un POS est un instrument d’urbanisation d’essence supérieure au PAG. En effet, si le POS se situe bien au même niveau de détail et de précision que les plans d’aménagement communaux, il est de ce point de vue le pendant étatique de ces plans communaux, tout en reflétant les intérêts nationaux là où les plans d’aménagement communaux ne traduisent que les intérêts locaux.

En application des articles 11 et 19 de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, en vertu de laquelle le POS a été déclaré obligatoire à travers le règlement grand-ducal du 17 mai 2006, la systématique mise en application à travers le POS agit de telle manière que pour les parcelles cadastrales sur lesquelles il porte, le POS, à travers l’affectation précisée et détaillée qu’il est appelé à donner à l’aire déterminée à être aménagée suivant l’article 11, alinéa 1er, de la loi du 21 mai 1999, est appelé à déroger d’autant plus aux projets et plans d’aménagement communaux existants, en vertu de la règle de modification de plein droit contenue à l’article 19 de la même loi, que l’affectation y prévue répondra aux critères légaux de précision et de détail.

En application de l’article 14, paragraphe 1er, de la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, ci-après « la loi du 30 juillet 2013 », venue abroger la loi du 21 mai 1999, le POS est déclaré obligatoire par règlement grand-ducal publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg à l’issue de la procédure d’adoption définie par la loi. Il s’impose en conséquence dès ce stade.

Il découle donc des considérations qui précèdent que le POS détermine directement, pour les parcelles auxquelles il s’applique, le zonage. Dès lors, c’est le PAG et, plus loin, le PAP QE qui sont appelés à s’inscrire dans les prévisions du POS et non l’inverse.

A partir de là, différentes conséquences se dégagent.

Tout d’abord, le classement à travers le PAG des parcelles litigieuses de l’appelante en [ZAD] est conforme au POS et découle directement du POS. Tout classement différent serait non conforme et la suggestion de l’appelante, suivant laquelle le POS n’aurait qu’à suivre le PAG ne saurait valoir utilement, vu le rôle hiérarchiquement supérieur du POS par rapport au PAG.

L’histoire récente du POS a démontré qu’une sortie de [ZAD] est parfaitement possible et que dans le cadre spécifique de terrains soumis au POS, les parties publiques, propriétaires de terrains, sont logées à la même enseigne que la partie privée, du moment que leur terrain se trouve classé par le POS en zone [ZAD]. En effet, dans les deux hypothèses, normalement la Ville, responsable pour le PAG, est amenée à demander auprès du gouvernement une modification du POS.

12Dès lors, également les argumentaires tenant à un traitement inégalitaire sous l’aspect de la sortie de la [ZAD], sont appelés à tomber à faux.

Tout comme en première instance, sauf à indiquer l’existence pour un petit bout de parcelle d’une « zone servitude – urbanisation – élément naturel [EN] » », s’agissant précisément de la parcelle 557/2641, l’appelante ne développe aucun moyen de nature à permettre à la Cour de remettre en question utilement ce classement.

Enfin, en ce que le classement en zone [ZAD] de ses terrains découle directement du POS et que l’illégalité de ce dernier n’est point invoquée, fût-ce par voie incidente, l’argumentaire de l’appelante tenant à une violation de son droit de propriété par le PAG laisse d’être fondé dès ce stade.

De toute manière, les atteintes mises en avant ne suffisent pas pour être qualifiées comme étant des charges équipollentes à une expropriation pour cause d’utilité publique dans le chef des attributs du droit de propriété de l’appelante en application de l’article 16 de la Constitution tel qu’interprété par l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013 (n° 101 du registre).

Dans la même mesure, ne s’agissant ni d’une expropriation pour cause d’utilité publique, ni d’une opération équivalente au sens précité, l’argument tiré d’une violation des dispositions en matière de réserve à la loi tiré de l’article 32 de la Constitution laisse également, dès ce stade, d’être opérationnel.

Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’en ce qui concerne les terrains litigieux sis à Hamm, l’appel laisse d’être fondé.

D) Quant à la décision d’approbation du ministre de l’Environnement En ce que la décision du ministre de l’Environnement a également contribué au vote définitif du PAG dont elle fait partie intégrante, l’appelante conclut à son annulation en ce que les concepts critiqués d’intégration paysagère voire de coulée verte sont à analyser en tant qu’exigence de l’ordre environnemental, de sorte que dans les circonstances données, la décision ministérielle afférente serait également à annuler. A ce stade, encore une fois, l’appelante souligne qu’elle ne critique pas, quant à son principe, la nécessité du respect d’exigences environnementales, mais qu’elle s’érige contre le caractère disproportionné des mesures arrêtées au niveau des classements respectifs de ses terrains sous analyse et de la violation du principe d’égalité entre personnes privées et personnes publiques, inacceptable selon elle.

En ce que tout comme en première instance l’appelante ne produit aucun moyen mettant en cause la décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017, laquelle n’a pas directement statué par rapport à ses terrains litigieux en l’absence de passage de la zone verte vers une zone urbanisée à travers le PAG refondu, le jugement dont appel est à confirmer en ce qu’il l’a déboutée de son recours afférent.

L’appelante sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de 2.500. - € à charge des parties publiques.

Cette demande est à rejeter, les conditions légales afférentes ne se trouvant pas utilement réunies.

13La partie étatique demande à voir ordonner la distraction des frais et dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour concluant affirmant en avoir fait l’avance.

Dans la mesure où pareille distraction, prévue par le Nouveau code de procédure civile devant le juge judiciaire, n’a pas été prévue par la loi au niveau de la procédure administrative contentieuse, cette demande est à rejeter.

Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;

déclare l’appel recevable ;

au fond, le dit partiellement justifié ;

réformant, annule la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 pour ne pas avoir vidé les réclamations de l’appelante par rapport aux classements de ses parcelles sises à Cessange portant les numéros cadastraux respectifs 192/798, 613/823, 621/2775 et 205 et renvoie l’affaire dans cette mesure devant ledit ministre ;

déclare l’appel non fondé pour le surplus ;

confirme le jugement dont appel dans cette mesure ;

rejette la demande de l’appelante en allocation d’une indemnité de procédure ;

rejette la demande en distraction de l’avocat à la Cour de la partie étatique concernant les dépens de l’instance d’appel ;

fait masse des dépens des deux instances et les impose à l’appelante, à la Ville de Luxembourg et à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, à chacun pour un tiers.

Ainsi délibéré et jugé par :

Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….

s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 14

| Luxembourg, Cour administrative, 06 mai 2021, 44842C

Synthèse

Origine de la décision

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