GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 29742C du rôle Inscrit le 19 janvier 2012
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Audience publique du 22 mai 2012 Appel formé par Monsieur … …, … contre un jugement du tribunal administratif du 12 décembre 2011 (n° 27504 du rôle) ayant statué sur son recours dirigé contre une décision du bourgmestre de la commune de … en matière d’établissements classés Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 29742C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 19 janvier 2012 par Maître Paulo FELIX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … …, indépendant, demeurant à …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 12 décembre 2011 (no 27504 du rôle), l’ayant débouté de son recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du 11 octobre 2010 par laquelle le bourgmestre de la commune de … a refusé de lui accorder l’autorisation d’exploiter un commerce de restauration d’une capacité de 90 personnes ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Véronique REYTER, agissant en remplacement de l’huissier de justice Jean-Claude STEFFEN, les deux demeurant à Esch-
sur-Alzette, du 25 janvier 2012, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de …, établie à …, …, maison communale, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonction ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 17 février 2012 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 mars 2012 par Maître Paulo FELIX, au nom de Monsieur … … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 26 mars 2012 par Maître Steve HELMINGER, au nom de l’administration communale de … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Régis SANTINI, en remplacement de Maître Paulo FELIX, et Maître Steve HELMINGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 mai 2012.
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Au début de l’année 2008, sans préjudice quant à la date exacte, Monsieur … … introduisit auprès du bourgmestre de la commune de …, ci-après dénommé « le bourgmestre », une demande en vue de l’exploitation d’un café-restaurant de 90 personnes à …, ….
Cette demande fut soumise à une enquête publique qui se déroula du 20 mai au 4 juin 2008 inclus, au cours de laquelle un voisin, Monsieur … …, présenta des observations écrites portant sur les nuisances sonores et olfactives générées par l’exploitation dudit restaurant.
Par décision du 11 octobre 2010, le bourgmestre accorda à Monsieur … l’autorisation pour l’exploitation d’un restaurant de 60 places. Cette décision est rédigée comme suit :
« Revu la demande présentée par Monsieur … en vue de l'exploitation d'un débit de boissons alcooliques et non-alcooliques avec un établissement de restauration comptant 90 places à … ;
Vu les dispositions de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés ;
Vu les dispositions du règlement grand-ducal du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés ;
Vu le décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités ;
Vu le décret des 16 et 24 août 1790 sur l'organisation judiciaire ;
Vu le règlement communal relatif à la protection contre le bruit ;
Considérant l'enquête de commodo et incommodo effectuée suivant les dispositions réglementaires ;
Considérant la lettre de réclamation introduite par Monsieur … … de … contre l'exploitation d'un restaurant comptant 90 places se trouvant à côté de sa propriété ;
Considérant les arguments invoqués par Monsieur … … dont notamment les nuisances provenant des odeurs de cuisine et du bruit tout au long de la journée des personnes se trouvant à l'extérieur de l'établissement à savoir sur la terrasse qui a été aménagée par Monsieur … … ;
Considérant par ailleurs le tapage nocturne qui se produit à l'intérieur de l'établissement en question dû au nombre élevé de places ;
Considérant que les agents de la police grand-ducale ont dû intervenir à maintes reprises dans cet établissement ;
Considérant que l'exploitation d'un établissement de restauration comptant 90 places rentre dans la classe 2 ;
Considérant que l'établissement en question est situé dans la zone de village où toute activité est autorisée qui ne gêne pas l'habitat (article 5.1. de la partie écrite du plan d'aménagement général de la commune de … : définition de la zone de village) ;
Considérant que par ordonnance du 9 septembre 2010 du juge des référés du Tribunal de et à Luxembourg il a été ordonné au sieur … de réduire à 50 le nombre de places et de rehausser au maximum autorisé les cheminés (sic) du restaurant ;
Considérant par ailleurs que dans un souci de la compatibilité de l'exploitation avec la zone de village qui est une zone réservée prioritairement à l'habitation et de la préservation de la tranquillité, de la salubrité et de la sécurité publique, le bourgmestre entend autoriser l'établissement en question avec un nombre restreint de places, à savoir 60 places ;
Considérant que les installations de cheminés (sic) sont à disposer de sorte à ce qu'aucune émanation olfactive en provenance de l'établissement ne puisse gêner le voisinage ;
Considérant que toute modification constructive pour pouvoir ce faire est soumis (sic) à autorisation préalable du bourgmestre ;
Considérant par ailleurs et dans les mêmes soucis que ci-avant exposés que ces 60 places sont à disposer à l'intérieur de l'établissement en question, aucune terrasse à l'extérieure (sic) de l'établissement augmentant respectivement complétant le nombre des places autorisé n'est accordé par le bourgmestre ;
décide d'accorder à Monsieur … l'autorisation d'exploiter d'un (sic) établissement de restauration comptant 60 places à l'adresse indiqué (sic). Les 60 places sont à disposer à l'intérieur de l'établissement en question, aucune terrasse à l'extérieure (sic) de l'établissement augmentant respectivement complétant le nombre des places autorisées n'est autorisée et que les installations de cheminées sont à disposer de sorte à éviter toute émanation olfactive pouvant gêner le voisinage ; (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 22 novembre 2010, Monsieur … introduisit un recours en réformation, sinon en annulation contre la décision précitée du 11 octobre 2010 en ce que le bourgmestre lui avait refusé l’autorisation d’exploiter un restaurant d’une capacité de 90 personnes.
Par jugement du 12 décembre 2011, le tribunal administratif déclara non fondé le recours en réformation, dit qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours en annulation et condamna le demandeur aux frais.
Par requête déposée le 19 janvier 2012 au greffe de la Cour administrative, Monsieur … a relevé appel contre le jugement précité du 12 décembre 2011. Il sollicite la réformation du jugement dans le sens de voir réformer la décision du bourgmestre et de faire droit à sa demande d’autorisation d’exploiter « un commerce de restauration pouvant accueillir jusqu’à 90 personnes réparties tant à l’intérieur du commerce que sur les terrasses extérieures, conformément à la disposition actuelle des lieux concernés ».
Tout en renvoyant à son recours en réformation de première instance, l’appelant déclare tout d’abord vouloir réitérer intégralement les moyens exposés en première instance, sous réserve de les amplifier dans la présente instance.
Il y a lieu de rappeler que la Cour administrative n’est saisie que dans les limites des prétentions de l’appelant concrétisées à travers les moyens invoqués dans les requête et mémoire d’appel. En effet, il appartient à l’appelant de prendre concrètement position par rapport au jugement entrepris en ce qu’il n’a pas fait droit aux moyens avancés en première instance. Il s’ensuit que, sauf l’hypothèse des moyens à soulever d’office, la Cour n’est pas amenée à prendre position par rapport aux moyens qui ne figurent pas dans les écrits.
Quant aux nuisances causées par l’exploitation de son restaurant, l’appelant reproche aux premiers juges de s’être basés sur les seules plaintes du voisin immédiat de l’établissement litigieux, sans que celles-ci ne soient appuyées par un quelconque élément concret, et de les avoir tenues pour acquises, alors qu’aucun autre voisin n’aurait émis des objections, de sorte que l’appréciation des premiers juges manquerait d’objectivité à cet égard.
Il critique encore les premiers juges d’avoir conclu qu’un restaurant d’une capacité de 90 personnes situé en zone du village serait incompatible avec la destination de cette zone, dans la mesure où un tel établissement ne pourrait pas être qualifié d’activité accessoire à la destination principale de la zone du village qui serait l’habitation. Il estime au contraire qu’un restaurant répondrait parfaitement aux besoins d’un village. Il reproche dans ce contexte au tribunal d’avoir déduit de l’emplacement de son restaurant en face de la gare ferroviaire à … qu’il vise une clientèle de passage, ce qu’il conteste, et d’avoir conclu que ce commerce ne pouvait pas être qualifié d’activité accessoire à la destination principale de la zone du village qu’est l’habitation. Il fait valoir qu’en invoquant en première instance le fait que son restaurant se situe en face de la gare et le long d’une route nationale, il n’aurait voulu que démontrer que la zone en question n’est pas une zone aussi calme que le bourgmestre voudrait le faire admettre.
L’appelant reproche ensuite au tribunal d’avoir omis de relever une contradiction dans la décision litigieuse du bourgmestre en ce que ce dernier a accordé postérieurement à la prise de la décision, soit le 2 mars 2011, une autorisation en vue de l’agrandissement de l’une des terrasses du restaurant, ce qui serait contraire aux motifs de la décision de refus.
L’administration communale de … demande la confirmation du jugement. Elle soutient tout d’abord que les premiers juges auraient à bon droit retenu que l’autorisation en vue de l’exploitation d’une terrasse ne pouvait pas être accordée par le juge administratif, puisqu’aucune demande afférente n’avait été formulée par l’appelant. Elle soutient ensuite que conformément à la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, l’exploitation d’un établissement ne devrait pas générer, compte tenu de ses conditions d’aménagement, des nuisances excessives pour le voisinage et l’environnement naturel et humain, de sorte qu’en délivrant une autorisation d’exploitation, le bourgmestre devrait veiller à préserver la tranquillité, la sécurité, la salubrité et la commodité d’un établissement par rapport au public. Avant de délivrer l’autorisation, le bourgmestre devrait, conformément à l’article 17, paragraphe 2, de la loi précitée du 10 juin 1999, vérifier la conformité de l’établissement avec la classification de la zone dans laquelle il se situe, c'est-à-dire, en l’occurrence, la zone du village qui, d’après l’article 5.1. du plan d’aménagement général de la commune de …, ci-après dénommé « PAG », est destinée à l’habitation, aux activités y relatives ne gênant pas l’habitat et aux exploitations agricoles.
Elle soutient que depuis 2008, l’exploitation de l’établissement litigieux aurait causé divers troubles et inconvénients et que des voisins immédiats, les époux …-…, se seraient plaints à de multiples reprises. La police grand-ducale aurait même dû intervenir plusieurs fois pour tapage nocturne. Elle précise que suite à une assignation en référé voie de fait de l’appelant par les époux …-…, le juge des référés du tribunal d’arrondissement de Luxembourg, par ordonnance du 9 septembre 2010, a ordonné à Monsieur … de réduire à 50 le nombre de places dans son restaurant et de rehausser au maximum autorisé les cheminées du restaurant.
L’exploitation d’un café-restaurant de 90 places serait ainsi apparue, eu égard à ces éléments et aux protestations répétées des voisins, comme constitutive d’une gêne anormale pour le voisinage, incompatible avec une zone réservée prioritairement à l’habitation, de sorte qu’en limitant l’autorisation d’exploitation à 60 places, le bourgmestre aurait mis en balance les différents intérêts en présence et aurait veillé à garantir la tranquillité publique et le cadre de vie de ses habitants, sans commettre la moindre erreur d’appréciation, alors qu’il serait évident qu’un restaurant pouvant accueillir jusqu’à 90 personnes engendrerait davantage de nuisances sonores et olfactives qu’un établissement limité à 60 personnes.
L’administration communale de … conclut que si la zone du village était en mesure d’accueillir un restaurant de taille modeste destiné à recevoir une clientèle essentiellement locale, le projet litigieux prévoyant un restaurant de 90 places et situé sur un lieu de passage, le long d’une route nationale et en face d’une gare ferroviaire, viserait également une clientèle de passage, de sorte à ne pas entrer dans les prévisions de l’article 5.1. du PAG.
S’agissant en particulier de la prévention des nuisances sonores, l’administration communale affirme par ailleurs n’avoir fait que se conformer à sa propre réglementation relative à la protection contre le bruit, qui prohibe tout tapage nocturne.
En ce qui concerne tout d’abord la question de l’autorisation d’exploiter une terrasse, en ce que l’appelant sollicite la réformation du jugement dans le sens de la délivrance d’une autorisation « d’exploiter un commerce de restauration pouvant accueillir jusqu’à 90 personnes réparties tant à l’intérieur du commerce que sur les terrasses extérieures », c’est à bon droit que les premiers juges ont retenu qu’une telle autorisation ne pouvait pas être délivrée par le juge administratif dans la mesure où ses pouvoirs sont circonscrits par la demande ayant fait l’objet du refus.
En l’espèce, la demande adressée au bourgmestre ne comportait ni indication du nombre de personnes pouvant être accueillies par l’établissement, ni de demande relative à l’exploitation d’une terrasse. Au contraire, la demande indiquait sous « données concernant l’exploitation » en tant que surfaces exploitées, 75 m2 de « surface café », 140 m2 de « surface restaurant », 45 m2 de « surface cuisine » et 50 m2 de « réserve stocks », à l’exclusion de l’exploitation de toute terrasse. Dans la mesure où il ressort encore d’un constat d’huissier, mentionné dans l’ordonnance de référé rendue le 9 septembre 2010 par le juge des référés du tribunal d’arrondissement de Luxembourg, que la salle à manger du restaurant, à elle seule, comporte 90 places, les terrasses ayant en sus une contenance de 35 places, l’appelant, en sollicitant une autorisation d’exploitation limitée à 90 places, visait implicitement mais nécessairement une autorisation relative à l’exploitation d’un café-restaurant comportant uniquement une salle à manger, à l’exclusion de l’exploitation d’une terrasse. A défaut de demande afférente à l’adresse du bourgmestre, le jugement est à confirmer en ce qu’il a refusé de prendre position par rapport à la demande tendant à se voir autoriser l’exploitation d’une terrasse.
Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argument de l’appelant selon lequel la question de la terrasse ferait partie du présent litige, dès lors que dans sa décision litigieuse, le bourgmestre a interdit l’exploitation d’une terrasse. En effet, ce faisant, le bourgmestre n’a pas pris position par rapport à une demande d’autorisation d’exploiter une terrasse, mais il n’a fait que préciser que le nombre autorisé de 60 places vise uniquement l’intérieur du restaurant, à l’exclusion de toute terrasse à l’extérieur.
Dans ce contexte, l’appelant reproche encore aux premiers juges d’avoir omis de considérer le fait que le bourgmestre a accordé postérieurement à la décision litigieuse une autorisation en vue de l’exploitation d’une terrasse. S’il est vrai que d’après les éléments du dossier, le bourgmestre a accordé le 2 mars 2011 à Monsieur … l’autorisation de bâtir en vue de l’agrandissement d’une terrasse existante devant la maison le long de … cet argument est cependant à rejeter comme non pertinent, étant donné que l’autorisation de bâtir en question ne fait pas l’objet du présent litige.
Quant à la compatibilité de l’établissement litigieux avec la zone du village, l’article 17, paragraphe 2, de la loi précitée du 10 juin 1999, dans sa version applicable au litige, disposait que : « Dans le cas où l’établissement est projeté dans les immeubles existants et dont la construction a été dûment autorisée, les autorisations requises en vertu de la présente loi ne pourront être délivrées que lorsque l’établissement projeté se situe dans une zone prévue à ces fins en conformité avec la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes [lisez : loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain] ou avec un plan d’aménagement établi en exécution de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire [lisez : loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire] ou avec la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles [lisez : loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles]. Il en est de même lorsque l’établissement est projeté dans un immeuble à construire ».
Il résulte de cette disposition que l’autorité compétente en matière d’établissements classés est tenue de vérifier, avant toute prise en compte d’éventuelles nuisances d’un projet soumis à autorisation, la conformité du projet avec la classification au niveau de l’aménagement du territoire, de l’aménagement communal ou de la protection de l’environnement de la zone devant accueillir ledit projet.
Il est constant que le restaurant litigieux est situé, d’après le PAG, en zone du village qui, selon l’article 5.1. PAG, est réservée « à l’habitation avec au maximum 4 logements par immeuble - à 1’exception des constructions le long … dans les localités de …, … et … (…) où 6 logements par immeuble sont permis -, aux activités y relatives ne gênant pas l’habitat et aux exploitations agricoles ».
Il s’ensuit que le restaurant exploité par Monsieur … se situe dans la « zone du village » réservée, conformément à l’article 5.1. PAG, principalement à l’habitation et, accessoirement aux « activités y relatives ne gênant pas l’habitat », de sorte que les activités pouvant s’installer dans une telle zone doivent être relatives à la fonction principale de cette zone, à savoir l’habitation. Une telle zone est partant susceptible d’accueillir un restaurant de taille modeste, destiné à desservir une clientèle essentiellement locale.
Or, l’établissement de l’appelant comportant 90 places représente une capacité supérieure de moitié à celle autorisée. Au vu notamment de la localisation spécifique du restaurant, le long de l’une des routes nationales les plus fréquentées du pays, sur un lieu de passage permanent et en face de la gare, il y a lieu d’admettre que Monsieur … vise, à travers cette capacité accrue, non seulement la clientèle locale, mais également la clientèle de passage, de sorte à ne plus entrer dans les prévisions du prédit article 5.1.
PAG.
Les premiers juges sont dès lors à confirmer en ce qu’ils ont retenu qu’un restaurant d’une capacité de 90 personnes est incompatible avec la classification de la zone dans laquelle se situe ledit restaurant.
Dans ce contexte, il convient encore de préciser que le tribunal n’a pas retenu, contrairement à ce que soutient l’appelant, que l’exploitation d’un restaurant dans la zone du village serait contraire à sa classification, de sorte que les critiques afférentes de l’appelant sont à rejeter comme non pertinentes.
L’appelant reproche en outre aux premiers juges de s’être fondés sur les allégations et les plaintes émanant de l’un des voisins de l’exploitation projetée, sans que celles-ci ne soient appuyées par une étude ou une expertise.
A cet égard, il convient de relever que normalement l’autorité compétente en matière d’établissements classés est tenue d’examiner les réclamations éventuelles des riverains d’un établissement pour lequel une autorisation d’établissement est sollicitée avant que ne commence l’exploitation, de sorte que l’autorité n’a pas à se baser sur le constat de nuisances effectives, mais il suffit qu’elle se base sur des nuisances raisonnablement prévisibles.
En l’espèce, le bourgmestre a ainsi valablement pu retenir qu’un restaurant de 90 places constitue une source plus grande de nuisances sonores qu’un restaurant limité à 60 places.
Par ailleurs, il est constant que le restaurant litigieux a été exploité durant un certain temps sans que l’appelant ne soit en possession des autorisations requises. Il ressort ainsi à suffisance des éléments du dossier, et notamment de l’ordonnance de référé précitée du 9 septembre 2010, que l’exploitation du restaurant a engendré des nuisances pour le voisinage, et plus particulièrement pour les voisins …-…, l’appelant n’ayant du reste pas contesté que la police a dû intervenir à plusieurs reprises pour tapage nocturne. La circonstance que la commune se soit basée sur les seules réclamations des voisins …-… ne saurait dès lors porter à conséquence.
Le moyen afférent de l’appelant est partant à rejeter comme non fondé.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel laisse d’être fondé et que le jugement entrepris est à confirmer dans toute sa teneur.
L’administration communale de … demande encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 1.000 euros de la part de l’appelant.
Cette demande est cependant à rejeter, étant donné que les conditions d’application de l’article 33 de loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, auquel renvoie l’article 54 de la même loi pour les instances d’appel, ne sont pas remplies.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
déboute l’administration communale de … de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure en instance d’appel ;
condamne l’appelant aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Georges RAVARANI, président, Lynn SPIELMANN, conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le président en audience publique au local ordinaire des audiences de la Cour le 22 mai 2012, en présence de la greffière de la Cour Anne-Marie WILTZIUS.
s. WILTZIUS s. RAVARANI 9
