GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 44748C du rôle Inscrit le 29 juillet 2020
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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par la société anonyme …., …, contre un jugement du tribunal administratif du 25 mai 2020 (n° 40560 du rôle) ayant statué sur son recours contre deux délibérations du conseil communal de la Ville de Luxembourg et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 44748C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 29 juillet 2020 par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme …., établie et ayant son siège social à L-… …, …, …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son conseil d’administration en fonctions, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 25 mai 2020 (n° 40560 du rôle) ayant déclaré irrecevable son recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 portant mise sur orbite du plan d’aménagement général (PAG) (refonte), pour dire le recours en annulation recevable, mais non fondé pour le surplus en ce qu’il est dirigé contre la délibération communale du 28 avril 2017 portant adoption du PAG et de la décision ministérielle d’approbation afférente du 5 octobre 2017, en débouter la demanderesse, rejeter sa demande en allocation d’une indemnité de procédure et la condamnant aux frais et dépens ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura GEIGER, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculés auprès du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 31 juillet 2020 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en son Hôtel de Ville, 42, Place Guillaume II ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 octobre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186.371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 novembre 2020 par Maître Serge MARX au nom de l’appelante ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 décembre 2020 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 décembre 2020 par Maître Christian POINT au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Serge MARX, Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, et Rachel JAZBINSEK en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 9 février 2021.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après « le conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Par courrier du 19 juillet 2016, la société anonyme …., ci-après « la société … », déclarant agir en sa qualité de propriétaire de cinq parcelles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ED de Neudorf, sous les numéros 343, 345/2367, 347/917, 347/918, 347/919 et 348/1036, ci-après « les parcelles 343, 345/2367, 347/917, 347/918, 347/919 et 348/1036 », soumit au collège des bourgmestre et échevins, ci-après « le collège échevinal », des objections à l’encontre du projet d’aménagement général, ci-après « le PAG ».
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du PAG et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ». Concernant plus particulièrement la réclamation de la société …, le conseil communal la rejeta. Le tableau appartenant à la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 renseigne à cet égard :
« aplanissement, pas de modifications, adaptations éventuelles par modification ponctuelle du PAG ».
Par courrier de son mandataire du 19 mai 2017, la société … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du 2conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du PAG et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG, la réclamation introduite par la société … ayant, cependant, été déclarée non fondée, en son volet visant le classement par le projet d’aménagement général des parcelles 343, 345/2367, 347/917, 347/918, 347/919 et 348/1036. Cette décision est libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les autorités communales.
Conformément à l’article 18 de [la] loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.
Il est statué sur les réclamations émanant (…) de Maître Serge Marx au nom et pour le compte de la société …. (…).
Ad réclamations … S.A. (rec …) et (rec …) (…) La réclamation est également non fondée pour autant qu'elle concerne le reclassement des parcelles cadastrales nos 347/917, 347/918, 347/919, 348/1036, 345/2357 et 343, sises à Neudorf, actuellement classées en « zone de verdure [VERD] », en « zone d'habitation 2 [HAB-2] » ou du moins en « zone d'habitation 1 [HAB-1] ».
En effet, un reclassement en zone destinée à être urbanisée ne saurait être envisagé à l'heure actuelle, mais seulement à moyen ou à long terme, et devra, le cas échéant, être soumis à des études environnementales approfondies préalables. (…) ».
3Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 janvier 2018, la société … fit introduire un recours tendant à l’annulation de « 1. La délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 par laquelle a été mise sur orbite la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg (…) ; 2. La délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 par laquelle a été approuvé le projet de refonte du plan d’aménagement général (…); et 3. la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 par laquelle celui-ci a approuvé la refonte du PAG de la Ville de Luxembourg et rejeté la réclamation de la requérante (…) ».
Par jugement du 25 mai 2020 (n° 40560 du rôle), le tribunal déclara le recours en annulation irrecevable en tant que dirigé contre la délibération communale du 13 juin 2016 portant mise sur orbite du PAG (refonte), tout en le déclarant recevable mais non fondé pour le surplus, en tant que dirigé contre la délibération communale d’adoption du PAG (refonte) du 28 avril 2017 et contre la décision ministérielle d’approbation afférente du 5 octobre 2017, en débouter la demanderesse, rejeter sa demande en allocation d’une indemnité de procédure et la condamner aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 29 juillet 2020 (n° 44748C du rôle), la société … a fait entreprendre le jugement précité du 25 mai 2020 dont elle sollicite la réformation dans le sens de voir annuler la délibération communale du 28 avril 2017 et la décision ministérielle d’approbation du 5 octobre 2017 querellées et de voir solliciter, à toutes fins utiles, pour autant que de besoin, une visite des lieux du site composé par les parcelles litigieuses sises à Neudorf.
Tant la Ville de Luxembourg que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la forme et quant au délai.
L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
A partir du paragraphe 12 de la requête d’appel, la Ville entend dégager que l’appel n’entreprend pas le jugement querellé en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours initial en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 portant mise en procédure du PAG, ni en ce qui concerne le classement de parties des parcelles litigieuses en « zone forestière [FOR] ».
Dans la mesure où la partie appelante rejoint cette analyse, il convient de limiter l’étude de l’appel aux limites prédécrites.
En termes d’historique, l’appelante fait valoir que si actuellement le projet de refonte de PAG classait les six terrains litigieux en zone de verdure, leur classement antérieur aurait été différent. L’ancien PAG aurait classé les quatre parcelles portant les numéros cadastraux 347/917, 347/918, 347/919 et 348/1036, et non pas seulement les trois premières nommées tel que le tribunal l’aurait retenu, « ensemble de terrains à aménager » avec un coefficient moyen d’utilisation, ci-après « CMU », de 0,30. Il est vrai que déjà depuis le plan JOLY, les deux autres terrains portant les numéros cadastraux 343 et 345/2367 auraient été classés en zone de verdure tandis que le projet actuel maintient ce classement. Ce serait d’ailleurs pour ce classement des deux parcelles en question que le jugement dont appel ne serait point appelé.
4Si tant était qu’actuellement le jugement dont appel se trouve appelé uniquement pour les quatre premières parcelles nommées, il n’en resterait pas moins qu’à travers toute la procédure précontentieuse menée – objection devant le conseil communal et réclamation devant le ministre – l’appelante aurait été déboutée, de même que devant le tribunal.
De manière générale, l’appelante conteste l’intensité du contrôle effectué par les premiers juges dans le cadre du recours en annulation soumis et reproche à leur égard le caractère limité du contrôle de la légalité par eux opéré par rapport aux délibération communale et décision ministérielle critiquées en considérant que seule une erreur manifeste d’appréciation serait de nature à emporter la sanction de l’acte administratif déféré. L’appelante estime toutefois qu’en application des exigences d’un recours effectif telles que se dégageant notamment de l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après la « CEDH », le juge administratif ne saurait se limiter à ne sanctionner que les situations dites « manifestes » mais devrait opérer une mise en balance et vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but.
Les parties publiques demandent la confirmation pure et simple du jugement dont appel plus particulièrement sur ce volet.
Liminairement, la Cour entend prendre position par rapport aux observations générales de la partie appelante concernant la densité du contrôle opéré par le juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation et, plus particulièrement, concernant un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire, les délibération communale et décision ministérielle prises dans le cadre de la refonte d’un PAG étant globalement considérées comme relevant d’un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif et ouvrant un recours en annulation afférent devant les juridictions de l’ordre administratif.
Après avoir retenu que l’existence des faits sur lesquels le juge était amené à se baser devait être matériellement établie à l’exclusion de tout doute, le tribunal énonce deux affirmations, l’une portant sur l’application du principe de proportionnalité, en apparence large, et l’autre, restreignant les cas d’annulation à la seule hypothèse d’une erreur d’appréciation jugée manifeste, lorsque plus particulièrement une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision. Ce faisant, en combinant les deux affirmations, le fait de ne retenir qu’une erreur d’appréciation manifeste sous le couvert d’un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris sa décision, le tribunal a, de la sorte, mis en avant une application fort restreinte du principe de proportionnalité.
La Cour a déjà eu l’occasion de se positionner par rapport aux attributions limitées du juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation, plus particulièrement dirigé contre un acte réglementaire.
Tout d’abord, la Cour a recentré le concept d’erreur manifeste d’appréciation, en ce que l’adjectif « manifeste » risque d’être trompeur et de mener vers un contrôle restreint incompatible avec les exigences d’un recours effectif.
Depuis 2010, la Cour analyse la situation suivant le critère du dépassement de la marge d’appréciation par l’autorité de décision en appuyant sa démarche sur une application circonstanciée et équilibrée du principe de proportionnalité.
5L’autre vecteur important du contrôle de la Cour est celui du caractère effectif du recours, garanti non seulement au niveau international, plus particulièrement par l’article 13 de la CEDH, et, lorsque le droit de l’Union européenne est mis en œuvre, par l’article 47 de la Charte européenne des droits fondamentaux, ci-après « la Charte », mais encore, depuis l’arrêt n° 146 de la Cour constitutionnelle du 28 mai 2019, en tant que principe à valeur constitutionnelle découlant directement du principe fondamental de l’Etat de droit.
En vue d’être conforme à la fois à l’article 13 de la CEDH et au principe constitutionnel du recours effectif dans le cadre d’un Etat de droit, le juge administratif de l’annulation ne peut pas limiter son contrôle en ne sanctionnant que des situations dites « manifestes », sinon de « flagrante disproportion », au risque d’aboutir à un recours ineffectif, mais il est appelé à opérer une mise en balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but.
Par ailleurs, le principe de proportionnalité doit être considéré, en toute matière, comme étant un principe essentiel en ce qu’il tend vers l’équilibre nécessaire entre les moyens à mettre en œuvre et le but à atteindre dans un contexte précis donné. Par son premier arrêt en formation plénière, la Cour constitutionnelle a décidé le 22 janvier 2021 (n° 00152 du registre) que le principe de proportionnalité était à regarder également comme principe à essence constitutionnelle.
C’est sous cette multiple optique qu’il convient dès lors pour la Cour d’opérer le contrôle inhérent à un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire respectueux du principe constitutionnel du recours effectif dans un Etat de droit.
Quant au classement de ses quatre parcelles restées litigieuses en zone [VERD], l’appelante fait valoir tout d’abord que normalement pareille zone se trouve en zone verte, tandis qu’en l’occurrence ses terrains sont situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération et se trouvent, pour le surplus, entourés de zones destinées à être urbanisées. Si les premiers juges avaient estimé qu’il serait également admissible qu’une zone libre, voire une zone verte, voire encore la zone [FOR] se situent à l’intérieur du périmètre d’agglomération, l’appelante s’érige avec insistance contre ce constat. Elle invoque à cet escient les dispositions de l’article 5, alinéa 3, de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 19 janvier 2004 », applicable à la situation de l’espèce pour n’avoir été abrogée qu’à travers la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Elle met encore en perspective cet article par rapport à l’ancien article 2, alinéa 2, de l’ancienne loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 11 août 1982 », ainsi qu’à l’article 1er de l’ancienne loi du 29 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles qui tous auraient fait la distinction entre les parcelles se trouvant en dehors des agglomérations et correspondant à la zone verte et celles se trouvant à l’intérieur des agglomérations.
Admettre des parties de zone verte à l’intérieur du périmètre d’agglomération correspondrait à conférer au ministre de l’Environnement des compétences dans ce secteur où, d’après la législation pertinente en matière d’environnement, il n’en aurait point.
L’appelante insiste encore pour dire qu’en règle générale la zone verte se présenterait sous une forme concentrée, de même que la zone à l’intérieur du périmètre d’agglomération et que des îlots déconnectés ne sauraient être valablement constitués, ni dans un sens ni dans l’autre.
6Le tribunal, en se plaçant à l’encontre d’une jurisprudence afférente de la Cour, aurait cependant décidé le contraire en admettant l’îlot de zone verte à l’intérieur du périmètre d’agglomération, plus particulièrement pour les terrains actuellement litigieux.
Suivant l’appelante, les zones énumérées par l’article 28 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après « le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) », applicable en l’espèce, en visant notamment la zone [VERD], auraient nécessairement trait à des terrains situés à l’extérieur du périmètre d’agglomération.
L’appelante précise ses considérations d’ordre général par rapport à la motivation du jugement dont appel. Ainsi, contrairement aux développements des premiers juges, une zone [VERD] serait également inadmissible à l’intérieur du périmètre d’agglomération d’une localité, de même qu’un classement en zone de base [VERD] ne se justifierait point par des considérations d’ordre urbanistique tendant à une finalité d’intérêt général à l’endroit.
L’appelante insiste sur le classement en zone « ensemble à restructurer » de ses quatre parcelles litigieuses dès l’ancien plan JOLY et met en avant que normalement ce classement aurait dû aboutir à ce que ces terrains se retrouvent en zone d’habitation. Telle serait la procédure normalement effectuée pour quasiment l’ensemble des terrains s’étant trouvés en pareille zone sous le plan JOLY. Suivant l’appelante, seuls ses propres terrains feraient exception, tant ceux visés par le présent appel que ceux visés par l’appel parallèle inscrit sous le numéro 44683C du rôle également toisé par arrêt de ce jour.
Au-delà de ce classement au niveau du plan JOLY, l’appelante admet que la décision du ministre de l’Environnement du 16 octobre 1994, prise dans le cadre de ce PAG, devrait également être prise en considération. En effet, c’est ce ministre, au niveau de sa décision d’approbation requise pour les terrains sortis de la zone verte pour être intégrés dans le périmètre d’agglomération qui aurait marqué une décision de refus et exigé un maintien en zone verte pour les quatre parcelles actuellement litigieuses.
L’appelante estime que ni le conseil communal ni le ministre n’auraient pu se baser valablement sur la décision du ministre de l’Environnement du 16 novembre 1994, étant entendu que celle-ci serait illégale. L’appelante cite la loi du 11 août 1982, laquelle aurait disposé en son article 2, alinéa dernier, que « toute modification de la délimitation d’une zone verte découlant du vote provisoire, selon l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, est soumise à l’approbation du ministre [de l’Environnement] ».
Suivant l’appelante, cette intervention du ministre de l’Environnement entre le vote provisoire et le vote définitif de l’époque aurait été logique, parce qu’elle aurait été seule de nature à permettre à l’administré concerné de faire encore valoir ses moyens au niveau de la réclamation devant le ministre de l’Intérieur dirigée précisément contre l’approbation à titre définitif par le conseil communal du PAG modifié, le tout en application de l’article 9 de ladite loi modifiée du 12 juin 1937.
Or, il résulterait des dates respectives d’adoption et d’approbation du plan JOLY que le ministre de l’Environnement ne serait pas intervenu après le vote provisoire, tel que pourtant exigé par l’ancienne loi du 11 août 1982, mais après l’approbation définitive sans qu’il eût été possible à l’administré concerné d’y prendre utilement position devant le ministre de l’Intérieur. C’est en 7cela que la décision ministérielle du 16 novembre 1994 devrait être déclarée illégale par voie d’exception en application de l’article 95 de la Constitution.
Le reproche de l’appelante va dans le sens que le tribunal aurait dû déclarer cette inapplicabilité, ce que pourtant il n’a pas fait. Pour le surplus, la décision ministérielle du 16 novembre 1994 serait désuète. Mais même à supposer qu’elle n’était pas illégale, ce que l’appelante ne conçoit pas, l’ancien classement de ses terrains n’aurait pas pour autant pu être invoqué utilement par la Ville pour justifier les classements actuellement critiqués. D’après l’appelante, le site n’aurait aucune valeur écologique particulière en ce qu’il s’agirait de terrains exploités à des fins simplement agricoles.
Quant aux considérations urbanistiques proprement dites invoquées par la Ville à la base du classement en zone de base [VERD], confirmé par le ministre, l’appelante critique avec insistance que l’argumentaire dégagé à cet escient par les premiers juges, en ce que ces terrains se trouveraient dans la montée vers le plateau du Kirchberg et formeraient prétendument la limite entre le quartier du Kirchberg et celui du Neudorf, de sorte qu’une affectation de ceux-ci à des fonctions de logements « viendrait donc, non seulement ajouter une zone d’habitation supplémentaire à deux quartiers d’ores et déjà fortement urbanisés présentant des zones de logement et d’activités commerciales, mais détruiraient encore une partie de la ceinture verte s’étirant dans le quartier Kirchberg et le quartier Neudorf ». L’appelante ne saurait admettre que ce classement serait justifié à suffisance pour des considérations urbanistiques vérifiées quant à leur matérialité, tirées d’une saine urbanisation et tendant à une finalité d’intérêt général, à savoir un développement d’une structure urbaine mixte permettant d’assurer une certaine qualité de vie à la population des quartiers respectifs du Kirchberg et de Neudorf.
L’appelante se pose la question comment les premiers juges ont pu dégager l’argumentaire par eux retenu sans avoir procédé à une visite des lieux. Elle demande à la Cour de procéder à pareille mesure avant de rendre son arrêt.
Tout d’abord, l’appelante est d’avis que le tribunal a versé dans une erreur de fait dans la mesure où ses terrains, de même que ceux accueillant le Rehazenter tout proche, font partie du quartier Kirchberg, ce qu’aucune personne sensée ne serait amenée à remettre en question. Il ne saurait dès lors être question d’inclure les terrains litigieux dans le quartier du Neudorf. De la sorte, tout l’argumentaire mis en avant par les premiers juges d’une délimitation respective des deux quartiers, assurée par les terrains de l’appelante notamment, tomberait à faux.
L’appelante insiste encore sur le besoin en logements toujours croissant, notamment au niveau du territoire de la Ville de Luxembourg, cette tendance ne faisant que s’accentuer. Pour le surplus, le quartier du Kirchberg disposerait, depuis la prise en fonction du tram, d’un atout de mobilité douce supplémentaire qui justifierait d’autant plus que des terrains tels ceux litigieux, restent inclus dans une zone de logement.
Sur base de tous ces éléments, l’appelante estime que les premiers juges ont fait une mauvaise appréciation du classement en zone de base [VERD] de ses parcelles litigieuses qui ne serait manifestement pas justifié par des considérations urbanistiques répondant à une finalité d’intérêt général. Le classement en zone de base [VERD] serait partant à annuler, d’autant plus qu’il équivaudrait à frapper ses parcelles d’inconstructibilité et à violer le droit de propriété de leur propriétaire, tel que protégé à la fois par l’article 16 de la Constitution et l’article 1er du premier Protocole additionnel à la CEDH.
8 La Ville donne à penser qu’un PAG est, par son essence même, pris dans l’intérêt général et que cette caractéristique est à présumer jusqu’à preuve du contraire. La Ville renvoie aux travaux préparatoires du PAG et aux observations fondamentales contenues dans la présentation, suivant lesquelles aucune extension de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée n’était en principe prévue par le nouveau PAG. La Ville admet que quelques exceptions ont été faites en tant que régularisations très ponctuelles par rapport au plan JOLY jugé suffisant. Mais de manière générale, la Ville déclare avoir souhaité maintenir l’urbanisation à l’intérieur des limites actuelles de l’agglomération sachant qu’elle dispose d’un potentiel important de développement à l’intérieur de ces limites. Ainsi, une densification adaptée du tissu bâti dans les quartiers d’habitation et dans les quartiers centraux, permettant d’accueillir une population en augmentation sans pour autant devoir augmenter les surfaces d’urbanisation actuelles aux abords de l’agglomération, aurait de la sorte été recherchée. Dans la même lignée, la priorité serait allée au développement des surfaces libres disponibles à l’intérieur des quartiers proches de centres de quartiers avant de développer les terrains libres aux extrémités de l’agglomération de la Ville et dans le but de maintenir les chemins courts afin de limiter l’étalement urbain dans le paysage.
La Ville insiste pour dire que la rue Louise Michel à l’endroit s’analyse en cul-de-sac et que pour viabiliser les terrains litigieux il faudrait prolonger cette rue. Compte tenu de la situation topographique des lieux, il n’existerait pas d’autre voie d’accès ni de voie de sortie. La Ville souligne que la présence d’une seule voie d’accès à un projet de lotissement ne serait pas optimale pour des raisons bien comprises de sécurité, notamment au regard des services des pompiers et des ambulances. La Ville souligne encore l’existence de fortes différences de niveaux. Une urbanisation plus en avant de la rue Louise Michel aboutirait immanquablement à un développement de type déconnecté et tentaculaire.
En conséquence, la distance par rapport à la station tram la plus proche ne ferait qu’augmenter de la sorte.
Par ailleurs, la zone de verdure [VERD] correspondrait à une zone destinée à rester libre au sens du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) et aurait correspondu de la sorte à la zone verte prévue par la loi du 19 juillet 2004 actuellement abrogée mais applicable au jour de la prise des décisions communale et ministérielle critiquées. Ainsi, la zone [VERD] correspondrait à une zone destinée à rester libre d’après l’article 3 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG), de même qu’elle ferait partie de la zone verte telle que définie par l’article 5, alinéa 3, de la loi du 19 janvier 2004.
La Ville précise qu’au niveau du plan JOLY, tel qu’adopté provisoirement, les terrains actuellement querellés de l’appelante n’avaient d’abord pas été intégrés dans une zone constructible. Ce ne fut qu’après objections et aplanissement des difficultés qu’au niveau du vote définitif le terrain fut classé par la Ville en « ensemble de terrains à aménager », ce que toutefois le ministre de l’Environnement refusa d’approuver en conformité à la législation applicable à l’époque. Il serait encore constant que le site n’a pas fait l’objet d’une évaluation environnementale, de sorte qu’il ne peut être exclu que son urbanisation puisse avoir des incidences notables sur l’environnement.
9En ce qui concerne les motifs critiqués des premiers juges, la seule constatation d’un développement tentaculaire serait suffisante pour justifier l’opposition de la Ville à un éventuel prolongement de la rue Louise Michel. Enfin, il n’y aurait pas eu de reclassement d’une zone constructible en une zone non constructible, de sorte que l’argumentaire tiré d’une violation de l’article 16 de la Constitution ainsi que de l’article 1er du Protocole additionnel à la CEDH serait également à rejeter.
Tout comme la Ville, l’Etat précise que contrairement aux indications de l’appelante, il ne s’agirait pas en l’occurrence de vérifier si un îlot de constructions en zone verte pouvait être considéré comme se trouvant à l’intérieur du périmètre d’agglomération, mais, en quelque sorte à l’inverse, de constater que nulle part ni dans la loi ni dans la jurisprudence, il n’aurait été retenu qu’une zone verte ne pourrait pas exister à l’intérieur des agglomérations, y compris plus loin à l’intérieur des zones constructibles. Pour le surplus, l’Etat rejoint également la Ville concernant l’unicité de l’accès, le risque de développement tentaculaire et la topographie accidentée des lieux.
L’Etat donne encore à considérer que les parcelles de l’appelante ne présentent pas une surface suffisante pour accueillir à la fois une voie publique équipée de trottoirs et des immeubles des deux côtés, la largeur totale des parcelles étant d’environ 45 mètres.
Tout d’abord, concernant l’ancien classement des quatre terrains actuellement querellés, il convient de confirmer les premiers juges dans leur analyse, quitte à l’étendre pour les quatre terrains, en ce qu’effectivement après que ceux-ci avaient été admis sur objection dans une zone « ensemble de terrains à aménager », le vote définitif du conseil communal ayant modifié, sur ce point, le projet de PAG, tel qu’issu du vote provisoire, devait encore une fois être approuvé par le ministre de l’Environnement concernant les changements opérés tombant sous sa sphère de compétence. C’est à ce niveau que le ministre a pu valablement refuser son approbation pour les terrains concernés.
Si la Cour constate avec les parties publiques qu’une urbanisation des terrains litigieux ne serait possible qu’à partir de la seule rue Louise Michel et que celle-ci a de la sorte de fait la vocation d’une rue-couloir, il n’en reste pas moins que précisément les terrains querellés ne se distinguent pas à l’endroit par une topographie accidentée et se présentent sous ce point de vue d’une manière compatible avec une urbanisation.
A ce stade de détermination d’un classement principal au niveau du PAG, une visite des lieux tel que suggérée par l’ensemble des parties ne s’impose pas, ce d’autant plus que les membres de la Cour, d’expérience personnelle, sont conscients des caractéristiques du site, situé dans le même quartier que le siège de la Cour.
La Cour se trouve de la sorte face à deux séries d’argumentaires valables qu’il s’agit en l’occurrence de concilier : a priori, les terrains, vu leur topographie à l’endroit, se prêteraient à la construction, tandis que, plus loin l’on admettrait des constructions plus la rue Louise Michel se présenterait en rue-couloir avec les inconvénients connus en matière de sécurité, notamment pour un accès utile des services de l’ambulance et des pompiers et que le développement afférent pourrait être caractéristique d’une excroissance tentaculaire.
En termes de proportionnalité, la Cour estime qu’une constructibilité sur toute la profondeur des quatre languettes de terrain litigieuses ne saurait être valablement admise, en suivant en cela l’argumentaire des parties publiques, mais que laisser la rue Louise Michel finir abruptement telle une œuvre inachevée – c’est ainsi que se présente actuellement la situation – ne correspond pas non plus à un urbanisme rationnel correspondant à une finalité d’intérêt général.
10 La seule manière de concilier utilement ces deux propositions consiste à prévoir en principe la possibilité d’un arrondissement du tissu urbanisé à l’endroit – le cas échéant autour d’une aire de rebroussement – en admettant la constructibilité d’une partie adéquate des terrains de l’appelante à ces fins.
La Cour est consciente que les terrains de l’appelante ne permettent pas une urbanisation des deux côtés de la rue Louise Michel et n’aboutiraient qu’imparfaitement à entourer une aire de rebroussement à créer à l’endroit.
En vue de concilier utilement les deux positions ci-avant dégagées dans le but d’un arrondissement de la zone urbanisée à l’endroit, il convient d’annuler les délibération communale et décision ministérielle d’approbation actuellement critiquées et de permettre en premier lieu la mise en place d’une étude environnementale de nature à inclure également les terrains situés de « l’autre » côté de la rue Louise Michel sur toute la largeur des ensembles de terrains à aménager jadis retenue sur objection par le conseil communal de la Ville lors du plan JOLY, mais suivant une profondeur moindre à déterminer sur renvoi, de sorte à permettre un arrondissement rationnel et urbanistiquement valable correspondant à une finalité d’intérêt général.
Conformément à la demande expresse de la Ville et suivant une optique « potius ut valeat quam ut pereat », c’est-à-dire en faisant valoir pour autant que possible les dispositions réglementaires litigieuses plutôt que de les voir périr, l’annulation à prononcer se limite aux quatre terrains de l’appelante restés litigieux et ayant finalement fait l’objet utile du présent appel.
La partie étatique demande à voir ordonner la distraction des frais et dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour concluant affirmant en avoir fait l’avance.
Dans la mesure où pareille distraction, prévue par le Nouveau code de procédure civile devant le juge judiciaire, n’a pas été prévue par la loi au niveau de la procédure administrative contentieuse, cette demande est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit justifié ;
réformant, annule la délibération communale d’adoption du PAG du 28 avril 2017, ainsi que la décision ministérielle d’approbation afférente du 5 octobre 2017 dans la limite du classement en zone [VERD] des quatre parcelles de l’appelante ayant finalement fait l’objet résiduel du présent appel, à savoir celles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ED de Neudorf sous les numéros respectifs 347/917, 347/918, 347/919 et 348/1036 ;
renvoie le dossier dans cette mesure devant le conseil communal de la Ville de Luxembourg en prosécution de cause ;
rejette la demande étatique en distraction des dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour constitué pour l’Etat ;
11fait masse des dépens des deux instances et les impose pour moitié à la Ville de Luxembourg et pour l’autre moitié à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 12
