GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 44841C du rôle Inscrit le 14 août 2020
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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par la société anonyme …, la société à responsabilité limitée … et la société anonyme …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 6 juillet 2020 (n° 40603 du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre deux délibérations du conseil communal de la Ville de Luxembourg, deux décisions du ministre de l’Intérieur et une décision du ministre de l’Environnement en matière de plan d’aménagement général (refonte) et de plan d’aménagement particulier – « quartier existant » (PAP QE) Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 44841C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 14 août 2020 par Maître Jean KAUFFMAN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de 1. la société anonyme …, établie et ayant son siège social à L-… …, …, …, représentée par son conseil d’administration en fonctions, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, 2. la société à responsabilité limitée …, établie et ayant son siège social à L-… …, …, …, représentée par ses gérants en fonctions, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, 3. la société anonyme …, établie et ayant son siège social à L-… …, …, …, représentée par son conseil d’administration en fonctions, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, dirigée contre le jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 6 juillet 2020 (n° 40603 du rôle) ayant déclaré irrecevable leur recours en annulation en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016, tout en le déclarant recevable pour le surplus, mais non fondé en ce qu’il fut dirigé contre la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des plans d’aménagement particuliers « quartier existant », ci-après « PAP QE », de même que du projet d’aménagement général (PAG) ainsi que des décisions d’approbation afférentes du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 et de la décision d’approbation du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Sophie GRETHEN, en remplacement de l’huissier de justice Martine LISÉ, les deux demeurant à Luxembourg et immatriculées auprès du 1tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 20 août 2020, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en son Hôtel de Ville à L-1648 Luxembourg, 42, Place Guillaume II ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186.371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 12 novembre 2020 par Maître Jean KAUFFMAN au nom des sociétés appelantes ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 7 décembre 2020 par Maître Christian POINT au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 décembre 2020 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Jean KAUFFMAN, Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, et Rachel JAZBINSEK, en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 mars 2021.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après le « conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et des échevins de la Ville de Luxembourg, ci-après « le collège échevinal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 30, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004, pour « (…) engager la procédure d’adoption des premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers existants » de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique et de les soumettre à la procédure d’adoption en les déposant à l’inspection du public et en les transmettant 2pour avis à la cellule d’évaluation de la Commission d’aménagement instituée auprès du Ministère de l’Intérieur ainsi qu’au Ministère de l’environnement et à la Direction de la Santé (…) ».
Par deux courriers du 19 juillet 2016, la société anonyme … déclarant agir en tant que gestionnaire des parcelles référencées au cadastre sous les numéros 899/5686, 900/5685, 900/5687, 902/5688, 903/5683 et 903/5684, ci-après « les parcelles 899/5686, 900/5685, 900/5687, 902/5688, 903/5683 et 903/5684 », situées aux numéros 28 à 38, route d’Esch et appartenant à la société anonyme …, la société anonyme … et la société à responsabilité limitée …, ci-après « les sociétés appelantes », soumit au collège échevinal des objections à l’encontre de ces projets d’aménagement général et particulier.
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général, ci-après « le PAG », et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».
Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre des projets d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après « les PAP QE » et, d’autre part, adopta les parties graphiques et la partie écrite de ces derniers, « (…) sous [leur] forme revue et complétée (…) ».
Par courrier du 19 mai 2017, les sociétés appelantes introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des PAP QE et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ces mêmes projets.
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle également précitée du 28 avril 2017 portant adoption du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG, la réclamation introduite par les sociétés ayant, cependant, été déclarée non fondée, en son volet visant le PAG, et irrecevable, en son volet visant le PAP QE, dans les termes suivants :
« (…) Ad réclamation … (rec …) La réclamante s'oppose au classement des parcelles cadastrales nos 899/5686, 900/5685, 900/5687, 902/5688, 903/5683 et 903/5684, sises à Hollerich, route d'Esch, en « zone mixte urbaine [Mix-u] ».
Or, la réclamation est non fondée, étant donné que, d'une part, l'ensemble des parcelles longeant la route d'Esch du côté ouest est soumis au même classement.
D'autre part, le classement en « zone mixte urbaine [MIX-u] » est justifié, alors que les voies de circulation principales, telle que la route d'Esch, se prêtent manifestement pour accueillir, en compléments aux habitations y admises, des fonctions urbaines autres que le logement. Ceci dit, une bonne mixité des fonctions en ces lieux est à promouvoir.
Opérer le contraire reviendrait à se heurter au principe de l'égalité devant la loi ainsi qu'aux exigences posées par l'article 2 de la Loi.
3 En outre, les doléances formulées par les réclamants quant aux dispositions du plan d'aménagement particulier « quartier existant » (PAP QE) couvrant les fonds litigieux ne sont pas recevables dans le présent contexte. En effet, le Législateur n'a pas prévu la possibilité d'introduire une réclamation auprès du ministre de l'Intérieur contre le plan d'aménagement particulier « quartier existant » (PAP QE) alors qu'il a uniquement prévu dans l'article 16 de la Loi que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le PAG devant le ministre de l'Intérieur. (…) ».
Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des PAP QE, cette décision étant libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j 'ai l'honneur de vous informer que j'approuve la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d'aménagement particulier « quartier existant » de la Ville de Luxembourg.
Or, conformément à ma décision d'approbation du projet de la refonte du plan d'aménagement général de la Ville de Luxembourg de ce jour, modifiant les délimitations des plans d'aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents, le vous prie de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique des plans d'aménagement particulier « quartier existant » adaptées en conséquence.
De manière générale, je tiens encore à soulever que toutes les réclamations introduites à l'encontre du vote des plans d'aménagement particulier « quartier existant » ne sont pas recevables. En effet, le Législateur n'a pas prévu la possibilité d'introduire une réclamation auprès du ministre de l'Intérieur contre le plan d'aménagement particulier « quartier existant » alors qu'il a uniquement prévu dans l'article 16 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le projet d'aménagement général devant le ministre de l'Intérieur.
(…) ».
Par décision du 6 octobre 2017, le ministre de l’Environnement arrêta que : « Les modifications de la délimitation de la zone verte telles qu’elles découlent du projet d’aménagement général adopté par le conseil communal de la Ville de Luxembourg dans sa séance publique du 28 avril 2017 ainsi que de la décision du 5 octobre 2017 du Ministre de l’Intérieur ayant fait droit aux réclamations listées au liminaires sont approuvées », que « Tout fond classé à l’intérieur d’une zone destinée à rester libre conformément au règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune reste soumis aux dispositions de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles » et que « les dispositions énoncées aux articles 12 et 17-33 de la prédite loi du 19 janvier 2004 restent applicables indépendamment du statut de classement par rapport au plan d’aménagement général des fonds auxquels elles pourraient se rapporter. Les effets du présent arrêté ne préjugent pas de la décision à rendre par le Ministre de l’Environnement en vertu des articles précités ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2018, les sociétés firent introduire un recours tendant à l’annulation de (i) « la décision négative de Monsieur le Ministre de l'Intérieur du 5 octobre 2017 (…) », (ii) « La décision négative de Monsieur le Ministre de 4l'Intérieur du 5 octobre 2017 portant approbation de l'ensemble des projets d'aménagement particulier quartier existant (PAP QE), (…) et ce avec toutes ses annexes », (iii) « La décision négative du conseil communal du 28 avril 2017 rendue à la suite de leurs recours sur base des articles 13 et suivants, tout comme sur base de l'article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain par rapport au projet PAG ensemble des documents qui s'y trouvent incorporés, ainsi que la décision négative du conseil communal du 13 juillet 2016 portant approbation provisoire du plan d'aménagement général de la Ville de Luxembourg », (iv) « pour autant que de besoin la décision du Conseil Communal du 13.06.2016 portant approbation provisoire du PAG de la Ville de Luxembourg » et (v) « La décision négative de Madame la Ministre de l'Environnement du 6 octobre 2017 ».
Par jugement du 6 juillet 2020 (n° 40603 du rôle), le tribunal déclara ce recours irrecevable en tant que dirigé contre la délibération communale du 13 juin 2016, tout en déclarant recevable pour le surplus, mais non fondé, en rejetant les demandes respectives en allocation d’une indemnité de procédure des demanderesses et de l’Etat, tout en condamnant les sociétés demanderesses aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 14 août 2020, les trois sociétés ont fait interjeter appel contre ce jugement du 6 juillet 2020, dont elles sollicitent la réformation en vue de voir déclarer le recours initial justifié et de voir annuler la délibération du conseil communal du 28 avril 2017, de même que les décisions d’approbation respectives du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 et celle du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017.
Tant la Ville de Luxembourg que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la forme et quant au délai.
L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
A partir de la page 2 de la requête d’appel, la Ville de Luxembourg dégage que les parties appelantes n’entreprennent pas le jugement querellé en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours en ce qu’il était dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 portant mise en procédure du PAG.
Dans la mesure où les sociétés appelantes confirment cette manière de voir à travers leur mémoire en réplique, il y a lieu de limiter dans cette mesure l’analyse de l’appel interjeté.
D’emblée, au niveau de leur requête d’appel, les sociétés appelantes précisent la situation juridique en ce qui concerne les parcelles faisant l’objet de l’appel et situées aux numéros 28 à 38 de la route d’Esch à Luxembourg-Hollerich. Ainsi, la société … déclare être propriétaire des parcelles portant les numéros cadastraux 899/5685, 900/5685 et 900/5687, tandis que la … déclare être propriétaire de la parcelle 902/5688 et la société … être propriétaire des parcelles portant les numéros cadastraux 903/5683 et 903/5684.
Les sociétés appelantes déclarent qu’elles avaient déjà déposé sous l’ancienne législation une demande d’autorisation de construire pour un volume de 5.500 m2, mais qu’elles ont essuyé un refus suite à des remarques formulées par rapport au nouveau PAP QE [MIX-u]. Ainsi, la surface constructible au niveau du PAG refondu, ensemble le PAP QE précité, se trouvait réduite de plus de 10 % par rapport au projet initialement introduit pour lequel les appelantes précisent qu’il comporte déjà une réduction substantielle de la surface constructible et partant une perte de 5la valeur des terrains en question. Ainsi, les sociétés appelantes déclarent avoir déjà bénéficié à l’époque d’une autorisation de principe approuvée pour un projet de 7.500 m2 et avaient dans un deuxième stade accepté le projet pour 5.500 m2, de la sorte diminué de 30 % de surface constructible, sur demande des instances communales. De plus le projet sur 5.500 m2 serait un projet à large vocation résidentielle, suivant encore en cela les expectatives des autorités communales qui, lors de l’introduction du projet en automne 2015, auraient assuré qu’une autorisation de bâtir en conséquence serait délivrée sans autre délai.
La requête d’appel s’articule en deux temps en se dirigeant dans un premier temps contre la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des PAG refondu et PAP QE ainsi que les décisions du ministre du 5 octobre 2017 portant approbation respective pour, dans un deuxième temps, être dirigée contre la décision d’approbation du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017.
A) Quant aux délibérations communales et décisions ministérielles d’approbation querellées a. Quant au moyen ayant trait à un détournement et excès de pouvoir par une mauvaise appréciation de la situation Les sociétés appelantes précisent tout d’abord que leurs terrains longent la route d’Esch à l’avant et touchent à l’arrière aux jardins des maisons d’habitation sises rue de Nassau. Elles critiquent tout d’abord le jugement dont appel en ce qu’il a confirmé la consistance de la zone de jardins familiaux [JAR-jf], ci-après « la zone [JAR-jf] », qui occuperait, par rapport à la zone constructible, plus de la moitié de leurs terrains et diminuerait ainsi de manière disproportionnée la surface constructible de ceux-ci dans un quartier urbanisé de la ville qui, pour le surplus, ne serait pas « connu pour être le plus attrayant de la Ville de Luxembourg ». Ainsi, les sociétés appelantes expliquent d’un point de vue profondeur que leurs terrains comprendraient entre 80 et 100 mètres, mais que les règles se dégageant des PAG et PAP QE aboutiraient à ce que seulement une profondeur de 40 mètres pourrait être utilement construite et ce encore en décalé en ce que sur la profondeur de 16 mètres la construction de 5 niveaux pleins plus un retrait serait possible, puis sur 14 mètres celle de trois niveaux pleins et sur une profondeur additionnelle de 10 mètres celle d’un niveau plein. Les sociétés appelantes estiment que des règles moins contraignantes au niveau de l’urbanisation devraient pouvoir être envisagées dans l’intérêt communal de promouvoir l’habitat, tandis qu’une surface retenue en tant que jardin allant sur une profondeur de 20 à 50 mètres ne se justifierait nullement à proximité de la route d’Esch, axe routier fortement emprunté.
Dans un autre ordre d’idées, les sociétés appelantes notent qu’en amont de leurs terrains se trouvent des terrains qui sont la propriété de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et qui se trouvent construits jusqu’au mur des jardins de la rue de Nassau, tandis que les sociétés appelantes croient comprendre à partir de la règlementation communale adoptée à travers les délibérations communales et décisions ministérielles querellées qu’en cas de démolition, ces constructions pourraient être rétablies dans leur intégralité, c’est-à-dire de manière à être à nouveau adossées sur toute leur largeur à la limite de la propriété de la partie arrière des terrains de la rue de Nassau.
En comparaison, les sociétés appelantes estiment que dans leur cas, la constructibilité du terrain serait fortement limitée, telle que précisée ci-avant, en raison de l’existence d’une zone [JAR-jf] et que, par ailleurs, les dispositions du PAP QE [MIX-u] feraient en sorte que les saillies des balcons seraient incorporées dans le constructible, que le nombre des emplacements de stationnement qui aurait pu se trouver en surface et non pas en sous-sol serait réduit, le tout 6pour la création d’un jardin surdimensionné qui n’aurait aucune vocation à être utilisé. Surtout et eu égard au statut de la parcelle voisine appartenant à l’Etat, le classement des parcelles des sociétés appelantes ne serait pas proportionné et leur classement ferait l’objet d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant de terrains situés en pleine ville et non pas à la campagne.
Par rapport aux dispositions précises du PAP QE querellé, les sociétés appelantes énumèrent d’abord le fait que le nombre de parking pour usage non résidentiel a été considérablement réduit en comparaison avec l’autorisation de principe antérieure délivrée. Il s’agirait-là, du fait du nouveau PAP QE combiné au PAG refondu, d’une expropriation de fait.
Les balcons seraient toujours limités à plus ou moins 10 % de la surface du logement et un déport de 1,5 mètres de la façade en application de l’article C.2.5.2 du PAP QE serait prévu.
La hauteur à la corniche serait limitée à 17,50 m en application de l’article C.4.3 du PAP QE et constituerait une perte de plus ou moins 10 % par rapport à la situation antérieure.
La surface des saillies serait à comptabiliser avec les surfaces de construction brute théoriques, en application de l’article C.2.5.1 du PAP QE, ce qui aboutirait encore à une perte de surface de construction.
Les sociétés appelantes critiquent l’obligation de respecter un recul sur la limite latérale en cas de parcelle adjacente classée dans une zone [HAB-1] ou [HAB-2] en application des dispositions de l’article C.4.2.2 b) du PAP QE.
Elles critiquent encore l’interdiction de créer des emplacements de stationnement dans le recul postérieur. Même le stationnement temporaire devant l’immeuble serait refusé, de sorte que la surface commerciale serait privée de toute possibilité d’accès correcte au bâtiment. La règle afférente non spécifiquement désignée dans la requête d’appel devrait être supprimée.
Il est constant en cause que les immeubles litigieux des sociétés appelantes se situent à Luxembourg-Hollerich aux numéros 28 à 38 de la route d’Esch et se trouvent classés suivant le PAG en zone [MIX-u] et, plus précisément, d’après le PAP QE en secteur [MIX-u•g]. En cela, ils bénéficient du même classement que les terrains situés vis-à-vis, côté impair de la route d’Esch.
Si la route d’Esch est une artère fort fréquentée de la Ville, il n’en reste pas moins que les immeubles litigieux font partie d’un pâté de maisons délimité par la route d’Esch, la rue Jean Jaurès et la rue de Nassau. Il est également constant en cause que les rue Jean Jaurès et rue de Nassau, contrairement à la route d’Esch, font partie d’un quartier d’habitation calme et relativement peu touché par la circulation routière.
Tous les immeubles longeant les rue Jean Jaurès et rue de Nassau se trouvent classés en zone [HAB-1] et dotés de la zone superposée « servitude d’intérêt communal « environnement construit - C » » comportant que le gabarit des constructions existantes est à préserver. Ils font en plus partie du « secteur protégé des quartiers Belair et Hollerich - [SPR-bh] ».
Il découle des considérations qui précèdent que le pâté d’immeubles en question n’est point homogène et que si, de manière retraçable et adéquate, non contestée par les sociétés , les terrains longeant la route d’Esch se trouvent classés en zone [MIX-u] présentant de fortes possibilités de construction, les autres terrains longeant les rues Jean Jaurès et rue de Nassau se trouvent en zone [HAB-1], dotée de la zone superposée « servitude d’intérêt communal « environnement construit 7- C » », ensemble le [SPR-bh], toujours de manière adéquate vu le quartier résidentiel dont ils font partie et appartiennent en quelque sorte à un autre monde tant en termes de constructibilité que de préservation d’un quartier résidentiel essentiellement homogène.
Sachant que le pâté de maisons en question est configuré en tant que surface triangulaire, il n’est que normal du point de vue des immeubles situés en zone résidentielle [HAB-1] qu’une espèce de tampon a dû être créée par rapport aux parcelles appelées à accueillir des constructions potentiellement d’un gabarit consistant le long de la route d’Esch.
Ici encore, il ne peut être valablement remis en question que la profondeur de construction le long de la route d’Esch pour les terrains concernés appartenant aux sociétés appelantes, de même que pour ceux plus en amont, a été fixée uniformément à 40 mètres. Compte tenu de la « mixité » prédécrite du pâté d’immeubles dont s’agit, cette profondeur est à qualifier d’adéquate.
Il est vrai qu’en considération de la profondeur des terrains des sociétés appelantes, la conséquence de la configuration des lieux fait que l’arrière de leurs terrains dépassant la bande de construction des 40 mètres fut appelée, dans la logique prétracée, à servir de zone tampon. C’est cette surface de terrains dépassant la bande constructible des 40 mètres qui se trouve classée en zone [JAR-jf] et dont la consistance est actuellement critiquée par les sociétés appelantes, d’abord en termes de proportionnalité.
Le fait est que pour les parties de terrain qui accusent la profondeur la plus élevée et qui se trouvent classées en zone [JAR-jf], la configuration des lieux fait que ceux-ci sont précisément ceux qui longent d’abord à l’arrière les immeubles de la rue Jean Jaurès avant de toucher eux-mêmes l’arrière des propriétés de la rue de Nassau en face. Or, la nécessité vérifiée d’une zone tampon concerne également, mais surtout à l’endroit l’arrière des immeubles concernés de la rue Jean Jaurès où la ligne de construction des 40 mètres vue à partir de la route d’Esch se justifie précisément à partir du point de vue des immeubles de la rue Jean Jaurès. Ici une solution contraire reviendrait à imposer à ceux-ci, qui, actuellement regardent sur la zone [JAR-jf], potentiellement des constructions au-delà de la bande des 40 mètres obstruant toute visibilité à l’intérieur du pâté d’immeubles en question, contraire à toute idée valable de quartier résidentiel, pour le surplus protégé à l’endroit.
Dès lors, une fois la bande de constructibilité d’une profondeur de 40 mètres valablement retenue au niveau de la route d’Esch, les dimensions de la zone [JAR-jf] pour les immeubles des sociétés appelantes s’analysent en conséquence nécessaire compte tenu de la nature de quartier résidentiel classé en secteur protégé [SPR-bh] pour le surplus vérifiée pour les rue Jean Jaurès et rue de Nassau à l’endroit.
A la suite des premiers juges, la Cour est dès lors amenée à retenir qu’en termes de proportionnalité, le classement tel qu’il a été opéré en zone [JAR-jf] de terrains appartenant aux sociétés appelantes ne comporte pas de dépassement de la marge d’appréciation dans le chef des autorités publiques l’ayant arrêté.
En termes d’égalité de traitement, il est vrai que pour les parcelles plus en amont l’entièreté de la parcelle, également au-delà de la bande des 40 mètres a été classée en zone [MIX-u] par le PAG. Seulement, ce n’est que sur une largeur peu significative que les 40 mètres sont dépassés.
Pratiquement, tel que l’ont retenu à bon escient les premiers juges, seul un petit triangle dépasse cette bande et aurait pu dès lors être classé en zone [JAR-jf]. La question ne porte cependant pas à conséquence car, compte tenu du recul postérieur à observer de 8 mètres, ce triangle ne saurait 8de toute manière être construit en cas de reconstruction, du moins volontaire, étant entendu qu’actuellement, des constructions sont implantées sur les terrains en question appartenant à l’Etat et occupées par les services de l’ASTA (Administration des services technique de l’agriculture), construction s’adossant jusqu’à la limite postérieure des terrains en question.
Or, même si ce petit triangle se trouvait classé en zone [JAR-jf], cela ne changerait rien pour les sociétés appelantes. La différence essentielle entre les terrains des sociétés appelantes et ceux plus en amont de l’Etat consiste en ce que ces derniers sont bien moins profonds que ceux des parties appelantes et s’insèrent presqu’intégralement dans la profondeur constructible des 40 mètres. Une fois que c’est cette profondeur qui a été valablement retenue comme bande de construction le long de la route d’Esch – et la Cour répète qu’elle ne voit aucun dépassement de la marge d’appréciation dans le chef des autorités publiques pour avoir fixé la bande constructible à 40 mètres le long de cette artère routière fort fréquentée – aucun reproche ne saurait être fait en termes d’égalité de traitement, compte tenu des nécessités ci-avant dégagées en termes de zone tampon, au regard de la configuration du pâté d’immeubles dont s’agit.
Les sociétés appelantes critiquent encore une série de dispositions particulières du PAP QE en ce que celles-ci porteraient restriction à leur droit de construction et, surtout, permettraient une exploitation bien moindre des terrains concernés en comparaison de celle qui aurait été possible sous l’ancien plan JOLY.
La Cour est amenée tout d’abord à retenir que la mise en place d’un PAG refondu est un travail d’avenir et que la question du degré d’exploitation de terrains situés en milieu urbain le long d’une artère de circulation forte n’est pas à analyser prioritairement par la rétrospective.
Compte tenu de la spécificité du pâté d’immeubles dans lequel se situent les terrains litigieux et de la nécessaire limitation de l’impact des constructions par rapport aux immeubles d’habitation situés en secteur protégé le long des rues Jean Jaurès et rue de Nassau, le classement en zone [MIX-u], justifié par la situation le long de la route d’Esch, doit être regardé comme ne pouvant être globalement remis en question de manière utile compte tenu précisément de la mise en balance ayant dû être effectuée par rapport à ce pâté d’immeubles atypique.
Sachant que les règles de la zone [MIX-u] prévues par le PAG et précisées pour le secteur [MIX-u•g] par le PAP QE permettent globalement une exploitation forte des terrains concernés en termes de constructibilité, la Cour estime que de plano les critiques des sociétés appelantes sont à rejeter eu égard à la situation spéciale du pâté d’immeubles concernés justifiant à la base un impact moindre en termes de densité, étant entendu que toutes les critiques particulières portent à voir augmenter précisément celle-ci.
Il suit des considérations qui précèdent que l’appel laisse d’être fondé sous tous ses aspects concernant ce premier volet.
b. Quant aux moyens ayant trait à la violation de la loi et, plus particulièrement, des dispositions par rapport au droit de propriété Les sociétés appelantes critiquent encore le jugement dont appel en ce qu’il n’a pas accueilli leur moyen tiré d’une violation des articles 10 et 16 de la Constitution ainsi que de l’article 1er, alinéa 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après « la CEDH », en ce qui concerne la protection du droit de propriété. Ainsi, ce serait à tort que le tribunal aurait retenu qu’en l’espèce, il n’y aurait pas expropriation, et même 9s’il y en avait, celle-ci serait intervenue dans une optique d’intérêt général et en application de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013 (n° 101 du registre ; Mémorial A n° 182, page 3473), il y aurait tout au plus lieu à une action de dommage et intérêts sans que ces considérations ne justifient un reclassement en faveur des sociétés appelantes.
Les sociétés appelantes critiquent encore le jugement dont appel en ce qu’il n’a pas accueilli leur moyen tiré d’une violation des paragraphes 2 et 3 de l’article 32 de la Constitution en matière de réserves à la loi, du fait qu’il ne s’agirait pas d’une expropriation et que dès lors les mesures prises à l’encontre de leur propriété n’auraient pas dû être introduites impérativement par une loi, mais auraient pu résulter d’une simple réglementation.
Elles estiment que l’intérêt général ferait manifestement défaut en l’occurrence et que notamment l’article 15 du PAG serait contraire tant à l’article 16 de la Constitution qu’à l’article 1er, alinéa 1er, du Protocole additionnel à la CEDH, ainsi qu’à l’article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ci-après « la Charte », ce d’autant plus qu’il n’y aurait ni pollution, ni aucune incommodité généralement quelconque susceptible de porter préjudice à un intérêt général ou un intérêt public dans le cas de figure sous analyse.
Les sociétés appelantes concluent encore à une pondération différente des intérêts publics et privés respectivement. Elles déclarent ne pas partager l’analyse du tribunal quant à une absence d’expropriation, dans la mesure où près de 40 % de leurs terrains seraient privés de constructibilité en pleine Ville de Luxembourg. Avant de parler d’une indemnité, il s’agirait de vérifier dans un premier temps les conditions inhérentes au principe d’expropriation et de justifier pour quelle raison une non-constructibilité des terrains sous analyse, à concurrence de 40 %, se justifierait par un intérêt général et un intérêt public. Les pièces versées en cause prouveraient le contraire.
Dans la logique de l’expropriation, il y aurait également violation des paragraphes 2 et 3 de l’article 32 de la Constitution.
Il convient tout d’abord de retenir que l’article 17 de la Charte n’est pas directement pertinent dans le cas de figure sous analyse, en l’absence de mise en œuvre du droit de l’Union européenne.
Il est constant en cause que l’article 16 de la Constitution ne prévoit expressément que l’hypothèse de l’expropriation pour cause d’utilité publique non vérifiée en l’espèce.
Ce n’est que l’arrêt de la Cour constitutionnelle précitée du 4 octobre 2013 qui étend cette protection à des situations jugées équipollentes à une expropriation par le fait de toucher les attributs du droit de propriété dans leur substance.
Ceci dit, il est patent que l’hypothèse de l’expropriation pour cause d’utilité publique expressément visée à l’article 16 de la Constitution ne se trouve point vérifiée en l’espèce.
Au-delà, il convient de rappeler qu’au regard de la protection du droit de propriété tel que se dégageant plus particulièrement des dispositions de l’article 16 de la Constitution et de l’article 1er du Protocole additionnel à la CEDH, l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013 consacre le droit des pouvoirs publics d’instaurer des servitudes d’urbanisme dans un but d’utilité publique, laisse intact le principe de la mutabilité des PAG et n’autorise pas le juge administratif à sanctionner un reclassement d’un immeuble précédemment classé en zone constructible en zone non constructible, tout en réservant toutefois aux propriétaires touchés, 10conformément au droit commun, suivant la situation concrète du cas d’espèce, le cas échéant de faire valoir devant le juge judiciaire un droit à indemnisation dépendant, notamment, de la situation du terrain, du caractère contraignant de la servitude et des projets concrets de viabilisation du terrain.
Ainsi, sans préjudice d’une éventuelle pertinence dans le cadre d’une action en dommages et intérêts, l’argumentaire développé par les sociétés appelantes ne saurait aboutir à l’annulation d’une décision de classement par ailleurs justifiée.
Vu que l’hypothèse d’une expropriation ne se trouve pas vérifiée, la violation alléguée des paragraphes 2 et 3 de l’article 32, de la Constitution en matière de réserves à la loi laisse de l’être à son tour.
Il s’ensuit que l’appel laisse également d’être fondé sous tous ses aspects concernant le présent volet.
a) Quant aux moyens ayant trait à la violation du principe d’égalité devant la loi En première instance, les sociétés appelantes avaient comparé leur situation du côté pair de la route d’Esch à celle du côté impair où une partie « triangulaire » située en zone [MIX-u] y figurait sans autre restriction sauf une infime partie grevée de trois petits traits en vert. Le tribunal ayant déclaré cette situation non comparable, les sociétés appelantes critiquent cette décision à deux niveaux.
Elles font remarquer d’abord que leurs terrains seraient les seuls à être classés en partie en zone [JAR-jf]. Tel ne serait le cas ni pour les terrains vis-à-vis, de l’autre côté de la route d’Esch, ni pour ceux appartenant à l’Etat également du côté pair. Dégager une non-comparabilité eu égard aux dimensions ne serait pas pertinent, même si les terrains se trouvant vis-à-vis n’aient qu’une profondeur de 40 à 50 mètres face à celle plus étendue de leurs terrains, vu que la constructibilité se mesurerait de façon générale en fonction de la dimension du terrain. Les sociétés appelantes contestent que l’on pourrait valablement retenir que parce qu’un terrain est petit il peut être grevé sur son intégralité de construction alors que s’il est grand, les constructions doivent être limitées.
Un tel argument ne serait pas pertinent.
En deuxième lieu, les sociétés appelantes estiment également que le fait d’évoquer l’existence de constructions serait encore non pertinent au niveau de la comparabilité, eu égard au principe de la mutabilité des PAG généralement retenu en la matière. Ce principe devrait jouer de la même manière pour les propriétés étatiques que pour les propriétés privées en ce que l’Etat ne pourrait bénéficier d’un droit acquis en la matière qui, pour le surplus, ne serait pas accordé aux particuliers.
Les sociétés appelantes estiment que si une sorte de zone « tampon » entre une zone [MIX-u] et une zone [HAB-1] devait être mise en place, elle devrait l’être par rapport à tous les terrains classés en zone [HAB-1]. En l’occurrence, l’on se trouverait en face d’une inégalité flagrante qui, pour le surplus, se dédoublerait pour les sociétés appelantes d’une véritable expropriation, laquelle n’aurait pu intervenir qu’en vertu de la loi et serait encore contraire à l’article 32 de la Constitution.
11La Cour a déjà eu l’occasion de répondre à l’ensemble des aspects développés sous ce volet c) lors de son analyse de l’argumentaire des sociétés appelantes au niveau du volet a).
Ainsi, aucune inégalité de traitement par rapport aux propriétés publiques en amont de la route d’Esch ne saurait être valablement dégagée, la différence majeure étant que les terrains de celles-ci sont moins profonds que ceux des sociétés appelantes et se trouvent presqu’entièrement dans la zone constructible d’une profondeur de 40 mètres.
D’un autre côté, la zone [JAR-jf] se dessine quasiment de manière nécessaire une fois la zone constructible le long de la route d’Esch arrêtée à une profondeur de 40 mètres, compte tenu du caractère essentiellement résidentiel et, en plus, protégé de l’ensemble des immeubles longeant les rues Jean Jaurès et rue de Nassau faisant partie du même pâté.
Les aspects d’expropriation, non vérifiés, et de réserves à la loi, non pertinents, ont également été traités ci-avant sous le volet b).
L’appel laisse dès lors également d’être fondé sous ce volet c).
B) Quant à la décision d’approbation critiquée du ministre de l’Environnement Les sociétés appelantes précisent que par rapport à la décision d’approbation du ministre de l’Environnement, aucun moyen séparé n’aurait été invoqué et que celle-ci n’aurait été attaquée que dans la mesure où elle aurait participé à l’adoption générale des règlementations refondues du PAG et de celles des PAP QE, de sorte à rendre celles-ci définitives.
Dans les conditions données, il n’appartient pas à la Cour de porter plus loin son analyse par rapport à la décision d’approbation en question du ministre de l’Environnement, tous les aspects ayant trait à celle-ci, dans la mesure visée, ayant été traités sous la rubrique A).
L’appel n’étant fondé sous aucun de ses volets, il est à rejeter et le jugement dont appel est à confirmer.
Les sociétés appelantes sollicitent l’allocation d’une indemnité de procédure de 2.500.- € à supporter par l’Etat, sinon la Ville.
Eu égard à l’issue du litige, cette demande est à rejeter.
La partie étatique demande à voir ordonner la distraction des frais et dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour concluant affirmant en avoir fait l’avance.
Dans la mesure où pareille distraction, prévue par le Nouveau code de procédure civile devant le juge judiciaire, n’a pas été prévue par la loi au niveau de la procédure administrative contentieuse, cette demande est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
12au fond, le dit non justifié ;
partant, en déboute les sociétés appelantes ;
confirme le jugement dont appel ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure des sociétés appelantes ;
rejette la demande en distraction de l’avocat à la Cour de la partie étatique concernant les dépens de l’instance d’appel ;
condamne les sociétés appelantes aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
S ….
s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 13
