GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 40624C du rôle Inscrit le 12 janvier 2018
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Audience publique du 26 avril 2018 Appel formé par Madame …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 8 décembre 2017 (n° 39023 du rôle) ayant statué sur son recours contre une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière de stage Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 40624C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 12 janvier 2018 par Maître Anaïs BOVE, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 8 décembre 2017 (n° 39023 du rôle) par lequel elle a été déboutée de son recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d'une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 26 octobre 2016, confirmant, sur recours gracieux, la décision du 23 septembre 2016 de la commission d’examen ayant retenu son échec suite à sa participation à l’examen-concours général du 21 juin 2016 pour l’admission au stage dans le groupe de traitement A1 au sein des administrations de l’Etat ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 12 février 2018 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, représenté par son ministre d’Etat et, pour autant que de besoin, par son ministre de la Fonction publique ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 9 mars 2018 par Maître Anaïs BOVE au nom de Madame … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 6 avril 2018 par Maître Albert RODESCH au nom de l’Etat ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Anaïs BOVE et Maître Albert RODESCH en leurs plaidoiries respectives à l'audience publique du 19 avril 2018.
1Le 21 juin 2016, Madame … participa à la partie générale de l’examen-concours pour l’admission au stage dans le groupe de traitement A1 au sein des administrations de l’Etat.
Par une lettre du 23 septembre 2016, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, ci-après le « ministre », informa Madame … de son échec audit examen-concours en les termes suivants :
« (…) Par la présente, je vous prie de bien vouloir trouver en annexe les résultats que vous avez obtenus à la partie générale de l'examen-concours mentionné sous rubrique.
Il y a lieu de relever que l'article 10 paragraphe 15 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 fixant les conditions et modalités d'inscription et d'organisation des examens-
concours d'admission au stage dans les administrations et services de l'Etat dispose que « l'examen-concours est éliminatoire pour les candidats qui n'ont pas obtenu les trois cinquièmes de l'ensemble des points de toutes les épreuves et la moitié du maximum des points dans chacune des épreuves ».
Au vu de vos résultats, je suis au regret de devoir vous informer que vous avez échoué à cet examen-concours. Votre résultat ne vous empêche cependant pas de participer à un examen-concours futur. (…) ».
L’annexe de ladite lettre renseigna notamment, par référence au procès-verbal de la commission d’examen réunie aux fins de la validation des résultats de la partie générale de l’examen-concours pour l’admission au stage dans le groupe de traitement A1, une note de 28 points sur 60 dans l’épreuve « Connaissances générales », une moyenne générale de 39,25 points sur 60 et une appréciation globale indiquant la mention « insuffisant ».
Par une lettre recommandée du 15 octobre 2016, Madame … demanda au ministre de reconsidérer sa situation, estimant notamment qu’elle ne remplissait pas les deux conditions éliminatoires cumulatives prévues par l’article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal modifié du 30 septembre 2015 fixant les conditions et modalités d'inscription et d'organisation des examens-concours d'admission au stage dans les administrations et services de l'Etat, ci-
après le « règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 », tout en relevant le fait qu’elle n’avait pas eu accès à la copie corrigée de l’épreuve « Connaissances générales ».
Par une lettre du 26 octobre 2016, le ministre confirma la décision du 23 septembre 2016 aux termes de la motivation suivante :
« (…) J'ai l'honneur d'accuser bonne réception de votre recours gracieux dans le dossier émargé.
D'après l'article 10, paragraphe 15 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 fixant les conditions et modalités d'inscription et d'organisation des examens-concours d'admission au stage dans les administrations et services de l'Etat, « l'examen-concours est éliminatoire pour les candidats qui n'ont pas obtenu les trois cinquièmes de l'ensemble des points de toutes les épreuves et la moitié du maximum des points dans chacune des épreuves ».
A l'épreuve portant sur les connaissances générales, vous avez seulement obtenu 28 points sur 60.
2 Conformément l'article 10, paragraphe 15 du règlement grand-ducal précité, votre note est donc éliminatoire.
Au vu de cette note éliminatoire, l'analyse de vos moyens relatifs au calcul de la moyenne et de l'octroi d'une mention est superfétatoire.
Finalement, votre argumentation relative à un prétendu non-respect des dispositions de la procédure administrative non-contentieuse est également à rejeter. Votre copie a été appréciée de manière séparée et autonome par deux correcteurs. Par ailleurs, vous avez pu consulter votre copie pour vérifier qu'aucune erreur matérielle n'a été commise par les correcteurs. Pour le surplus, l'appréciation portée sur vos prestations par les membres de la commission d'examen est souveraine.
Après une nouvelle analyse de votre dossier, j'estime que la décision de la commission d'examen du 23 septembre 2016 est correcte. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 janvier 2017, Madame … fit introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de la décision précitée du ministre du 26 octobre 2016, confirmative de la décision du 23 septembre 2016 également précitée.
Dans son jugement du 8 décembre 2017, le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours en réformation, reçut le recours en annulation en la forme, au fond, le déclara non justifié et en débouta la demanderesse, tout en rejetant la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par la demanderesse et en la condamnant aux frais.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 12 janvier 2018, Madame … a régulièrement relevé appel de ce jugement du 8 décembre 2017.
A l’appui de son appel, après avoir réexposé les faits et rétroactes de l’affaire, elle précise tout d’abord que ce serait le règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, dans sa version en vigueur au moment de la prise de la décision litigieuse, qui devrait trouver application en l’espèce, et non pas le règlement grand-ducal modificatif du 7 avril 2017.
L’appelante réitère ensuite son moyen tiré d’une violation de l’article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015. Elle soutient que cette disposition prévoirait deux conditions cumulatives pour qu’un candidat puisse se voir éliminé, à savoir la non-obtention des trois cinquièmes de l’ensemble des points de toutes les épreuves et la non-
obtention de la moyenne des points dans chacune des épreuves. Ayant obtenu une moyenne de 39,25 points sur 60, soit plus des trois cinquièmes de l’ensemble des points de toutes les épreuves et une note insuffisante de 28 points sur 60, elle remplirait une condition sur deux et devrait partant être admise à l’examen-concours.
Pour fonder son argumentation, elle estime qu’il soit judicieux de comparer le texte litigieux avec celui de l’article 10, paragraphe (3), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 déterminant le programme des épreuves, la composition de la commission d'examen et l'organisation des examens de carrière des employés de l'Etat, qui prévoirait deux conditions alternatives par l’emploi de la préposition « ou » et qui, dans son article 10, paragraphe (1), prévoirait qu’il faudrait, pour réussir l'examen, remplir deux conditions cumulatives, à savoir, 3l’obtention de la moyenne dans chaque matière et d'une moyenne générale d'au moins trois cinquièmes. Ainsi, en cas d’obtention d'une note insuffisante, l’une des deux conditions ne serait pas remplie et le candidat n'aurait, par conséquent, pas réussi. Elle en déduit que ces dispositions ne pourraient pas avoir la même signification dans la mesure où l’article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 emploie la préposition « et ».
En outre, à l'article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, il ne serait pas question de conditions de réussite, mais de conditions d'élimination des candidats qu’il faudrait remplir de manière cumulative.
L’appelante fait ainsi plaider qu’en présence d'un texte clair, il n'y aurait pas lieu à interprétation et qu’il n'appartiendrait pas au ministre d'interpréter ledit texte en sa défaveur.
Elle conteste, au vu du soin avec lequel aurait été rédigé l'article 10 du règlement grand-
ducal du 30 septembre 2015, que le problème de qualification des conditions soulevé serait seulement le résultat d'une rédaction maladroite et que l'intention réelle de l'auteur du texte aurait été d'éliminer tous les candidats dès qu'ils auraient obtenu une note insuffisante.
Elle relève encore que le ministre, dans sa réponse datée du 3 janvier 2017 au médiateur aurait admis un problème rédactionnel, en précisant que durant le mois de décembre 2016, le Gouvernement en conseil aurait approuvé un projet de règlement grand-ducal modifiant l'article litigieux de la manière suivante: « Le candidat a réussi à l'examen-concours lorsqu'il a obtenu les trois cinquièmes de l'ensemble des points de toutes les épreuves et la moitié du maximum des points dans chacune des épreuves ».
Elle entend encore réfuter l’affirmation du ministre selon laquelle il ne serait pas en mesure de faire droit à sa demande par souci d'équité par rapport aux candidats des années passées qui se seraient vu appliquer le même traitement, alors que ces derniers auraient également été en droit de contester les décisions respectives sur ce point au lieu de les accepter en n’introduisant pas de recours.
L’appelante soulève ensuite une violation de l'article 10, paragraphe (13), et de l'article 10, paragraphe (14), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, en ce que sa moyenne de 39,25 points sur 60 n’aurait pas été arrondie à l’unité supérieure, à savoir 40 points sur 60, respectivement qu’elle ne serait pas vu décerner la mention « satisfaisant » du fait d’avoir obtenu une moyenne entre 36 et 40.
Elle réitère finalement son moyen tiré d’une violation de l'article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, ci-après le « règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ». Elle précise qu’elle aurait pu consulter sa copie d’examen de l'épreuve « Connaissances générales », mais qu’elle n’aurait pas eu accès aux annotations y relatives qui auraient pu lui permettre de comprendre les raisons de sa note insuffisante. Or, cette « opacité totale » avec laquelle l’examen des connaissances générales aurait été géré l’aurait amenée à introduire un recours, alors qu’elle aurait été certaine d’avoir réussi l’épreuve en question.
L’Etat conclut à la confirmation du jugement dont appel sur base des conclusions et développements y contenus.
4Dans son mémoire en réplique, l’appelante fait encore valoir que la partie étatique reconnaîtrait certes que, grammaticalement, l'application de l'article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 devrait entraîner une élimination à l'examen-
concours si et seulement si les deux conditions cumulatives sont remplies, à savoir la non-
obtention des trois cinquièmes de l'ensemble des points de toutes les épreuves et la non-
obtention de la moyenne des points dans chacune des épreuves, mais qu’elle se déroberait et sèmerait le flou en expliquant que les modalités d'application de la loi importeraient peu en raison de l’interprétation différente pratiquée durant les treize dernières années. Elle s’insurge ainsi contre son élimination de l'examen-concours du seul fait qu’en l’absence de recours afférent, le texte règlementaire litigieux n'aurait pas été appliqué correctement durant les treize dernières années.
Dans ce contexte, elle s’oppose encore à l’argumentation de la partie étatique selon laquelle le « problème grammatical » aurait été corrigé dans le nouveau règlement grand-ducal du 7 avril 2017 modifiant notamment l'article 10, paragraphe (15), en question, dès lors que sa situation devrait être analysée à la lumière du règlement en vigueur à l'époque.
En ce qui concerne l’argument de la partie étatique relatif à la prise en compte des principes généraux du réalisme, de la cohérence et la sécurité juridique, tels qu’évoqués dans un arrêt de la Cour administrative du 27 octobre 2016, l’appelante donne à considérer que le cas d'espèce serait fondamentalement différent de celui gisant à la base de cet arrêt, dans lequel le tribunal administratif aurait soulevé d'office l'illégalité d’un règlement grand-ducal par rapport à l'article 36 de la Constitution, aboutissant à l'annulation totale du dispositif des chèques-service accueil règlementé par ledit règlement grand-ducal. Ainsi, la Cour administrative, afin d'éviter une situation « absurde », aurait décidé de rendre une décision pragmatique, en légalisant d'office ce règlement grand-ducal, laissant ainsi la possibilité de débattre sur la violation ou non dudit règlement par l'Etat.
Or, en l'espèce, le fond du problème serait beaucoup plus simple, alors que le ministre refuserait seulement de faire une application correcte de la règlementation, sous le seul prétexte que jusqu'à présent, il en aurait toujours fait une mauvaise application.
La Cour n’étant pas liée par l’ordre des moyens tel que présenté par les parties à l’instance, il convient d’examiner en premier lieu le moyen d’illégalité externe tiré d’une violation de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en ce que l’appelante n’aurait pas eu accès à la copie d’examen avec les annotations. Ce moyen ne saurait toutefois valoir.
En effet, c’est tout d’abord à bon droit que les premiers juges ont retenu que l’incidence d’une éventuelle violation de la disposition précitée sur la légalité de la décision, fût-elle vérifiée, ne constitue pas nécessairement et automatiquement une cause d’annulation de la décision déférée, laquelle repose sur les motifs qui lui sont propres, sans être conditionnée directement par des questions de communication du dossier administratif ou d’accès au dossier administratif qui constituent, dans le cadre du processus administratif de prise de décision, un incident qu’il convient de toiser au cas par cas suivant son implication directe sur la décision administrative effectivement critiquée, au sujet de laquelle l’incident est soulevé.
En l’espèce, il convient de relever que si l’appelante a pu consulter sa copie d’examen de l’épreuve « Connaissances générales », qui ne comportait pas d’annotations de la part des correcteurs, cela n’est que la suite logique des dispositions de l’article 10, paragraphe (13), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 qui prévoit que l’appréciation des copies est faite de manière séparée et autonome par deux correcteurs, de sorte qu’aucune annotation ne saurait 5figurer sur la copie d’épreuve de l’appelante. Son reproche afférent laisse partant d’être fondé.
Au-delà, dès lors qu’il n’est pas établi en cause que l’appelante ait demandé formellement la communication de la motivation de l’appréciation des correcteurs de sa copie d’examen et qu’elle se la soit vu refuser, son moyen tiré de la violation de l’article 12 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 manque de fondement, respectivement reste sans incidence pertinente sur la légalité de la décision contestée.
Quant à la légalité interne de la décision litigieuse, les premiers juges ont valablement posé le cadre légal applicable par les dispositions du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, dans sa version applicable avant la modification opérée par le règlement grand-ducal du 7 avril 2017, étant donné que le juge administratif, dans le cadre d’un recours en annulation, analyse la légalité de cette décision au regard de la situation de fait et de droit au moment où l’autorité administrative a statué.
Aux termes de l’article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 : « L’examen-concours est éliminatoire pour les candidats qui n’ont pas obtenu les trois cinquièmes de l’ensemble des points de toutes les épreuves et la moitié du maximum des points dans chacune des épreuves ».
Il est vrai que, contrairement au vœu de l’appelante, le tribunal s'est écarté d'une application littérale de la disposition précitée, mais il est à approuver en ce qu’il a retenu que, malgré l’utilisation de la préposition « et », le pouvoir règlementaire a entendu prévoir des conditions alternatives et non pas cumulatives.
En effet, même l'application du texte légal le plus clair en apparence peut nécessiter une démarche d'interprétation lorsqu'une application littérale conduirait à un résultat incohérent ou non rationnellement justifié.
La Cour rejoint ainsi les premiers juges en leur analyse et conclusion que la disposition règlementaire précitée ne prévoit pas des conditions cumulatives, mais des conditions alternatives. Cette conclusion s’impose à la lecture combinée de l’article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 en question avec les autres dispositions dudit règlement qui plaide en faveur de conditions alternatives, malgré l’utilisation de la préposition « et ». Ils ont ainsi correctement dégagé que le paragraphe (15) de l’article 10 est à lire dans le sens que tant les candidats n’ayant pas réussi à avoir une moyenne générale des trois cinquièmes, que ceux qui n’ont pas obtenu la moitié du maximum des points dans chacune des épreuves sont à considérer comme éliminés de l’examen-concours. Une telle interprétation s’impose notamment par la prise en considération des dispositions du paragraphe (14) de l’article 10 qui fixe les différentes mentions et qui prévoit la mention « insuffisant » correspondant clairement à un échec de l’examen pour les candidats dont la moyenne de toutes les épreuves prises ensemble se situe entre 0/60 points et 35/60 points inclus, c’est-à-dire qui n’ont pas obtenu les trois cinquièmes de l’ensemble des points de toutes les épreuves, de sorte que le seul fait d’avoir obtenu une moyenne globale en dessous des trois cinquièmes des points entraîne déjà l’attribution de la mention « insuffisant » et partant l’élimination du candidat.
Comme les premiers juges l’ont relevé à juste titre, l’interprétation de l’article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, telle que préconisée par l’appelante, impliquerait qu'un candidat puisse réussir l’examen sans atteindre la moyenne générale des trois cinquièmes des points, dès qu’il n’aurait que des notes suffisantes dans 6chaque épreuve, alors qu’une telle hypothèse est précisément incompatible avec les prévisions du paragraphe 14 du même article, tel qu’analysé ci-avant.
La Cour ne saurait partant suivre l’appelante qui plaide en faveur d’une lecture dite « littérale » de l’article 10, paragraphe (15), du même règlement, consistant à ne déclarer en échec que les candidats qui remplissent cumulativement les deux conditions y prévues.
Le moyen tiré d’une violation de l’article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 est à rejeter.
En ce qui concerne le moyen tiré d’une violation de l’article 10, paragraphe (13), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, en ce que la moyenne de 39,25 points sur 60 obtenue par l’appelante n’aurait pas été arrondie à l’unité supérieure, à savoir 40 points sur 60, ladite disposition dispose comme suit : « Le président remet les copies à apprécier aux membres respectifs de la commission.
L’appréciation des copies est faite pour chaque matière de manière séparée et autonome par deux membres. Les notes sont communiquées par les membres au président de la commission qui détermine la moyenne arithmétique obtenue par le candidat dans chaque épreuve.
Pour le calcul de la moyenne, les fractions de points sont arrondies à l’unité supérieure ».
Les premiers juges sont à confirmer en ce qu’ils ont retenu que cette disposition vise la moyenne entre les différentes notes attribuées par les deux membres de la commission ayant corrigé la même copie d’examen et non pas, comme le prétend l’appelante, la moyenne de toutes les branches prises en leur ensemble, moyenne qui est seulement visée par le paragraphe 14 du même article.
C’est partant à bon droit que la moyenne générale de l’appelante n’a pas été arrondie à l’unité supérieure et le moyen afférent est partant à rejeter comme non fondé.
Quant au moyen tiré d’une violation de l’article 10, paragraphe (14), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, en ce que l’appelante ne se serait pas vu décerner la note « satisfaisant » du fait d’avoir obtenu une moyenne entre 36 et 40, la Cour partage entièrement la conclusion des premiers juges en ce qu’ils ont retenu que l’appelante ne saurait, en tout état de cause et, malgré sa moyenne générale de 39,25 points sur 60, prétendre à une mention autre que celle traduisant un échec à l’examen, à savoir la mention « insuffisant », étant donné qu’elle est à considérer en échec à la partie générale de l’examen-concours conformément à l’article 10, paragraphe (15), du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015.
Il s’ensuit que le moyen afférent est à rejeter.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel n’est pas fondé et que le jugement entrepris est à confirmer.
L’appelante sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 3.000 euros pour la première instance et de 3.000 euros pour l’instance d’appel. Ces demandes sont cependant à rejeter, étant donné que les conditions prévues par la loi, et plus particulièrement par les articles combinés 33 et 54 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ne se trouvent pas réunies.
7 L’Etat demande à son tour la condamnation de l’appelante au paiement en sa faveur d’une indemnité de procédure de 2.000 euros pour l’instance d’appel.
Il n’y a pas non plus lieu d’accéder à cette demande, le caractère inéquitable requis à la base d’une condamnation à l’allocation d’une indemnité de procédure n’étant pas vérifié à suffisance en l’espèce.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
partant, confirme le jugement entrepris ;
rejette les demandes de l’appelante et de l’Etat en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’appelante aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour Jean-Nicolas SCHINTGEN.
s. SCHINTGEN s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 26 avril 2018 Le greffier de la Cour administrative 8
