GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 44707C du rôle Inscrit le 24 juillet 2020
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Audience publique du 6 mai 2021 Appel formé par la société anonyme …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 25 mai 2020 (n° 40548 du rôle) ayant statué sur son recours contre deux délibérations du conseil communal de la Ville de Luxembourg et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 44707C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 24 juillet 2020 par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme …, établie et ayant son siège social à L-… …, .., …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro … représentée par son conseil d’administration en fonctions, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 25 mai 2020 (n° 40548 du rôle) rendu dans le cadre de son recours en matière de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, à travers lequel le tribunal a déclaré irrecevable sondit recours en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 portant mise sur orbite du projet de refonte du PAG, tout en le déclarant recevable pour le surplus, en tant que dirigé contre la délibération du même conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du projet de refonte du PAG, ainsi que contre la décision ministérielle d’approbation du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017, pour, au fond, le déclarer non justifié et en débouter la demanderesse avec rejet de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure et condamnation aux frais et dépens ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura GEIGER, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculés près le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 27 juillet 2020 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en son Hôtel de Ville, 42, Place Guillaume II ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 octobre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186.371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 novembre 2020 par Maître Serge MARX au nom de l’appelante ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 7 décembre 2020 par Maître Christian POINT au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 décembre 2020 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Par courriels respectifs des mandataires des parties dans le cadre de la mise en place du calendrier de fixation de l’affaire pour plaidoiries, il y a eu unanimité en vue de voir prendre l’affaire en délibéré sans autre formalité ;
Sur le rapport du rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré en conséquence à l’audience publique du 23 février 2021.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après « le conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Par courrier du 18 juillet 2016, la société anonyme …, ci-après « la société … », déclarant agir en sa qualité de propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Luxembourg, section RA de Rollingergrund, sous le numéro 86/2795, ci-après « la parcelle 86/2795 », soumit au collège des bourgmestre et échevins, ci-après « le collège échevinal », des objections à l’encontre de ce projet d’aménagement général, ci-après « le PAG ».
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du PAG et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ». Le conseil communal rejeta l’objection de la société … comme non fondée sur base des motifs suivants :
« aplanissement, pas de modifications, reste zone verte, n’étant pas desservie par une voie carrossable ».
2Par courrier de son mandataire du 19 mai 2017, la société … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption du PAG.
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva les délibérations, précitées, du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG. La réclamation introduite par la société … a, cependant, été déclarée non fondée, en son volet visant le classement par le PAG de sa parcelle 86/2795, dans les termes suivants :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les autorités communales.
Conformément à l’article 18 de [la] loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.
Il est statué sur les réclamations émanant (…) de Maître Serge Marx au nom et pour le compte de la société … (…).
Ad réclamation … (rec …) La réclamante sollicite que la parcelle cadastrale n° 86/2795, sise au 13a, Val Fleuri, actuellement classée en « zone forestière [FOR] », soit classée en zone d'habitation.
Or, le classement actuel fait preuve de cohérence en les endroits litigieux, du fait que la parcelle n'est pas entièrement viabilisée et que toute viabilisation en ces lieux ne se heurterait non seulement aux disponibilités foncières, qui en effet rendent une viabilisation cohérente difficilement réalisable, mais également à l'article 2 de la Loi. Dès lors aucun argument ne saurait justifier un reclassement en zone destinée à être urbanisée dudit fonds.
De plus, il y a lieu de relever que toute construction déjà implantée sur le fonds en question bénéficie d'un droit acquis.
La réclamation est partant non fondée. (…) ».
3 Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 janvier 2018, la société … fit introduire un recours tendant à l’annulation de « 1. La délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 par laquelle a été mise sur orbite la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg (…) ; 2. La délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 par laquelle a été approuvé le projet de refonte du plan d’aménagement général (…) ; et 3. la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 par laquelle celui-ci a approuvé la refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg et rejeté la réclamation de la requérante (…) ».
Par jugement du 25 mai 2020, le tribunal a déclaré irrecevable le recours en annulation en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 correspondant à la mise sur orbite du projet de refonte du PAG. Il a déclaré le recours recevable pour le surplus, mais non justifié, tout en condamnant la demanderesse aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 24 juillet 2020, la société … a fait entreprendre le jugement précité du 25 mai 2020, dont elle sollicite la réformation dans le sens de le voir réformer et de voir annuler en conséquence la délibération communale du 28 avril 2017, ainsi que la décision ministérielle d’approbation afférente du 5 octobre 2017.
Tant la Ville de Luxembourg que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la forme et quant au délai.
L’appel ayant été déposé suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
En se rapportant au paragraphe 12 de la requête d’appel, la Ville de Luxembourg souligne que l’appel n’entreprend pas le jugement querellé en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours initial en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 portant mise en procédure du PAG, ni en ce qui concerne le moyen tiré d’une prétendue violation de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 en ce que le ministre n’aurait pas statué sur l’ensemble des points soulevés dans la réclamation précontentieuse.
Telle que la partie appelante le confirme à travers son mémoire en réplique, il y a lieu de limiter l’analyse de l’appel suivant les contours prédécrits.
La prétention de l’appelante est restée constante depuis l’objection devant le conseil communal en ce que celle-ci sollicite le classement de sa parcelle cadastrale numéro 86/2795, sise au 13a, Val Fleuri, depuis la zone forestière [FOR] en zone d’habitation.
Quant à la légalité externe du PAG En premier lieu, l’appelante reprend son moyen tendant à l’illégalité externe de la délibération communale du 13 juin 2016 portant mise sur orbite du PAG en ce que le conseil communal aurait été saisi sur base d’un dossier incomplet qui n’aurait pas été mis à sa disposition en temps utile et qui n’aurait pas fait l’objet d’une délibération au sens de l’article 10, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004.
4D’après l’appelante, le caractère incomplet du dossier résulterait de l’étude préparatoire versée elle-même. Suivant son propre libellé, il serait admis que celle-ci ne contenait pas l’ensemble des études et analyses dont certaines étaient seulement en cours de réalisation et dont les résultats ne seraient pas disponibles avant la remise du projet. Outre ce caractère incomplet, non admis par la Ville qui parlerait de l’absence de certains documents complémentaires non indispensables, l’appelante conclut au caractère tardif de la convocation des membres du conseil communal pour le vote de mise sur orbite du 13 juin 2016. Ainsi, le délai de cinq jours prévu à l’article 13 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ci-après « la loi communale », n’aurait pas été respecté.
Si les premiers juges avaient bien admis qu’un délai de sept jours était trop court pour prendre connaissance d’un dossier de l’ampleur du projet de refonte du PAG, ils auraient néanmoins rejeté ce moyen d’illégalité externe invoqué déjà en première instance en estimant en substance que les conseillers communaux avaient été invités à six réunions de la commission de développement urbain et auraient ainsi pu assister à la préparation du vote de mise sur orbite. De la sorte, ils auraient été à même de prendre connaissance du dossier à suffisance pour voter en connaissance de cause lors de la séance du 13 juin 2016 réservée à la mise sur orbite du projet de PAG. Dans ces conditions, aux yeux de l’appelante, ce vote de mise sur orbite serait un pur exercice de style, tandis que la décision quant au contenu du PAG serait prise de facto par le collège échevinal et les bureaux chargés de la refonte du PAG.
Il est également reproché au tribunal de ne pas avoir tiré de conséquence du fait avoué par le conseil communal d’avoir retiré de l’étude préparatoire certaines études ou analyses. Déjà cette situation aurait été problématique au niveau du collège échevinal, mais elle le serait d’autant plus au niveau du conseil communal. Pour l’appelante, la décision de mise sur orbite de la procédure de refonte du PAG serait nécessairement entachée d’illégalité en conséquence.
En second lieu et toujours au regard de la légalité externe du PAG, l’appelante est d’avis que tant la délibération critiquée du conseil communal que la décision ministérielle d’approbation afférente auraient dû être annulées dans la mesure où le PAG aurait été élaboré par des bureaux manquant d’indépendance et de compétence.
Suivant l’appelante, d’après l’article 7, paragraphe 2, alinéa 3, de la loi du 19 juillet 2004, il est interdit à la personne qualifiée chargée de l’élaboration du projet de PAG d’avoir par elle-même ou par personne interposée des intérêts de nature à compromettre son indépendance.
L’appelante est d’avis que l’élaboration du projet de PAG a été indirectement faite, sinon largement influencée par le MOUVEMENT ECOLOGIQUE a.s.b.l.. Ainsi, les deux associés du bureau …, chargé de l’élaboration du projet de PAG, seraient membres de longue date de cette association protectrice de l’environnement. De surcroit, Madame … serait l’épouse de l’ancien président-fondateur de cette association, Monsieur …, qui continuerait à être membre du conseil d’administration. Par ailleurs, le gérant de la société …, Monsieur …, ayant apparemment formé une association momentanée avec ce bureau, serait membre de cette même association.
En s’appuyant sur l’article 5 des statuts de cette association, et, plus particulièrement, sur son objet et ses buts, l’appelante conclut qu’une véritable idéologie serait de la sorte imposée aux membres rendant non éligible toute personne qui y adhère pour élaborer un PAG compte tenu de l’absence d’objectivité et de neutralité dans son chef pour effectuer un pareil travail.
5Ces considérations seraient d’autant plus graves que le conseil communal aurait été mis dans l’impossibilité de concilier, de vérifier et de délibérer sur le travail de ce bureau. Le projet de PAG serait dès lors à annuler pour ne pas avoir été élaboré en indépendance et en neutralité.
Concernant son propre terrain litigieux, l’appelante veut comme preuve l’opposition au classement en zone destinée à être urbanisée de son terrain constituant un interstice dans le tissu urbain existant sous prétexte qu’un tel classement correspondrait à une « extension » inadmissible du périmètre d’agglomération en zone verte et porterait atteinte à l’environnement. L’appelante plaide qu’aucun élément écologiquement protégeable n’aurait été identifié sur le site. Elle y voit le résultat d’une revendication émanant du MOUVEMENT ECOLOGIQUE tendant notamment au refus quasi religieux d’« étendre » le périmètre d’agglomération. De plus, en l’occurrence, on ne serait pas en présence d’une véritable extension du périmètre d’agglomération, mais d’une simple mesure d’arrondissement ou de fermeture du périmètre afin d’assurer un développement harmonieux et cohérent.
Il resterait que l’approche du PAG s’expliquerait par une série de considérations idéologiques qui placeraient les bureaux en cause en situation de conflit d’intérêts interdite par l’article 7, paragraphe 2, de la loi du 19 juillet 2004 et sous-tendrait à la base l’annulation de toute la procédure d’adoption et d’approbation du PAG refondu.
L’appelante conclut également à un manque de compétence dans le chef du bureau …. Elle renvoie à la procédure de concours suivant les prévisions de la législation sur les marchés publics menée en 2006, lors de laquelle un des critères du choix du bureau d’études aurait été celui d’avoir déjà élaboré des PAG pour des villes d’importance et de taille semblables à celles de la Ville de Luxembourg. D’évidence, cette condition n’aurait pas été remplie par le bureau … lui-même. C’est pourquoi celui-ci se serait adjoint, afin de remporter le marché, le bureau … de Strasbourg impliqué notamment dans l’élaboration du plan d’urbanisme de cette ville, de même que le bureau …, puis ….
L’appelante relève que dans aucune des phases de mise en place du projet de PAG par le bureau …, le bureau … ne serait apparu de manière vérifiée. Même le bureau … lui-même ne mentionnerait point dans ses écrits avoir participé à l’élaboration du PAG de la Ville de Luxembourg. Des factures couvrant une période de décembre 2006 à janvier 2011 concernant la participation du bureau … auraient seules été versées, tandis que l’essentiel de la prétendue contribution d’… remonterait à 2008 et que dès lors toute collaboration avec ce bureau aurait cessé depuis au plus tard janvier 2011. Cette constellation ne permettrait qu’une seule conclusion : à défaut de collaboration d’…, surtout dans la phase décisive ayant précédé la mise sur orbite en 2016, la conclusion s’impose suivant laquelle le projet de refonte du PAG de la Ville de Luxembourg n’a pas été établi par un bureau compétent en la matière, pour ne pas avoir eu jusque lors l’expérience d’un plan d’une importance analogue.
L’appelante reproche aux premiers juges de ne pas avoir répondu correctement à ses moyens. D’un côté, ce serait à tort que le tribunal aurait rejeté son moyen en relation avec les compétences requises dans le chef du bureau d’études en estimant qu’il ne s’agirait pas en l’occurrence d’annuler un marché public. D’un autre côté, ce serait incompréhensible que le tribunal ait pu affirmer que l’appelante n’aurait pas soulevé que le PAG n’ait pas été élaboré par une personne qualifiée au sens de l’article 7, paragraphe 2, de la loi du 19 juillet 2004, alors que pourtant, d’après ses propres écritures, ce moyen avait été clairement invoqué en première instance.
6 Les parties publiques concluent à la confirmation du jugement dont appel quant aux questions soulevées de légalité interne, du PAG essentiellement à partir des motifs y développés.
Concernant l’article 13 de la loi communale, l’appelante estime que ses dispositions n’auraient pas été respectées en ce sens que les conseillers communaux n’auraient pas pu consulter au moins 5 jours avant la délibération du 13 juin 2016, en plus sans déplacement, les documents, actes et pièces y afférents.
Il y a lieu tout d’abord de mettre en exergue que depuis une jurisprudence constante inaugurée par les arrêts du 15 décembre 2016 (nos 38138C, 38174C et 38175C du rôle), la démarche du conseil communal prévue à l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 s’analyse en mise sur orbite du projet de PAG et ne revêt aucun caractère décisionnel.
La tâche des conseillers communaux le 13 juin 2016 était dès lors d’apprécier globalement si le projet de PAG était suffisamment bouclé pour pouvoir entrer en procédure.
Pas plus qu’en première instance, l’appelante n’a su apporter la preuve en instance d’appel que les conseillers communaux n’aient pas eu la possibilité de consulter les documents, actes et pièces pertinents, étant entendu, tel que les premiers juges l’ont retenu à bon escient, que tous les conseillers communaux avaient été invités aux six réunions de la commission de développement urbain, compétente en l’occurrence, qui se sont tenues en dates respectivement des 3, 10, 24, 26 et 30 mai, ainsi que du 7 juin 2016. Il leur a été dès lors loisible de s’entourer des renseignements nécessaires afin de pouvoir voter en connaissance de cause pour la mise sur orbite du projet en question.
Si l’appelante met en exergue que de l’aveu des autorités publiques, certains éléments de l’étude préparatoire consistant en études ou analyses avaient été retirés du dossier, ce fait, même avéré, est insuffisant, eu égard à l’envergure de l’ensemble du dossier et à défaut de grief propre pouvant être utilement invoqué par l’appelante afin d’en constituer un vice d’une intensité telle qu’il entraînerait la nullité de toute la procédure d’adoption et d’approbation du PAG mené.
C’est dès lors à bon escient que les premiers juges ont pu rejeter comme n’étant pas pertinent l’ensemble de ce premier argumentaire tournant autour de la question des documents mis à la disposition des conseillers communaux ainsi que du délai leur réservé pour les consulter avant le jour de la délibération de mise sur orbite du projet de PAG.
En ce qui concerne le double grief des manques d’indépendance et de compétence soulevés par l’appelante dans le chef du bureau luxembourgeois ayant essentiellement mené les travaux d’élaboration du projet de PAG, il convient tout d’abord de resituer le grief élevé par l’appelante en ce que celle-ci critique essentiellement la ligne de conduite ayant consisté à dire qu’en principe la Ville de Luxembourg possède des quantités suffisantes de terrains à aménager situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération, de sorte qu’en principe celui-ci ne serait point étendu à travers le PAG refondu. L’appelante estime en effet que le refus réitéré d’intégrer dans le périmètre constructible son terrain situé en zone [FOR] se déclinerait essentiellement à partir de cette ligne de conduite poursuivie de manière « extrémiste ».
Au niveau de l’indépendance à mesurer dans le chef du bureau d’études chargé de l’élaboration du projet de PAG, l’appelante met en avant une série d’indices de nature à inférer dans le chef de l’associée nommément visée du bureau d’études, de même que de son époux et du 7gérant de la société … regardée comme ayant formé une association momentanée avec ce bureau, une appartenance proche par rapport aux têtes pensantes et fondatrices du MOUVEMENT ECOLOGIQUE au Luxembourg, indices qu’elle estime vérifiés à leur manière de prendre des positions écologiques extrêmes dans les options retenues au niveau du projet de PAG.
Cette énumération d’indices, loin de constituer un faisceau concordant, n’est cependant pas suffisante, compte tenu de l’ensemble des éléments fournis en cause, pour voir conclure utilement à un manque d’indépendance caractérisée dans le chef du bureau d’études en question au regard de la condition d’indépendance posée par l’article 7, paragraphe 2, alinéa 3 de la loi du 19 juillet 2004.
En ce qui concerne le second grief tiré de ce que le bureau d’études local n’aurait pas été même de suffire seul aux conditions posées au niveau du marché public mis en place à l’époque en 2006 pour décrocher le marché et que dès lors il a dû s’adjoindre le bureau strasbourgeois … de même que plus loin la société …, il est certes vrai que la question posée n’est pas celle de l’attribution valable du marché à l’époque ni celle de son exécution conforme, mais bien celle de la compétence du bureau local en vue de mener à bien la mise en place du projet de PAG sous discussion.
Ici encore l’appelante fournit une série d’indices, notamment dans le sens que le bureau … censé garantir la capacité d’aborder utilement un PAG de l’envergure de celui de la capitale du Grand-Duché apparaît comme n’ayant pas accompagné les travaux jusqu’au bout et, même plus, comme n’ayant plus guère participé après 2011. Il n’en reste pas moins que par rapport au point névralgique pour elle mis en avant par l’appelante, consistant dans un « verrouillage » de principe des limites des zones constructibles existantes, cette option qui figure parmi les premières à devoir être prises et implique finalement essentiellement les responsables politiques, n’apparaît cependant pas comme ayant été arrêtée en dehors du champ de participation dudit bureau strasbourgeois.
Ici encore les indices mis en avant, loin de se constituer en faisceau, ne sont pas suffisants pour voir retenir, tel que le met en avant l’appelante, l’incompétence du bureau local visé afin de mener utilement à bien les travaux de mise en place du projet de PAG conformément aux exigences légales.
Il s’ensuit que le jugement dont appel est à confirmer, quoique sur base de motifs complémentaires ci-avant déployés, en ce qu’il a rejeté l’ensemble des moyens de légalité externe invoqués et réitérés en appel.
Quant à la légalité interne du PAG Quant à la légalité interne du PAG, l’appelante réitère son argumentaire concernant un classement illégal de son terrain litigieux en zone de base forestière [FOR].
L’appelante conteste l’intensité du contrôle effectué par les premiers juges dans le cadre du recours en annulation soumis et reproche à leur égard le caractère limité du contrôle de la légalité par eux opéré par rapport aux délibération communale et décision ministérielle critiquées en considérant que seule une erreur manifeste d’appréciation serait de nature à emporter la sanction de l’acte administratif déféré. L’appelante estime toutefois qu’en application des exigences d’un recours effectif telles que se dégageant notamment de l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après la « CEDH », le juge administratif ne saurait se limiter à ne sanctionner que les situations dites « manifestes » mais 8devrait opérer une mise en balance et vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but.
Egalement par rapport à la légalité interne du PAG, les parties publiques sollicitent la confirmation du jugement dont appel, essentiellement à partir des motifs par lui déployés.
Liminairement, la Cour entend prendre position par rapport aux observations générales de la partie appelante concernant la densité du contrôle opéré par le juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation et, plus particulièrement, concernant un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire, les délibération communale et décision ministérielle prises dans le cadre de la refonte d’un PAG étant globalement considérées comme relevant d’un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif et ouvrant un recours en annulation afférent devant les juridictions de l’ordre administratif.
Après avoir retenu que l’existence des faits sur lesquels le juge était amené à se baser devait être matériellement établie à l’exclusion de tout doute, le tribunal énonce deux affirmations, l’une portant sur l’application du principe de proportionnalité, en apparence large, et l’autre, restreignant les cas d’annulation à la seule hypothèse d’une erreur d’appréciation jugée manifeste, lorsque plus particulièrement une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision. Ce faisant, en combinant les deux affirmations, le fait de ne retenir qu’une erreur d’appréciation manifeste sous le couvert d’un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris sa décision, le tribunal a, de la sorte, mis en avant une application fort restreinte du principe de proportionnalité.
La Cour a déjà eu l’occasion de se positionner par rapport aux attributions limitées du juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation, plus particulièrement dirigé contre un acte réglementaire.
Tout d’abord, la Cour a recentré le concept d’erreur manifeste d’appréciation, en ce que l’adjectif « manifeste » risque d’être trompeur et de mener vers un contrôle restreint incompatible avec les exigences d’un recours effectif.
Depuis 2010, la Cour analyse la situation suivant le critère du dépassement de la marge d’appréciation par l’autorité de décision en appuyant sa démarche sur une application circonstanciée et équilibrée du principe de proportionnalité.
L’autre vecteur important du contrôle de la Cour est celui du caractère effectif du recours, garanti non seulement au niveau international, plus particulièrement par l’article 13 de la CEDH, et, lorsque le droit de l’Union Européenne est mis en œuvre, par l’article 47 de la Charte Européenne des droits fondamentaux, mais encore, depuis l’arrêt n° 146 de la Cour constitutionnelle du 28 mai 2019, en tant que principe à valeur constitutionnelle découlant directement du principe fondamental de l’Etat de droit.
Au fond, l’appelante conteste l’argumentaire des parties publiques pour justifier le classement de sa parcelle en zone de base [FOR] en ce que celui-ci serait justifié par un but de développement cohérent et harmonieux de la localité de Rollingergrund et par l’intention de maintenir intacte la zone boisée s’étirant au milieu des zones urbanisées à l’endroit.
9Suivant l’appelante, sa parcelle accueille depuis des décennies une construction et un classement en zone d’habitation ne ferait que raccrocher le PAG à la réalité. Aux yeux de l’appelante, un tel classement en zone destinée à être urbanisée de sa parcelle ne porterait en rien atteinte à la ceinture boisée existant par ailleurs à l’endroit.
L’appelante conteste encore la constatation suivant laquelle les nombreux arbres recouvrant la parcelle litigieuse justifieraient le maintien en zone [FOR] de sadite parcelle.
L’appelante cite une série d’exemples de maisons situées en bord de verdure et pourtant classées en zone d’habitation sans qu’une atteinte à une ceinture verte n’aurait été mise en avant à l’endroit.
Plus loin, l’appelante conteste le classement de sa parcelle en zone [FOR] en soulevant l’argument que celle-ci constituerait une sorte de zone verte à l’intérieur du périmètre d’agglomération.
Si les premiers juges avaient estimé qu’il serait également admissible qu’une zone libre, voire une zone verte, voire encore la zone [FOR] se situent à l’intérieur du périmètre d’agglomération, l’appelante s’érige avec insistance contre ce constat. Elle invoque à cet escient les dispositions de l’article 5, alinéa 3, de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 19 janvier 2004 », applicable à la situation de l’espèce pour n’avoir été abrogée qu’à travers la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Elle met encore en perspective cet article par rapport à l’ancien article 2, alinéa 2, de l’ancienne loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ainsi qu’à l’article 1er de l’ancienne loi du 29 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles qui tous auraient fait la distinction entre les parcelles se trouvant en dehors des agglomérations et correspondant à la zone verte et celles se trouvant à l’intérieur des agglomérations.
Admettre des parties de zone verte à l’intérieur du périmètre d’agglomération correspondrait à conférer au ministre de l’Environnement des compétences dans ce secteur où, d’après la législation pertinente en matière d’environnement, il n’en aurait point.
L’appelante insiste encore pour dire qu’en règle générale la zone verte se présenterait sous une forme concentrée, de même que la zone à l’intérieur du périmètre d’agglomération et que des îlots déconnectés ne sauraient être valablement constitués, ni dans un sens ni dans l’autre.
Le tribunal, en se plaçant à l’encontre d’une jurisprudence afférente de la Cour, aurait cependant décidé le contraire en admettant l’îlot de zone verte à l’intérieur du périmètre d’agglomération, plus particulièrement pour les terrains actuellement litigieux.
Suivant l’appelante, les zones énumérées par l’article 28 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après « le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG) », applicable en l’espèce, en visant notamment la zone [FOR], auraient nécessairement trait à des terrains situés à l’extérieur du périmètre d’agglomération.
L’appelante précise ces considérations d’ordre général par rapport à la motivation du jugement dont appel. Ainsi, contrairement aux développements des premiers juges, une zone [FOR] serait également inadmissible à l’intérieur du périmètre d’agglomération d’une localité de même qu’un classement en zone de base [FOR] ne se justifierait point par des considérations d’ordre urbanistique tendant à une finalité d’intérêt général à l’endroit.
10En dernier lieu, l’appelante invoque une violation de l’article 10bis de la Constitution consacrant le principe de l’égalité devant la loi, dans le contexte des parcelles par elle citées à titre d’exemple et qui ont été reclassées en zone destinée à être urbanisée, tandis que dans une même situation sa propre parcelle serait restée classée en zone [FOR].
Les parties publiques concluent à la confirmation du jugement dont appel, essentiellement sur base des motifs y contenus, tout en insistant sur le caractère abandonné de la construction litigieuse tendant à menacer ruine.
Il convient tout d’abord de retenir en fait que la parcelle litigieuse se trouve en pleine ceinture boisée tout en étant occupée par une construction qui servait jadis comme maison d’habitation mais qui, depuis de longues années, n’est plus habitée. De même, cette construction n’est pas desservie par une voie carrossable. Seul un chemin piétonnier y donne accès.
La ceinture boisée en question est relativement large et s’étend en parallèle sur une longueur considérable correspondant, par rapport au plateau du Nord, au tracé du Boulevard Napoléon 1er et, au Sud, à celui de la rue de Rollingergrund. La parcelle litigieuse est située de manière relativement centrale à l’intérieur de cette bande boisée en ce qu’elle est entourée de tous les côtés d’autres parcelles également boisées.
Rien qu’à partir de l’ensemble de ces considérations, le classement de la parcelle litigieuse, à l’instar de toutes celles qui l’entourent, en zone [FOR] se justifie pleinement dans l’intérêt du maintien de cette ceinture boisée à l’intérieur de l’agglomération, plutôt que d’y voir se développer des îlots d’habitation.
Il découle des principes généraux de mutabilité des PAG qu’en tant que la parcelle litigieuse est occupée par une construction et a servi à l’habitation, sa propriétaire continue à jouir des droits acquis qui sont les siens en raison de la construction y érigée de manière valable, pour laquelle il est cependant constant en fait qu’elle ne sert actuellement plus à l’affectation qui était jadis la sienne.
Un PAG refondu est un projet d’avenir et, dans les circonstances données de la situation de la parcelle litigieuse à l’intérieur d’une ceinture boisée, sans accès carrossable, et au regard de son état de non-affectation à l’habitat depuis de longues années, le conseil communal d’abord, puis le ministre en l’approuvant, ont pu procéder de manière cohérente au classement en zone [FOR] dans l’intérêt de la consistance de la ceinture boisée dont s’agit plutôt que de l’interloquer par un îlot d’habitation tel que demandé par l’appelante.
La différence entre la situation de l’immeuble litigieux de l’appelante et les exemples par elle mis en exergue consiste en ce que ces derniers, quoique situés également en milieu resté essentiellement naturel, ils se trouvent tous actuellement encore affectés à l’habitation et qu’en principe, un accès à une voie carrossable existe. Tel n’est cependant pas le cas pour l’immeuble litigieux sous les deux aspects visés. Pour le surplus, l’immeuble litigieux est situé en pleine ceinture boisée.
Pour le surplus, la zone [FOR] correspond à une zone destinée à rester libre au sens de l’article 28 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG), en ce qu’elle se retrouve en pleine agglomération de la Ville de Luxembourg, n’est pas située à l’extérieur du périmètre d’agglomération et ne compte dès lors pas comme faisant partie de la zone verte au sens de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004.
11Dès lors, dans l’analyse de la Cour, la zone [FOR] ne constitue pas un îlot de zone verte à l’endroit, tout comme le bien-fondé du classement de la parcelle litigieuse en zone [FOR] empêche le développement d’un îlot de zone d’habitation à l’intérieur de la ceinture boisée dont la préservation a pu valablement compter comme motif majeur du classement opéré à bon escient en l’occurrence.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel laisse d’être fondé sous tous ses aspects et que le jugement dont appel est à confirmer, quoique partiellement pour d’autres motifs.
La partie étatique demande à voir ordonner la distraction des frais et dépens de l’instance au profit de l’avocat à la Cour concluant affirmant en avoir fait l’avance.
Dans la mesure où pareille distraction, prévue par le Nouveau code de procédure civile devant le juge judiciaire, n’a pas été prévue par la loi au niveau de la procédure administrative contentieuse, cette demande est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant, en déboute l’appelante ;
confirme le jugement dont appel ;
rejette la demande en distraction de l’avocat à la Cour de la partie étatique concernant les dépens de l’instance d’appel ;
condamne l’appelante aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 mai 2021 Le greffier de la Cour administrative 12
