| Luxembourg, Cour administrative, 06 mai 2021, 44712C

GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 44712C du rôle Inscrit le 24 juillet 2020

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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par les époux … et …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 4 juin 2020 (n° 40600 du rôle) ayant statué sur leur recours contre une « décision » du collège échevinal de la Ville de Luxembourg et une « décision » ensemble deux décisions du conseil communal de la Ville de Luxembourg, ainsi que contre deux décisions du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) et de plan d’aménagement particulier « quartier existant » Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 44712C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 24 juillet 2020 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN S.A., établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 209.469, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie PRUM-CARRE, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des époux … et …, demeurant à L-… …, …, …, déclarant agir en tant que propriétaires de l’immeuble précité à Luxembourg-Belair, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 4 juin 2020 (n° 40600 du rôle) à travers lequel le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître du recours principal en réformation, tout en déclarant recevable le recours subsidiaire en annulation en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant adoption du projet d’aménagement général (PAG), la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017, la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant adoption du plan d’aménagement particulier « quartier existant » (PAP QE) « secteur protégé des quartiers Belair et Hollerich - [SPR-bh] » et la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017, pour le déclarer non fondé et dire le recours en annulation irrecevable pour le surplus avec condamnation des demandeurs aux frais et dépens ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Josiane GLODEN, demeurant à Esch-sur-Alzette, immatriculée auprès le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 27 juillet 2020 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en son Hôtel de Ville, 42, Place Guillaume II ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 octobre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéroB 186.371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 12 novembre 2020 par Maître Nathalie PRUM-CARRE au nom des appelants ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 décembre 2020 par Maître Christian POINT au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 14 décembre 2020 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;

Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Nathalie PRUM-CARRE, Rachel JAZBINSEK, en remplacement de Maître Albert RODESCH, et Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 mars 2021.

Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après « le conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».

Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et des échevins de la Ville de Luxembourg, ci-après « le collège échevinal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 30, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004, pour « (…) engager la procédure d’adoption des premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers existants » de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique et de les soumettre à la procédure d’adoption en les déposant à l’inspection du public et en les transmettant pour avis à la cellule d’évaluation de la Commission d’aménagement instituée auprès du Ministère de l’Intérieur ainsi qu’au Ministère de l’environnement et à la Direction de la Santé (…) ».

Par courrier du 15 juillet 2016, Madame … et Monsieur …, ci-après « les époux …-… », déclarant agir en leur qualité de propriétaires de l’immeuble sis à L-2267 Luxembourg, 5, rue d’Orange, soumirent au collège échevinal des objections à l’encontre de ces projets d’aménagement général (PAG) et particulier « quartier existant » (PAP QE).

Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du PAG et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».

Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du PAP QE et, d’autre part, adopta les parties graphiques et la partie écrite de ce dernier, « (…) sous [leur] forme revue et complétée (…) ».

Par courrier du 22 mai 2017, les époux …-…, déclarant agir qualitate qua, introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre des susdites délibérations du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption respectivement des PAG et PAP QE et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ces mêmes projets.

Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du plan d’aménagement général (PAG), la réclamation introduite par les époux …-… ayant, cependant, été déclarée non fondée, en son volet visant le PAG, et irrecevable, en son volet visant le PAP QE couvrant le fonds litigieux. Cette décision est libellée comme suit :

« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les autorités communales.

Conformément à l’article 18 de [la] loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.

La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.

Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG, ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.

Il est statué sur les réclamations émanant (…) de Madame … … et de Monsieur … (…).

Ad réclamation … et … (rec …) D’abord, les réclamants s’opposent au classement de leur propriété, sise au Belair, rue d’Orange, et plus précisément à la définition de la zone d’habitation au niveau du PAG. Ils 3 s’opposent à la disposition limitant l’aménagement de logements au nombre d’étages aménageables d’une bâtisse.

Or, la réclamation est non fondée.

En effet, rien ne s’oppose à l’aménagement de plusieurs logements par étage, du moment où le nombre maximal de logements permis n’est pas dépassé. Qui plus est, cette disposition permet une densification raisonnée du tissu urbain existant et ceci en conformité avec l’article 2 de la Loi.

En outre, les doléances formulées par les réclamants quant aux dispositions du plan d’aménagement particulier « quartier existant » (PAP QE) couvrant les fonds litigieux ne sont pas recevables dans le présent contexte. En effet, le Législateur n’a pas prévu la possibilité d’introduire une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur contre le plan d’aménagement particulier « quartier existant » (PAP QE) alors qu’il a uniquement prévu dans l’article 16 de la Loi que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le PAG devant le ministre de l’Intérieur. (…) ».

Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du PAP QE, dans les termes suivants :

« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d’aménagement particulier « quartier existant » de la Ville de Luxembourg.

Or, conformément à ma décision d’approbation du projet de la refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg de ce jour, modifiant les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents, je vous prie de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptées en conséquence.

De manière générale, je tiens encore à soulever que toutes les réclamations introduites à l’encontre du vote des plans d’aménagement particulier « quartier existant » ne sont pas recevables. En effet, le Législateur n’a pas prévu la possibilité d’introduire une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur contre le plan d’aménagement particulier « quartier existant » alors qu’il a uniquement prévu dans l’article 16 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le projet d’aménagement général devant le ministre de l’Intérieur. (…) ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2018, les époux …-… firent introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation (i) « (…) de la décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016, portant approbation du projet d’aménagement général et de la décision du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg du 14 juin 2016 ou de toute autre date à laquelle cette décision aurait été prise, engageant la procédure d’adoption des projets d’aménagement particuliers «Quartier Existant », non communiquées aux requérants (…) », (ii) « (…) des différentes décisions du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017, portant approbation du projet d’aménagement général, des projets d’aménagement particuliers « Quartier Existant » et statuant 4 sur les réclamations, et plus particulièrement sur la réclamation des requérants (…) », (iii) « (…) de la décision de Monsieur le ministre de l’Intérieur, datée du 5 octobre 2017, adressée aux requérants par courrier portant la date du 10 octobre 2017, le tout posté et reçu ultérieurement par les requérants, approuvant « les délibérations du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, présenté par les autorités communales » et statuant sur les réclamations (…) » et (iv) « (…) de la décision de Monsieur le ministre de l’Intérieur approuvant la décision du conseil communal du 28 avril 2017 adoptant les projets d’aménagement particuliers « Quartier Existant », telle que mentionnée comme prise en date du 5 octobre 2017 dans l’avis au public publié sur le site de la Ville de Luxembourg le 19 octobre 2017, non autrement portée à la connaissance des requérants (…) ».

Par jugement du 4 juin 2020, le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation, tout en déclarant le recours en annulation recevable en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du PAG et la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017, ainsi que la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du PAP QE, ainsi que la décision d’approbation afférente du ministre du 5 octobre 2017, en le disant cependant non fondé et en déboutant les demandeurs, tout en disant le recours en annulation irrecevable pour le surplus et en condamnant les demandeurs aux frais et dépens.

Il y a lieu de préciser que le jugement en question a également déclaré irrecevable le recours en tant que dirigé contre la délibération communale de mise sur orbite du PAG du 13 juin 2016, de même que contre la délibération du collège échevinal de mise sur orbite du PAP QE du 14 juin 2016, quoique ces points n’aient pas été retenus au niveau du dispositif du jugement.

Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 24 juillet 2020, les époux …-… ont fait entreprendre le jugement précité du 4 juin 2020 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir prononcer l’annulation des décisions par eux entreprises et pour autant que de besoin, de voir renvoyer devant l’autorité compétente le dossier aux fins d’y voir statuer conformément à l’arrêt à intervenir.

Tant la Ville de Luxembourg que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la forme et quant au délai.

L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.

A partir du contenu de la requête d’appel, la Ville de Luxembourg dégage que ne sont pas attaqués les chefs du jugement dont appel ayant décidé que seul un recours en annulation pouvait être introduit contre la délibération communale du 28 avril 2017 et la décision ministérielle d’approbation du 5 octobre 2017 portant adoption et approbation du PAG et du PAP QE, de celui par lequel le tribunal a décidé qu’il n’était pas compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit en première instance, ni de celui ayant déclaré irrecevable le recours en annulation en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 portant mise en procédure du PAG, ni encore de celui ayant déclaré irrecevable le recours en ce qu’il était dirigé contre la délibération du collège échevinal du 14 juin 2016 ayant mis en procédure le PAP QE.

La partie appelante ayant rejoint cette vue des choses, il y a lieu de limiter l’analyse de l’appel aux contours ci-avant décrits.

A titre liminaire, la Cour voudrait mettre en exergue que dans la matière de refonte des PAG avec, assez souvent, mise en place corrélative de PAP, dont le PAP QE, il convient de ne pas perdre de vue l’essentiel : toute la procédure précontentieuse au niveau communal, puis ministériel, et de la procédure contentieuse subséquente, d’abord devant le tribunal, puis devant la Cour, répond à une logique d’aplanissement des difficultés, c’est-à-dire de résorption des différends à effectuer suivant une balance adéquate des intérêts particuliers et de l’intérêt général, tendant plus loin à la paix sociale.

Dans ce contexte, il ne convient pas non plus de perdre de vue la prétention initiale d’un administré, telle que formulée à travers son objection devant le conseil communal, laquelle constitue un tout à travers la procédure d’aplanissement des difficultés, jusque et y compris devant la Cour, l’étalon par rapport auquel doivent être mesurés les moyens invoqués en cause.

Il convient de noter tout d’abord que l’objection des époux …-… portent sur leur immeuble situé à Luxembourg-Belair, 5, rue d’Orange, et classé en vertu des PAG et PAP QE querellés, en zone [HAB-1], ainsi qu’en « secteur protégé des quartiers Belair et Hollerich – [SPR-bh] », ci-

après « [SPR-bh] ».

Il est encore à noter que l’objection des appelants a trouvé un accueil favorable sous l’aspect que dorénavant en zone [HAB-1] un logement par niveau pouvait être prévu.

Il s’y ajoute la question des annexes telles que figurant à la partie graphique, elle-même amendée également sur objection par le conseil communal à travers sa délibération querellée du 28 avril 2017. Enfin, les appelants critiquent le contenu de la réglementation communale d’urbanisme telle que se dégageant à travers les délibération communale et décision ministérielle d’approbation querellées concernant la zone voisine en bout de terrain classée en « zone de bâtiments et d’équipements publics – [BEP] », en abrégé « zone [BEP] ».

La doléance rémanente des époux …-… est dès lors restée d’actualité en ce qu’elle concerne la consistance de la zone [HAB-1], celle des annexes et des représentations afférentes sur la partie graphique, ainsi que la définition de la zone [BEP] adjacente.

Il est indéniable que sous aucun de ces points le différend n’a été entièrement réglé jusqu’à l’heure actuelle et qu’il appartient à la Cour d’y prendre utilement position.

A ces fins, la Cour déterminera l’ordre logique des moyens à prendre en considération compte tenu de leur caractère pertinent et aux fins voulues consistant dans la résorption du différend, c’est-à-dire des trois points litigieux entre parties suivant la prétention valablement énoncée dès leur objection par les appelants actuels.

A travers leur requête d’appel et quant au fond, les époux …-… énumèrent quatre séries de motifs justifiant, suivant eux, la réformation du jugement dont appel, énumérés comme suit : I) la prétendue irrecevabilité omisso medio, II) l’illégalité alléguée des procédures d’adoption des PAG et PAP QE, III) l’illégalité alléguée des décisions d’approbation du PAG, IV) l’illégalité alléguée des conditions d’approbation du PAP QE.

Comme ces quatre séries de motifs suivent une logique certaine, il y a lieu de la suivre également au niveau du présent arrêt.

I.

Quant à la prétendue irrecevabilité omisso medio Il convient de signaler d’emblée que le tribunal avait rejeté le moyen d’irrecevabilité omisso medio sous différents aspects soulevés par la commune, en ce que par rapport à l’objection des époux …-…, réitérée à travers leur réclamation, aucune demande nouvelle ne pouvait être décelée dans le contexte de la mise en place du « secteur protégé » litigieux.

En ce que les premiers juges ont suivi les époux …-… en leurs argumentaires pour rejeter le moyen omisso medio soulevé par la commune, toute analyse plus en avant est oiseuse, les appelants ne pouvant, d’évidence, pas sans se contredire, venir en appel solliciter la réformation du jugement entrepris lorsque celui-ci a jugé dans un sens favorable à leurs intérêts au niveau du moyen soulevé, même si pour certains arguments avancés, ils ne partagent pas le point de vue des premiers juges.

Le moyen est partant à écarter.

II.

Quant à la prétendue illégalité des procédures d’adoption des PAG et PAP QE Il est constant en cause qu’à travers sa délibération d’adoption du PAG du 28 avril 2017, le conseil communal, allant au-delà des prévisions du projet mis sur orbite en application de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, au titre de réponses à apporter aux objections formulées, retient : « décision – modifications partie écrite PAG pour permettre 1 logement par niveau dans [HAB-1] ».

Les appelants ne considèrent pas cette décision du conseil communal comme étant une réponse valable à leurs objections de nature à vider les différends. Ils auraient demandé à pouvoir aménager plusieurs logements sur un étage et, in fine, le classement de leur parcelle en zone [HAB-2].

En plus, ils estiment que le conseil communal n’aurait été habilité à procéder de la sorte, ni en vertu de leur objection, ni en vertu d’une mise en cohérence des dispositions des réglementations communales d’urbanisme projetées opérée spontanément.

Les appelants sollicitent ainsi la réformation du jugement entrepris et l’annulation des délibération communale et décision ministérielle d’approbation querellées pour illégalité de la procédure d’adoption du PAG et, plus particulièrement, pour violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004.

En ce que le conseil communal a statué sur l’objection des appelants ayant soulevé notamment la question du nombre de logements dans un immeuble classé [HAB-1] à travers leur demande d’augmentation de celui-ci, fût-ce par classement en zone [HAB-2], la modification intervenue en ce qu’anciennement l’article 1.1. de la partie écrite du PAG a réservé la zone [HAB-1] principalement aux maisons d’habitation unifamiliale, pour dorénavant permettre dans cette zone un logement par niveau, correspond à un accueil favorable, du moins en partie, des doléances des appelants.

De la sorte, aucun reproche ne saurait être valablement fait au conseil communal, organe compétent pour agir de la sorte, en termes de vice de compétence et d’accueil partiellement favorable de l’objection, au-delà de toute question de fond restant à trancher par ailleurs.

Au fond, force est de constater que la difficulté entre parties n’a pas été entièrement aplanie.

A ce stade, le moyen tiré d’un vice de compétence dans le chef du conseil communal voire d’un vice de procédure dans l’adoption des PAG et PAP est à rejeter.

III.

Quant à la prétendue illégalité des décisions d’approbation du PAG A. Quant à l’illégalité alléguée de la zone [HAB-1] 1) Quant à la violation alléguée de l’article 9 de la loi du 19 juillet 2004 et de l’article 9 du RGD du 28 juillet 2011 (PAG) Dans un premier ordre d’idées, les appelants estiment que l’article 1er de la partie écrite du PAG violerait l’article 9 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu d’un plan d’aménagement général d’une commune, ci-après « le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) » pris en exécution de l’article 9 de la loi du 19 juillet 2004.

En ce que dorénavant, depuis l’accueil des objections afférentes par le conseil communal suivant la délibération critiquée du 28 avril 2017, le caractère principal des deux zones d’habitation [HAB-1] et [HAB-2] aurait disparu et que suivant les articles 1er et 2 de la partie écrite du PAG tant la zone [HAB-1] que la zone [HAB-2] sont toutes les deux destinées à accueillir à la fois des maisons d’habitation unifamiliales, bi-familiales et plurifamiliales, ces articles et plus particulièrement, l’article 1er contreviendraient dorénavant à l’article 9 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) plus ou moins à l’article 9 de la loi du 19 juillet 2004.

Les appelants concluent à un traitement inégal, dans la mesure où les propriétaires de maisons en zone [HAB-2] seraient bénéficiaires d’un traitement plus favorable, par rapport à ceux de la zone [HAB-1], dès lors que les maisons plurifamiliales dans la zone [HAB-2], ne seraient pas limitées par un nombre de logements par niveau.

Si lors du projet de mise sur orbite, le 13 juin 2016, les articles 1 et 2 respectifs de la partie écrite du PAG avaient repris tel quel le libellé de l’article 9 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) en énonçant respectivement que la zone [HAB-1] était principalement destinée aux maisons d’habitation unifamiliales et que la zone [HAB-2] était principalement destinée aux maisons plurifamiliales, c’est sur objections portées devant lui, dont celle des appelants actuels, que le conseil communal a amendé les textes respectifs de ces deux articles de la partie écrite du PAG en omettant notamment le terme « principalement » et en ajoutant surtout pour la zone [HAB-1] la possibilité d’accueillir également des maisons plurifamiliales et, dans ce cas, de limiter le nombre de logements autorisables de manière à correspondre au nombre de niveaux de la maison.

Il est remarquable que les appelants critiquent actuellement la régularité des nouveaux textes et, dans leur logique, plaident à les voir annuler, encore qu’ils présentent, notamment sur leur objection, une situation bien plus favorable que celle rencontrée lors de la mise sur orbite du projet de PAG où leur immeuble classé en zone [HAB-1] était uniquement destiné à être une maison unifamiliale.

Si effectivement le conseil communal, approuvé par le ministre, s’est éloigné du texte de l’article 9 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) en omettant à chaque fois le terme « principalement » pour les articles 1 et 2 de la partie écrite du PAG, cette simple omission, mêmesi elle est de nature à omettre également le parallélisme des terminologies, n’en signifie cependant pas automatiquement que les nouveaux textes sous analyse seraient du coup contraires à la disposition réglementaire de l’article 9 sous revue.

Essentiellement, il ne convient pas de conclure automatiquement de la forme à la substance.

Si effectivement les articles 1 et 2 respectifs de la partie écrite du PAG ne comportent plus le terme « principalement », il n’en reste pas moins que compte tenu de l’ensemble des dispositions de l’article 1 définissant la zone [HAB-1], celle-ci se présente comme étant destinée à être urbanisée de manière passablement moins dense que la zone [HAB-2], encore que dans les deux puissent se retrouver des maisons plurifamiliales.

Par des critères, tel que celui mis en exergue du nombre de niveaux dans une maison plurifamiliale, limité au niveau de la zone [HAB-1], contrairement à la zone [HAB-2], l’objectif d’une densification moindre au niveau de la zone [HAB-1] par rapport à la zone [HAB-2] est clairement rencontré. C’est précisément en raison de cet objectif valable et conforme à l’article 9 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) que le critère de la limitation du nombre des logements pour les maisons plurifamiliales a pu être prévu précisément pour la seule zone [HAB-1] et être omis au niveau de la zone [HAB-2] pour laquelle une densification accrue du tissu urbain, voire de l’occupation du sol est conséquemment mise en objectif à la différence de la zone [HAB-1].

Déjà en cela le volet du moyen des appelants tendant à voir retenir la non-conformité du critère de limitation du nombre de logements au niveau de la zone [HAB-1] est appelé à tomber à faux.

Il en est de même de l’aspect d’inégalité par eux mis en exergue, étant entendu que la différence de traitement s’impose précisément en ce que la zone [HAB-1] est destinée, de par le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) et en vue d’être conforme à l’article 9 de la loi du 19 juillet 2004, à prévoir des critères distinctifs de nature à tendre utilement vers les deux objectifs valablement mis en avant par la règlementation afférente, à savoir celui d’une densification moindre au niveau de la zone [HAB-1] et celui d’une densification plus poussée au niveau de la zone [HAB-2].

Dès lors, même si le qualificatif « principalement » n’a pas été repris dans la version des articles 1 et 2 de la partie écrite du PAG adoptée et approuvée à travers les délibération communale et décision ministérielle actuellement querellées, il n’en reste pas moins qu’en substance, eu égard aux critères par ailleurs fixés, une prédominance de maisons unifamiliales reste acquise au niveau de la zone [HAB-1], tandis que, pour la zone [HAB-2] la prédominance va en sens contraire en direction des maisons plurifamiliales.

Il convient encore de préciser, tel que la partie étatique l’a mis en exergue et que le ministre l’a indiqué dans certaines de ses réponses aux réclamations portées devant lui, que le critère de correspondance du nombre des logements au nombre de niveaux ne signifie pas que pour les constructions ayant trois niveaux ou plus, étant entendu que le critère de niveau ne correspond pas seulement au niveau plein, l’équation n’est pas celle de dire que le nombre de logements doit correspondre exactement au nombre de niveaux dans le sens d’un logement par niveau, mais que, dans une optique de liberté devant toujours sous-tendre toute règlementation concernant l’usage d’un droit, des combinaisons autres doivent être possible. Ainsi, doit-il être admis que plusieurs niveaux correspondent à un logement tout comme plusieurs logements puissent se trouver à unseul niveau à condition, tel que la règlementation communale d’urbanisme le prévoit à l’article 1er de la partie écrite du PAG, que le nombre de logements corresponde finalement au nombre de niveaux au sens de ladite disposition.

Dès lors, il convient de retenir que d’ores et déjà l’article 1er de la partie écrite du PAG admet que dans la zone [HAB-1] une maison plurifamiliale puisse contenir plusieurs logements par niveau, contrairement aux affirmations des parties appelantes.

Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le moyen laisse d’être justifié sous tous ses aspects et qu’il y a lieu de le rejeter.

2) Quant à la violation alléguée de l’article 4 du RGD du 28 juillet 2011 (PAP) et de l’article 7 du RGD du 28 juillet 2011 (PAG) par le jugement entrepris a) Quant à la violation alléguée de l’article 4 et de l’annexe II du RGD du 28 juillet 2011 (PAP) Les appelants reprochent aux premiers juges d’avoir décidé à tort qu’il n’existerait pas de disposition normative qui interdirait au PAG de réglementer le nombre d’unités de logement par bâtiment. Les unités de logement seraient expressément réglementées par le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAP). Ils se réfèrent à l’annexe II dudit règlement grand-ducal, intitulée « terminologie » portant définition du logement comme étant un ensemble de locaux destinés à l’habitation formant une seule unité. Cette unité conditionnerait le type d’habitation. D’après l’annexe II en question, la maison unifamiliale se caractériserait en principe par une seule unité de logement, tandis que la maison bi-familiale comprendrait deux unités de logement et la maison plurifamiliale comprendrait plus de deux unités de logement.

Ainsi, d’après cette annexe II, le logement ne se définirait aucunement par le nombre de niveaux de la maison. Ce dernier critère contreviendrait encore à la terminologie de la maison plurifamiliale définie à l’annexe II en question suivant le critère « plus de deux unités de logement ». Cette disposition poursuivrait un minimum et non pas un maximum d’unités de logement. Pour le surplus, l’article 4 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAP) ne permettrait pas de réglementer le degré d’utilisation du sol suivant un critère de logement par niveau.

L’alinéa 4, point 5, du même article 4, viserait ainsi le nombre d’unités de logement par bâtiment et non pas par niveau.

Les appelants concluent que le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAP) ne permettrait pas de fixer le nombre de logements par niveau.

Dès lors, il ne reposerait sur aucun fondement légal pour ne pas avoir été fixé dans le PAG.

Ici encore, il convient de signaler d’emblée que le moyen tend à voir déclarer non conforme au règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAP) le critère du nombre de logements par niveau fixé à l’article 1er de la partie écrite du PAG, y introduit notamment sur leur objection et ouvrant, le cas échéant, dans leur chef une possibilité de création de logements supplémentaires concernant l’immeuble litigieux classé en zone [HAB-1].

Il est patent que la problématique ne se pose que pour des maisons plurifamiliales, étant entendu que pour une maison bi-familiale la définition contenue en l’annexe II dudit règlement grand-ducal la vise en tant que « construction servant au logement permanent et comprenant deux unités de logement ».

Il convient de noter au passage que suivant la définition de la maison unifamiliale, celle-ci n’est pas réservée au logement permanent par rapport à une seule unité de logement seulement, mais que la définition permet qu’« un seul logement intégré supplémentaire y est admis ». De la sorte, deux logements, le logement principal et le logement intégré, peuvent se retrouver au niveau d’une maison unifamiliale.

Pour la maison plurifamiliale qui correspond dès lors à plus de deux unités de logement, la définition contenue en ladite annexe II se lit comme suit : « On entend par maison plurifamiliale une construction servant au logement permanent et comprenant plus de deux unités de logement ».

S’il est vrai que cette définition ne se réfère pas à des unités de niveau pour configurer le nombre d’unités de logement, il n’en reste pas moins que le silence du texte sous analyse ne saurait être interprété en tant qu’interdisant tout critère afférent.

Il est vrai encore que l’article 4 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAP), intitulé « contenu du plan d’aménagement particulier « quartier existant » » porte en son alinéa 4 que « pour chaque parcelle ou lot, le degré d’utilisation du sol est réglementé par : (…) 3. le nombre de niveaux (…) 5. le nombre d’unités de logement par bâtiment ; (…) ».

Si l’alinéa 5 du même article 4 énonce que « les prescriptions dimensionnelles relatives au degré d’utilisation du sol définissent des valeurs maximales. Elles peuvent également définir des valeurs minimales ou fixes. », il y a lieu de conclure que cet alinéa n’est pas pertinent pour la discussion menée autour du présent moyen, dans la mesure où ni le nombre de niveaux, ni le nombre d’unités de logement ne s’analysent en prescriptions dimensionnelles.

En ce que d’après l’article 4, alinéa 4, points 3) et 5) précité, le degré d’utilisation du sol est réglementé à la fois par le nombre des niveaux (point 3) et le nombre d’unités de logement par bâtiment (point 5), le critère actuellement incriminé suivant lequel le nombre de logements autorisable dans une maison plurifamiliale correspond au nombre de niveaux de la maison, loin de contredire les points 3) et 5) précités de l’alinéa 4 de l’article 4 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAP), les combine plutôt d’une manière valable et non contraire à la règlementation pertinente.

En effet, en prévoyant le nombre d’unités de logement par bâtiment, le point 5) en question fixe bien un maximum. En prévoyant parallèlement au titre de l’utilisation du sol le nombre de niveaux, le point 3) fixe un critère valable afférent. En combinant les deux critères, tel que l’article 1er de la partie écrite du PAG l’a fait, sur objection, dans le cadre de l’aplanissement des difficultés, loin de contredire la règlementation pertinente, cet article combine valablement des critères fixés par celle-ci en vue de déterminer le mode et la définition du degré d’utilisation du sol conformément à la loi du 19 juillet 2004 qui lui sert de base, dont plus particulièrement son article 2.

Le moyen est partant à écarter sous tous ses aspects.

11 b) Quant à la violation alléguée de l’article 7 du RGD du 28 juillet 2011 (PAG) En ce que la fixation du nombre de logements par niveau visé à l’article 1er de la partie écrite du PAG ne serait pas un degré d’utilisation du sol et que suivant l’article 4, alinéa 4, point 5) du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAP), le critère serait celui du nombre d’unités de logements par bâtiment et non pas par niveau, le critère de logement par niveau constituerait une violation également de l’article 7 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG). Ce critère ne pourrait en aucun cas être rendu légal par le simple fait qu’aucune disposition normative en la matière ne l’aurait expressément interdit.

Ainsi, l’administration communale ne pourrait pas aller au-delà de la loi en fixant un critère qui n’a aucun fondement légal.

Le jugement dont appel serait encore à réformer sous cet aspect.

En ce qu’il vient d’être dégagé ci-avant que le critère de mise en correspondance du nombre de logements par rapport au nombre de niveaux d’un bâtiment, de par la combinaison valable des critères du nombre de niveaux et du nombre d’unités de logement par bâtiment contenus respectivement aux points 3) et 5) de l’alinéa 4 de l’article 4 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG), la prémisse de la désignation d’un degré d’utilisation du sol non valable est appelée à tomber à faux dès l’ingrès à l’instar du moyen de non-conformité à l’article 4 en question ci-avant toisé.

En ce que l’article 7 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) se limite à énoncer de manière générale que « La partie écrite [du PAG] définit les diverses zones arrêtées par la partie graphique du plan d’aménagement général en fixant le mode et, le cas échéant, le degré d’utilisation du sol. En cas de modification ponctuelle, la partie écrite du plan d’aménagement général est constituée d’une version coordonnée. », et en ce que le critère de mise en correspondance du nombre d’unités de logement par rapport au nombre de niveaux d’un bâtiment a été retenu comme étant un mode valable de définir le degré d’utilisation du sol, le moyen laisse encore d’être fondé par rapport à la violation alléguée dudit article 7.

Partant, le moyen est à écarter pour être non fondé sous tous ses volets.

3) Quant à la contrariété de l’article 1er de la partie écrite du PAG par rapport à l’article 10bis de la Constitution, ainsi qu’à l’article 2, point d), de la loi du 19 juillet 2004 Les appelants critiquent la partie écrite du PAG ayant supprimé le caractère distinctif entre la zone [HAB-1] et la zone [HAB-2] en maintenant toutefois pour les maisons plurifamiliales de la zone [HAB-1] un critère de limitation du nombre de logements par niveau, contrairement à celles de la zone [HAB-2]. Ce critère créerait une illégalité non justifiée au regard des exigences de l’article 10bis de la Constitution. Le but recherché serait en plus incompréhensible et irrationnel.

Le fait de limiter le nombre d’unités de logement aurait notamment pour effet de favoriser le morcellement des terrains en zone [HAB-1] puisqu’il s’agirait de la seule possibilité d’aménager deux logements par niveau.

Les appelants demandent à la Cour de constater que le critère de limitation du nombre de logements dans les maisons plurifamiliales en zone [HAB-1] fixé à l’article 1er de la partie écrite du PAG serait contraire à l’article 10bis de la Constitution. Il serait encore contraire à l’article 2,point d), de la loi du 19 juillet 2004 en ce qu’il ne répondrait pas à une densification raisonnée et adaptée du tissu urbain existant.

L’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution dispose que : « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi ».

En ce que les appelants entendent comparer leur situation non pas à celle d’autres personnes considérées par rapport à l’application des dispositions de la zone [HAB-1] par eux visées comme étant contraire au principe constitutionnel d’égalité devant la loi, mais qu’ils entendent la voir mesurer, pour le surplus abstraitement, aux dispositions d’une autre zone, en l’occurrence la zone [HAB-2], l’invocation de l’article constitutionnel en question manque de caractère pertinent à la base. Une mise en œuvre utile du principe contenu à l’article 10bis de la Constitution ne peut dès lors s’envisager.

Par ailleurs, en ce que les dispositions relatives à la zone [HAB-1] ont pour objectif un amoindrissement passable de la densification des zones urbanisées concernées contrairement à celles de la zone [HAB-2] qui tend vers une densification plus poussée, les situations visées ne seraient de toute manière suffisamment comparables.

Il est constant en cause que le PAG refondu, tout comme l’ancien plan JOLY, a entendu mettre en place ici deux zones d’habitation différentes quant aux règles d’utilisation du sol, en ce que la première, la zone [HAB-1] a pour objectif un amoindrissement passable de la densification de cette zone urbanisée, tandis que la zone [HAB-2] tend vers une densification plus poussée.

Cette différenciation répond à un objectif de saine urbanisation et d’utilisation rationnelle du sol.

Plus particulièrement en ce que dans la zone [HAB-1] le nombre de logements par niveau et par bâtiment se trouve limité, cette différenciation est adéquate, proportionnée à son but et nécessaire en vue d’atteindre l’objectif valablement fixé.

Dès lors, le moyen laisse d’être fondé par rapport à l’article 10bis de la Constitution.

Compte tenu des buts différents, objectivement opposés, des dispositions respectives des zones [HAB-1] et [HAB-2] en termes de densification des parties du sol concernées tant que destinées à être utilisées en leur application, l’argumentaire invoqué par rapport aux objectifs contenus à l’article 2, point d), de la loi du 19 juillet 2004, laisse également, dès ce stade, d’être justifié en ce que précisément les deux articles 1 et 2 de la partie écrite du PAG, à travers les objectifs par eux respectivement visés, tendent à une densification diversifiée et adaptée au tissu existant et partant raisonnablement justifiée quant à leurs buts respectifs.

Dès lors, le moyen laisse d’être fondé sous tous ses aspects.

4) Quant à la violation alléguée de l’article 10bis de la Constitution par le classement litigieux Les appelants estiment que le classement de leur immeuble en zone [HAB-1] serait contraire au principe d’égalité inscrit à l’article 10bis de la Constitution, en comparaison des propriétaires de l’immeuble sis à Luxembourg, 3, rue de Vianden, inscrit au cadastre de la Ville de Luxembourg, section HoE de Merl-Sud, portant le numéro cadastral 914/3254, en précisant que cette parcelle a uniquement été choisie pour les besoins de la discussion.

Les appelants mettent en avant que sous l’ancien plan JOLY, l’immeuble 3, rue de Vianden, était également classé en zone d’habitation 2 et en secteur protégé « ensemble sensible », tandis que sous le PAG refondu, il serait classé en zone [HAB-2]. Ainsi, ses propriétaires bénéficieraient d’un traitement plus favorable, étant donné que les maisons plurifamiliales en zone [HAB-2] ne sont pas limitées par un nombre de logements par niveau.

En ce que les appelants comparent leur situation quant à leur immeuble classé en zone [HAB-1] à celui des propriétaires par eux visés de l’immeuble sis 3, rue de Vianden, classé en zone [HAB-2], une mise en œuvre du principe d’égalité devant la loi peut être valablement envisagée, à condition que les situations soient suffisamment comparables.

Il est constant que l’immeuble des appelants est une maison de maître représentative de son époque, situé dans une rue, la rue d’Orange, essentiellement composée de pareils immeubles.

L’immeuble des appelants fait pour le surplus partie d’un pâté d’immeubles confronté par l’avenue du X Septembre, la rue de Crécy, l’avenue Guillaume et la rue d’Orange, entièrement classé en zone [HAB-1], hormis les parcelles occupées par l’école fondamentale classées en zone [BEP]. Ce classement se justifie essentiellement en ce qu’il s’agit d’immeubles représentatifs, style maison de maître, participant à une réelle homogénéité partagée.

Ce qui plus est, ce pâté de maisons fait partie d’une série de plus d’une demie douzaine de pâtés d’immeubles constitués de manière analogue et situés entre l’avenue Guillaume et l’avenue Gaston Diderich, tous essentiellement classés en zone [HAB-1]. Le classement de l’immeuble des appelants se justifie dès lors intrinsèquement en zone [HAB-1] et ne se trouve pas suffisamment comparable, quant à la situation en pâté de maisons à l’immeuble pris en tant que témoin de comparaison 3, rue de Vianden, qui lui fait partie d’un pâté de maisons dont la majorité des immeubles sont classés en zone [HAB-2], sauf ceux longeant l’avenue Guillaume ayant suivi le classement [HAB-1] des immeubles situés vis-à-vis. En outre, le pâté de maisons en question, de même que ceux adjacents, se trouvent occupés par nombre d’immeubles résidentiels ou plurifamiliaux pour lesquels, d’ores et déjà, une densification plus poussée du tissu urbain se trouve vérifiée et justifiant en conséquence le classement en zone [HAB-2].

Dès lors, le moyen tiré d’une non-conformité à l’article 10bis de la Constitution laisse d’être fondé.

B. Quant à l’illégalité alléguée du classement en « zone de bâtiments et d’équipements publics - [BEP] » de la parcelle n° 891/4438 Les appelants sollicitent la réformation du jugement dont appel en ce que l’appréciation des premiers juges procéderait d’une mauvaise application, sinon d’une mauvaise interprétation du PAG et du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG).

1) Quant à la violation alléguée de l’article 29 de la partie écrite du PAG par le jugement entrepris Les appelants reprochent aux premiers juges d’avoir écarté leur moyen ayant trait à l’illégalité du classement en zone [BEP] de la parcelle n° 891/4438 accueillant l’école fondamentale en ce que, suivant eux, les contraintes se dégageant dudit article 29, telles que mises en exergue par les époux …-…, seraient également applicables à la parcelle n° 891/4438, de sorte que le tribunal ne saurait identifier une discrimination à cet égard. Or, l’école fondamentale ne setrouverait pas classée en tant qu’immeuble bâti digne de protection, ce que le tribunal reconnaîtrait par ailleurs.

En consultant la partie graphique relative au PAG, force est de constater que la zone [BEP] visée par les appelants est également couverte par la légende en pointillés noirs à l’instar de l’ensemble des immeubles du pâté concerné. Tel que les premiers juges l’ont souligné à bon escient, le moyen manque en fait et aucune différenciation ni discrimination à l’encontre des appelants ne saurait être valablement dégagée.

2) Quant à la réformation demandée du jugement dont appel en ce que le classement de la parcelle n° 891/4438 en « secteur d’intérêt communal « environnement construit – C » » constituerait une violation, sinon une erreur manifeste d’appréciation de l’article 33 du RGD du 28 juillet 2011 (PAG) et de l’article 29 du PAG Les appelants estiment que le classement de la parcelle n° 891/4438 en « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » » ne répondrait ni aux exigences et critères de l’article 33 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG), ni à ceux également repris à l’article 29 de la partie écrite du PAG « alors que cette extension parcellaire n’est pas un immeuble ».

Contrairement aux allégations des appelants, le terrain visé est bien un immeuble, quoiqu’il ne s’agisse point d’un immeuble bâti, et participe en tant que témoin de l’histoire locale et sociale de l’école fondamentale de Belair.

Le moyen laisse d’être fondé dès ce stade, étant entendu qu’en pourvoyant l’entier pâté de l’immeuble concerné de la légende en pointillés noirs et en le classant ainsi dans son intégralité dans le « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » », le PAG tend à obtenir un maintien du caractère harmonieux de cet ensemble d’immeubles en conformité avec les objectifs à la fois de l’article 33 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) et de l’article 29 de la partie écrite du PAG.

Le moyen laisse dès lors d’être fondé sous tous ses aspects.

IV.

Quant à l’illégalité alléguée des décisions d’approbation du PAP QE.

Les appelants sollicitent la réformation du jugement entrepris sous deux angles de vue, d’abord concernant le régime du PAP QE proprement dit et, ensuite, en leurs contestations relatives à la limite de l’immeuble et de sa dépendance.

A. Quant au PAP QE 1) Quant à la violation alléguée de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004 Les appelants exposent d’abord que leur parcelle est classée en zone [HAB-1] et soumise à la zone superposée du « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » », tandis qu’elle serait également soumise au PAP QE [SPR-bh].

Suivant l’article D de la partie écrite du PAP QE, le PAP QE [SPR-bh] aurait pour but la préservation et la protection du patrimoine ainsi que la sauvegarde du site. Il exécuterait ainsi lazone superposée du PAG qui aurait également le même but. Au vu de ce qui précède, les appelants estiment que le PAP QE [SPR-bh] n’exécuterait pas la zone de base, à savoir la zone [HAB-1] et cette exécution incomplète du PAG amènerait à des incohérences.

A titre illustratif, ils énoncent la situation prévisée de la parcelle n° 891/4438 classée en zone [BEP] et en « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » ».

Or, cette disposition serait plus protectrice que celles du PAP QE [SPR-bh] étant donné qu’elle viserait la sécurité des constructions et, in fine, des habitants. Cependant, les règles d’esthétique des secteurs protégés ne pourraient primer la sécurité des habitants.

Dès lors, les appelants sollicitent la réformation du jugement entrepris et l’annulation des délibération communale et décision ministérielle d’approbation querellées pour violation de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, suivant lequel le PAP précise et exécute les dispositions réglementaires du PAG concernant une zone ou partie de zone.

L’article 25 de la loi du 19 juillet 2004 dispose que : « le plan d’aménagement particulier précise et exécute les dispositions réglementaires du plan d’aménagement général concernant une zone ou partie de zone ».

Il ressort de la systémique même de leur mise en place qu’à côté du PAG, contenant des dispositions plus générales, le PAP est appelé à les préciser et compléter. Suivant le contenu de ces précisions, celles-ci s’imposent en définitive, notamment en ce qu’elles prévoient des mesures conservatrices ou de protection.

Tel est éminemment le cas pour les règles protectrices et conservatrices mises en place au niveau du PAP QE [SPR-bh], sans que toutefois pour autant celui-ci doive être regardé comme sortant d’emblée du cadre tracé par l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, en ce qu’il n’en reste pas moins que le PAP en question précise et exécute les dispositions du PAG à sa base.

Les appelants n’apportent pas d’éléments concrets de nature à énerver cette conclusion générale.

Le moyen est dès lors à écarter.

2) Quant à l’illégalité alléguée du PAP QE [SPR-bh] Les appelants ne partagent pas l’analyse des premiers juges qui poseraient en postulat que le PAP QE peut prévoir d’autres éléments servant à préciser le mode et le degré d’utilisation du sol, sous réserve de leur conformité au PAG et aux autres dispositions normatives et hiérarchiquement supérieures. Ils estiment au contraire que le PAP QE [SPR-bh] violerait les dispositions du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG), de manière générale, de même que celle de l’article 29 du PAG, de l’article 32 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) et de l’article 2, point e), de la loi du 19 juillet 2004.

2.1) Quant à la violation alléguée du RGD du 28 juillet 2011 (PAG) Suivant les appelants, la section première du chapitre 2 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG), intitulée « le mode d’utilisation des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées » viseraient uniquement les zones de base et non pas les zones superposées.

La même conclusion découlerait de l’analyse de la section 2 du même chapitre 2 intitulée « le degré d’utilisation des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées » qui préciserait à son article 25 qu’il s’appliquerait aux zones définies aux articles 9 à 23 qui seraient précisément les zones de base.

Dès lors, il résulterait des dispositions du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) que la zone superposée ne peut fixer ni préciser le mode et le degré d’utilisation du sol. Par conséquent, le PAP QE [SPR-bh], en ce qu’il exécute une zone superposée du PAG, à savoir, en l’occurrence, le « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » », ne pourrait fixer ni préciser le mode et le degré d’utilisation du sol.

La Cour est tout d’abord amenée à rappeler que l’économie générale de la loi du 19 juillet 2004, par opposition à la législation antérieure du 12 juin 1937, emporte que le PAG ne constitue plus qu’un cadre large comportant des dispositions d’ordre général concernant le classement des terrains faisant partie du territoire communal, tandis que le détail des règles d’urbanisation est appelé à figurer au niveau du PAP pertinent qui doit être en tous points conforme au PAG.

Pour rappel, sous l’égide de la loi du 12 juin 1937, l’essentiel des règles d’urbanisme figurait au niveau du PAG et le PAP servait à des dispositions précises de détail qui, le cas échéant, pouvaient être contraires aux règles du PAG dans l’intérêt notamment d’une urbanisation cohérente de la partie concernée du territoire communal.

Ainsi, l’article 5 de la loi du 19 juillet 2004 définit précisément le PAG comme étant un ensemble de prescriptions graphiques et écrites à caractère réglementaire qui se complètent réciproquement et qui couvrent l’ensemble du territoire communal qu’elles divisent en diverses zones dont elles arrêtent l’utilisation du sol.

C’est précisément l’article 25, alinéa 1er, de la loi du 19 juillet 2004 qui porte que « le plan d’aménagement particulier précise et exécute les dispositions réglementaires du plan d’aménagement général concernant une zone ou partie de zone ».

C’est dans ce contexte que la Cour, à travers son arrêt du 13 juillet 2017 (n° 39294C du rôle) a pu retenir qu’il était patent que les secteurs protégés d’intérêt communal, qu’il s’agisse de ceux de type « environnement construit » ou de ceux de type « environnement naturel et paysage », constituent, sous l’angle de l’article 25, alinéa 1er, de la loi du 19 juillet 2004, des parties de zones.

Dès lors, en application dudit article 25, alinéa 1er, c’est le PAP qui est appelé à préciser et exécuter les dispositions réglementaires du PAG concernant précisément une partie de zone.

En d’autres termes, c’est au PAG de déterminer les secteurs protégés d’intérêt communal, tandis que, toujours suivant l’économie de la loi du 19 juillet 2004, il appartient, conformément à son article 25, alinéa 1er, au PAP de préciser et exécuter les dispositions réglementaires afférentes dont notamment les servitudes correspondant aux différents secteurs protégés d’intérêt communal, sans que ces servitudes ne doivent d’ores et déjà figurer au PAG.

La Cour voudrait insister que c’est en ce que l’article 33, alinéa final, du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) exige que les servitudes spéciales de sauvegarde et deprotection doivent être définies au niveau du PAG, que l’obligation ainsi imposée, en premier lieu à la commune en tant qu’initiatrice du PAG, est contraire à l’article 25, alinéa 1er, de la loi du 19 juillet 2004.

Tel que la Cour l’avait déjà précisé dans l’arrêt précité du 13 juillet 2017, la déclaration d’inapplicabilité de l’article 33, alinéa final, du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) qui découle des considérations qui précèdent, en application de l’article 95 de la Constitution, ne couvre cependant pas la question, par ailleurs non pertinente non plus pour la solution du présent litige, consistant à savoir si le PAG peut néanmoins prévoir pareille servitude.

Dans le présent litige, il est à nouveau reproché aux auteurs du PAG de ne pas avoir prévu les servitudes pertinentes au niveau du PAG en ce qui concerne le classement de la parcelle actuellement querellée pour laquelle seule l’inclusion dans une zone superposée « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » » se trouve vérifiée et que l’inclusion dans un secteur protégé « ensembles sensibles » n’y figure point.

Force est cependant à la Cour de retenir, à la suite des premiers juges, qu’en conformité aux considérants précités découlant notamment de son dit arrêt du 13 juillet 2017, les auteurs du PAG ainsi que du PAP QE ont pu procéder, tel qu’ils l’ont fait, sans enfreindre l’ordonnancement juridique en place en ne prévoyant que la seule inclusion au « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » » au niveau du PAG et en reléguant l’inclusion dans un [SPR-bh] au PAP QE ensemble le plan de repérage pertinent, équipollent à une partie graphique de PAP QE en l’occurrence.

Dès lors, le reproche d’une création ex nihilo du [SPR-bh], voire de servitudes non comprises à l’article 29 de la partie écrite du PAG est également appelé à tomber à faux.

En conséquence, le moyen laisse d’être fondé sous tous ses aspects.

2.2) Quant à la violation alléguée de l’article 29 du PAG, de l’article 32 du RGD du 28 juillet 2011 (PAG) et de l’article 2, point e), de la loi du 19 juillet 2004 D’après les appelants, ce serait l’article 29 du PAG qui réglementerait le « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » » et énumérerait les différentes servitudes spéciales de sauvegarde et de protection frappant les parties du territoire communal soumises à ce secteur, lesquelles seraient au nombre de 7 énumérées audit article.

Suivant les appelants, le PAP, en ayant pour but d’exécuter et de préciser le PAG, ne saurait créer de nouvelles servitudes spéciales. Ainsi, le PAP QE [SPR-bh] serait contraire à l’article 29 du PAG en ce qu’il créerait de nouvelles servitudes spéciales relatives :

– aux constructions dites annexes (article D.2.1.6) ;

– aux constructions accolées et dépendances (article D.2.1.7) ;

– aux espaces libres (article D.2.2).

Ces nouvelles servitudes ne seraient dès lors pas conformes au PAG.

De même, les servitudes « espaces libres » seraient contraires à l’article 33 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG), étant donné qu’elles ne viseraient pas à protéger un immeuble ou une partie d’immeuble digne de protection.

Enfin, l’article D.2.3 de la partie écrite du PAP QE prévoirait des dispositions spéciales permettant de déroger au PAP QE, lesquelles seraient contraires à l’article 2, point e), de la loi du 19 juillet 2004, étant donné que ces dispositions ne viseraient pas à garantir le respect du patrimoine culturel.

L’essentiel des aspects soulevés par le présent moyen se trouve d’ores et déjà toisé par la réponse fournie au moyen précédent. Néanmoins et à titre complémentaire, il convient d’indiquer que l’article 29 du PAG prévoit notamment comme servitudes spéciales pouvant être instituées dans le cadre de la mise en place d’un « secteur protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » », celles concernant notamment « les immeubles dont les parties extérieures sont à conserver, à restaurer ou à rénover » voire « les immeubles dont les parties extérieures sont à conserver, à restaurer ou à rénover pour lesquels les adaptations ou transformations sont admises » voire « les nouvelles constructions ».

En visant indistinctement les immeubles voire les constructions nouvelles, l’article 29 du PAG ne distingue pas et doit être regardé comme incluant plus particulièrement les constructions annexes ainsi que les constructions accolées ou les dépendances aux immeubles et constructions nouvelles en question.

S’il est vrai que les servitudes spéciales énumérées à l’article 29 du PAG ne visent pas, de manière expresse, des espaces libres, il n’en reste pas moins que la mise en valeur d’un immeuble à protéger, possédant par hypothèse des qualités d’ordre architectural et esthétique certaines, passe souvent par la vérification d’un espace dégagé de manière à garantir la mise en valeur de l’immeuble en question.

L’espace dégagé, encore appelé espace libre, est assez souvent rencontré par des immeubles affichant des qualités architecturales et esthétiques le rendant digne de protection en ce que, du moins pour la période postérieure au démantèlement de la forteresse - l’exiguïté du territoire intra muros n’ayant guère permis la mise en place d’immeubles dégagés - la mise en place de jardins d’agrément dans l’emplacement du recul antérieur et des reculs latéraux, de même que d’espaces libres étendus à l’arrière de l’immeuble concerné, était devenue fréquente.

Eu égard à leur complémentarité, les espaces libres, par rapport aux espaces construits, immeubles à conserver, doivent être regardés comme rentrant, de manière inhérente, sous le couvert des servitudes spéciales telles que figurant à l’article 29 du PAG, sans qu’une violation de cette disposition de la loi ne puisse être dégagée valablement à ce stade.

Ce même argumentaire énerve également la proposition de voir déclarer les servitudes « espaces libres » contraires à l’article 33 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) en ce que précisément les espaces libres servent à assurer la protection de l’immeuble ou d’une partie de l’immeuble digne de conservation.

Le moyen tiré d’une violation par l’article D.2.3. de la partie écrite du PAP QE de l’article 2, point e), de la loi du 19 juillet 2004 est à écarter de plano, les indications fournies par les appelants manquant de précision et ne permettant pas à la Cour de dégager quelles sont lesdispositions pertinentes visées par eux au niveau dudit article D.2.3 en question et puis encore en quoi consisterait exactement la non-conformité à l’article 2, point e), du 19 juillet 2004.

Le moyen est en conséquence à écarter sous tous ses aspects.

B. Quant à la qualification d’annexe d’une partie de la maison d’habitation des appelants Les appelants exposent en fait que leur immeuble a été construit dans les années 1920 en tant que maison pouvant à l’époque abriter plus d’une famille et s’agençant à l’arrière en forme de U avec deux avancées vers le jardin. Ces avancées correspondraient au style architectural du bâti.

A l’occasion de travaux de rénovation et de réaménagement, une autorisation de bâtir aurait été délivrée le 31 mars 2006 portant sur l’immeuble tel qu’il se présente aujourd’hui, toujours avec deux avancées vers le jardin. Malgré cette configuration, la partie graphique du projet de PAP QE mise en ligne sur le site internet de la Ville en 2016 lors de la mise sur orbite n’aurait pas prise en compte dans les pointillés rouges, constituant les limites des surfaces constructibles pour constructions destinées au séjour prolongé, les deux avancées en question.

Suite à l’objection des appelants, le conseil communal aurait décidé à travers sa délibération critiquée du 28 avril 2017 de procéder à « l’intégration des annexes dans la partie graphique ».

Les appelants constatent que s’il ressort de la partie graphique du PAP QE que les deux avancées ont bien été intégrées, elles y figuraient toutefois en couleur gris clair, c’est-à-dire, selon la légende, en tant que « parties de parcelles qui peuvent être couvertes par des annexes (art D.2.1.6) ».

Les appelants reprochent aux premiers juges d’avoir retenu que « (…) la nouvelle réglementation critiquée par les consorts … n’est d’aucune façon de nature à remettre en cause la pérennité de l’immeuble ayant existé sous l’ancienne réglementation, l’article D.2.1.6 de la partie écrite des PAP « quartier existant » prévoyant expressément que « (…) Les constructions annexes existantes peuvent être conservées, restaurées ou rénovées à condition qu’elles s’intègrent de façon harmonieuse dans l’îlot (…) ». L’argumentation afférente des demandeurs encourt, dès lors, le rejet ».

Les appelants déclarent solliciter la réformation du jugement dont appel pour les quatre raisons suivantes.

1) Quant à la violation alléguée de l’article 29 de la partie écrite du PAG par le jugement entrepris Les appelants renvoient à leurs développements ci-avant cités, selon lesquels l’article D.2.1.6 de la partie écrite du PAP QE constitue une nouvelle servitude spéciale non conforme à l’article 29 de la partie écrite du PAG et à ce titre serait illégale.

La Cour venant ci-avant d’écarter ce moyen, il doit l’être également à cet endroit.

20 2) Quant à violation alléguée de l’article 33 du RGD du 28 juillet 2011 (PAG) par le jugement entrepris Suivant les appelants, l’article 33 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) permettrait uniquement à la commune de désigner un secteur protégé comprenant des immeubles ou parties d’immeubles et non d’aller jusqu’à qualifier, voire requalifier une partie d’immeuble d’annexe.

Pareille qualification serait dès lors contraire audit article 33.

L’article 33 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) dispose comme suit : « On distingue les secteurs protégés de type « environnement construit » et les secteurs protégés de type « environnement naturel et paysage » d’importance communal.

Les secteurs protégés de type « environnement construit » constituent les parties du territoire communal qui comprennent des immeubles ou parties d’immeubles dignes de protection et qui répondent à un ou plusieurs des critères suivants : authenticité de la substance bâtie, de son aménagement, rareté, exemplarité du type de bâtiment, importance architecturale, témoignage de l’immeuble pour l’histoire nationale, locale, sociale, politique, religieuse, militaire, technique ou industrielle. (…) ».

Contrairement à l’argumentaire des appelants, l’article 33 sous revue ne procède pas par désignation, mais en termes de qualification des secteurs protégés de type « environnement construit » par rapport à des parties du territoire communal comprenant des immeubles ou parties d’immeubles dignes de protection répondant à un ou plusieurs des critères y énoncés, de sorte à ne pas exclure au niveau de cette qualification la prévision d’annexes, telle celle visée par l’article D.2.1.6 de la partie écrite du PAP QE.

Le moyen laisse dès lors encore d’être fondé.

3) Quant à la violation alléguée de l’article 10bis de la Constitution par le jugement entrepris Les appelants énoncent que l’immeuble de référence par eux visé sis 4, rue Pierre d’Aspelt, domicile des parents de l’appelante, soumis au PAP QE [SPR-pa] « secteur protégé du Parc – [SPR-PA] », aurait fait l’objet d’un traitement différent en ce que les extensions de cet immeuble ont été intégrées dans « l’alignement obligatoire pour construction destinée au séjour prolongé ».

Face à cette intégration, la qualification litigieuse d’annexes des deux avancées de l’immeuble sis 5, rue d’Orange, ne trouverait aucune justification et reposerait sur un traitement inégalitaire contraire à l’article 10bis de la Constitution.

Les appelants relèvent encore que l’intégration des prétendues « annexes » de l’immeuble sis 4, rue Pierre d’Aspelt, dans « l’alignement obligatoire pour constructions destinées au séjour prolongé » se serait fait par le biais d’une modification ponctuelle de la partie graphique du PAP QE [SPR-pa] en application de l’article 26 de la loi du 19 juillet 2004. Selon eux, cette modification ponctuelle aurait été possible en ce que la suppression des annexes pour l’immeuble 4, rue Pierre d’Aspelt, n’aurait impacté ni la structure générale du PAP, ni encore moins les orientations dudit PAP.

En conséquence, les appelants déclarent demander la réformation du jugement entrepris et l’annulation des délibération communale et décision ministérielle critiquées pour violation de l’article 29 du PAG.

Dans leur réplique, les appelants, sur les précisions communales fournies, admettent que pour l’immeuble 4, rue Pierre d’Aspelt, suite à un recours introduit devant le tribunal, sous le numéro 40621 du rôle, une modification ponctuelle de la partie écrite du PAP QE [SPR-pa] avait été opérée de manière à intégrer dans la construction principale une annexe sur la façade postérieure, sans que toutefois cette partie de l’immeuble n’ait jamais été qualifiée d’annexe. Dès lors, rien ne changerait à la solution préconisée par eux dans leur requête d’appel.

Les appelants estiment encore que ce serait à tort que les deux avancées auraient été qualifiées de parties accolées alors qu’elles seraient destinées au séjour prolongé de personnes et dès lors inséparables du reste de l’immeuble.

La Cour vient à deux reprises d’écarter le moyen de la non-conformité de l’article D.2.1.6 de la partie écrite du PAP QE à l’article 29 de la partie écrite du PAG et est amenée à en faire de même sous le présent aspect, étant entendu que la critique des appelants vise toujours la classification en tant qu’annexe des deux avancées à l’arrière de leur propriété en application de l’article D.2.1.6 en question.

Il découle directement de l’article D.2.1.6 de la partie écrite du PAP QE pris en son alinéa 1er que contrairement à l’affirmation des appelants : « Les parties de parcelles qui peuvent être couvertes par des constructions annexes destinées au séjour prolongé de personnes, sont marquées dans la partie graphique par une marge gris-clair ».

Dès lors, toute doléance concernant la non-admissibilité des annexes en tant que partie de l’immeuble destinée au séjour prolongé de personnes est sans fondement, de même que tout argument de discrimination afférente à l’immeuble 4, rue Pierre d’Aspelt, tel que les premiers juges l’avaient d’ailleurs déjà souligné à bon escient.

Il en est de même de l’argumentaire des appelants proposé dans leur réplique se référant à des constructions accolées à la construction principale, étant donné que les deux annexes litigieuses ont été classées en tant que annexes au sens de l’article D.2.1.6 et non point en tant que constructions accolées au sens de l’article D.2.1.7 de la partie écrite du PAP QE, ces deux concepts étant intrinsèquement différents.

Dès lors, force est à la Cour de retenir, à la suite des premiers juges, que le classement opéré découle directement des dispositions des PAG et PAP QE applicables et que le moyen est à écarter, en ce qu’il tend à la reconnaissance d’un classement discriminatoire contraire à l’article 10bis de la Constitution.

4) Quant à l’excès de pouvoir et quant à l’absence de motivation allégués du jugement entrepris Les appelants estiment que la qualification opérée par la commune d’une partie de leur immeuble comme « annexes » serait contraire à la structure même du bâtiment et à son histoire, étant donné que les avancées vers le jardin en question, constitueraient une partie de l’immeuble et non pas une construction annexe. La qualification d’une partie de leur immeuble en « annexes » ne reposerait non plus sur de justes motifs légaux ayant existé au moment où elle a été opérée.

Dès lors, le jugement dont appel encourrait ici encore la réformation.

En conséquence de ce qui vient d’être retenu ci-avant, aucun excès de pouvoir ni aucune absence de motivation ne sauraient être non plus retenus à l’encontre du classement en tant qu’annexes des deux avancées à l’arrière de l’immeuble litigieux des appelants, tel qu’y expliqué.

Il s’ensuit que le moyen laisse également d’être fondé.

Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel n’est fondé en aucun de ses moyens et qu’il y a dès lors lieu de le rejeter dans son intégralité.

La partie étatique demande à voir ordonner la distraction des frais et dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour concluant affirmant en avoir fait l’avance.

Dans la mesure où pareille distraction, prévue par le Nouveau code de procédure civile devant le juge judiciaire, n’a pas été prévue par la loi au niveau de la procédure administrative contentieuse, cette demande est à rejeter.

Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;

déclare l’appel recevable ;

au fond, le dit non justifié ;

partant, en déboute les appelants ;

confirme le jugement dont appel ;

rejette la demande en distraction de l’avocat à la Cour de la partie étatique concernant les dépens de l’instance d’appel ;

condamne les appelants aux dépens de l’instance d’appel.

Ainsi délibéré et jugé par :

Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….

s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 24