Luxembourg, Cour administrative, 06 novembre 2014, 34742C

GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 34742C du rôle Inscrit le 20 juin 2014

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Audience publique du 6 novembre 2014 Appel formé par l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg contre un jugement du tribunal administratif du 12 mai 2014 (n°32176 du rôle) ayant statué sur le recours de Monsieur … …, …, contre une décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural en matière d’aides agricoles Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 34742C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 20 juin 2014 par Madame le délégué du gouvernement Marie-Anne KETTER, agissant en vertu d’un mandat lui délivré à ces fins le 19 juin 2014 par le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et de la Protection des consommateurs, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 12 mai 2014 (n°32176 du rôle) ayant déclaré fondé le recours introduit par Monsieur … …, agriculteur, demeurant à L-…, pour annuler en conséquence la décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural du 12 décembre 2012, prononçant une sanction à son encontre en raison de manquements portés sur diverses conditions de la « cross-compliance » telles que fixées dans le cadre des directives et règlements européens établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 9 juillet 2014 par Maître Gérard A. TURPEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … … ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 8 août 2014 par Madame le délégué du gouvernement Marie-Anne KETTER ;

Vu le mémoire en duplique, intitulé « mémoire en réplique », déposé au greffe de la Cour administrative le 8 septembre 2014 par Maître Gérard A. TURPEL, au nom de Monsieur … … ;

Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;

Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Jacqueline GUILLOU-JACQUES, et Maître Radu DUTA, en remplacement de Maître Gérard A. TURPEL, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 octobre 2014.

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En application de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, le directeur du service d’Economie rurale auprès du ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, ci-après « le directeur », par courrier du 11 juin 2012, informa Monsieur … … de l’intention de l’administration de prononcer à son encontre des sanctions pour manquements portant sur diverses conditions de la « cross-compliance », telles que fixées dans le cadre des directives et règlements européens établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune, tout en lui offrant la possibilité de prendre position dans les deux semaines de la notification de ladite communication et en l’informant de ce qu’au cas où une telle prise de position ne parviendrait pas dans le délai en question auprès de son administration, une décision dans le sens précité dans son courrier serait prise avec effet immédiat.

Cette communication fait référence à un rapport établi le 9 novembre 2011 par l’unité de contrôle dudit ministère concernant l’année 2011, établi à la suite d’un contrôle sur place et faisant état de sept séries de manquements y plus précisément énumérées.

Par courrier de son litismandataire du 25 juin 2012, Monsieur … prit position par rapport au courrier directorial précité du 11 juin 2012 en insistant plus particulièrement sur le défaut de base légale des sanctions projetées à son encontre, sinon sur une erreur de base légale, tout en sollicitant qu’il ne soit pas donné de suites au rapport de contrôle précité du 9 novembre 2011.

Par courrier du 12 décembre 2012, le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, ci-après « le ministre », fit parvenir à Monsieur … la décision suivante :

« Die Auszahlung der Ausgleichszulage, der Landschaftspflegeprämie, der Agrarumweltmaβnahmen und der Betriebsprämie ist an die Einhaltung verschiedener Bedingungen und Artikel geknüpft.

Feststellungen:

Laut dem Bericht der Kontrollstelle des Landwirtschaftsministeriums für das Jahr 2011 wurde bei der Vor-Ort-Kontrolle Folgendes festgestellt:

1. Auf den Schlägen …/…/…/…/…/…/…/…/… und … wurde Klärschlamm ausgebracht. Es lagen jedoch nicht alle entsprechenden Klärschlammanalysen vor (Bedingung A.2.024).

2. Der Klärschlamm wurde ausgebracht, ohne dass der Düngeplan von der ASTA genehmigt worden wäre (Artikel 4.5).

3. Das Fahrsilo der Biogasanlage war undicht (Bedingung A.2.016).

4. Im Parzellenpass fehlten die Daten zur Ausbringung vom mineralischen Dünger und die genauen Daten zur Ausbringung des organischen Düngers. Es wurden Unstimmigkeiten zwischen Parzellenpass, Genehmigungen und zum Klärschlamm festgestellt (Artikel 4.4).

5. Auf Schlag … befanden sich 2 Schafe die nicht im Flächenantrag gemeldet worden waren (Bedingung B.1.015).

6. Es war kein Register für diese Schafe auf dem Betrieb vorhanden (Bedingung B.1.016).

7. Für Schlag … lag keine Bodenanalyse vor (Artikel 5.3.) Bedeutung der betroffenen Bedingung:

Die von den vorgenannten Feststellungen betroffene Bedingungen der Cross-Compliance und die Artikel der Landschaftspflegeprämie besagen Folgendes:

Bedingung A.2.016: Die Landwirte müssen selber über eine zweckmäßige Einrichtung zur Lagerung und Ausbringung der organischen Dünger verfügen oder deren Verfügbarkeit sicherstellen.

Bedingung A.2.024: Die Klärschlämme dürfen in der Landwirtschaft nicht verwendet werden wenn die Konzentration eines oder mehrerer Schwermetalle höher sind als die festgesetzten Grenzwerte sind.

Bedingung B.1.015: Jedes aus kommerziellen Gründen bewegte(s) Schaf oder Ziege muss von einer Transportbescheinigung begleitet sein. Das Original dieses Dokumentes ist dem neuen Besitzer zu überlassen der es während mindestens 2 Jahren aufbewahren muss. Eine Kopie ist vom vorherigen Besitzer aufzubewahren.

Bedingung B.1.016: Jeder Besitzer von Schafen und Ziegen ist verpflichtet, von Hand oder elektronisch ein Viehregister zu führen dessen Format vom Landwirtschaftsminister anerkannt ist. Dieses Register enthält alle Informationen betreffend Herkunft, Kennzeichnung, Geburtsdatum, Geschlecht, Rasse, Genotyp, Namen und Adresse des Ankäufers.

Artikel 4.4: Das Führen eines Parzellenpasses ist Vorschrift. Dieser Parzellenpass enthält, pro Parzelle, Angaben über die Fläche, die Kultur, die Ertragserwartung, die erfolgte organische und mineralische Düngung (Datum, Art/Produkt, Menge), den Pflanzenschutz (Datum, Produkt, Menge) und über die vorgeschriebene Bodenbedeckung. Der Parzellenpass muss während mindestens 5 Jahren auf dem Betrieb aufbewahrt werden.

Artikel 4.5: Im Falle der Anwendung auβerlandwirtschaftlicher organischer Dünger ist der Verteilplan für sämtliche organischen Dünger des Betriebes einmal jährlich im Voraus von der ASTA genehmigen zu lassen.

Artikel 5.3: Mit Ausnahme der Flächen, für die im Rahmen eines Umweltprogramms ein totales Düngungsverbot besteht sowie des Weidelandes, das wegen seiner Lage keine mechanische Ausbringung von Dünger erlaubt, sind sämtliche prämienfähigen Flächen des Betriebes mindestens alle 5 Jahre auf Grundnährstoffe, mit Ausnahme des Stickstoffs, zu untersuchen.

Betroffene Prämien:

Die vorgenannten Feststellungen und die mit dieser Feststellung in Verbindung stehende Bedingung betreffen die von Ihnen beantragten Prämien folgendermaßen:

Prämie Bedingungen Betriebsprämie A.2.016 Ausgleichszulage A.2.024 Agrarumweltmaßnahmen B.1.015 B.1.016 Landschaftspflegeprämie A.2.016 A.2.024 B.1.015 B.1.016 Artikel 4.4 Artikel 4.5 Artikel 5.3 Anzuwendende Kürzungen:

Zu Punkt 7 erfolgt keine Kürzung Ihrer Prämien, da der Verstoß als geringfügig eingestuft werden kann.

Zu Punkt 3 erfolgt ebenfalls keine Kürzung der Prämien, da im Rahmen der Kommodo-Inkommodo-Prozedur betreffend der Neuinvestition, das Fahrsilo in Stand gesetzt werden muss.

Die Kürzungen zu den Bedingungen B.1.015 und B.1.016 betragen jeweils 1%. Da die Verstöße den gleichen Bereich B.1 betreffen, wird der höchste Prozentsatz innerhalb dieses Bereiches angewandt, also 1%.

Für die Bedingung A.2.024 beträgt die Kürzung 3% und für den Bereich B.1 1%.

Die Gesamtkürzung der Betriebsprämie, Ausgleichszulage und Agrarumweltmaβnahmen beträgt somit 4%.

Die Kürzungen für die Artikel 4.4 und 4.5 der Landschaftspflegeprämie betragen jeweils 5%. Die Gesamtkürzung der Landschaftsprämie beläuft sich somit auf 14% (10% allgemeine Bestimmungen der Landschaftspflegeprämie + 4% Cross Compliance).

Sollten bei weiteren Kontrollen zusätzliche Verstöβe gegen die Bestimmungen der jeweiligen Prämien festgestellt werden, so werden diese, in Anwendung der Bestimmungen betreffend die Kürzungen und Ausschlüsse, bei der Berechnung des Kürzungssatzes mitberücksichtigt und der Kürzungssatz neu berechnet.“ Conformément au règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations de l’Etat et des communes, votre mandant avait la possibilité de prendre position par rapport à la décision envisagée et de soumettre ses observations éventuelles au Service d’Economie Rurale.

En votre qualité de conseil de Monsieur … …, vous avez fait parvenir vos arguments au Service d’Economie Rurale dans un courrier du 25 juin 2012 en argumentant que :

le contrôle sur place sur l’exploitation de Monsieur … a eu lieu au cours du mois d’octobre 2011 et le rapport du contrôle sur place date du 9 novembre 2011 ;

compte tenu du principe de non-rétroactivité de la loi (article 2 du Code civil : « La loi ne dispose que pour l’avenir. Elle n’a point d’effet rétroactif. »), le règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 portant application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de paiement unique, de la conditionnalité et du système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre de la politique agricole commune est entré en vigueur le 5 décembre 2011 et ne s’applique pas dans le cas de Monsieur … ;

le règlement grand-ducal du 24 novembre 2005 portant mesures complémentaires d’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de paiement unique et de la conditionnalité, et exécution du système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre de la politique agricole commune, abrogé par le règlement précité du 25 novembre 2011, ne produit pas non plus d’effets (Tribunal administratif n°26.129 et Cour administrative n°28.563C).

Vos arguments ont fait l’objet d’une évaluation et il a été conclu comme suit.

En premier lieu, il y a lieu de préciser que dans le cas de Monsieur … une distinction est à opérer en matière de réductions entre les différentes primes, le règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 ne concernant que le régime du paiement unique.

En effet, les systèmes de réductions à appliquer à la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel, à l’indemnité compensatoire et aux mesures agro-environnementales trouvent leurs bases légales dans d’autres textes.

Ainsi, le passage de votre courrier du 25 juin 2012 n’est pas correct :

« Dans la mesure où les sanctions dont vous faites état dans votre courrier du 11 juin 20[1]2 sont nécessairement et exclusivement basées sur ledit règlement grand-ducal (règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 portant application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de paiement unique, de la conditionnalité et du système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre de la politique agricole commune), vous conviendrez avec moi qu’elles ne sauraient être applicables pour des faits antérieurs à son entrée en vigueur ».

Concernant le paiement unique :

Les systèmes de réductions successifs à appliquer au régime de paiement unique dans les différents domaines de la conditionnalité sont établis par les textes suivants :

Le règlement (CE) n°1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes en faveur des agriculteurs (articles 6 à 7) ayant été remplacé à partir de 2009 par le règlement (CE) n°73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (articles 22 à 24).

Le règlement (CE) n°796/2004 de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par les règlements du Conseil (CE) n°1782/2003 et (CE) n°73/2009, ainsi que de la conditionnalité prévue par le règlement (CE) n°479/2008 du Conseil (articles 65 à 67) ayant été remplacé à partir de 2010 par le règlement (CE) n°1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) n°73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des régimes de soutien prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) n°1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (articles 70 à 72).

Le règlement grand-ducal du 24 novembre 2005 portant mesures complémentaires d’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de paiement unique et de la conditionnalité, et exécution du système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre de la politique agricole commune (article 21 et suivants) ayant été remplacé à partir du 5 décembre 2011 par le règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 portant mesures d’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de paiement unique et de la conditionnalité, et exécution du système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre de la politique agricole commune (article 25 et annexe IV comprenant tous les cas de non-conformité à l’intérieur des différentes exigences de la conditionnalité et une appréciation de l’ensemble des cas de non-conformité en termes de points qui sont par la suite convertis en pourcentages de réduction).

Le contrôle sur place à l’exploitation de Monsieur … ayant eu lieu au mois d’octobre 2011, le rapport de contrôle sur place datant du 9 novembre 2011, le règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 portant application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de paiement unique, de la conditionnalité et du système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre de la politique agricole commune étant entré en vigueur le 5 décembre 2011 et la lettre d’intention ayant été envoyée le 11 juin 2012, se pose en effet la question de savoir comment va s’opérer le passage de la loi ancienne à la loi nouvelle.

En tout cas, la rétroactivité d’un acte administratif ne doit pas être confondue avec son application immédiate aux situations nées avant son entrée en vigueur et qui prolongent leurs effets au-delà.

Je vous renvoie dans ce contexte aux extraits suivants de deux décisions du Tribunal administratif :

TA 10-6-10 (n°25056) :

« En l’absence d’indication figurant audit règlement grand-ducal, il échet partant de se référer à un premier stade à l’article 2 du Code civil suivant lequel « la loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif ». Ce principe tel que consacré à l’égard des lois doit également s’appliquer aux actes administratifs qui ne sauraient régir des situations constituées antérieurement à leur entrée en vigueur, sous peine d’être entachés de rétroactivité. Ainsi, le principe de la non-rétroactivité des actes administratifs, qu’ils constituent des actes individuels ou des actes à caractère règlementaire, s’impose aux autorités administratives.

Il y a encore lieu de veiller à faire une distinction entre la rétroactivité des actes administratifs et leur application immédiate. Ainsi, au cas où une situation présente a été définitivement constituée dans le passé, l’application de mesures nouvelles à la situation passée ne constitue pas une application immédiate, mais comporte rétroactivité.

TA 11-3-09 (n°24720) :

« S’il est exact, comme soutenu par le représentant étatique, que le droit administratif est notamment régi par le principe de l’effet immédiat de la nouvelle loi, celle-ci ne s’applique néanmoins en principe qu’aux situations juridiques nées postérieurement à la date normale de son entrée en vigueur après sa publication. L’application immédiate vaut pour les situations encore dépourvues de caractère définitif lors de l’entrée en vigueur de la loi nouvelle. » Le cas de Monsieur … étant à considérer comme une situation juridique en cours de constitution (c’est-à-dire un fait né sous l’empire de la loi ancienne et qui continue à produire ses effets sous l’empire de la nouvelle loi), il importe de conclure que, par exception au principe de la non-rétroactivité de la loi tel que consacré par l’article 2 du Code civil, la situation juridique en cours de constitution est régie par la loi nouvelle en vertu du principe de l’effet immédiat de la loi nouvelle, Dans ce cas la loi nouvelle aurait un effet immédiat au jour de son entrée en vigueur et elle régit les actes et faits juridiques postérieurs ainsi que les conséquences que la loi tire des actes et faits juridiques qui ont précédé sa mise en application.

Ainsi le principe de la non-rétroactivité de la loi ne s’applique pas aux procédures en cours de constitution, mais règle uniquement les conditions de validité et les effets passés de situations juridiques achevées (définitivement constituées) avant l’entrée en vigueur de la loi nouvelle.

Concernant l’indemnité compensatoire :

Le système de réductions à appliquer à l’indemnité compensatoire est établi par les textes suivants :

Le règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

Le règlement (CE) n°1975/2006 de la Commission du 7 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural ayant été remplacé à partir de 2011 par le règlement (UE) n°65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (articles 19 à 21) ;

Le règlement grand-ducal du 24 juin 2008 fixant les modalités d’application de l’indemnité compensatoire annuelle à allouer aux agriculteurs dans les zones défavorisées.

L’article 11 du règlement grand-ducal du 24 juin 2008 se réfère aux fins de l’application des sanctions de la conditionnalité au règlement grand-ducal du 24 novembre 2005.

Cet article prévoit que « Art. 11. (1) Complémentairement aux dispositions du règlement (CE) no 1975/2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2006 en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural, les articles 22 et 26 du règlement grand-ducal du 24 novembre 2005 portant mesures complémentaires d’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de paiement unique et de la conditionnalité, et exécution du système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre de la politique agricole commune s’appliquent aux fins du présent règlement. » Le règlement grand-ducal du 24 novembre 2005 ayant été abrogé et remplacé par le règlement précité du 25 novembre 2011, il est généralement admis que les références sont modifiées de manière implicite du fait même de l’entrée en vigueur des nouveaux textes. Ainsi, il n’était pas nécessaire d’adapter explicitement la référence au règlement du 24 novembre 2005 dans le règlement grand-ducal du 24 juin 2008. Cette référence au règlement du 24 novembre 2005 est implicitement remplacée par le nouveau règlement grand-ducal du 25 novembre 2011.

Concernant la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel :

Le système de réductions à appliquer à la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel est établi par les textes suivants :

Le règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

Le règlement grand-ducal du 17 octobre 2008 instituant une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement ayant été remplacé à partir du 8 mai 2012 par le règlement grand-ducal du 19 avril 2012 instituant une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement (articles 25 et 26).

Pour la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel, la question de conflit de lois dans le temps se pose de la même manière que pour le paiement unique.

En effet, le contrôle sur place sur l’exploitation de Monsieur … a eu lieu au mois d’octobre 2011, le rapport du contrôle sur place date du 9 novembre 2011, le règlement grand-ducal du 19 avril 2012 instituant une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement est entré en vigueur le 8 mai 2012 et la lettre d’intention a été envoyée le 11 juin 2012.

A noter par ailleurs que le régime de la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel distingue entre les obligations en matière de conditionnalité et les conditions d’allocation de la prime.

En ce qui concerne les obligations en matière de conditionnalité, l’article 25 du règlement grand-ducal du 19 avril 2012 se réfère aux fins de l’application des sanctions de la conditionnalité au règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 (le système de réductions des exigences de la conditionnalité faisant partie intégrante des conditions du régime de la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel).

Par ailleurs, l’article 25 définit des pourcentages de réduction supplémentaires concernant les exigences minimales pour l’utilisation d’engrais et de produits phytosanitaires et aux normes définies à l’annexe II du présent règlement (ces exigences faisant partie des cas de non-conformité des règles de la conditionnalité).

En ce qui concerne les conditions d’allocation de la prime, l’article 26 du règlement grand-ducal du 19 avril 2012 définit les modalités d’application du système de réductions prévu par l’article 18 du règlement (UE) n°65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural. Ledit article 18 laisse aux Etats membres le soin de déterminer le montant de la réduction de l’aide, en particulier en fonction de la gravité, de l’étendue et du caractère persistant du manquement constaté.

L’article 26 a pour objet de fixer une pondération pour l’ensemble des cas de non-conformité concernant les conditions d’application de la prime.

Concernant les mesures agro-environnementales :

Le système de réductions à appliquer aux mesures agro-environnementales est établi par les textes suivants :

Le règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

Le règlement grand-ducal du 26 août 2009 instituant un régime d’aides favorisant les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l’environnement et de l’entretien de l’espace naturel.

L’article 49 du règlement grand-ducal du 26 août 2009 se réfère aux fins de l’application des sanctions de la conditionnalité au règlement grand-ducal du 24 novembre 2005.

Cet article dispose que :

« Art. 49. (1) Complémentairement aux dispositions du règlement (CE) no 1975/2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2006 en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural, les articles 22 et 26 du règlement grand-ducal du 24 novembre 2005 précité s’appliquent aux fins du présent règlement. » Le règlement grand-ducal du 24 novembre 2005 ayant été abrogé et remplacé par le règlement précité du 25 novembre 2011, il est généralement admis que les références sont modifiées de manière implicite du fait même de l’entrée en vigueur des nouveaux textes. Ainsi, il n’était pas nécessaire d’adapter explicitement la référence au règlement du 24 novembre 2005 dans le règlement grand-ducal du 24 juin 2008. Cette référence au règlement du 24 novembre 2005 est implicitement remplacée par le nouveau règlement grand-ducal du 25 novembre 2011.

Il ressort des explications précitées que les sanctions annoncées dans le courrier du Service d’Economie Rurale du 11 juin 2012 sont fondées sur des bases légales correctes.

Etant donné que votre prise de position ne contient pas d’autres arguments ayant trait aux cas de non-conformité constatés dans le cadre du contrôle sur place, les sanctions devront donc être appliquées dans le cas de Monsieur … comme prévues dans ledit courrier du 11 juin 2012.

Veuillez noter que la présente décision est susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation devant le tribunal administratif. Le recours doit être introduit par ministère d’avocat dans un délai de trois mois à partir de la notification de la présente. » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 12 mars 2013, Monsieur … fit introduire un recours tendant à l’annulation de la décision directoriale par lui ainsi qualifiée du 11 juin 2012, précitée, ainsi que de la décision du ministre, prérelatée, du 12 décembre 2012, intervenue, selon lui, sur recours gracieux.

Par jugement du 12 mai 2014, le tribunal déclara le recours en annulation irrecevable en tant que dirigé contre le courrier directorial du 11 juin 2012, précité, s’analysant en une notification d’une intention de l’administration d’opérer sur sa propre initiative en application de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, précité.

Pour le surplus, le tribunal déclara le recours recevable et fondé en tant que dirigé contre la décision ministérielle du 12 décembre 2012, tout en renvoyant l’affaire en prosécution de cause devant le ministre actuellement compétent et en rejetant la demande en allocation d’une indemnité de procédure sollicitée par le demandeur.

Pour arriver à cette solution, le tribunal scruta le cadre des règlements applicables au cas d’espèce pour retenir que les deux règlements grand-ducaux sur lesquels s’appuie la décision ministérielle litigieuse, à savoir le règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 portant mesures d’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de paiement unique et de la conditionnalité, et exécution du système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre de la politique agricole commune, ci-après « le règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 », ainsi que le règlement grand-ducal du 19 avril 2012 instituant une prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel et à l’encouragement d’une agriculture respectueuse de l’environnement, ci-après « le règlement grand-ducal du 19 avril 2012 », ne contiennent eux-mêmes aucune indication quant à leurs dates d’entrée en vigueur respectives.

Il en conclut, à partir des dispositions de l’article 2 de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 22 octobre 1842 réglant le mode de publication des lois, que ces deux textes réglementaires sont entrés en vigueur après l’écoulement de « trois jours francs » à partir des jours respectifs de leur insertion au Mémorial.

En considérant, d’une part, le principe de non-rétroactivité inscrit à l’article 2 du Code civil et, d’autre part, le fait que les faits à la base de la sanction prononcée découlent d’un contrôle sur place effectué suivant un rapport établi le 9 novembre 2011, les deux règlements grand-ducaux respectifs des 25 novembre 2011 et 19 avril 2012, entrés en vigueur postérieurement à ce contrôle et a fortiori par rapport aux dates de cristallisation des faits y constatés, ne pouvaient pas s’appliquer utilement ratione temporis pour voir prononcer les sanctions finalement retenues à charge de Monsieur ….

Par acte d’appel déposé au greffe de la Cour administrative le 20 juin 2014, l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg a régulièrement entrepris le jugement précité du 12 mai 2014 dont il sollicite, suivant le libellé de son dispositif, auquel le mémoire en réplique se réfère, « l’annulation » dans le sens de voir confirmer « la décision ministérielle du 11 juin 2012 » et de voir condamner l’intimé aux frais des deux instances.

L’intimé se rapporte à prudence de justice en ce qui concerne la recevabilité de l’acte d’appel en la pure forme.

La Cour est amenée à constater que si l’on suivait à la lettre le dispositif de l’acte d’appel, on devrait tirer la conclusion qu’aucun des moyens soulevés par l’Etat ne sous-tend utilement sa demande en annulation du jugement critiqué. Dans la mesure où tous les moyens mis en avant par l’Etat s’analysent en moyens tendant à la réformation dudit jugement, il y a lieu de considérer globalement l’acte d’appel en ce sens, au-delà du libellé de son dispositif, auquel son mémoire en réplique renvoie.

En second lieu, toujours suivant le dispositif de l’acte d’appel, la confirmation de « la décision ministérielle du 11 juin 2012 » y est uniquement demandée. A nouveau, prise à la lettre, cette demande étatique ne saurait être accueillie. A ce niveau, il convient de souligner encore des contradictions multiples auxquelles les parties au litige, chacune en ce qui la concerne, s’adonnent. En effet, l’intimé demande, d’un côté, la confirmation pure et simple du jugement dont appel. Par là-même, il semble entériner l’analyse des premiers juges suivant laquelle la communication directoriale du 11 juin 2012 ne revêt pas d’aspect décisionnel, analyse que la Cour est amenée à partager entièrement au vu des arguments pertinents sur lesquels les premiers juges se sont appuyés dans le contexte de l’article 9 du règlement grand-

ducal du 8 juin 1979, précité.

D’autre part, cependant, l’intimé développe à nouveau son argumentaire de première instance suivant lequel ce courrier directorial revêtirait, selon lui, un aspect décisionnel.

D’un autre côté, au-delà du libellé inapproprié du dispositif de l’acte d’appel, la partie étatique, surtout à travers son mémoire en réplique, analyse correctement la situation telle que retenue valablement par les premiers juges en ce que seul le courrier ministériel du 12 décembre 2012 revêt les caractéristiques d’un acte décisionnel et que le courrier directorial du 11 juin 2012 doit se lire comme information préalable de l’intention de l’administration dans le contexte de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité.

Il reste dès lors, suivant une lecture globale de l’acte d’appel, ensemble le mémoire en réplique concernant plus particulièrement les moyens d’appel mis en avant, que la demande étatique en appel doit se lire, sous peine de ne faire aucun sens, comme tendant à la réformation du jugement entrepris dans le sens de voir confirmer non pas le courrier directorial du 11 juin 2012, mais bien la décision ministérielle du 12 décembre 2012, et non du 11 juin 2012, tel qu’erronément indiquée dans le dispositif de l’acte d’appel.

L’appel ayant pour le surplus été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.

Au fond, l’Etat renvoie à ses moyens de première instance qu’il déclare maintenir. Par ailleurs, il fait remarquer que si les infractions passées ont été constatées avant l’entrée en vigueur des deux règlements grand-ducaux critiqués, elles ne peuvent certainement pas être considérées comme ayant été actées ni comme ayant eu un caractère définitif. L’Etat souligne que le système de réduction prévu par les textes communautaires est subdivisé en plusieurs étapes, à savoir, en premier lieu, le contrôle sur place dans le cadre duquel les contrôleurs notent tous les cas de non-conformité. C’est par la suite que leur rapport de contrôle est achevé par l’unité de contrôle qui transmet ce rapport à l’organisme payeur. Ce n’est qu’alors qu’il serait procédé à la fixation des réductions ou, selon les cas, de l’exclusion du bénéfice des paiements.

Dès lors, l’unité de contrôle ne ferait que constater les cas de non-conformité, tandis que la fixation précise des réductions s’opérerait dans une étape subséquente et suivant des modalités contenues dans la législation communautaire.

L’Etat explicite alors le cadre pour la fixation des réductions appliquées au régime de paiement unique tel qu’établi principalement par le règlement (CE) n°1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009, notamment par son article 70, ainsi que par le règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 ayant pour objet de fixer une pondération pour l’ensemble des cas de non-conformité des différents domaines de la conditionnalité, sur base du règlement (CE) n°1122/2009.

Pour la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel, l’indemnité compensatoire et les mesures agro-environnementales, l’Etat explique que le cadre pour la fixation des réductions et exclusions dans les différents domaines de la conditionnalité est le règlement (UE) n°65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011, portant modalités d’applications du règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural. Ces dispositions joueraient à partir de 2011 et les étapes précises pour la détermination des réductions et exclusions seraient les mêmes que pour les aides agricoles.

Cependant, suivant l’Etat, il y aurait lieu d’opérer une distinction au niveau précisément de la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel en considérant les obligations en matière de conditionnalité auxquelles s’ajoutent des exigences supplémentaires de la conditionnalité (exigences minimales pour l’utilisation d’engrais et de produits phytosanitaires et aux normes définies à l’annexe II du règlement grand-ducal du 19 avril 2012, précité) d’une part, et le respect des conditions spécifiques d’allocation de la prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel, d’autre part.

L’Etat précise les obligations en matière de conditionnalité prévues à l’article 25 du règlement grand-ducal du 19 avril 2012, précité, en référence au règlement grand-ducal du 25 novembre 2011, également précité. En ce qui concerne les conditions d’allocation de la prime, ce serait l’article 26 du même règlement grand-ducal du 19 avril 2012 qui définirait les modalités relatives au système de réductions prévu par l’article 18 du règlement (UE) n°65/2011.

A partir de l’ensemble de ces explications, l’Etat estime qu’il y a lieu de considérer le cas de l’espèce au moment de l’entrée en vigueur des règlements grand-ducaux du 25 novembre 2011 et du 19 avril 2012 comme une situation qui n’est pas définitivement constituée et qui se trouve dès lors en cours de constitution, laquelle devrait être régie par la loi nouvelle en vertu du principe de l’effet immédiat de la loi nouvelle.

L’Etat estime que si le contrôle sur place sur l’exploitation de Monsieur … avait bien eu lieu au mois d’octobre 2011, le rapport du contrôle sur place daterait du 9 novembre 2011, tandis que la lettre d’intention qui tire les conclusions des constatations effectuées lors de ce contrôle sur place n’aurait été envoyée que le 11 juin 2012.

Ne pas suivre la thèse étatique et ne pas considérer la situation comme ayant été en cours à l’époque de l’entrée en vigueur des deux règlements grand-ducaux litigieux reviendraient à créer un vide juridique voire même à annuler des situations et procédures en cours, constitutives de droit.

A titre subsidiaire, pour le cas où la Cour confirmerait les principes arrêtés par les premiers juges, l’Etat soutient que la jurisprudence admet des exceptions au principe général du droit de la non-rétroactivité des actes administratifs. Même si ces exceptions étaient limitées et avaient essentiellement trait au cas d’une habilitation légale, les décisions de justice ayant annulé un acte administratif et menant l’administration à prendre des mesures afin de rétablir la légalité conformément à ce qui a été jugé ou à des cas où la rétroactivité découle d’un acte antérieur à l’acte critiqué, si ce dernier apparaît comme la conséquence nécessaire de l’acte initial. Des exceptions déjà retenues en jurisprudence, il se dégagerait que celles-ci devraient également s’étendre au cas d’espèce.

L’intimé demande la confirmation pure et simple du jugement dont appel par adoption des motifs y déployés. Il met l’accent sur le principe de non-rétroactivité devant s’appliquer pour chacun des deux règlements grand-ducaux litigieux dans la mesure où la situation factuelle à la base des infractions lui reprochées se serait trouvée définitivement constituée et arrêtée dès le constat opéré par l’organe de contrôle en octobre 2011, sinon du moins à travers le rapport du contrôle sur place afférent déposé le 9 novembre 2011 et se trouvant à la base de la décision ministérielle attaquée. De la sorte, la cristallisation des faits serait antérieure à la fois à l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal du 25 novembre 2011 et de celui du 19 avril 2012.

Au titre des exceptions que l’Etat fait valoir en ordre subsidiaire, l’intimé estime que les jurisprudences citées ne sont pas transposables au cas d’espèce. D’un côté, on ne se trouverait pas en matière d’habilitation légale et, d’un autre côté, on ne serait pas en présence d’une mesure propre nécessitée pour faire établir la légalité conformément à ce qui a été jugé par une juridiction.

Il est constant que la décision ministérielle critiquée du 12 décembre 2012 opère des réductions des primes et subventions y visées en raison des manquements aux règles de conditionnalité constatés dès avant le 9 novembre 2011, date du rapport de contrôle afférent.

Les réductions en question s’analysent en sanctions administratives lesquelles, du point de vue de l’article 14 de la Constitution, sont à qualifier de peines. La même qualification est également à opérer au regard des dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

En la matière précise des sanctions administratives une attention particulière doit être portée à la cristallisation dans le temps des faits à la base des sanctions. De manière correspondante, les sanctions à appliquer, le cas échéant, ne sauraient être que celles qui découlent de l’ordonnancement juridique applicable au moment précis de la cristallisation des faits.

En l’occurrence, il se dégage sans ambiguïté de l’ensemble des éléments fournis au dossier que les 7 séries de manquements reprochés à Monsieur …, de manière constante à partir du courrier directorial précité du 11 juin 2012 et à travers la décision ministérielle critiquée du 12 décembre 2012, découlent des observations faites lors du contrôle sur place ayant été opéré au courant du mois d’octobre 2011, sans préjudice quant à une date plus exacte non indiquée au dossier, et documenté à travers le rapport afférent du 9 novembre 2011. Il est encore constant qu’aucun fait ultérieur en date n’a été concrètement pris en considération. L’ancrage des faits dans le temps est dès lors à opérer au mois d’octobre 2011 et en tout cas dès avant le 9 novembre 2011.

En conséquence, les sanctions à prononcer, le cas échéant, ne sauraient être fixées, en principe, que dans le cadre et suivant l’ordonnancement juridique en place à la date de cristallisation des faits à leur base.

Tout comme en première instance, l’Etat fait état d’une situation en cours non encore finalisée pour justifier l’application de normes postérieures au mois d’octobre 2011.

Il y a lieu de distinguer à cet escient entre les faits à la base des sanctions finalement prononcées, lesquels faits, compte tenu de la situation concrète de l’espèce, se trouvent figés à la date de leur constat en octobre 2011, relaté à travers le rapport du 9 novembre 2011.

L’élément dynamique mis en avant par l’Etat correspond au déroulement de la procédure déployée afin de sanctionner précisément ces faits. Or, de manière patente, les faits étant figés, le déroulement de la procédure de sanction afférente ne saurait être valablement considéré sous cet aspect par rapport aux faits à prendre en compte comme étant constitutif d’une situation en cours non encore finalisée, du moins dans l’hypothèse précise de l’espèce où aucun constat ultérieur de faits n’a plus été utilement opéré en vue d’asseoir les sanctions prononcées.

Dès lors, en principe, les deux règlements grand-ducaux visés du 25 novembre 2011 et du 19 avril 2012, qui n’étaient pas encore en vigueur au moment de la cristallisation des faits à la base des sanctions prononcées, ne sauraient valablement s’y appliquer, sauf l’exception à vérifier d’une rétroactivité valablement retenue par le législateur.

Si, en vertu de l’article 2 du Code civil, la loi dispose, en principe, pour l’avenir et ne saurait dès lors être rétroactive, il est néanmoins permis au législateur, à travers une disposition expresse en ce sens, de prévoir la rétroactivité de certaines des dispositions de la loi par lui mise en place.

Au contraire, le pouvoir règlementaire ne dispose pas de la faculté spontanée de revêtir de l’effet rétroactif certaines des dispositions règlementaires par lui mises en place.

Dès lors, si la loi, de manière valable, mais toujours à titre exceptionnel, avait revêtu certaines de ses dispositions de l’effet rétroactif, les mesures règlementaires prises en application de cette loi pourraient également se trouver revêtues du même caractère.

Or, en l’espèce, il est patent qu’aucune habilitation légale ne se trouve valablement vérifiée de nature à revêtir d’un quelconque effet rétroactif l’un ou l’autre des deux règlements grand-ducaux en discussion, à savoir ceux du 25 novembre 2011 et du 19 novembre 2012, précités.

Dès lors, en application de ce qui précède, les deux règlements grand-ducaux en question ne sont pas appelés à régir une situation cristallisée en fait à une date antérieure à leur entrée en vigueur.

C’est partant à juste titre que les premiers juges ont annulé la décision ministérielle critiquée pour application desdites dispositions règlementaires en vue de sous-tendre les sanctions prononcées qui n’étaient cependant pas encore applicables à la situation de fait cristallisée antérieurement.

En conclusion, il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que l’appel est non fondé et que le jugement dont appel est à confirmer.

La demande en allocation d’une indemnité de procédure de l’intimé est à rejeter, les conditions afférentes de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, telles que prévues par les articles combinés 33 et 54, ne se trouvant pas réunies.

Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;

déclare l’appel recevable ;

au fond, le dit non justifié, partant en déboute la partie appelante ;

confirme le jugement entrepris ;

rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure de la partie intimée ;

condamne l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg aux dépens de l’instance d’appel.

Ainsi délibéré et jugé par:

Francis DELAPORTE, vice-président Serge SCHROEDER, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence du greffier en chef de la Cour Erny MAY.

s. MAY s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 22 novembre 2016 Le greffier en chef de la Cour administrative 16

| Luxembourg, Cour administrative, 06 novembre 2014, 34742C

Synthèse

Origine de la décision

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