GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 32500C Inscrit le 17 mai 2013 Audience publique du 14 novembre 2013 Appel formé par la société anonyme … S.A., … contre un jugement du tribunal administratif du 28 mars 2013 (n° 29748 du rôle) ayant statué sur un recours de Madame … …-…, …, contre une décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région en présence de l’administration communale de … en matière de plan d’aménagement particulier Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 32500C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 17 mai 2013 par Maître Alain BINGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de la société anonyme … S.A., établie et ayant son siège social à L – …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 28 mars 2013 (n° 29748 du rôle) ayant déclaré fondé le recours introduit au nom de Madame … …-…, demeurant à L – …, pour annuler en conséquence la décision attaquée du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région du 6 octobre 2011, rectifiée le 17 octobre 2011, portant approbation de la délibération du conseil communal de la ville de …… du 27 juin 2011 portant adoption définitive d’un plan d’aménagement particulier concernant des fonds sis à …, au lieu-dit « … », présenté par la société anonyme … S.A. ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges WEBER, demeurant à Diekirch, immatriculé près le tribunal d’arrondissement de et à Diekirch, du 11 juin 2013 portant signification de cette requête d’appel à Madame … …-…, préqualifiée, ainsi qu’à l’administration communale de la ville de …… ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 4 juillet 2013 par Maître Jean-Luc GONNER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de l’administration communale de la Ville de …… ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 5 juillet 2013 par Maître Roland MICHEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … …-…, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 2 octobre 2013 par Maître Alain BINGEN, au nom de l’appelante ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Alain BINGEN et Martine KRIEPS, en remplacement de Maître Roland MICHEL, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 novembre 2013.
Par décision du 6 octobre 2011, rectifiée le 17 octobre 2011, le ministre de l’Intérieur et à la Grande Région, ci-après désigné par « le ministre », approuva la délibération du conseil communal d’… du 27 juin 2011 portant adoption définitive du projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à …, au lieu-dit « … », désigné ci-après par « le PAP », présenté par la société anonyme … S.A.. Par la même décision, le ministre déclara recevables mais non fondées, certaines réclamations introduites contre le PAP, dont celle de Madame … …-…. Ladite décision ministérielle est fondée sur les motifs et considérations suivants :
« Je vous prie de bien vouloir informer les autorités communales de … que j'approuve, sur la base de l'article 108 ter de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain renvoyant aux dispositions du titre 4 de la présente loi qui étaient en vigueur jusqu'au 1er août 2011 notamment aux articles 18 et 30, la délibération du conseil communal du 27 juin 2011 portant adoption du projet d'aménagement particulier concernant des fonds sis à …, commune de ……, au lieu-dit « … », présenté par le collège des bourgmestre et échevins de la commune de … pour le compte de la société … S.A.
Au total seize réclamations ont été présentées auprès du Ministre de l'Intérieur et à la Grande-Région après le vote définitif du conseil communal du 21 juin 2011. (…) Les réclamations émanant de la part de Mesdames … …, (…), au total 15 sont recevables en la forme. Quant au fond il y a lieu de retenir les considérations suivantes. A toutes fins utiles, il y a lieu de relever que tous les réclamants ont présenté la même réclamation.
Premièrement, il y a lieu de noter que les objections à l'encontre de la procédure d'adoption du plan d'aménagement général (ci-après dénommé « le PAG ») auraient dû être présentées dans le cadre de la procédure y relative et non dans le cadre de la procédure d'adoption du plan d'aménagement particulier (ci-après dénommé « PAP »). Ces objections ne sont, partant, pas recevables.
Deuxièmement, le zonage actuel des terrains concernés par le PAP litigieux a été adopté en bonne et due forme, conformément à l'article 108 ter de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain, qui renvoie aux dispositions du titre 3 de la loi précitée, telles qu'elles étaient en vigueur jusqu'au 1er août 2011, notamment aux articles 16 et 18 (Décision ministérielle du 28 septembre 2011 réf. : 16C-005-2010). En effet, il a été retenu que la densité de construction y définie est appropriée alors que celle-ci « est adaptée au cœur de la … ».
Il résulte de l'analyse des documents que l'intégralité des terrains visés par le projet sont situés, selon la partie écrite et graphique du PAG en vigueur, en « zone plan d'aménagement (pap)- habitation « … » » (COS : 0,3 et CMU : 1).
Le PAP s'avère être conforme aux dispositions légales et réglementaires relatives à ladite zone de sorte que les considérations ayant trait à la prétendue non-conformité par rapport au PAG sont à rejeter de même que les considérations de nuisances résultant d'une densité trop élevée du projet. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 janvier 2012, Madame … …-… fit introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du ministre du 6 octobre 2011, telle que rectifiée le 17 octobre 2011, en ce qu’elle portait rejet de sa réclamation et approbation de la délibération du conseil communal de … du 27 juin 2011 portant adoption définitive du PAP.
Par jugement du 28 mars 2013 le tribunal, après avoir écarté des débats les mémoires en réplique et duplique fournis, déclara le recours fondé et annula la décision ministérielle critiquée du 6 octobre 2011, telle que rectifiée le 17 octobre 2011, tout en rejetant les demandes en allocation d’une indemnité de procédure et en condamnant l’Etat aux frais.
Pour arriver à cette conclusion, après avoir écarté les moyens tirés de la caducité de la demande et du défaut d’intérêt à agir de la partie demanderesse, ainsi que celui tenant à une motivation insuffisante de la décision ministérielle critiquée, il dégagea une non-conformité du PAP par rapport à la fois à l’article 2.12.1 du PAG, ainsi qu’à l’article 23 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après « le règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 », entre-temps abrogé par le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, mais applicable à l’époque, concernant le coefficient maximum d’utilisation du sol, ci-après « le CMU ».
Le tribunal retint, d’un côté, que la valeur maximale du CMU prévu à la fois par ses deux dispositions réglementaires était de 1,0 et que les valeurs maximales y portées ne permettaient aucun dépassement, ne fût-ce que d’une décimale, tandis que, d’un autre côté, sans rentrer dans le détail de la question de savoir si la valeur maximale exacte du CMU telle que prévue par le PAP était de 1,02 ou de 1,04, celle-ci devait être considérée comme dépassant en toute occurrence la valeur maximale admise pour un tel PAP par les deux dispositions réglementaires sous revue.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 17 mai 2013, la société … a régulièrement fait entreprendre le jugement précité du 28 mars 2013, dont elle sollicite la réformation dans le sens de voir dire non fondé le recours en annulation de Madame …-… et de la voir débouter avec condamnation aux frais et dépens des deux instances.
A l’appui de sa requête d’appel, l’appelante fait état des différentes versions de projets de PAP soumises à l’administration communale jusqu’à arriver à celui ayant fait l’objet de l’approbation ministérielle actuellement critiquée. Elle indique encore qu’à partir du tableau établi le 13 décembre 2010 par le bureau …, architectes, intitulé « PAP définitif », le CMU serait de 1,023 et résulterait de la division de la surface construite brute y évaluée par 6.393,42 m2 par la surface du terrain à bâtir net y émargée par 6.249,27 m2.
Suivant l’appelante, en matière de fixation de la valeur maximale du CMU, tant le règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 que le PAG, à travers l’article 2.12., prévoiraient le respect d’une décimale après l’unité.
Etant donné que la valeur résultant du calcul précité affiche plus d’une décimale après l’unité, il conviendrait de l’arrondir au dixième. En l’occurrence, la règle d’arrondi à la décimale choisie, sinon imposée voudrait que pour arrondir un nombre à une décimale imposée, l’on tronque le nombre à droite de cette décimale et l’on s’interroge sur la valeur de la première décimale que l’on supprime. Dès lors, si celle-ci était supérieure ou égale à 5 on ajouterait une unité à la dernière décimale écrite, au cas contraire on garderait la valeur tronquée du départ.
Autrement dit, si le nombre à arrondir finissait par 0, 1, 2, 3 ou 4, l’on arrondirait vers le bas, tandis que si le nombre à arrondir finissait par 5, 6, 7, 8 ou 9, on arrondirait vers le haut. En application de ces règles, l’arrondi au dixième du CMU de 1,023 serait de 1,0. Le même résultat serait d’ailleurs obtenu à partir d’un CMU de 1,04. Dès lors, la valeur de 1.0 respecterait bien la valeur maximale du CMU imposée en l’occurrence. La clé de la solution consisterait dans la règle que les deux dispositions réglementaires sous revue imposent seulement une décimale après l’unité et que, dans pareil cas de figure, il y aurait lieu d’appliquer la règle d’arrondir la décimale imposée en vertu d’un usage constant ainsi que d’une pratique générale sans qu’une disposition légale ou réglementaire ne doive prévoir expressément cette possibilité.
Dans la mesure où la valeur maximale du CMU prévu serait respectée, il n’y aurait pas lieu à annulation de la décision ministérielle critiquée.
La ville de …… se rallie entièrement aux conclusions de l’appelante.
Madame …-…, de son côté, conclut à la confirmation du jugement entrepris et estime que si l’appelante énonçait que la règle d’arrondissement par elle invoquée serait simple, elle s’abstiendrait cependant d’en indiquer la source légale ou réglementaire. Selon l’intimée, tant le PAG que le règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 prévoiraient, au niveau du CMU indiqué comme limite supérieure des valeurs maximales indiquées, sans exception ni dérogation possibles. Si dès lors, en l’occurrence, pour des zones d’habitation 2, le CMU était fixé à un maximum de 1,0, tout chiffre supérieur, fût-ce 1,02 ou 1,04, se trouverait au-delà de la limite autorisée.
Par ailleurs, à partir du point 2.5 de la partie écrite du PAP tant le CMU que le COS (coefficient d’occupation du sol) de la totalité du PAP seraient définis par la moyenne des coefficients des quatre lots concernés et le CMU s’éléverait en l’occurrence à 1,0402 et non pas à 1,0231, tel qu’indiqué par l’appelante.
Quoi qu’il en soit, le CMU prévu au niveau du PAP litigieux dépasserait la limite réglementaire autorisée.
L’appelante admet que s’il était vrai que l’article 2.5 de la partie écrite du PAP fait résulter le COS et le CMU de la totalité du PAP à partir de la moyenne des quatre coefficients des quatre lots concernés, il n’en resterait pas moins que cette façon de procéder ne serait pas conforme à l’article 21, paragraphe 2, alinéa 1er, du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004.
En tout état de cause, il y aurait lieu d’aboutir à un coefficient unique pour le CMU concerné, au-delà de ce que le calcul à partir de la moyenne du total des coefficients des différents lots ajoutés les uns aux autres n’aboutirait pas au même chiffre.
Au fond, il n’est pas litigieux qu’à la date de l’adoption du PAP dont s’agit à travers la délibération du conseil communal de … du 27 juin 2011, l’article 23 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 était applicable pour n’avoir été abrogé que par le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011, tandis que l’article 2.12.1 du PAG s’appliquait dans sa version modifiée telle qu’adoptée par ledit conseil communal en date du 10 juin 2011, étant entendu que la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur, agissant comme autorité tutélaire, quoiqu’intervenue plus tard, le 28 septembre 2011, est censée se cristalliser dans le temps à la date de la délibération communale dont elle porte approbation.
Les mêmes principes valent concernant la cristallisation dans le temps de la délibération communale du 27 juin 2011 précitée portant approbation du PAP dont s’agit au lieu-dit « … », lui-même approuvé par l’arrêté ministériel actuellement litigieux du 6 octobre 2011, tel que rectifié le 17 octobre 2011.
Il est encore constant qu’en vertu de l’article 23 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 et de l’article 2.12.1 du PAG, tels qu’applicables en l’occurrence, le CMU fixé se trouve à chaque fois émargé par « 1,0 ». Plus spécifiquement, l’article 23 en question porte que « les valeurs maximales suivantes sont à respecter pour les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées : « (…) zones d’habitation 2 (…) CMU : 1,0 (…) ».
L’article 2.12.1 PAG, dans la version pertinente précitée, dispose en son alinéa 4 que « les valeurs maximales suivantes sont à respecter pour la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée : COS 0,3 ; CMU 1,0 ».
La seule question effectivement litigieuse en l’espèce est celle de savoir si la valeur maximale du CMU fixée respectivement par les deux dispositions réglementaires dont s’agit à « 1,0 » doit s’entendre comme ne pouvant être supérieure à l’unité, soit à 1, ou comme devant être interprétée à ne pas être supérieure à 1,05, compte tenu des règles d’arrondissement proposées par la partie appelante.
Dès lors, il importe peu que le CMU concernant l’assiette du PAP s’élève à 1,0402, sinon 1,04, tel qu’avancé par Madame …-… ou à 1,023, tel que mis en avant par l’appelante, du moment que dans le contexte de la seule question pertinente posée les deux valeurs sont inférieures à 1,05.
Dès lors, compte tenu de la question posée, la Cour n’est pas appelée à pousser plus loin l’analyse de savoir quel est le CMU à dégager effectivement par rapport à l’assiette du PAP litigieux.
De même, l’argumentaire présenté de part et d’autre ne vise pas les conditions exceptionnelles dans lesquelles un dépassement de la limite maximale fixée à « 1,0 » serait, le cas échéant, envisageable.
En règle générale, pour les limites fixées par un texte normatif, la limite maximale indiquée par un nombre est égale à ce nombre.
Dans le système décimal introduit de manière systématique au Luxembourg par l’occupant français dès 1795, si la première décimale est égale à zéro et qu’elle n’est suivie par aucun autre chiffre, son indication est surabondante et elle ne change rien au nombre entier auquel elle est directement accolée après la virgule. Ainsi, l’indication « 1,0 » est appelée à se ramener au seul nombre entier visé, en l’espèce « 1 ». Toute autre solution serait de nature à verser dans l’imprécision et l’arbitraire.
La « méthode » d’arrondissement proposée par la partie appelante, outre qu’elle ne repose de manière vérifiée sur aucune disposition normative en vigueur, contrevient directement à la règle générale suivant laquelle une limite maximale exprimée par rapport à un nombre précis est égale au nombre indiqué.
A partir de la structuration du tableau contenu à l’article 23 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004, la Cour est amenée à dégager que c’est pour des raisons de pur parallélisme dans l’indication des nombres y mentionnés sous forme de tabelle que le nombre entier 1 y est indiqué par « 1,0 » « en harmonie des signes » apparente avec les indications des nombres inférieurs à 1, tels 0,8 ; 0,6 ou 0,4 pour lesquels la mention de la décimale s’impose sous peine de se ramener à un non-sens.
Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que le CMU indiqué tant à l’article 23 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 qu’à l’article 2.12.1 PAG dans sa version pertinente, en tant que valeur limite maximale par « 1,0 » doit s’entendre comme ne pouvant pas dépasser l’unité, soit le nombre entier 1. Dès lors, le CMU vérifié pour le PAP présenté comme étant pour le moins 1,023 ne correspond pas aux exigences règlementaires valables faisant la matière à l’époque de cristallisation de la prise de la décision ministérielle critiquée.
L’appel laisse d’être fondé et le jugement entrepris est à confirmer.
La Ville de …… demande la condamnation de Madame …-… à une indemnité de procédure de respectivement 2.000.- € pour la première instance et de 2.500.- € pour l’instance d’appel. Elle entend justifier cette demande par l’attitude de la demanderesse initiale ayant conduit au litige.
Eu égard à l’issue du litige, revenant à confirmer le jugement entrepris ayant donné gain de cause à ladite demanderesse initiale, la demande en allocation d’une indemnité de procédure de la Ville de …… est à rejeter tant pour la première instance par confirmation du jugement dont appel que pour l’instance d’appel.
Madame …-…, de son côté, demande la condamnation de l’appelante et de la Ville de …… à une indemnité de procédure de respectivement 4.500.-€ pour la première instance et 6.500.- € pour l’instance d’appel. Elle reproche aux deux parties en question de se borner à répéter des arguments déjà soulevés en première instance et rejetés comme non fondés par les premiers juges sans indiquer une quelconque base légale qui serait de nature à étayer leurs propos.
Eu égard à l’ensemble des éléments du dossier, le jugement dont appel est également à confirmer en ce qu’il a rejeté la demande en allocation d’une indemnité de procédure de Madame …-… pour la première instance.
L’appelante était certes en droit de relever appel du jugement qui lui faisait grief, mais ni elle, ni la Ville de …… n’ont su indiquer une base normative à l’appui de la théorie d’arrondissement par elles proposée. A partir de l’ensemble des éléments du dossier, il convient d’allouer à Madame …-… une indemnité de procédure pour l’instance d’appel évaluée ex aequo et bono au montant de chaque fois 500.- € à charge de l’appelante et de la Ville de …….
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause, déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant en déboute l’appelante ;
confirme le jugement entrepris ;
condamne l’appelante et la Ville de …… à payer chacune la somme de 500.- € à titre d’indemnité de procédure pour l’instance d’appel à Madame …-… ;
condamne l’appelante aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Georges RAVARANI, président, Francis DELAPORTE, vice-président, Serge SCHROEDER, premier conseiller, et lu à l’audience publique, date qu’en tête, au local ordinaire des audiences de la Cour par le président, en présence du greffier en chef de la Cour Erny MAY.
s. MAY s. RAVARANI 7
