GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 44746C du rôle Inscrit le 29 juillet 2020
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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par Messieurs … et … …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 8 juin 2020 (n° 40557 du rôle) ayant statué sur leur recours contre deux décisions du conseil communal de la Ville de Luxembourg et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 44746C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 29 juillet 2020 par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de Messieurs … …, …, et … …, …, demeurant à L-… …, respectivement … et …, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 8 juin 2020 (n° 40557 du rôle) ayant déclaré irrecevable leur recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 portant mise sur orbite du plan d’aménagement général (PAG) (refonte), tout en le déclarant recevable pour le surplus en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant adoption dudit PAG, ainsi que la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017, procédant à l’approbation afférente, pour le dire cependant non fondé et en débouter les demandeurs, rejeter leur demande en allocation d’une indemnité de procédure, ainsi que la demande en distraction des frais au profit du mandataire de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et condamner les demandeurs aux frais et dépens ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura GEIGER, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculés auprès du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 31 juillet 2020 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en son Hôtel de Ville, 42, Place Guillaume II ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 octobre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186.371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
1 Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 novembre 2020 par Maître Serge MARX au nom des appelants ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 décembre 2020 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 décembre 2020 par Maître Christian POINT au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Serge MARX, Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, et Rachel JAZBINSEK en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 9 février 2021.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après « le conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Par courrier de leur mandataire du 19 juillet 2016, Monsieur … … et Monsieur … …, ci-après « les consorts … », déclarant agir en leur qualité de propriétaires d’une parcelle inscrite au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ED de Neudorf, sous le numéro 318/4423, ci-après « la parcelle 318/4423 », soumirent au collège des bourgmestre et échevins, ci-après « le collège échevinal », des objections à l’encontre du projet d’aménagement général, ci-après « le PAG ».
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du PAG et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ». Concernant plus particulièrement la réclamation des consorts …, le conseil communal la rejeta. Le tableau appartenant à la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 renseigne à cet égard :
« aplanissement, reste [REC] modifications partie écrite PAP QE, dispositions [REC] permettant la réalisation de 1,2 m3 par m2 de terrain classé dans cette zone ».
2Par courrier de leur mandataire du 19 mai 2017, les consorts … introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du PAG et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG, la réclamation introduite par les consorts … ayant, cependant, été déclarée non fondée. Cette décision est libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les autorités communales.
Conformément à l’article 18 de [la] loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.
Il est statué sur les réclamations émanant (…) de Maître Serge Marx au nom et pour le compte de Messieurs … et … … (…).
Ad réclamation … (rec …) La réclamation est non fondée pour autant qu'elle concerne le reclassement de la parcelle cadastrale n° 318/4423, sise à Neudorf, actuellement classée en « zone de sports et de loisirs [REC] » et en « zone forestière [FOR] », en « zone d'habitation 2 [HAB-2] » soumise à un PAP NQ ni fondée pour autant qu'elle concerne la suppression requise des « zones de servitude "urbanisation - éléments naturels" EN ».
En effet, force est de constater que les terrains ne disposent que d'un seul accès. Une zone d'habitation ne pourra être adéquatement viabilisée, d'autant plus que le terrain fait preuve d'une topographie très accidentée.
Ainsi, le classement actuel est parfaitement justifié.
3En ce qui concerne la suppression requise des « zones de servitude "urbanisation -
éléments naturels" EN », il y a lieu de relever qu'un arrêt de la Cour Administrative rendu en date du 13 juillet 2017 (n° 39294C du rôle) a délimité les compétences des différents pouvoirs tutélaires et a, à cette occasion, pu retenir que le Ministre de l'Intérieur ne saurait faire droit à la demande de suppression de ladite zone superposée « Servitude urbanisation-corridor écologique » couvrant les fonds litigieux, alors que de telles servitudes concourent de par leur objet et leur nature intrinsèque à la réalisation des objectifs prônés par la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et ce nonobstant le fait que ces servitudes urbanistiques sont, de par leur portée et leur contraignante, susceptibles d'hypothéquer factuellement le développement du site classé en zone d'habitation. Conformément à la jurisprudence précitée, le ministre de l'Intérieur aurait pu faire droit aux réclamants si la servitude litigieuse aurait bouleversé l'économie générale et la cohérence du PAG pris dans sa globalité.
Or, tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce. En effet, la servitude litigieuse hypothèque uniquement le développement du site en question et n'affecte pas le développement de l'ensemble du PAG. Dès lors, le ministre de l'Intérieur ne saurait faire droit aux revendications des réclamants.
Partant le classement actuel est maintenu. (…) » ;
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 janvier 2018, les consorts … firent introduire un recours en annulation de la délibération communale de mise sur orbite du projet de PAG du 13 juin 2016, de la délibération communale d’adoption du PAG du 28 avril 2017 et de la décision ministérielle d’approbation afférente du 5 octobre 2017 concernant le classement de leur parcelle 318/4423 en zone [REC], par eux contesté.
Par jugement du 8 juin 2020 (n° 40557 du rôle), le tribunal déclara le recours en annulation irrecevable en tant que dirigé contre la délibération communale de mise sur orbite du 13 juin 2016, pour le déclarer recevable, mais non fondé pour le surplus, en débouter les demandeurs, rejeter leur demande en allocation d’une indemnité de procédure, ainsi que la demande en distraction des frais au profit du mandataire de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et condamner les demandeurs aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 29 juillet 2020 (n° 44746C du rôle), les consorts … ont fait entreprendre le jugement précité du 8 juin 2020 dont ils sollicitent la réformation en vue de voir annuler la délibération communale et les décisions ministérielles entreprises et de voir, à toutes fins utiles et pour autant que de besoin, procéder à une visite des lieux du site composé par la parcelle 318/4423.
Tant la Ville de Luxembourg que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la forme et quant au délai.
L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
A partir du paragraphe 12 de la requête d’appel, la Ville dégage que l’appel n’entreprend pas le jugement querellé en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours initial en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 portant mise en procédure du PAG, ni en ce qui concerne le classement de parties de la parcelle litigieuse en « zone forestière [FOR] ».
Les appelants ayant rejoint cette façon de voir dans leur mémoire en réplique, il y a dès lors lieu d’analyser l’appel dans les limites prédécrites.
4 D’emblée, il convient de préciser que la parcelle litigieuse 318/4423 d’une contenance de 2 ha, 24 a, 2 ca est adjacente aux parcelles faisant l’objet de l’appel introduit par la société … sous le numéro 44683C du rôle concernant la refonte du PAG et celui portant le numéro 44749C du rôle relatif au PAP QE, de sorte que la même problématique est analysée à travers ces différents arrêts de ce jour, ensemble celui toisant l’appel des appelants inscrit sous le numéro 44750C du rôle, lui aussi porté contre le PAP QE en relation avec le terrain sous analyse.
En termes d’historique, les appelants insistent pour dire que leur terrain aurait figuré sous le plan JOLY en tant que zone de loisirs, tandis que les terrains de la société …. se seraient trouvés comme ensemble à restructurer. Classiquement pareil ensemble serait clairement destiné à un développement urbain. Pourtant, au niveau du projet de PAG mis sur orbite, leur terrain, pareillement aux terrains voisins, se serait trouvé classé en zone [REC] recouverte à l’époque des zones superposées « biotopes protégés » et « servitude urbanisation – biotope – B11 – complexe de biotopes ». Suite à leur objection, un léger changement aurait été effectué par les autorités communales dans le sens de remplacer les zones superposées « biotopes protégés » et « servitude urbanisation – biotope B11 – complexe de biotopes » essentiellement par des zones superposées « servitude urbanisation – éléments naturels ». Le classement en zone [REC] aurait partant été maintenu. Au niveau de la réclamation auprès du ministre de l’Intérieur rien n’aurait changé, celle-
ci ayant été rejetée.
Suite au jugement dont appel ayant rejeté leur recours, les appelants déclarent toujours contester le classement de leur terrain en zone [REC] assorti de la zone superposée servitude urbanisation – éléments naturels.
De manière générale, les appelants contestent l’intensité du contrôle effectué par les premiers juges dans le cadre du recours en annulation soumis et reprochent à leur égard le caractère limité du contrôle de la légalité par eux opéré par rapport aux délibération communale et décision ministérielle critiquées en considérant que seule une erreur manifeste d’appréciation serait de nature à emporter la sanction de l’acte administratif déféré. Les appelants estiment toutefois qu’en application des exigences d’un recours effectif telles que se dégageant notamment de l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après la « CEDH », le juge administratif ne saurait se limiter à ne sanctionner que les situations dites « manifestes » mais devrait opérer une mise en balance et vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but.
Les parties publiques demandent la confirmation pure et simple du jugement dont appel plus particulièrement sur ce volet.
Liminairement, la Cour entend prendre position par rapport aux observations générales des parties appelantes concernant la densité du contrôle opéré par le juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation et, plus particulièrement, concernant un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire, les délibération communale et décision ministérielle prises dans le cadre de la refonte d’un PAG étant globalement considérées comme relevant d’un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif et ouvrant un recours en annulation afférent devant les juridictions de l’ordre administratif.
Après avoir retenu que l’existence des faits sur lesquels le juge était amené à se baser devait être matériellement établie à l’exclusion de tout doute, le tribunal énonce deux affirmations, l’une 5portant sur l’application du principe de proportionnalité, en apparence large, et l’autre, restreignant les cas d’annulation à la seule hypothèse d’une erreur d’appréciation jugée manifeste, lorsque plus particulièrement une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision. Ce faisant, en combinant les deux affirmations, le fait de ne retenir qu’une erreur d’appréciation manifeste sous le couvert d’un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris sa décision, le tribunal a, de la sorte, mis en avant une application fort restreinte du principe de proportionnalité.
La Cour a déjà eu l’occasion de se positionner par rapport aux attributions limitées du juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation, plus particulièrement dirigé contre un acte réglementaire.
Tout d’abord, la Cour a recentré le concept d’erreur manifeste d’appréciation, en ce que l’adjectif « manifeste » risque d’être trompeur et de mener vers un contrôle restreint incompatible avec les exigences d’un recours effectif.
Depuis 2010, la Cour analyse la situation suivant le critère du dépassement de la marge d’appréciation par l’autorité de décision en appuyant sa démarche sur une application circonstanciée et équilibrée du principe de proportionnalité.
L’autre vecteur important du contrôle de la Cour est celui du caractère effectif du recours, garanti non seulement au niveau international, plus particulièrement par l’article 13 de la CEDH, et, lorsque le droit de l’Union Européenne est mis en œuvre, par l’article 47 de la Charte Européenne des droits fondamentaux, ci-après « la Charte », mais encore, depuis l’arrêt n° 146 de la Cour constitutionnelle du 28 mai 2019, en tant que principe à valeur constitutionnelle découlant directement du principe fondamental de l’Etat de droit.
En vue d’être conforme à la fois à l’article 13 de la CEDH et au principe constitutionnel du recours effectif dans le cadre d’un Etat de droit, le juge administratif de l’annulation ne peut pas limiter son contrôle en ne sanctionnant que des situations dites « manifestes », sinon de « flagrante disproportion », au risque d’aboutir à un recours ineffectif, mais il est appelé à opérer une mise en balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but.
Par ailleurs, le principe de proportionnalité doit être considéré, en toute matière, comme étant un principe essentiel en ce qu’il tend vers l’équilibre nécessaire entre les moyens à mettre en œuvre et le but à atteindre dans un contexte précis donné. Par son premier arrêt en formation plénière, la Cour constitutionnelle a décidé le 22 janvier 2021 (n° 00152 du registre) que le principe de proportionnalité était à regarder également comme principe à essence constitutionnelle.
C’est sous cette multiple optique qu’il convient dès lors pour la Cour d’opérer le contrôle inhérent à un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire respectueux du principe constitutionnel du recours effectif dans un Etat de droit.
Quant au classement en zone [REC], les appelants estiment que la démarche communale entérinée par le ministre serait simplement illégale en ce que la zone [REC] serait ici détournée de sa finalité pour frapper leur propre parcelle d’une véritable servitude non aedificandi. D’emblée les appelants sont d’avis que des considérations urbanistiques et d’intérêt général exigent que ces parcelles actuellement classées en zone [REC] soient affectées à l’habitation. Ils sont d’avis aussi 6qu’une affectation à l’habitation de leur parcelle ne serait en rien contredite par des aspects environnementaux.
Les appelants estiment que de manière générale les zones [REC] ne seraient pas réservées à une zone d’une étendue telle que vérifiée en l’espèce dépassant de loin un hectare, mais se retrouveraient normalement au niveau de petits sites intégrés dans des zones urbanisées et accessibles au public, ce plus particulièrement en relation avec des terrains cédés à la commune dans le cadre d’un plan d’aménagement particulier, ci-après « PAP ». Suivant l’analyse des appelants, leur terrain querellé serait le seul site d’une certaine envergure, appartenant à un propriétaire privé, et classé en zone [REC].
Si les appelants sont d’avis que leur terrain actuellement non construit en zone [REC] devrait servir à l’habitation, ils estiment en outre que cette zone ne permettrait précisément pas de le rendre constructible d’une quelconque façon. Le classement en zone [REC] ne correspondrait précisément pas à des considérations d’ordre urbanistique tendant à une finalité d’intérêt général.
En ce qui concerne la position de la zone superposée « zone de servitude « urbanisation – éléments naturels » », en comparant l’article 20 du projet de PAG à l’article 27 de la partie écrite du PAG, les appelants estiment que le concept de « biotope », dont la légalité aurait été douteuse, a tout simplement été remplacé par celui « d’élément naturel ». La zone de servitude « urbanisation – éléments naturels » vise à maintenir et mettre en valeur les éléments naturels existants, d’après l’article 27 en question, et en conséquence la destruction et la réduction de ces éléments naturels seraient interdites, de même qu’y sont interdits toute construction ainsi que tout remblai et déblai, de manière à nuire à l’intégrité de l’élément naturel concerné. Les appelants estiment que pareille zone superposée est illégale et demandent l’annulation afférente.
Les appelants reprochent au tribunal d’avoir retenu que les autorités communales disposeraient bien d’une compétence autonome pour définir des éléments d’environnement naturel dans le cadre de leur PAG et qu’elles auraient à bon escient identifié des éléments naturels sur la parcelle litigieuse des appelants sur base de l’évaluation environnementale stratégique appelée « strategische Umweltprüfung », ci-après « SUP ». Les appelants critiquent la mise en place et la méthodologie ayant entouré la confection de la SUP à laquelle, en tant que propriétaires concernés, ils n’auraient eu aucune possibilité de participation anticipative. Ils estiment par ailleurs que la SUP est un document superflu qui n’a pas su servir utilement pour justifier le classement de leur parcelle en zone [REC] et mettent en avant qu’à l’endroit il n’existerait aucun élément naturel digne de protection. A cet escient ils s’appuient sur les pages 501 à 505 du rapport sur les incidences environnementales, partie 2, établie en juin 2016 par rapport au site « NEU 4 ».
Les appelants estiment que leur parcelle serait frappée arbitrairement par des « éléments naturels » dépourvus de toute justification scientifique. Sous le couvert d’une zone [REC] superposée d’« éléments naturels », cette parcelle serait rendue tout simplement inconstructible.
L’opération menée correspondrait à une véritable expropriation de fait.
Finalement, les appelants estiment que si effectivement une carrière avait été exploitée jadis sur les lieux, la présomption tout simplement mise en avant par la SUP tendant à l’existence d’« Altlastverdachtsflächen », sans que celle-ci ne soit en aucune manière vérifiée en cause, ne saurait ici encore justifier le classement de leur parcelle en zone [REC] ni l’adjonction de la zone superposée ayant trait aux « éléments naturels ».
7La commune et l’Etat sollicitent en substance la confirmation du jugement dont appel dans la mesure où il est entrepris. La Ville conclut subsidiairement à l’instauration d’une visite des lieux.
La Ville de Luxembourg, rejointe en cela par l’Etat, estime tout d’abord qu’il ne saurait être question de privation du droit de propriété, dès lors que le terrain des appelants resterait situé à l’intérieur du périmètre d’agglomération et que certaines constructions pourraient y être érigées en conformité avec l’objectif de la zone [REC]. Dès lors, le moyen tiré d’une contrariété aux dispositions de l’article 16 de la Constitution et de l’article 1er au Protocole additionnel de la CEDH ne serait pas fondé.
La Ville estime que d’après une analyse détaillée de la situation, et plus particulièrement de la localisation et de la topographie du terrain litigieux, la conclusion devrait être celle que celui-ci ne se prête pas à une urbanisation sous forme d’habitation.
D’un côté, ce terrain ne serait accessible que par la seule rue André Vésale, à partir du site actuel du Rehazenter, de sorte que l’urbanisation du site ne pourrait se faire que sous forme d’une « rue-couloir », tandis que, de l’autre côté, la topographie des lieux serait essentiellement accidentée, s’agissant précisément d’une ancienne carrière. Par ailleurs, le site comprendrait également une gorge profonde de quelque 20 mètres en direction de la rue de Neudorf.
Le classement actuel serait en phase avec celui inscrit anciennement dans le plan JOLY en tant que « zone de loisirs ».
Pour la Ville, l’affectation actuellement envisagée de zone [REC], complémentaire aux activités essentiellement de bureaux du plateau du Kirchberg, ferait tout son sens. La Ville insiste ici sur la mixité des fonctions qui serait l’une des clés d’une urbanisation réussie, plus particulièrement au niveau du quartier du Kirchberg.
Contrairement aux affirmations des appelants, les zones [REC] ne seraient pas réservées aux seuls petits sites intégrés dans les zones urbanisées et accessibles au public. Ainsi, une affectation pour bâtiments, infrastructures et installations de sports, de loisirs, hôteliers, de camping et touristiques correspondrait à une rénovation urbaine et s’appliquerait également à la zone [REC] à l’endroit. Celle-ci resterait dès lors constructible, ce dont attesteraient les dispositions de la section K. du plan d’aménagement particulier – quartier existant, ci-après « PAP QE », par ailleurs discuté à travers l’appel introduit sous le numéro 44750C du rôle et toisé par arrêt parallèle de ce jour.
Compte tenu de la mutabilité intrinsèque des PAG, le classement en zone [REC] n’aurait point violé le principe de confiance légitime, ni par ailleurs celui que ce classement serait fondé sur les considérations d’ordre urbanistique tendant à une finalité d’intérêt général, tel que ci-avant dégagé par la Ville. La présence du centre national sportif et culturel d’Coque le long du boulevard Kennedy ne serait pas non plus de nature à altérer le caractère pertinent, étant entendu qu’il s’agirait-là d’un centre national destiné plutôt aux fédérations sportives nationales qu’à la population de la Ville. Enfin, l’argumentaire des appelants concernant l’accès à la mobilité douce et notamment au tram devrait être relativisé en ce que l’accès à pied jusqu’à la prochaine station de tram – celle de la bibliothèque nationale – ne serait pas de quelque 500 mètres, mais plutôt d’un kilomètre.
8Concernant la zone superposée « servitude de zone urbanisation – éléments naturels EN », la Ville insiste d’abord qu’il s’agit là d’une zone de servitude « urbanisation » qui vise à intégrer des instruments urbanistiques sur base de considérations pouvant tenir à l’environnement naturel en vue d’obtenir une meilleure qualité de la planification afférente. La Ville défend la méthodologie opérée à partir d’une SUP conformément au droit européen et notamment à la directive 2001/42 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ainsi qu’à la loi du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. La Ville insiste que le classement des parcelles litigieuses découle essentiellement de considérations urbanistiques ayant abouti au placement de ceux-ci dans la zone [REC]. A cet égard, les considérations environnementales ne seraient qu’accessoires.
En se basant effectivement sur la SUP, la Ville est amenée à relater qu’aucun espace de vie (« Lebensraum ») au sens de l’article 17 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 19 janvier 2004 », n’aurait pu être localisé seuls des éléments du « Succensionswald » identifiés à l’endroit pouvant être, le cas échéant, entrevus comme servant de « kleinräumige Leitfunktion für Fledermäuse », tandis que « von grosser Bedeutung ist die Felswand, die für felsenbewohnende Arten einen essentiellen Quartierbereich darstellt ». Globalement, la zone ne s’opposerait pas à une construction des parcelles actuellement litigieuses, le cas échéant, compte tenu de mesures de compensation à effectuer.
L’Etat rejoint en substance la position communale tout en soulignant, par rapport au prétendu détournement de finalité de la zone [REC], qu’il y aurait lieu de mettre le classement sous analyse en comparaison plutôt avec ceux de l’Alvisse Parkhotel à Dommeldange, du site sportif de la Kockelscheuer, de celui de la Spora au Bambësch ou de celui du Tennisclub Bonnevoie.
L’Etat insiste sur l’unicité de l’accès et la limitation de constructibilité dégagée en conséquence en ce qu’à partir des dispositions du PAP QE seuls 10 % de la superficie pouvaient être construits.
L’Etat parle d’un site d’une exceptionnelle beauté, laquelle pourrait être préservée même compte tenu de la mise en place d’une infrastructure touristique, tel un hôtel, à condition que seulement 10 % de la surface soient construits. Enfin, il importerait peu de quel quartier – Kirchberg ou Neudorf – dépendraient les terrains, l’essentiel résidant dans la substance du site.
Par ailleurs, l’Etat insiste à son tour pour dire que le terrain sous analyse avait déjà été classé en zone de loisirs sous l’ancien plan JOLY.
Il est constant en cause que si sous le plan JOLY, le terrain sous analyse était classé en zone de loisirs, il n’en reste pas moins que tout étant actuellement classé en zone [REC], il fait toujours partie du périmètre d’agglomération et se situe sans conteste au niveau du plateau du Kirchberg. La désignation de la section cadastrale Neudorf est ici sans incidence pertinente.
Il est également établi en cause que ce terrain doit être considéré ensemble avec les terrains voisins de la société …., précités, également classés en zone [REC].
9L’élément caractéristique de ces terrains est constitué par le fait qu’ils ont servi durant des décennies en tant que carrière, précisément celle de la Schmuelchensknupp ayant donné lieu au toponyme, lieu-même repris, sous l’ancienne forme allemande – op der Schmuelchesknupp – , dans la raison sociale de ladite société dans les affaires parallèles précitées portant les numéros du rôle respectifs 44683C, 44748C et, plus loin, 44749C, toutes toisées par arrêts parallèles de ce jour.
La topographie accidentée, actuellement mise en exergue par les parties publiques, et la différence de niveaux par elles soulignée en tant qu’atteignant sur le plateau une bonne dizaine de mètres, s’explique aisément. La cuvette créée n’est pas naturelle, mais résulte pour l’essentiel des enlèvements successifs de matériaux dans la carrière exploitée pour le moins durant de longues décennies.
C’est la pièce 19 de la farde de pièces I de la Ville émanant de son administration des services du géomètre, présentant un modèle urbain 3D créé le 29 mai 2018, qui illustre particulièrement bien la situation.
A ce stade de détermination d’un classement principal au niveau du PAG, une visite des lieux tel que suggérée par l’ensemble des parties ne s’impose pas, ce d’autant plus que les caractéristiques du site sont amplement documentées par les éléments du dossier.
Plutôt que de mettre en exergue un soi-disant caractère accidenté de la topographie, la Cour voudrait souligner l’impressionnante particularité du site, en ce qu’il est d’ores et déjà excavé sur une large superficie, y compris les terrains adjacents faisant l’objet des appels inscrits sous les numéros 44683C et 44749C du rôle appartenant à la société …toisés par arrêts de ce jour. En ce que précisément toute cette surface de terrains se trouve éminemment excavée, elle se prête, sans contestation sérieuse possible, à une urbanisation conséquente dépassant de loin la limite des 10 % de la surface concernée mise en exergue surtout par la partie étatique et plus loin par la Ville.
Plutôt que d’y voir un inconvénient, la Cour conçoit comme chance exceptionnelle la situation du site qui, en quelque sorte, se trouve d’ores et déjà préparé pour une urbanisation d’envergure, en ce qu’il ne nécessite plus d’importantes excavations, le cas échéant, en vue de l’implantation de bâtiments publics d’importance, ne devant cependant pas nécessairement être affectés à l’habitation, tel que le mettent en avant les appelants. Ainsi, une fonction de complémentarité par rapport au Rehazenter tout proche et aux bâtiments des hôpitaux Robert Schuman, situés à proximité, ne saurait a priori être exclue.
En quelque sorte y aurait-il lieu de renouer là où le plan JOLY s’était arrêté pour les terrains classés ensembles à structurer et de prévoir, sans la limiter outrancièrement, une affectation qui corresponde à cette prédisposition unique de terrains à large échelle y contenue d’un quartier urbain, d’ores et déjà excavés d’une manière telle à pouvoir accueillir des bâtiments d’importance plutôt que de voir restreindre l’affectation à une urbanisation légère limitée à moins de 10 % de la surface des terrains concernés.
Concernant les aspects environnementaux, la Cour partage la vue de la Ville suivant laquelle ceux-ci sont accessoires en l’occurrence. En somme, la SUP, considérée en l’occurrence à titre illustratif par rapport à la recherche d’une classification urbanistiquement valable du zonage principal, indique essentiellement comme éléments à prendre en considération l’implantation plutôt récente d’un « Sukzessionswald », ainsi que la présence de chauve-souris, sans que toutefois 10ni l’un ni les autres de ces éléments naturels ne présentent une incompatibilité dirimante à une urbanisation du site, des mesures de compensation étant, le cas échéant, à prévoir.
Si la situation exceptionnelle de la cuvette excavée constituée par l’ancienne carrière « Schmuelchensknupp » permet une urbanisation de loin plus intensive que celle actuellement prévue, cette considération ne signifie cependant point que tout le site doive être occupé par des éléments construits. Il reste que sur le pourtour du côté de la vallée de Neudorf un écran de verdure est à maintenir à la fois sur la hauteur et, par la force des choses, dans la pente descendante vers la vallée, tant vers l’Est que vers le Sud, tandis qu’un raccrochement valable sera à effectuer par rapport au reste du plateau du Kirchberg.
L’argument de l’accessibilité du site n’est pas dirimant. La rue André Vésale longeant le Rehazenter et aboutissant actuellement à une zone de rebroussement, munie d’un arrêt d’autobus et servant par ailleurs au stationnement de maints autobus, démontre la potentialité de l’accessibilité du site et de la jonction de celui-ci par rapport au restant du quartier du Kirchberg à l’endroit.
Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’en ne tenant pas compte de la situation exceptionnelle d’une cuvette d’ores et déjà excavée dans un environnement naturel ne s’opposant pas de manière dirimante à une urbanisation, le cas échéant compte tenu de mesures de compensation à prévoir, et en classant les terrains litigieux dans une zone [REC] avec, comme considération essentielle une limitation de la constructibilité de la surface à moins d’un dixième de celle-ci, les autorités communales d’abord et les autorités étatiques par la suite, ont versé dans une erreur d’appréciation en la matière en prévoyant un classement [REC] qui, de manière patente, ne tient pas compte des potentialités urbanistiques objectives du site sous analyse.
Dès lors, tant la délibération communale d’adoption que la décision d’approbation ministérielle critiquées encourent l’annulation dans la mesure du classement de la parcelle des appelants en zone [REC].
Tel qu’il vient d’être dégagé ci-avant, la question du classement de partie de la parcelle en zone [FOR] n’a plus été litigieuse en appel.
Conformément à la demande expresse de la Ville et suivant une optique potius ut valeat quam ut pereat, c’est-à-dire en faisant valoir pour autant que possible les dispositions réglementaires litigieuses plutôt que de les voir périr, l’annulation à prononcer se limite au seul terrain des appelants faisant l’objet du présent appel dans la mesure de son classement en zone [REC].
La partie étatique demande à voir ordonner la distraction des frais et dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour concluant affirmant en avoir fait l’avance.
Dans la mesure où pareille distraction, prévue par le Nouveau code de procédure civile devant le juge judiciaire, n’a pas été prévue par la loi au niveau de la procédure administrative contentieuse, cette demande est à rejeter.
11Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit justifié ;
réformant, annule la délibération communale d’adoption du PAG du 28 avril 2017, ainsi que la décision ministérielle d’approbation afférente du 5 octobre 2017 dans la limite du classement de la parcelle des appelants faisant l’objet du présent appel en zone [REC] ;
renvoie le dossier dans cette mesure devant le conseil communal de la Ville de Luxembourg en prosécution de cause ;
rejette la demande étatique en distraction des dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour constitué pour l’Etat ;
fait masse des dépens des deux instances et les impose pour moitié à la Ville de Luxembourg et pour l’autre moitié à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 12
