GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 34452C du rôle Inscrit le 29 avril 2014
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Audience publique du 21 octobre 2014 Appel formé par Monsieur … …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 26 mars 2014 (n° 32116 du rôle) ayant statué sur son recours dirigé contre une décision du bourgmestre de la commune de … en matière d’urbanisme
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Vu l’acte d’appel inscrit sous le numéro 34452C du rôle et déposé au greffe de la Cour administrative le 29 avril 2014 par Maître Régis SANTINI, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … …, demeurant à L-…, dirigé contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 26 mars 2014 (n° 32116 du rôle) l’ayant débouté de son recours tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de … du 29 novembre 2012, refusant l’autorisation de construire un abri de jardin sur son terrain sis à la même adresse ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Véronique REYTER, agissant en remplacement de l’huissier de justice Jean-Claude STEFFEN, les deux demeurant à Esch-sur-Alzette, du 26 mai 2014, portant signification de cet acte d’appel à l’administration communale de …, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en la maison communale à L-… ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 27 mai 2014 par Maître Claude PAULY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Régis SANTINI et Maître Jessica PACHECO, en remplacement de Maître Claude PAULY, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 30 septembre 2014.
Le 16 octobre 2008, la société … s.à r.l. sollicita du bourgmestre de la commune de …, ci-après « le bourgmestre », la délivrance d’une autorisation de construire un abri de jardin derrière l’immeuble sis au n° …de la rue de …, parcelle inscrite au cadastre de la commune de … sous le numéro …, de la section B de ….
Par décision du 28 octobre 2008, le bourgmestre refusa de faire droit à cette demande au motif que le projet n’était pas conforme à la partie écrite/règlement sur les bâtisses du Plan d’aménagement général de la commune de …, ci-après « PAG », notamment en ce qui concerne l’emplacement de l’abri dans un secteur « zone faible densité soumis à un plan d’aménagement particulier ».
L’abri de jardin ayant néanmoins été construit sans autorisation de construire, le bourgmestre, par courrier du 23 mai 2012, adressa à Monsieur …, propriétaire du terrain accueillant la construction litigieuse, une mise en demeure le sommant de rétablir les lieux en leur état initial endéans le délai d’un mois.
Par courrier du 26 juillet 2012, Monsieur … fit adresser par le biais d’un bureau d’architectes au bourgmestre une demande d’autorisation de construire un abri de jardin derrière le prédit immeuble, de dimensions 4 mètres x 5 mètres et d’une hauteur corniche maximale de 2,25 mètres, ladite demande soulignant que la construction en cause respecterait « la conformité à l’article 51 de la partie écrite du PAG et du règlement sur les bâtisses ».
Par décision du 24 août 2012, le bourgmestre refusa de délivrer à Monsieur … l’autorisation de construire sollicitée, et ce aux motifs suivants :
« Suite à votre demande d’autorisation de construire du 30 juillet 2012 introduite par le bureau d’architecture « … », se rapportant au projet susmentionné situé …, rue de … à …, je vous informe que je ne peux pas donner une suite favorable au dossier, vu que votre projet n’est pas conforme à la partie écrite / règlement des bâtisses du Plan d’Aménagement Général actuellement en vigueur entre autres en ce qui concerne les articles 11, 43b, 45, 46 et 51.
En effet, la dépendance se trouve dans un secteur dénommé « zone faible densité soumis à un plan d’aménagement particulier ». Les dispositifs du chapitre 3 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 y sont strictement applicables.
Je vous informe également que le gabarit de la dépendance ne respecte pas les articles 43b, 45, 46 et 51, étant donné qu’elle ne respecte ni les 20m2 maximales autorisés, ni la profondeur maximale admissible.
Au vu de ce qui précède, je me vois donc contraint de vous rappeler mon courrier du 23 mai 2012, vous informant de l’article 107 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
Ainsi, je vous somme de démolir la dépendance construite dans l’illégalité. Je suis disposé à vous accorder un dernier délai d’un mois pour rétablir les lieux en leur état initial.
Faute de la remise en état pristin des lieux dans le délai imparti, j’entamerai une procédure judiciaire pour violation du règlement des bâtisses de la commune (…) ».
Par décision du 29 novembre 2012, le bourgmestre rejeta le recours gracieux introduit contre la susdite décision par Monsieur … en date du 20 novembre 2012, décision libellée comme suit :
« J’accuse réception du courrier recommandé de votre avocat, Maître Régis SANTINI, du 20 novembre 2012.
La présente pour vous informer que je maintiens intégralement les termes de mon courrier vous adressé le 24 août 2012.
Contrairement à ce qui est relevé dans le courrier de votre avocat, j’ai clairement indiqué que le projet de régularisation « ex-post» n’est pas conforme aux articles 11, 43b, 46 et 51 du règlement sur les bâtisses en raison du fait que la dépendance illégalement construite se trouve dans un secteur dénommé « zone faible densité soumis à un plan d’aménagement particulier ».
S’il est exact que l’article 51 du règlement sur les bâtisses vise de manière spécifique les dépendances, cet article n’est cependant applicable que pour autant que la dépendance soit construite dans une zone non soumise à un plan d’aménagement particulier.
En ce qui concerne la prétendue incohérence des formulaires de dépôt de demande d’autorisation de construire une dépendance, telle que relevée par votre avocat, j’attire votre attention sur le fait que la demande d’autorisation de construire reproduit en intégralité l’article 51 du règlement sur les bâtisses.
De même, le demandeur signe le formulaire après avoir confirmé que le dossier est « entièrement conforme à la loi modifiée du 19 juillet 2004 contenant l’aménagement communal et le développement urbain ainsi qu’à la partie écrite du PAG/règlement des bâtisses de la Commune de … ».
Contrairement à ce qui a été relevé par votre avocat, la construction illégalement réalisée ne respecte aucunement les dimensions qui seraient éventuellement susceptibles d’être autorisées par les diverses dispositions du règlement des bâtisses de la Commune de ….
En effet, à titre d’exemple non limitatif, je vous informe que l’auvent de la construction illégale ne respecte pas la limite de 70 cm, et se trouve dès lors en violation des dispositions de l’article 46 du règlement sur les bâtisses.
D’un autre côté, selon vos plans, le volume bâti est de 9,80 m x 4 m, et dès lors en violation des dispositions de l’article 51 du règlement sur les bâtisses.
De toute-façon, il n’y a lieu à analyse de la conformité de la construction par rapport aux exigences précitées résultant des articles précités que pour autant qu’il s’agisse d’une construction réalisée dans une zone non soumise à un plan d’aménagement particulier. Tel n’étant pas le cas en l’occurrence, toute discussion stérile à ce sujet est sans objet.
Ensuite, les constructions projetées respectivement celles qui ont été érigées de manière illégale ne sauraient revêtir un caractère de légalité en raison du simple fait que l’ensemble des voisins aurait marqué leur accord à la construction par vous réalisée.
En ma qualité de Bourgmestre, j’ai notamment l’obligation de veiller au strict respect des dispositions du règlement sur les bâtisses.
Il m’est dès lors interdit d’autoriser des constructions au cas où celles-ci sont projetées en violation de l’une quelconque des dispositions du règlement des bâtisses respectivement de tolérer des constructions érigées en l’absence de toute autorisation qui, de surcroît, ne sont pas susceptibles d’être régularisées « ex-post » par une autorisation telle que sollicitée par vous.
Au vu de ce qui précède, les termes de mon courrier du 24 août 2012 sont maintenus en toute leur teneur.
Il m’incombe de vous rappeler que par courrier du 16 octobre 2008, vous aviez, par le biais de la société … s.à.r.l., dont vous êtes associé, déjà introduit une demande d’autorisation en vue de la construction de l’abri de jardin concerné.
Par mon courrier recommandé adressé le 28 octobre 2008 à … s.à.r.l., il a été répondu dans les termes suivants :
« Madame, Monsieur, Suite à votre demande d’autorisation de construire du 16 octobre 2008 se rapportant au projet susmentionné situé rue de … à …, je vous informe que je ne peux pas donner une suite favorable au dossier, vu que votre projet n’est pas conforme à la partie écrite / règlement des bâtisses du Plan d’Aménagement Général actuellement en vigueur entre autres en ce qui concerne l’emplacement de l’abri dans une zone faible densité soumis à un plan d’aménagement particulier ».
Il s’en suit que vous avez, en parfaite connaissance de la décision de refus précitée, sciemment procédé à la construction de ladite dépendance en toute illégalité et notamment en l’absence de la moindre autorisation de construire.
Vous comprendrez qu’une telle attitude est des plus inadmissibles et des plus intolérables.
Je tiens finalement à préciser que dans la mesure où vous n’avez pas obtempéré à ma mise en demeure de démolir la dépendance construite en toute illégalité dans le délai d’un mois à partir de mon courrier précité du 24 août 2012, un avocat sera prochainement chargé de procéder judiciairement à votre encontre en vue de votre condamnation à la démolition de la construction illégale et de la remise en pristin état des lieux. (…) ».
En date du 18 décembre 2012, l’administration communale de … introduisit une citation directe devant le tribunal de police d’… en vue d’obtenir la démolition de la construction litigieuse.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 février 2013, Monsieur … fit introduire un recours en annulation contre la prédite décision confirmative de refus du bourgmestre du 29 novembre 2012.
Par jugement du 26 mars 2014, le tribunal reçut le recours en annulation en la forme, mais le déclara non justifié quant au fond, tout en condamnant Monsieur … au paiement d’une indemnité de procédure de 1.500 euros à l’administration communale de …, ainsi qu’aux frais de l’instance.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 29 avril 2014, Monsieur … a régulièrement fait relever appel de ce jugement.
Il réitère en appel son moyen tiré d’un manque de précision de la décision litigieuse et partant d’un défaut de motivation en ce que le bourgmestre se serait contenté d’énoncer dans sa décision que le projet ne serait pas conforme aux articles 11, 43b, 45, 46 et 51 du PAG, sans préciser toutefois en quoi la construction litigieuse les violerait concrètement, ne serait-ce que sommairement.
Les premiers juges ont d’abord rappelé de façon pertinente que l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes exige certes que toute décision administrative doive reposer sur des motifs légaux et indiquer formellement les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle refuse de faire droit à la demande de l’intéressé, mais il n’impose cependant pas une motivation exhaustive et précise, mais uniquement une motivation sommaire et qu’il suffit même, pour qu'un acte de refus soit valable, que les motifs aient existé au moment de la prise de décision, quitte à ce que l'administration concernée les fournisse a posteriori sur demande de l'administré, le cas échéant, au cours de la procédure contentieuse.
Ils ont encore retenu à bon escient que le bourgmestre, dans sa décision de refus litigieuse, a énoncé un motif de refus principal fondé tant sur une réalité matérielle que sur une règle juridique, à savoir, que la construction litigieuse ne saurait été édifiée dans un secteur dénommé « zone à faible densité » soumis à un plan d’aménagement particulier, tout en précisant qu’il n’y avait pas lieu d’analyser la conformité de la construction par rapport aux articles du PAG cités, puisqu’il s’agirait d’une construction réalisée dans une zone soumise à un plan d’aménagement particulier. A titre subsidiaire, le bourgmestre a ensuite précisé en quoi la construction violerait les articles 46 et 51 du PAG, en se référant concrètement au recul, aux dimensions et au volume de la construction litigieuse. Enfin, les premiers juges ont encore valablement relevé que la décision confirmative de refus se réfère expressément à la décision de refus initiale du 24 août 2012, ainsi qu’à la décision de refus adressée le 28 octobre 2008 à la société … s.à r.l., de sorte que les motifs énoncés dans ces courriers, lesquels rejoignent ceux explicités dans la décision attaquée, doivent être considérés comme participant à la motivation fournie à l’appelant. Le bourgmestre a ainsi suffi à l'obligation de motivation formelle de sa décision.
C’est dès lors à juste titre que le moyen tiré d’une prétendue violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, précité, a été rejeté comme n’étant pas fondé.
L’appelant réitère ensuite son moyen déjà invoqué en première instance et tiré de ce que les dispositions invoquées par le bourgmestre, à savoir les articles 11, 43b, 45 et 46 du PAG, ne seraient pas applicables à des constructions qualifiées de « dépendances », lesquelles feraient l’objet d’une disposition spécifique, à savoir l’article 51 du PAG, de sorte que le bourgmestre, en basant son refus sur ces dispositions, aurait commis une erreur manifeste d’appréciation qui devrait entraîner l’annulation de la décision déférée.
Il fait encore valoir qu’au cas où la décision litigieuse serait motivée par le seul article 51 du PAG, la construction réalisée serait néanmoins conforme aux prescriptions dudit article 51, en insistant tout particulièrement sur le fait que les dimensions prescrites auraient été strictement respectées, tout en affirmant ignorer de quelle manière le bourgmestre aurait abouti à la conclusion que les prescriptions réglementaires auraient été violées, alors que ses demandes en vue d’organiser une réunion pour en débattre auraient été rejetées.
C’est à bon droit que les premiers juges, après avoir constaté que la parcelle accueillant la construction litigieuse est partiellement classée en secteur d’habitation de moyenne densité et partiellement en secteur d’habitation de faible densité, soumis en sus à un plan d’aménagement particulier (ci-après « PAP »), la construction litigieuse étant située dans cette seconde partie, ont cadré le litige par rapport à l’article 11 a) du PAG intitulé « Secteur d’habitation soumis à un plan d’aménagement particulier », qui dispose ce qui suit :
« a) Les secteurs soumis à un plan d’aménagement particulier comprennent des ensembles de terrain (indiqués comme tels sur la partie graphique), dont l’étendue et la situation rendent nécessaires l’établissement d’un plan d’aménagement particulier, au sens de la loi modifiée du 19 juillet 2004, concernant l’aménagement communal et le développement urbain. Ceci constitue une opération d’urbanisation en vue de la création de nouveaux quartiers (lotissement), c’est-à-dire l’exécution de travaux rendant viables des terrains le plus souvent agricoles (…) ».
La Cour est ainsi amenée à partager les conclusions du tribunal ayant retenu qu’il se dégage de cette disposition qu’un PAP doit être établi dans un tel secteur avant toute construction, étant donné qu’il s’agit de terrains vierges de toute construction et non viabilisés dont il importe de déterminer dans un premier temps la planification globale et cohérente afin de garantir un développement rationnel et harmonieux de l’ensemble du secteur ainsi classé et de permettre l’intégration, outre des habitations soumises aux prescriptions spécifiques de la zone, des espaces verts, des aménagements publics ainsi que des surfaces de circulation. Le but de la règle énoncée par l’article 11 a) du PAG consiste clairement à faire en sorte qu’aucune construction ne vienne compromettre une telle planification, en occupant avant l’élaboration et l’approbation d’un tel PAP un terrain y soumis.
Les premiers juges ont encore valablement conclu que l’idée d’une telle disposition est clairement celle de lotir - dans le sens de viabiliser et de planifier - les terrains faisant partie des secteurs soumis à un PAP, pour ensuite, une fois l’interdiction temporaire de construction et d’aménagement levée, les rendre de la sorte aptes à recevoir des constructions.
C’est ainsi à bon escient que le tribunal a tiré la conclusion que l’actuel appelant n’est non pas tenu d’élaborer un PAP ayant pour seul objet son terrain et la construction litigieuse, pour se voir ensuite autoriser ladite construction, mais qu’il est tenu d’attendre - à défaut de disposer de la capacité prescrite par l’article 28 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain -
l’élaboration définitive d’un tel PAP, pour ensuite seulement solliciter l’autorisation de son projet, sous condition que celui-ci soit conforme tant aux prescriptions spécifiques du PAP qu’à celles du secteur d’habitation concerné, en l’espèce du secteur de faible densité.
La décision de refus du bourgmestre est partant valablement justifiée par le seul constat de l’inclusion du terrain concerné dans un secteur dénommé « zone faible densité soumis à un plan d’aménagement particulier ».
La Cour, à l’instar des premiers juges, ne saurait pas non plus suivre l’argument de l’appelant selon lequel l’article 11 a) du PAG ne serait pas applicable aux dépendances qui feraient l’objet d’une disposition spécifique, à savoir l’article 51 du PAG. En effet, l’interdiction de construire temporaire frappant les terrains situés dans le secteur d’habitation soumis à PAP doit être considérée comme s’appliquant à toute construction quelconque, y compris les dépendances, alors que n’importe quelle construction préexistante serait de nature à compromettre le développement rationnel et harmonieux de l’ensemble du secteur, en rendant de facto le terrain accueillant la construction en cause non disponible pour le développement ultérieur du secteur.
Les premiers juges ont ainsi à bon escient retenu que la décision de refus litigieuse du bourgmestre est encore valablement motivée à travers la référence à l’article 11 a) du PAG.
Enfin et à titre superfétatoire, quant à la question de la conformité de l’abri de jardin aux prescriptions de l’article 51 du PAG, la Cour note, à la suite des premiers juges, que le bourgmestre, dans sa décision de refus litigieuse, a indiqué expressément que la surface bâtie, en ce qu’elle serait de 9,80 mètres sur 4 mètres, serait contraire aux dispositions de l’article 51 du PAG, de sorte que le reproche de l’appelant en ce que le bourgmestre n’aurait pas précisé ce motif de refus ne saurait valoir.
Quant aux dimensions de l’abri de jardin, si la demande d’autorisation du 26 juillet 2012 indique une surface de 4 mètres sur 5 mètres, les plans annexés à la demande renseignent cependant clairement outre l’abri de jardin, une « terrasse couverte » accolée à l’abri de jardin, comportant des murs et un toit, d’une surface additionnelle de 4,8 mètres sur 4 mètres, de sorte que la superficie totale de près de 40 mètres carrés est supérieure à la surface maximale admissible conformément aux termes de l’article 51 du PAG, lequel n’admet qu’« une dépendance par lot » dans le recul postérieur, à condition notamment que la superficie n’excède pas les 20 mètres carrés, avec un côté de longueur maximale de 5 mètres, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Le moyen afférent laisse partant également d’être fondé.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que c’est à bon droit que le tribunal administratif a débouté Monsieur … de son recours et le jugement entrepris est partant à confirmer, y compris en ce qui concerne la condamnation de l’appelant à une indemnité de procédure de 1.500 euros pour la première instance.
La commune de … sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 5.000 euros pour l’instance d’appel.
Eu égard à l’issue du litige et aux circonstances de l’affaire, cette demande formulée par l’intimée sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, applicable à la Cour en vertu de l’article 54 de la même loi, est justifiée, la Cour évalue ex aequo et bono l’indemnité de procédure à allouer à l’administration communale de … à 1.500 euros.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties ;
reçoit l'appel du 29 avril 2014 en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
partant, confirme le jugement du 26 mars 2014 dans toute sa teneur ;
condamne Monsieur … à payer à l’administration communale de … une indemnité de procédure de 1.500 euros ;
condamne Monsieur … aux dépens de l'instance d'appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, vice-président Serge SCHROEDER, premier conseiller Martine GILLARDIN, conseiller et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence de la greffière de la Cour Anne-Marie WILTZIUS.
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