GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 44747C du rôle Inscrit le 29 juillet 2020
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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par la société anonyme «W», …, Monsieur …, … et Madame …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 25 mai 2020 (n° 40550 du rôle) ayant statué sur leur recours contre deux délibérations du conseil communal de la Ville de Luxembourg et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 44747C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 29 juillet 2020 par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de 1. la société anonyme «W», établie et ayant son siège social à L-… …, …, …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son conseil d’administration en fonctions, 2. Monsieur …, …, demeurant à L-… …, …, …, 3. Madame …, …, demeurant à L-… …, …, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 25 mai 2020 (n° 40550 du rôle) ayant déclaré leur recours en annulation irrecevable en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 portant mise sur orbite du plan d’aménagement général (PAG) (refonte), pour le déclarer recevable mais non fondé pour le surplus en tant que dirigé contre la délibération communale du 28 avril 2017 portant adoption dudit PAG et de la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017, procédant à l’approbation afférente, pour en débouter les demandeurs, rejeter leur demande en allocation d’une indemnité de procédure et les condamner aux frais et dépens ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura GEIGER, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculés auprès le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 31 juillet 2020 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en son Hôtel de Ville, 42, Place Guillaume II ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, sous le numéro B 186.371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, 1avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 novembre 2020 par Maître Serge MARX au nom des appelants ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 7 décembre 2020 par Maître Christian POINT au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 décembre 2020 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Par courriels respectifs des mandataires des parties dans le cadre de la mise en place du calendrier de fixation de l’affaire pour plaidoiries, il y a eu unanimité en vue de voir prendre l’affaire en délibéré sans autre formalité ;
Sur le rapport du rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré en conséquence à l’audience publique du 23 février 2021.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après « le conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Par courrier du 18 juillet 2016, la société anonyme «W», ainsi que Monsieur … et Madame …, ci-après « la société «W» et consorts », déclarant agir en leur qualité de propriétaires d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Luxembourg, section EE d’Eich, sous le numéro 61/3023, ci-après « la parcelle 61/3023 », soumirent au collège des bourgmestre et échevins, ci-
après « le collège échevinal », des objections à l’encontre de ce projet d’aménagement général, ci-
après le « PAG ».
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du PAG et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ». Concernant plus particulièrement l’objection des demandeurs, le conseil communal la rejeta comme non fondée sur base des motifs suivants :
2« modifications partie graphique PAG, de [BEP] à [MIX-u] et déplacement couloir routier modifications partie graphique PAP QE, de [BEP] à [MIX-u•d] ».
Par courrier du 19 mai 2017, la société «W» et consorts introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du PAG et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG, la réclamation introduite par la société «W» et consorts ayant, cependant, été déclarée non fondée. Cette décision est libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les autorités communales.
Conformément à l’article 18 de [la] loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.
Il est statué sur les réclamations émanant (…) de Maître Serge Marx au nom et pour le compte de la société «W», de Monsieur … et de Madame … (…).
Ad réclamation «W», … et … (rec …) Les réclamants contestent le classement de la parcelle cadastrale n° 61/3023, sise au lieu-dit « Eecherplaz », en « zone de bâtiments et équipements publics [BEP] » et demandent à ce que ce fonds soit classé en « zone mixte urbaine [MIX-u] ». En plus, ils s'opposent aux zones superposées « Couloir et espace réservés pour projets de mobilité douce » ou « Couloir et espace réservés pour projets routiers » prévues en les endroits litigieux.
Pourtant, force est de constater que la première réclamation des réclamants a bel et bien été prise en compte lors du vote du conseil communal du 28 avril 2017 et que la parcelle se trouve à présent en « zone mixte urbaine » et non plus en « zone de bâtiments et équipements publics [BEP] ».
3 Qui plus est, le couloir en question a également été déplacé, de sorte qu'il ne recouvre plus leur parcelle.
Partant, la réclamation est devenue sans objet. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 janvier 2018, la société «W» et consorts firent introduire un recours tendant à l’annulation de (i) « la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 par laquelle a été mise sur orbite la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg (…) ; », (ii) « la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 par laquelle a été approuvé le projet de refonte du plan d’aménagement général (…) ; » et (iii) « la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 par laquelle celui-ci a approuvé la refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg et rejeté la réclamation de la requérante ».
Par jugement du 25 mai 2020 (n° 40550 du rôle), le tribunal déclara le recours en annulation irrecevable en tant que dirigé contre la délibération communale précitée du 13 juin 2016 portant mise sur orbite du PAG (refonte) pour le déclarer recevable pour le surplus, mais non fondé, en débouter les demandeurs, rejeter leur demande en allocation d’une indemnité de procédure et les condamner aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 29 juillet 2020 (n° 44747C du rôle), la société «W» et consorts ont fait entreprendre le jugement précité du 25 mai 2020 pour en solliciter la réformation dans le sens de voir déclarer justifié leur recours en annulation de la délibération communale du 28 avril 2017 portant adoption du PAG (refonte) et de la décision ministérielle d’approbation afférente du 5 octobre 2017.
Tant la Ville de Luxembourg que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la forme et quant au délai.
L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
A partir du paragraphe 13 de la requête d’appel, la Ville de Luxembourg dégage que l’appel n’entreprend pas le jugement querellé en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours initial en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 portant mise en procédure du PAG, ni en ce qui concerne le moyen de la prétendue violation de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 en ce que le ministre de l’Intérieur n’aurait pas statué sur l’ensemble des points soulevés dans la procédure précontentieuse.
Les appelants confirmant cette délimitation dans leur réplique, il y a dès lors lieu de limiter l’analyse de l’appel dans la mesure prédécrite.
Quant à la prétention des appelants, ceux-ci soulignent qu’ils contestent le classement de leur parcelle 61/3023 concernant la partie postérieure classée en zone de verdure [VERD], de sorte que contrairement à l’affirmation du ministre, ni leur objection, ni leur réclamation n’auraient été entièrement accueillies et qu’aucun aplanissement complet des difficultés n’aurait eu lieu.
4Appel incident La Ville forme appel incident contre la partie du jugement dont appel ayant reconnu la recevabilité du recours en annulation des parties appelantes actuelles en ayant rejeté leur moyen tiré de l’irrecevabilité omisso medio du recours.
La Ville souligne que si les appelants actuels avaient bien mis en cause le classement d’une partie de leur parcelle en « zone de verdure [VERD] » devant les instances communales à travers leur objection, ce classement ne fut cependant point critiqué dans le cadre de la réclamation adressée au ministre, ce qui précisément aurait permis à celui-ci de retenir que la réclamation, telle que formulée, était devenue sans objet.
La Ville estime qu’il s’agit d’analyser concrètement les griefs successivement véhiculés à travers l’objection, puis à travers la réclamation et qu’en aucune manière des griefs n’y figurant pas ne sauraient être présentés de manière recevable en phase contentieuse devant les juridictions.
Les appelants ne prennent pas précisément position dans leur mémoire en réplique par rapport à cet appel incident.
Dans leur jugement dont appel, les premiers juges, après avoir relaté les différentes étapes de l’objection devant le conseil communal et de la réclamation devant le ministre, sans analyser cette dernière quant à son contenu exact, sont venus à la conclusion que « les demandeurs disposaient partant en l’espèce d’un intérêt à agir suffisant par le seul fait que leurs réclamations dirigées contre le projet d’aménagement général ont été rejetées par le ministre, respectivement par le conseil communal, avec l’approbation du ministre ».
Il est constant en cause que l’objection des demandeurs avait été accueillie en partie par le conseil communal à travers sa délibération querellée du 28 avril 2017, tel que le ministre l’a d’ailleurs valablement retenu en ce sens, contrairement au projet de PAG mis sur orbite le 13 juin 2016, tel que les appelants le décrivent également de manière correcte dans leur requête d’appel.
Ainsi, la partie de leur parcelle litigieuse qui était initialement classée en zone de bâtiments et équipements publics [BEP] se trouve dorénavant classée en zone [MIX-u], à l’entière satisfaction des appelants. De même, le « couloir et espace réservés pour projets de mobilité douce » a été supprimé par rapport au terrain des appelants et transposé sur la zone de base BEP attenante. Si dans cette large mesure l’objection des appelants actuels avait été accueillie favorablement par le conseil communal, la partie arrière de la parcelle litigieuse restait classée en zone de verdure [VERD], toutefois sans être chargée du « couloir et espace réservés pour projets de mobilité douce » à l’instar de ce qui était vrai pour le projet de PAG mis sur orbite.
Si logiquement, dans la lignée de l’attitude que les appelants ont adoptée au niveau contentieux, ils auraient dû avoir formulé leur réclamation dans le sens de critiquer ce classement en zone de verdure [VERD], tel ne fut cependant pas le cas devant le ministre.
Au contraire, dans leur réclamation du 19 mai 2017, les appelants actuels partent de la prémisse énoncée sous le point 8 de leur réclamation que force était « dès lors de constater que la zone [VERD] a été supprimée et que la totalité de la parcelle de notre mandante a été classée en zone [BEP]. Le « couloir et espace réservés pour projets de mobilité douce » » a été maintenu.
5En conséquence, les appelants actuels avaient demandé que sans préjudice des arguments tenant à la nullité du projet de PAG, ils demandaient de voir classer leur parcelle en zone [MIX-u] et de voir supprimer tout « couloir et espace réservés pour projets de mobilité douce » ou « couloir et espace réservés pour projets routiers ».
Le ministre avait répondu que la réclamation était devenue sans objet dans la mesure où déjà au niveau de l’adoption du PAG le conseil communal avait classé la parcelle en zone [MIX-u] et supprimé les couloir et espace réservés pour projets de mobilité douce. Il avait en conséquence déclaré la réclamation sans objet.
Force est à la Cour de constater que la réclamation n’était pas devenue sans objet dans la mesure où l’entièreté du terrain n’avait pas été classée en zone [MIX-u], tel que réclamé, certes sur de fausses prémisses, par les appelants actuels et que dès lors c’était à tort que leur réclamation a été déclarée sans objet. Par ailleurs, les appelants actuels s’étaient réservés les moyens de nullité du projet de PAG, invoqués dans leur objection et repris en phase contentieuse.
Dans les conditions données, même si les appelants actuels n’avaient pas expressément réclamé contre le classement en zone de verdure [VERD] de l’arrière de leur parcelle en raison d’une analyse erronée de la situation, ils avaient cependant valablement pu solliciter le classement de la totalité de la parcelle en zone [MIX-u], sans couloir de quelque sorte que ce soit, doléances non rencontrées positivement par le ministre.
Dès lors, l’aplanissement des difficultés n’avait pas été entièrement opéré en phase précontentieuse et les appelants actuels pouvaient, sur une analyse correcte de la situation cette fois-ci, porter leur point non aplani, celui du classement de l’arrière de leur parcelle en zone de verdure [VERD], devant les juridictions administratives dans les conditions données.
Dès lors, le moyen d’irrecevabilité du recours initial n’est pas fondé et l’appel incident de la Ville est à déclarer non justifié en conséquence.
Avant d’en venir à la question de la légalité du classement en zone [VERD] de l’arrière de leur parcelle litigieuse, les appelants réitèrent leur argumentaire de première instance tenant à la légalité externe des délibérations communales et décisions ministérielles querellées.
Quant à la légalité externe du PAG En premier lieu, les appelants reprennent leur moyen tendant à l’illégalité externe de la délibération communale du 13 juin 2016 portant mise sur orbite du PAG en ce que le conseil communal aurait été saisi sur base d’un dossier incomplet qui n’aurait pas été mis à sa disposition en temps utile et qui n’aurait pas fait l’objet d’une délibération au sens de l’article 10, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004.
D’après les appelants, le caractère incomplet du dossier résulterait de l’étude préparatoire versée elle-même. Suivant son propre libellé, il serait admis que celle-ci ne contenait pas l’ensemble des études et analyses dont certaines étaient seulement en cours de réalisation et dont les résultats ne seraient pas disponibles avant la remise du projet. Outre ce caractère incomplet, non admis par la Ville qui parlerait de l’absence de certains documents complémentaires non indispensables, les appelants concluent au caractère tardif de la convocation des membres du conseil communal pour le vote de mise sur orbite du 13 juin 2016. Ainsi, le délai de cinq jours prévu à l’article 13 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ci-après « la loi communale », n’aurait pas été respecté.
6 Si les premiers juges avaient bien admis qu’un délai de sept jours était trop court pour prendre connaissance d’un dossier de l’ampleur du projet de refonte du PAG, ils auraient néanmoins rejeté ce moyen d’illégalité externe invoqué déjà en première instance en estimant en substance que les conseillers communaux avaient été invités à six réunions de la commission de développement urbain et auraient ainsi pu assister à la préparation du vote de mise sur orbite. De la sorte, ils auraient été à même de prendre connaissance du dossier à suffisance pour voter en connaissance de cause lors de la séance du 13 juin 2016 réservée à la mise sur orbite du projet de PAG. Dans ces conditions, aux yeux des appelants, ce vote de mise sur orbite serait un pur exercice de style, tandis que la décision quant au contenu du PAG serait prise de facto par le collège échevinal et les bureaux chargés de la refonte du PAG.
Il est également reproché au tribunal de ne pas avoir tiré de conséquence du fait avoué par le conseil communal d’avoir retiré de l’étude préparatoire certaines études ou analyses. Déjà cette situation aurait été problématique au niveau du collège échevinal, mais elle le serait d’autant plus au niveau du conseil communal. Pour les appelants, la décision de mise sur orbite de la procédure de refonte du PAG serait nécessairement entachée d’illégalité en conséquence.
En second lieu et toujours au regard de la légalité externe du PAG, les appelants sont d’avis que tant la délibération critiquée du conseil communal que la décision ministérielle d’approbation afférente auraient dû être annulées dans la mesure où le PAG aurait été élaboré par des bureaux manquant d’indépendance et de compétence.
Suivant les appelants, d’après l’article 7, paragraphe 2, alinéa 3, de la loi du 19 juillet 2004, il est interdit à la personne qualifiée chargée de l’élaboration du projet de PAG d’avoir par elle-
même ou par personne interposée des intérêts de nature à compromettre son indépendance.
Les appelants sont d’avis que l’élaboration du projet de PAG a été indirectement faite, sinon largement influencée par le Mouvement Ecologique a.s.b.l.. Ainsi, les deux associés du bureau …, chargé de l’élaboration du projet de PAG, seraient membres de longue date de cette association protectrice de l’environnement. De surcroit, Madame … serait l’épouse de l’ancien président-fondateur de cette association, Monsieur …, qui continuerait à être membre du conseil d’administration. Par ailleurs, le gérant de la société …, Monsieur …, ayant apparemment formé une association momentanée avec ce bureau, serait membre de cette même association.
En s’appuyant sur l’article 5 des statuts de cette association, et plus particulièrement sur son objet et ses buts, les appelants concluent qu’une véritable idéologie serait de la sorte imposée aux membres rendant non éligible toute personne qui y adhère pour élaborer un PAG compte tenu de l’absence d’objectivité et de neutralité dans son chef pour effectuer un pareil travail.
Ces considérations seraient d’autant plus graves que le conseil communal aurait été mis dans l’impossibilité de concilier, de vérifier et de délibérer sur le travail de ce bureau. Le projet de PAG serait dès lors à annuler pour ne pas avoir été élaboré en indépendance et en neutralité.
Concernant leur propre terrain litigieux, les appelants plaident qu’aucun élément écologiquement protégeable n’aurait été identifié sur le site.
Il resterait que l’approche du PAG s’expliquerait par une série de considérations idéologiques qui placeraient les bureaux en cause en situation de conflit d’intérêts interdite par l’article 7, paragraphe 2, de la loi du 19 juillet 2004 et sous-tendrait à la base l’annulation de toute la procédure d’adoption et d’approbation du PAG refondu.
7 Les appelants concluent également à un manque de compétence dans le chef du bureau ….
Elle renvoie à la procédure de concours suivant les prévisions de la législation sur les marchés publics menée en 2006, lors de laquelle un des critères du choix du bureau d’études aurait été celui d’avoir déjà élaboré des PAG pour des villes d’importance et de taille semblables à celles de la Ville de Luxembourg. D’évidence, cette condition n’aurait pas été remplie par le bureau … lui-
même. C’est pourquoi celui-ci se serait adjoint, afin de remporter le marché, le bureau … de Strasbourg impliqué notamment dans l’élaboration du plan d’urbanisme de cette ville, de même que le bureau …, puis ….
Les appelants relèvent que dans aucune des phases de mise en place du projet de PAG par le bureau …, le bureau … ne serait apparu de manière vérifiée. Même le bureau … lui-même ne mentionnerait point dans ses écrits avoir participé à l’élaboration du PAG de la Ville de Luxembourg. Des factures couvrant une période de décembre 2006 à janvier 2011 concernant la participation du bureau … auraient seules été versées, tandis que l’essentiel de la prétendue contribution d’… remonterait à 2008 et que dès lors toute collaboration avec ce bureau aurait cessé depuis au plus tard janvier 2011. Cette constellation ne permettrait qu’une seule conclusion : à défaut de collaboration d’…, surtout dans la phase décisive ayant précédé la mise sur orbite en 2016, la conclusion s’impose suivant laquelle le projet de refonte du PAG de la Ville de Luxembourg n’a pas été établi par un bureau compétent en la matière, pour ne pas avoir eu jusque lors l’expérience d’un plan d’une importance analogue.
Les appelants reprochent aux premiers juges de ne pas avoir répondu correctement à leurs moyens. D’un côté, ce serait à tort que le tribunal aurait rejeté leur moyen en relation avec les compétences requises dans le chef du bureau d’études en estimant qu’il ne s’agirait pas en l’occurrence d’annuler un marché public. D’un autre côté, ce serait incompréhensible que le tribunal ait pu affirmer que les appelants n’auraient pas soulevé que le PAG n’ait pas été élaboré par une personne qualifiée au sens de l’article 7, paragraphe 2, de la loi du 19 juillet 2004, alors que pourtant, d’après leurs propres écritures, ce moyen avait été clairement invoqué en première instance.
Les parties publiques concluent à la confirmation du jugement dont appel quant aux questions soulevées de légalité externe, du PAG essentiellement à partir des motifs y développés.
Concernant l’article 13 de la loi communale, les appelants estiment que ses dispositions n’auraient pas été respectées en ce sens que les conseillers communaux n’auraient pas pu consulter au moins 5 jours avant la délibération du 13 juin 2016, en plus sans déplacement, les documents, actes et pièces y afférents.
Il y a lieu tout d’abord de mettre en exergue que depuis une jurisprudence constante inaugurée par les arrêts du 15 décembre 2016 (nos respectifs 38138C, 38174C et 38175C du rôle), la démarche du conseil communal prévue à l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 s’analyse en mise sur orbite du projet de PAG et ne revêt, en principe, aucun caractère décisionnel.
La tâche des conseillers communaux le 13 juin 2016 était dès lors d’apprécier globalement si le projet de PAG était suffisamment bouclé pour pouvoir entrer en procédure.
Pas plus qu’en première instance, les appelants n’ont su apporter la preuve en instance d’appel que les conseillers communaux n’aient pas eu la possibilité de consulter les documents, actes et pièces pertinents, étant entendu, tel que les premiers juges l’ont retenu à bon escient, que tous les conseillers communaux avaient été invités aux six réunions de la commission de 8développement urbain, compétente en l’occurrence, qui se sont tenues en dates respectivement des 3, 10, 24, 26 et 30 mai, ainsi que du 7 juin 2016. Il leur a été dès lors loisible de s’entourer des renseignements nécessaires afin de pouvoir voter en connaissance de cause pour la mise sur orbite du projet en question.
Si les appelants mettent en exergue que de l’aveu des autorités publiques, certains éléments de l’étude préparatoire consistant en études ou analyses avaient été retirés du dossier, ce fait, même avéré, est insuffisant, eu égard à l’envergure de l’ensemble du dossier et à défaut de grief propre pouvant être utilement invoqué par les appelants afin d’en constituer un vice d’une intensité telle qu’il entraînerait la nullité de toute la procédure d’adoption et d’approbation du PAG mené.
C’est dès lors à bon escient que les premiers juges ont pu rejeter comme n’étant pas pertinent l’ensemble de ce premier argumentaire tournant autour de la question des documents mis à la disposition des conseillers communaux ainsi que du délai leur réservé pour les consulter avant le jour de la délibération de mise sur orbite du projet de PAG.
En ce qui concerne le double grief des manques d’indépendance et de compétence soulevés par les appelants dans le chef du bureau luxembourgeois ayant essentiellement mené les travaux d’élaboration du projet de PAG, il convient tout d’abord de resituer le grief élevé par les appelants en ce que celle-ci critique essentiellement la ligne de conduite ayant consisté à dire qu’en principe la Ville de Luxembourg possède des quantités suffisantes de terrains à aménager situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération, de sorte qu’en principe celui-ci ne serait point étendu à travers le PAG refondu.
Au niveau de l’indépendance à mesurer dans le chef du bureau d’études chargé de l’élaboration du projet de PAG, les appelants mettent en avant une série d’indices de nature à inférer dans le chef de l’associée nommément visée du bureau d’études, de même que de son époux et du gérant de la société … regardée comme ayant formé une association momentanée avec ce bureau, une appartenance proche par rapport aux têtes pensantes et fondatrices du MOUVEMENT ECOLOGIQUE au Luxembourg, indices qu’ils estiment vérifiés à leur manière de prendre des positions écologiques extrêmes dans les options retenues au niveau du projet de PAG.
Cette énumération d’indices, loin de constituer un faisceau concordant, n’est cependant pas suffisante, compte tenu de l’ensemble des éléments fournis en cause, pour voir conclure utilement à un manque d’indépendance caractérisé dans le chef du bureau d’études en question au regard de la condition d’indépendance posée par l’article 7, paragraphe 2, alinéa 3 de la loi du 19 juillet 2004.
En ce qui concerne le second grief tiré de ce que le bureau d’études local n’aurait pas été à même de suffire seul aux conditions posées au niveau du marché public mis en place à l’époque en 2006 pour décrocher le marché et que dès lors il a dû s’adjoindre le bureau strasbourgeois … de même que plus loin la société …, il est certes vrai que la question posée n’est pas celle de l’attribution valable du marché à l’époque ni celle de son exécution conforme, mais bien celle de la compétence du bureau local en vue de mener à bien la mise en place du projet de PAG sous discussion.
Ici encore les appelants fournissent une série d’indices, notamment dans le sens que le bureau … censé garantir la capacité d’aborder utilement un PAG de l’envergure de celui de la capitale du Grand-Duché apparaît comme n’ayant pas accompagné les travaux jusqu’au bout et, même plus, comme n’ayant plus guère participé après 2011. Il n’en reste pas moins que par rapport au point névralgique pour eux mis en avant, consistant dans un « verrouillage » de principe des limites des zones constructibles existantes, cette option qui figure parmi les premières à devoir être 9prises et qui implique finalement essentiellement les responsables politiques, n’apparaît cependant pas comme ayant été arrêtée en dehors du champ de participation dudit bureau strasbourgeois.
Ici encore les indices mis en avant, loin de se constituer en faisceau, ne sont pas suffisants pour voir retenir, tel que le mettent en avant les appelants, l’incompétence du bureau local visé afin de mener utilement à bien les travaux de mise en place du projet de PAG conformément aux exigences légales.
Il s’ensuit que le jugement dont appel est à confirmer, quoique sur base de motifs complémentaires ci-avant déployés, en ce qu’il a rejeté l’ensemble des moyens de légalité externe invoqués et réitérés en appel.
Quant à la légalité interne du PAG Quant à la légalité interne du PAG, les appelants réitèrent leur argumentaire concernant un classement illégal de partie de leur terrain litigieux en zone [VERD].
De manière générale, les appelants contestent l’intensité du contrôle effectué par les premiers juges dans le cadre du recours en annulation soumis et reprochent à leur égard le caractère limité du contrôle de la légalité par eux opéré par rapport aux délibération communale et décision ministérielle critiquées en considérant que seule une erreur manifeste d’appréciation serait de nature à emporter la sanction de l’acte administratif déféré. Les appelants estiment toutefois qu’en application des exigences d’un recours effectif telles que se dégageant notamment de l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après la « CEDH », le juge administratif ne saurait se limiter à ne sanctionner que les situations dites « manifestes » mais devrait opérer une balance et vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but.
Les parties publiques demandent la confirmation pure et simple du jugement dont appel plus particulièrement sur ce volet.
Liminairement, la Cour entend prendre position par rapport aux observations générales des parties appelantes concernant la densité du contrôle opéré par le juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation et, plus particulièrement, concernant un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire, les délibération communale et décision ministérielle prises dans le cadre de la refonte d’un PAG étant globalement considérées comme relevant d’un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif et ouvrant un recours en annulation afférent devant les juridictions de l’ordre administratif.
Après avoir retenu que l’existence des faits sur lesquels le juge était amené à se baser devait être matériellement établie à l’exclusion de tout doute, le tribunal énonce deux affirmations, l’une portant sur l’application du principe de proportionnalité, en apparence large, et l’autre, restreignant les cas d’annulation à la seule hypothèse d’une erreur d’appréciation jugée manifeste, lorsque plus particulièrement une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision. Ce faisant, en combinant les deux affirmations, le fait de ne retenir qu’une erreur d’appréciation manifeste sous le couvert d’un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris sa décision, le tribunal a, de la sorte, mis en avant une application fort restreinte du principe de proportionnalité.
10La Cour a déjà eu l’occasion de se positionner par rapport aux attributions limitées du juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation, plus particulièrement dirigé contre un acte réglementaire.
Tout d’abord, la Cour a recentré le concept d’erreur manifeste d’appréciation, en ce que l’adjectif « manifeste » risque d’être trompeur et de mener vers un contrôle restreint incompatible avec les exigences d’un recours effectif.
Depuis 2010, la Cour analyse la situation suivant le critère du dépassement de la marge d’appréciation par l’autorité de décision en appuyant sa démarche sur une application circonstanciée et équilibrée du principe de proportionnalité.
L’autre vecteur important du contrôle de la Cour est celui du caractère effectif du recours, garanti non seulement au niveau international, plus particulièrement par l’article 13 de la CEDH, et, lorsque le droit de l’Union Européenne est mis en œuvre, par l’article 47 de la Charte Européenne des droits fondamentaux, ci-après « la Charte », mais encore, depuis l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 28 mai 2019 (n° 00146 du registre), en tant que principe à valeur constitutionnelle découlant directement du principe fondamental de l’Etat de droit.
En vue d’être conforme à la fois à l’article 13 de la CEDH et au principe constitutionnel du recours effectif dans le cadre d’un Etat de droit, le juge administratif de l’annulation ne peut pas limiter son contrôle en ne sanctionnant que des situations dites « manifestes », sinon de « flagrante disproportion », au risque d’aboutir à un recours ineffectif, mais il est appelé à opérer une mise en balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but.
Par ailleurs, le principe de proportionnalité doit être considéré, en toute matière, comme étant un principe essentiel en ce qu’il tend vers l’équilibre nécessaire entre les moyens à mettre en œuvre et le but à atteindre dans un contexte précis donné. Par son premier arrêt en formation plénière, la Cour constitutionnelle a décidé le 22 janvier 2021 (n° 00152 du registre) que le principe de proportionnalité était à regarder également comme principe à essence constitutionnelle.
C’est sous cette multiple optique qu’il convient dès lors pour la Cour d’opérer le contrôle inhérent à un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire respectueux du principe constitutionnel du recours effectif dans un Etat de droit.
Quant au classement de parties de leur terrain litigieux en zone [VERD], les appelants font valoir tout d’abord que normalement pareille zone se trouve en zone verte, tandis qu’en l’occurrence leur terrain est situé à l’intérieur du périmètre d’agglomération et se trouve pour le surplus, entouré de zones destinées à être urbanisées. Si les premiers juges avaient estimé qu’il serait également admissible qu’une zone libre, voire une zone verte, voire encore la zone [FOR] se situent à l’intérieur du périmètre d’agglomération, les appelants s’érigent avec insistance contre ce constat. Ils invoquent à cet escient les dispositions de l’article 5, alinéa 3, de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, applicable à la situation de l’espèce pour n’avoir été abrogée qu’à travers la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Ils mettent encore en perspective cet article par rapport à l’ancien article 2, alinéa 2, de l’ancienne loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ainsi qu’à l’article 1er de l’ancienne loi du 29 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles qui tous auraient fait la distinction entre les parcelles se trouvant en dehors des agglomérations et correspondant à la zone verte et celles se trouvant à l’intérieur des agglomérations.
11 Admettre des parties de zone verte à l’intérieur du périmètre d’agglomération correspondrait à conférer au ministre de l’Environnement des compétences dans ce secteur où, d’après la législation pertinente en matière d’environnement, il n’en aurait point.
Les appelants insistent encore pour dire qu’en règle générale la zone verte se présenterait sous une forme concentrée, de même que la zone à l’intérieur du périmètre d’agglomération et que des îlots déconnectés ne sauraient être valablement constitués, ni dans un sens ni dans l’autre.
Le tribunal, en se plaçant à l’encontre d’une jurisprudence afférente de la Cour, aurait cependant décidé le contraire en admettant l’îlot de zone verte à l’intérieur du périmètre d’agglomération, plus particulièrement pour les terrains actuellement litigieux.
Suivant les appelants, les zones énumérées par l’article 28 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après « le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) », applicable en l’espèce, en visant notamment la zone [VERD], auraient nécessairement trait à des terrains situés à l’extérieur du périmètre d’agglomération.
Les appelants précisent ces considérations d’ordre général par rapport à la motivation du jugement dont appel. Ainsi, contrairement aux développements des premiers juges, une zone [VERD] serait également inadmissible à l’intérieur du périmètre d’agglomération d’une localité, de même qu’un classement en zone de base [VERD] ne se justifierait point par des considérations d’ordre urbanistique tendant à une finalité d’intérêt général à l’endroit.
Concrètement les appelants reprochent aux premiers juges d’avoir procédé à une erreur d’appréciation en estimant que l’arrière de leur terrain faisait partie d’une coulée verte alors que contrairement aux terrains voisins faisant partie du parc de la Fondation Félix Chomé, l’arrière de leur terrain n’accueillerait aucune végétation, étant donné qu’il s’agirait d’un terrain entièrement macadamisé. Il en serait de même pour les parcelles adjacentes de la Ville qui elles aussi n’accueilleraient aucune végétation. Contrairement aux attendus des premiers juges, le classement ne se justifierait nullement par le développement d’une zone boisée à l’endroit, le contraire étant vrai.
Dans la mesure où la parcelle des appelants se trouverait dans la même situation que les parcelles adjacentes de la Ville, le même traitement devrait lui être conféré.
Les appelants estiment encore que le classement actuel en zone [VERD] enlève à leur terrain toute valeur et serait encore contraire aux dispositions protectrices du droit de propriété figurant à l’article 16 de la Constitution, ainsi qu’à l’article 1er du Protocole additionnel à la CEDH.
Les parties publiques sollicitent en substance la confirmation du jugement dont appel.
Il convient tout d’abord de préciser derechef que le seul élément actuellement véritablement litigieux est celui du classement de l’arrière de la parcelle querellée des appelants en zone de verdure [VERD].
Il résulte de l’ensemble des éléments du dossier qu’en fait, l’entière parcelle en question se trouve macadamisé et qu’en quelque sorte, elle fait le lien entre la rue d’Eich vis-à-vis du numéro 37 et le tronçon rue Auguste Laval – route d’Echternach. En se plaçant à la route d’Eich et en regardant vers la route d’Echternach, la parcelle litigieuse est bordée à gauche par les terrains 12de la Fondation Félix Chomé, eux-aussi dorénavant classés à l’avant en zone [MIX-u] et à l’arrière en zone de verdure [VERD]. Du côté droit, ladite parcelle est bordée d’un ensemble de parcelles classé en zone [BEP] et comprenant notamment l’école d’Eich. Tel que le font plaider à bon escient les appelants, la parcelle litigieuse ne fait point partie du domaine de la Fondation Félix Chomé et le parc attenant de celle-ci ne s’étend pas à la surface macadamisée de l’arrière de la parcelle actuellement litigieuse.
Il résulte également des éléments du dossier que du côté droit de la parcelle litigieuse au niveau des terrains classés [BEP] un couloir réservé à une voie de jonction devant réunir la rue d’Eich au niveau de la maison numéro 37 avec la route d’Echternach pour la relier à la rue Auguste Laval est prévu, de sorte que sur toute la profondeur la parcelle des appelants sera appelée à longer dans un avenir plus ou moins proche une voie de circulation pour trafic normal appelé à faire la jonction entre la route nationale 7, en l’occurrence la rue d’Eich, et la route d’Echternach.
S’il est vrai que la parcelle litigieuse se trouve entièrement macadamisée sur sa partie actuellement classée en zone [VERD] et que celle-ci n’est pas reliée au parc de la Fondation Félix Chomé, il n’en reste pas moins que le classement projeté est appelé à refléter une vision d’avenir. Dès lors, même et surtout lorsque la parcelle litigieuse est appelée à border une future voie de circulation, le choix urbanistique de continuer à l’endroit, jusqu’à ladite voie, la zone de verdure actuellement représentée à large échelle par le parc de la Fondation Félix Chomé fait du sens et arrondit actuellement d’une manière adéquate la configuration future des lieux à l’endroit, ce d’autant plus qu’un des objectifs de la Ville consiste à ramener une vie de quartier dans cet ancien centre de la localité d’Eich et ses environs directs.
Dès lors, à partir de l’ensemble des considérations qui précèdent, la Cour vient à la conclusion qu’en classant l’arrière de la parcelle litigieuse des appelants en zone [VERD], le conseil communal d’abord, puis le ministre, n’ont pas procédé à un dépassement de la marge d’appréciation, de sorte que leurs décisions afférentes n’encourent pas l’annulation et que le jugement dont appel est à confirmer.
Partant, l’appel n’étant fondé en aucun de ses moyens, il est à déclarer non justifié dans sa globalité.
La partie étatique demande à voir ordonner la distraction des frais et dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour concluant affirmant en avoir fait l’avance.
Dans la mesure où pareille distraction, prévue par le Nouveau code de procédure civile devant le juge judiciaire, n’a pas été prévue par la loi au niveau de la procédure administrative contentieuse, cette demande est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare les appels principal et incident recevables, mais non fondés ;
partant, confirme le jugement dont appel ;
13rejette la demande en distraction de l’avocat à la Cour de la partie étatique concernant les dépens de l’instance d’appel ;
condamne les appelants aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 14
