GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 44796C du rôle Inscrit le 4 août 2020
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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par la Monsieur …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 22 juin 2020 (n° 40655 du rôle) ayant statué sur son recours dirigé contre « des décisions » du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg et une décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement particulier « quartier existant » Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 44796C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 4 août 2020 par Maître Hervé HANSEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, déclarant agir en tant que propriétaire d’une parelle inscrite au cadastre de la Ville de Luxembourg, section HoE de Merl-Sud, lieu-dit route de Longwy sous le numéro 831/1887, sise 365, route de Longwy, pour laquelle il sollicite la modification au niveau de la partie écrite du plan d’aménagement particulier quartier existant (PAP QE) de la limite d’implantation en profondeur de 13 mètres (article B.3.3) et une modification de la hauteur de façade sur rue des constructions de 8,50 mètres (article B.3.4, alinéa 3), dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 22 juin 2020 (n° 40655 du rôle) à travers lequel le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître du recours principal en réformation, tout en déclarant irrecevable le recours subsidiaire en annulation dans la mesure où il est dirigé contre la délibération du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg du 14 juin 2016 engageant la procédure d’adoption des PAP QE, pour, pour le surplus, déclarer le recours en annulation recevable, mais non fondé avec rejet des demandes en allocation d’une indemnité de procédure respectivement formulées par le demandeur et la partie étatique, tout en condamnant le demandeur aux frais et dépens ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Luana COGONI, en remplacement de l’huissier de justice Véronique REYTER, les deux demeurant à Esch-sur-Alzette, immatriculées auprès le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 17 août 2020 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en son Hôtel de Ville, 42, Place Guillaume II ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 octobre 2020 par Maître Anne BAULER, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 novembre 2020 par Maître Hervé HANSEN au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 décembre 2020 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 décembre 2020 par Maître Anne BAULER au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Par courriels respectifs des mandataires des parties dans le cadre de la mise en place du calendrier de fixation de l’affaire pour plaidoiries, il y a eu unanimité en vue de voir prendre l’affaire en délibéré sans autre formalité ;
Sur le rapport du rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré en conséquence à l’audience publique du 19 janvier 2021.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après le « conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et des échevins de la Ville de Luxembourg, ci-après « le collège échevinal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 30, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004, pour « (…) engager la procédure d’adoption des premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers existants » de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique et de les soumettre à la procédure d’adoption en les déposant à l’inspection du public et en les transmettant pour avis à la cellule d’évaluation de la Commission d’aménagement instituée auprès du Ministère de l’Intérieur ainsi qu’au Ministère de l’environnement et à la Direction de la Santé (…) ».
Par courrier de son mandataire du 20 juillet 2016, Monsieur …, déclarant agir en sa qualité de propriétaire de la parcelle portant le numéro cadastral 831/1887, sise à 365, route de Longwy, ci-après « la parcelle Route de Longwy », soumit au collège échevinal des objections contre « (…) (i) le document intitulé « Projet de Plan d’Aménagement Particulier « Quartier Existant » (PAP QE) – partie écrite » (…), (ii) le plan de repérage visé à l’article A.1 de la Partie écrite du Projet de PAP QE (…) et (iii) le projet de PAP QE de la zone d’habitation 1 (…) ».
2Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».
Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre des projets d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après « le PAP QE », et, d’autre part, adopta les parties graphiques et la partie écrite de ces derniers, « (…) sous [leur] forme revue et complétée (…) ».
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG.
Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des PAP QE, cette décision étant libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d’aménagement particulier « quartier existant » de la Ville de Luxembourg.
Or, conformément à ma décision d’approbation du projet de la refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg de ce jour, modifiant les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents, je vous prie de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptées en conséquence.
De manière générale, je tiens encore à soulever que toutes les réclamations introduites à l’encontre du vote des plans d’aménagement particulier « quartier existant » ne sont pas recevables. En effet, le Législateur n’a pas prévu la possibilité d’introduire une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur contre le plan d’aménagement particulier « quartier existant » alors qu’il a uniquement prévu dans l’article 16 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le projet d’aménagement général devant le ministre de l’Intérieur. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 19 janvier 2018, Monsieur …, agissant en sa qualité de propriétaire de la parcelle Route de Longwy, a fait introduire un recours tendant, aux termes de son dispositif, à la réformation, sinon à l’annulation (i) « (…) de la délibération du Conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 portant adoption provisoire de la refonte du plan d’aménagement particulier « quartier existant2 de la Ville de Luxembourg (…) », (ii) « (…) de la délibération du Conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant adoption, après modifications, du Projet de plan d’aménagement particulier « quartier existant » de la Ville de Luxembourg, telle que notifiée par extrait au requérant en date du 5 mai 2017 (…) » et (iii) « (…) de la décision prise par Monsieur le Ministre de l’Intérieur (…) en date du 5 octobre 2017, publiée le 19 octobre 2017 au Luxemburger Wort et portant approbation de la délibération du Conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017, portant adoption de la refonte du plan d’aménagement particulier « quartier existant » 3de la Ville de Luxembourg, en ce que la partie écrite du PAP QE, en ce qui concerne la Parcelle Route de Longwy :
(i) impose une limite d’implantation en profondeur de 13 mètres (article B.3.3 PAP QE, partie écrite régissant l’implantation en profondeur sur les parcelles classées en zone d’habitation [HAB-1•c] ) ; et (ii) impose une hauteur de façade sur rue des constructions de 8,50 mètres (article B.3.4, alinéa 3 PAP QE, partie écrite, régissant la hauteur des constructions en zone [HAB-1•c] (…) ».
Par jugement du 22 juin 2020 (n° 40655 du rôle), le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours principal en réformation tout en disant le recours subsidiaire en annulation irrecevable en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 14 juin 2016 portant mise sur orbite des PAP QE, en déclarant le recours en annulation recevable, mais non fondé pour le surplus, en rejetant les demandes en allocation d’une indemnité de procédure formulées respectivement par le demandeur et la partie étatique et en condamnant le demandeur aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 4 août 2020 (n° 44796C du rôle), Monsieur … a fait entreprendre le jugement précité du 22 juin 2020 dont il sollicite la réformation dans le sens de voir réformer, sinon annuler les délibérations du conseil communal des 14 juin 2016 et 28 avril 2017 de même que la décision ministérielle d’approbation du 5 octobre 2017 avec renvoi de l’affaire, pour autant que de besoin, devant l’autorité compétente.
Tant la Ville de Luxembourg que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la forme et quant au délai, sauf pour la partie étatique de soulever une question quant à la portée de l’appel en rappelant que dans la requête introductive d’instance devant le tribunal, l’appelant actuel avait limité sa démarche aux seules parcelles le concernant. Dès lors, l’appel ne pouvant pas porter sur des demandes nouvelles, l’analyse serait à limiter à la seule parcelle déjà concernée en première instance, c’est-à-dire celle sise 365, route de Longwy et portant le numéro cadastral 831/1887, précitée.
Étant entendu que le jugement dont appel a été notifié en date du 25 juin 2020, l’appel est recevable quant au délai.
Dans la mesure où l’appelant confirme à travers son mémoire en réplique que dès son objection au niveau du PAP QE, seul le classement de sadite parcelle sise 365, route de Longwy était concerné, le moyen de la partie étatique est à rejeter dès ce stade.
Pour le surplus, ayant été interjeté suivant les formes de la loi, l’appel est recevable dans son intégralité.
Au niveau de la prétention en appel, la Cour est amenée à constater que l’objection initiale de Monsieur … est restée constante en cause et non accueillie, de sorte qu’actuellement en instance d’appel, il continue à critiquer la partie écrite commune à tous les PAP QE ensemble son article B.3.3 imposant une limite d’implantation en profondeur de 13 mètres, plus particulièrement pour les parcelles inscrites en secteur d’habitation [HAB-1•c], et en son article B.3.4, alinéa 3, imposant une hauteur de façade sur rue des constructions à 8,50 mètres.
4A l’appui de son appel, l’appelant critique tout d’abord la délibération communale querellée en ce qu’elle n’aurait tout simplement pas pris position par rapport à son objection relative à la hauteur et à la profondeur du bâti prévues dans les dispositions attaquées du PAP QE.
Dès lors, il conclut à un défaut de motivation sur base de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat. L’appelant demande en conséquence à titre principal, par réformation du jugement dont appel, l’annulation de la délibération communale d’adoption du PAP QE.
A titre subsidiaire, si l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’était pas applicable, il resterait que les dispositions de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 impliquant un mécanisme de participation et de collaboration en vue d’un aplanissement des difficultés auraient été violées. La décision communale querellée devrait dès lors encore être annulée de même que la décision ministérielle d’approbation pour ne pas avoir, en application de l’article 30, alinéa 13, de la loi du 19 juillet 2004, exercé convenablement sa mission de tutelle et de contrôle de légalité afférente.
En dernier ordre de subsidiarité, l’appelant sollicite encore l’annulation de la délibération communale et de la décision ministérielle querellées sur base du principe de bonne administration.
Dans un deuxième ordre d’idées, l’appelant conclut à la violation de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 en reprochant successivement à la délibération communale et à la décision ministérielle critiquées d’avoir procédé suivant une erreur manifeste d’appréciation et en méconnaissance de l’intérêt général, sous-tendant l’objectif d’un développement harmonieux des structures urbaines, tel que prévu par le point b) dudit article 2, et enfin à une violation du principe de proportionnalité.
Ainsi, l’appelant estime que le but d’harmonisation du tissu urbain environnant ne saurait justifier une restriction de la hauteur des façades sur rue des constructions, limitée à 8,50 mètres, ni une restriction de la profondeur à 13 mètres telle que prévue par la nouvelle règle présentement critiquée. Il n’existerait aucune nécessité en ce sens et les délibération et décision ministérielle critiquées n’auraient été dès lors prises ni dans l’intérêt général, ni sur base du principe de proportionnalité.
Dans un troisième ordre d’idées, en ce que les dispositions du PAP QE querellées sur la profondeur et la hauteur des façades sur rue limiteraient indument les attributions du droit de propriété, l’appelant invoque une violation à la fois de l’article 16 de la Constitution et de l’article 1er du Protocole additionnel de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après « la CEDH », ensemble les articles 2 et 30, alinéa 13, de la loi du 19 juillet 2004.
Finalement, l’appelant sollicite encore l’annulation de la délibération communale et de la décision ministérielle critiquées pour excès de pouvoir et détournement de pouvoir. Dans ce contexte, l’appelant conclut en ordre principal à une violation de l’article 16 de la Constitution, l’amputation de son usage du droit de propriété étant équivalente à une expropriation. Ce n’est qu’à titre subsidiaire, qu’il invoque la protection de l’article 1er du Protocole additionnel à la CEDH.
Les parties publiques sollicitent, chacune en ce qui la concerne, la confirmation du jugement dont appel, essentiellement sur base des motifs y déployés.
5Il convient de signaler encore que par requête d’appel du même jour inscrite sous le numéro 44795C du rôle, l’appelant a fait entreprendre un jugement du tribunal administratif du même 22 juin 2020 (n° 40640 du rôle) l’ayant débouté de son recours concernant notamment sa demande en reclassement de la même parcelle du secteur [HAB-1•c] en une zone [MIX-u] sinon en une zone [HAB-2].
Il est patent que son appel visant le plan d’aménagement général refondu, ci-après « le PAG », est de nature à conditionner directement la présente instance.
Par arrêt parallèle de ce jour, la Cour a déclaré non fondé sous tous ses volets, dont celui concernant l’immeuble présentement litigieux 365, route de Longwy, le recours de l’appelant dirigé contre la délibération communale d’adoption et la décision ministérielle d’approbation du PAG concernant le classement de cet immeuble en zone [HAB-1].
En premier lieu, l’appelant épingle le fait que le conseil communal n’a pas expressément pris position par rapport à son objection en ce qu’elle concernait les points précis de la hauteur des façades sur rue et celui de la profondeur des constructions dans un secteur [HAB-1•c].
Tel que l’appelant le suppute lui-même, l’absence de précision des instances communales équivaut en l’occurrence à un refus en ce que parallèlement le classement du terrain litigieux en secteur [HAB-1•c] a été décidé à travers la délibération communale critiquée du 28 avril 2017.
Cependant, la réponse communale a l’objection de l’appelant concernant le classement de son terrain au niveau du PAP QE doit être regardée en combinaison avec celle qu’il avait reçue par délibération du conseil communal du même jour par rapport à son objection concernant le classement de son dit terrain en zone [HAB-1]. Si le conseil communal y a confirmé le maintien de tous les terrains du pâté d’immeubles concerné en zone [HAB-1], à l’exception de la partie limitée classée en zone [BEP], pour des raisons de cohérence et d’harmonisation du classement au niveau dudit îlot, les mêmes raisons doivent être regardées comme sous-tendant la réponse implicite à l’objection dans le présent contexte du PAP QE, lequel s’analyse en un instrument d’exécution et de précision du PAG.
Dans le contexte ainsi donné, la non-motivation explicite par le conseil communal de son refus par rapport à l’objection de l’appelant dirigé contre le classement du PAP QE n’est pas de nature à être analysée en tant que vice de procédure devant entraîner l’annulation de la délibération communale querellée du 28 avril 2017.
Ce premier moyen est partant à rejeter.
Les arguments présentés par l’appelant à la base de sa dite objection se trouvent en substance réitérés en instance d’appel devant la Cour et seront analysés en conséquence ci-après.
S’il est vrai que le présent litige concerne uniquement deux articles de la partie écrite du PAP QE, à savoir l’article B.3.3 fixant une limite d’implantation en profondeur de 13 mètres et l’article B.3.4, alinéa 3, fixant une hauteur de façade sur rue des constructions de 8, 50 mètres pour le secteur [HAB-1•c], dans lequel se trouve classé l’immeuble litigieux, il n’en reste pas moins que ce ténor de la doléance de l’appelant est le même que celui présenté au niveau de l’appel inscrit sous le numéro 44795C du rôle dirigé contre les décisions de classement en zone [HAB-1] au niveau du PAG, à savoir celui d’une utilisation non rationnelle du sol par une densification non adéquate compte tenu des potentialités de l’immeuble concerné.
6C’est surtout en comparaison avec la zone [HAB-2], classement demandé en ordre subsidiaire dans l’autre rôle, que la Cour a été amenée à préciser les multi-potentialités offertes par la zone [HAB-1] à côté de « simples » maisons unifamiliales. Il y va de maisons bifamiliales, de maisons plurifamiliales ainsi que de toutes les affectations complémentaires en matières commerciale, artisanale et de constructions dans l’intérêt public. Si le propre de la zone [HAB-1] est celui d’un objectif de densification moins poussée, en comparaison surtout avec la zone [HAB-2], la Cour, en ne décelant pas de dépassement de la marge d’appréciation dans le chef des autorités communale et étatique compétentes au niveau du classement de l’immeuble litigieux en zone [HAB-1], a déjà, pour grande partie, répondu également aux doléances présentes concernant la profondeur des constructions et la hauteur des façades admises dans le secteur [HAB-1•c] pertinent.
Il convient de souligner que l’appelant ne sollicite pas au niveau du PAP QE le classement de son immeuble dans un autre secteur de la zone [HAB-1] que le secteur [HAB-1•c] mais critique deux aspects de la réglementation afférente à la zone [HAB-1].
Dès lors, la réponse de la Cour découle essentiellement ici également du classement au niveau du PAG en zone [HAB-1] impliquant précisément un objectif de densification moins poussée dans le chef du pâté de maisons concerné. En ce qu’à la fois la profondeur des constructions limitée à 13 mètres et la hauteur des façades principales limitée à 8,5 mètres procèdent précisément de cet objectif d’une densification moins poussée dans un pâté d’immeubles destiné à rester plus « aéré », les limites ainsi posées se justifient entièrement compte tenu de cet objectif valable allant de pair avec le classement en zone [HAB-1]. Le maintien de ces mêmes hauteurs de façade et profondeurs limitées des constructions pour toutes les parcelles classées en zone [HAB-1] composant l’intégralité du pâté de maisons concerné, à l’exception des terrains classés en zone [BEP] au coin de la rue de Merl et de la rue de Saint-Hubert, participe encore à cet objectif légitime de création d’un tissu harmonieux à l’endroit. Admettre une exception uniquement pour la parcelle de l’appelant contreviendrait encore à cet objectif valable d’harmonisation.
En ce que les deux articles pertinents ayant trait à la hauteur sur façade et à la profondeur des constructions conditionnent l’usage du droit de propriété, aucune mesure équivalente de près ou de loin à une expropriation ne saurait en être dégagée. Or, d’après l’arrêt du 4 octobre 2003 (n° 101 du registre) de la Cour constitutionnelle, les garanties du droit de propriété prévues par l’article 16 de la Constitution ne portent que dans une situation où il est vérifié que des actes ont été posés qui opèrent une ingérence équivalente à une expropriation pour cause d’utilité publique.
Dans une optique de cohérence, il convient d’appliquer les dispositions de l’article 1er du Protocole additionnel à la CEDH dans un sens analogue. Ce qui plus est, d’après l’arrêt précité de la Cour constitutionnelle, l’intérêt public étant vérifié, les délibération communale et décision ministérielle d’approbation opérant la mise en place d’un PAP QE portant modulation de l’usage du droit de propriété ne sauraient encourir la sanction de l’annulation. Tout au plus, une action en dommage et intérêts devant les juridictions judiciaires resterait possible, le cas échéant, si la mesure devait être jugée équipollente à une expropriation telle que visée par l’article 16 de la Constitution, tel que lui-même interprété par l’arrêt précité du 4 octobre 2013 de la Cour constitutionnelle.
Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que l’appel laisse d’être fondé sous tous ses aspects et que le jugement dont appel est à confirmer.
L’appelant sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de … € à charge des parties publiques.
7Eu égard à l’issue du litige, cette demande est à rejeter.
La partie étatique demande à voir ordonner la distraction des frais et dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour concluant affirmant en avoir fait l’avance.
Dans la mesure où pareille distraction, prévue par le Nouveau code de procédure civile devant le juge judiciaire, n’a pas été prévue par la loi au niveau de la procédure administrative contentieuse, cette demande est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant, en déboute l’appelant ;
confirme le jugement dont appel ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure de l’appelant ;
rejette la demande en distraction de l’avocat à la Cour de la partie étatique concernant les dépens de l’instance d’appel ;
condamne l’appelant aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 8
