GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 18082 C Inscrit le 19 mai 2004
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Audience publique du 22 février 2005 Recours formé par la société …, Luxembourg contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg en présence de la société …, Luxembourg en matière de permis de construire - Appel -
(jugement entrepris du 10 mai 2004, n° 17098 du rôle)
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Vu l’acte d’appel déposé au greffe de la Cour administrative le 19 mai 2004 par Maître Pierre Metzler, avocat à la Cour, au nom de la société …, établie et ayant son siège social à L-
…représentée par ses gérants actuellement en fonctions, contre un jugement rendu en matière de permis de construire par le tribunal administratif à la date du 10 mai 2004 (jgt. n° 17098 du rôle) à la requête de l’actuelle appelante, tendant à l’annulation sinon à la réformation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 7 octobre 2003 lui refusant l’autorisation de réaménager ses immeubles situés à L-1248 Luxembourg, …rue de Bouillon ;
Vu la signification dudit acte d’appel par exploit d’huissier Pierre Kremmer en date du 2 juin 2004 à l’administration communale de la Ville de Luxembourg et à la société … s. à r.l.;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 16 juin 2004 par Maître Patrick Kinsch, avocat à la Cour, pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ainsi que sa notification par télécopie à Maître Georges Krieger le 15 juin et à Maître Patrick Kinsch le 16 juin 2004 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 1er juillet 2004 par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, pour compte de la société à responsabilité limitée … s. à r.l. ainsi que sa notification par télécopie à Maître Patrick Kinsch et à Maître Pierre Metzler le 30 juin 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 juillet 2004 par Maître Pierre Metzler, au nom de la société … s. à r.l. ainsi que sa notification par télécopie à Maîtres Patrick Kinsch et Georges Krieger à la même date.
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris.
Ouï le vice-président en son rapport, Maître Pierre Metzler et Maître Claude Fellens, en remplacement de Maître Patrick Kinsch ainsi que Maître David Yurtmann, en remplacement de Maître Georges Krieger en en leurs observations orales.
Vu le résultat de la visite des lieux du 1er février 2005.
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Par requête du 27 octobre 2003, la société …. à r.l. a fait déposer un recours tendant à l’annulation sinon à la réformation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg par laquelle l’autorisation du réaménagement d’immeubles sis à L-1471 Luxembourg, …route d’Esch, a été refusée.
Par jugement du 10 mai 2004, le tribunal administratif s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation et a déclaré le recours en annulation recevable mais non fondé.
Le tribunal administratif a motivé sa décision en retenant que le bourgmestre a à bon droit pu refuser la demande sur base de l’article F2a du Plan d’Aménagement Général de la Ville de Luxembourg qui ne permet, dans la zone définie à l’article F2a, dans laquelle est situé l’immeuble visé que « des travaux d’entretien et de transformation de moindre importance », alors que les travaux excèderaient, par leur importance et leur finalité, les limites posées par le texte en question.
Appel a été relevé par requête déposée au greffe de la Cour le 19 mai 2004 et signifiée aux parties adverses le 2 juin 2004.
Il est conclu à la réformation du jugement, à l’annulation de la décision du bourgmestre et à voir condamner l’Etat du Grand-Duché (sic) aux frais et dépens de l’instance.
L’annulation de la décision est demandée pour violation de la loi alors que le projet correspondrait aux exigences de l’art F2a de la partie écrite du PAG, des travaux d’envergure supérieure ayant par ailleurs été autorisés dans la zone visée et l’absence de définition légale des « travaux d’entretien et de transformations de moindre importance » donnant lieu à des décisions arbitraires.
Il est encore conclu à la violation de la législation sur la procédure administrative non contentieuse, notamment quant à la motivation de la décision, au défaut de participation de l’administré à la prise de décision, au défaut de communication des éléments d’information utilisés.
L’appelante invoque enfin « un excès respectivement un détournement de pouvoir » dans le chef du bourgmestre qui aurait abusé de sa position et violé le principe de l’égalité des administrés devant la loi.
La requête d’appel ne motive pas les conclusions tenant à voir condamner l’Etat aux frais et dépens.
Des mémoires en réponse ont été déposés par la Ville de Luxembourg le 16 juin 2004 et par la société … s.à r.l. qui était volontairement intervenue dans la procédure de première instance le 1er juillet 2004.
2 Les deux parties concluent à la confirmation du jugement, … s. à r.l. demandant la condamnation de l’appelante à lui verser un indemnité de procédure.
Les deux parties intimées soutiennent que c’est à juste titre que l’autorisation a été refusée, les travaux ne pouvant être qualifiés de « travaux d’entretien et de transformation de moindre importance ». La Ville de Luxembourg conteste que l’une des lettres du bourgmestre pourrait être interprétée comme comprenant une autorisation de principe et fait plaider qu’une autorisation donnée à une autre entreprise du même site serait inopérante pour ce qui est de l’affaire sous examen.
La Ville de Luxembourg conclut par ailleurs à voir rejeter les moyens d’annulation tirés d’une prétendue violation des règles gouvernant la procédure administrative non contentieuse.
L’appelante a déposé un mémoire en réplique le 15 juillet 2004.
L’appelante conteste l’intérêt à agir dans le chef de la s. à r.l. … qui, depuis la décision refusant la prorogation de son bail sur les locaux loués serait occupant sans droit ni titre de lieux loués. Il en découlerait que son intervention du 22 décembre 2003 dans la procédure de première instance, à raison de laquelle, d’ailleurs, il ne résulte pas du jugement dont appel que le tribunal aurait statué, et son mémoire précité du 30 juin 2004 serait irrecevable, subsidiairement non fondée.
L’appelant développe ses moyens précédemment produits quant à la conformité des travaux projetés à la réglementation applicable et quant à ses critiques par rapport à l’observation des règles gouvernant la procédure administrative non contentieuse.
L’appelante signale à la Cour que suite à une nouvelle demande avec des plans remaniés renonçant aux transformations de la façade et des cloisonnements intérieurs, une autorisation provisoire aurait été accordée le 25 mai 2004.
L’appelante développe par ailleurs ses conclusions contenues dans la requête d’appel.
Considérant que l’appel est recevable pour être intervenu dans les formes et délai de la loi ;
Considérant qu’il résulte des qualités du jugement dont appel que par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 19 décembre 2003, la s. à r.l. … est intervenue dans l’instance introduite par la s. à r.l. …, la requête d’intervention ayant été signifiée aux parties le 22 décembre 2003 ;
que toutefois le jugement, ni dans sa motivation, ni dans son dispositif, n’a tenu compte de l’intervention sur le mérite de laquelle, il n’a été statué ni quant à sa recevabilité, ni sur le fond, sauf que le jugement a rejeté le recours, comme demandé aussi par la défenderesse Ville de Luxembourg, ni sur les frais ;
Considérant que cette omission de statuer sur les prétentions de l’une des parties en cause vicie fondamentalement le jugement déféré par l’appel qu’il échet en conséquence d’annuler ;
Considérant que l’affaire étant toutefois instruite à suffisance de la part des trois parties à l’instance, elle se trouve en état d’être jugée de sorte qu’il y a lieu à évocation, conformément 3 à l’article 597 du nouveau code de procédure civile applicable à défaut d’un texte particulier régissant la procédure en matière administrative.
Considérant que, encore que la demanderesse ait principalement conclu à l’annulation et subsidiairement à la réformation du jugement, il y a lieu d’analyser en premier lieu la possibilité d’un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant un recours en annulation irrecevable ;
que toutefois aucun texte de loi ne prévoyant un recours en réformation à l’égard de décisions intervenues à propos d’un permis de construire, la juridiction administrative est incompétente pour connaître de ce recours ;
qu’il s’ensuit que le recours, en ce qu’il tend à l’annulation de la décision, régulier quant à la forme et au délai, est recevable ;
Considérant que la s. à r.l. … conclut à l’irrecevabilité de l’intervention de la s. à r.l. … pour défaut d’intérêt alors que celle-ci aurait, du fait de la résolution judiciaire de son bail sur les lieux concernés par l’affaire perdu tout droit sur la chose louée ;
Considérant qu’il résulte des pièces versées en cause que par jugement du tribunal de Paix de Luxembourg du 17 mars 2003, confirmé par jugement du tribunal d’arrondissement de Luxembourg du 8 juin 2004, la demande de … tendant à un renouvellement préférentiel du bail commercial portant sur les lieux litigieux et courant jusqu’au 30 juin 2002 a été déclarée non fondée ;
qu’il en résulte qu’au jour de l’intervention dans la procédure, la partie intervenante n’avait plus de droits sur les lieux, ce qui est à plus forte raison le cas au moment où la Cour est amenée à statuer sur le mérite de l’intervention ;
Considérant que la s. à r.l. …, en ses mémoires des deux instances, critique la décision du bourgmestre sur les points relevés au préambule du présent arrêt ;
Quant au moyen tiré de la violation des dispositions de l’article F2a de la partie écrite du Plan d’Aménagement Général de la Ville de Luxembourg ;
Considérant que par sa décision litigieuse du 7 octobre 2003, le bourgmestre de la Ville de Luxembourg a refusé le permis de travaux sollicité sur base de l’article F2a de la partie écrite du Plan d’Aménagement Général au motif que les travaux projetés dépasseraient le cadre des « travaux d’entretien et de transformation de moindre importance » seuls permis dans l’aire visée du territoire de la Ville ;
Considérant que la partie écrite du Plan d’Aménagement Général, au chapitre F intitulé « les terrains réservés et les terrains à l’étude », comprend le texte litigieux en l’article F2 a qui porte qu’ « à l’intérieur du périmètre d’agglomération figurent des ensembles de terrains pour lesquels une restructuration s’impose dans l’intérêt de la réservation urbaine »,…ces terrains étant « soumis à l’obligation d’être couverts par une étude globale de développement », …le bourgmestre pouvant « accorder, pendant la période de confection de ces études et projets, des autorisations pour des travaux d’entretien et de transformation de moindre importance » ;
4 Considérant que les parties sont en désaccord sur la portée et le contenu des termes de « travaux d’entretien et de transformation de moindre importance », le bourgmestre ayant tiré le motif de sa décision de ce que les travaux projetés dépasseraient ce qui est autorisable alors que la demanderesse soutient le contraire ;
Considérant qu’il résulte de la visite des lieux à laquelle la Cour a procédé le 1er février 2005 ensemble les pièces versées en cause et en particulier les plans de construction datés du 10 janvier 2003 que les travaux auxquels entend faire procéder l’appelante ne sauraient rentrer dans la définition de « travaux d’entretien et de transformation de moindre importance » alors que les travaux envisagés comporteraient une réfection totale de la toiture et des murs extérieurs et une redisposition de l’aménagement intérieur permettant un changement d’affectation de l’immeuble devant aboutir, aux termes des pièces versées par l’appelante à une « galerie marchande » ;
que même si, comme il a été soutenu et constaté par la Cour, lors de la visite des lieux, le bâtiment est dans un état de délabrement tel qu’il menace ruine, cette circonstance, si elle peut exiger des mesures d’entretien, ne saurait justifier, en présence de la formulation restrictive des dispositions applicables du règlement sur les bâtisses, les transformations d’envergure envisagées ;
Considérant qu’il en résulte que, loin de violer la disposition précitée de l’article F2a de la partie écrite du PAG, la décision entreprise, en refusant le permis de construire demandé, en a fait une correcte appréciation, de sorte que le moyen d’annulation tiré de la violation de la loi est à abjuger ;
que cette conclusion ne saurait être ébranlée par la référence à une autorisation accordée sous l’empire de la même réglementation à une entreprise voisine, cette autorisation, dont la légalité n’est pas soumise à l’examen de la Cour, ne sachant, à la supposer régulière, lier l’appréciation du bourgmestre et de la juridiction administrative sur le présent dossier, ni, au cas contraire, justifier une nouvelle décision qui violerait de son côté le texte réglementaire ;
Considérant que la décision de refus du bourgmestre est encore contestée en ce qu’elle ne serait pas motivée et violerait de ce fait l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sur la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes ;
Considérant qu’outre que la sanction de l’inobservation des dispositions de l’article 6 du règlement grand-ducal visé consiste, aux termes de son article 7, non pas dans l’annulation de la décision, mais dans la suspension des délais de recours, force est de constater que la décision du 7 octobre 2003 se trouve motivée à suffisance par la référence à la disposition de l’article F2a de la partie écrite du PAG dont les termes sont reproduits en substance et par la motivation en fait que le projet dépasse le cadre de « travaux d’entretien et de transformation de moindre importance », cette motivation se trouvant par ailleurs, de manière conforme au règlement du 8 juin 1979, explicitée dans les conclusions contenues aux mémoires de la Ville dans la procédure contentieuse ;
Considérant que le moyen critiquant la décision déférée comme étant arbitraire est à écarter alors que, comme il a été relevé ci-dessus, le bourgmestre a fait une correcte application des textes régissant la matière, des décisions du bourgmestre dans des dossiers relatifs à des établissements voisins, s’ils peuvent être perçus comme fâcheux par l’appelante, ne sauraient infléchir l’appréciation à donner au dossier dont se trouve saisie la Cour ;
5 Considérant que la décision est par ailleurs critiquée pour « défaut quant à la participation de l’administré à la prise de décision » ;
qu’à ce propos, l’appelante se réfère à la disposition de l’alinéa 2 de l’article 1er de la loi du 1er décembre 1978 sur la procédure administrative non contentieuse qui porte que « Les règles destinées à réglementer la procédure administrative non contentieuse doivent notamment assurer les respects des droits de la défense de l’administré en aménageant dans la mesure la plus large possible la participation de l’administré à prise de la décision administrative » ;
Considérant toutefois qu’il résulte du libellé même de ce texte de loi qu’il tend à préciser la clause d’habilitation contenue à l’article 1er de la loi dont les objectifs sont à mettre en œuvre par voie d’un règlement grand-ducal, l’appelante restant en défaut de préciser lesquelles des dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 auraient été violées ;
Considérant que la référence à l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est sans pertinence en l’espèce alors que, contrairement à l’article 11 qui concerne le droit de l’administré de prendre connaissance de son dossier auprès de l’administration, l’article 12 vise les droit de tierces personnes d’obtenir communication des éléments d’un dossier introduit par ou concernant un tiers, qui est susceptible de porter atteinte à leurs intérêts ;
Considérant que la décision litigieuse est encore critiquée comme étant le fruit d’un détournement et excès de pouvoir ;
que ce moyen, au vu de développements ci-dessus ne saurait tenir alors qu’il résulte au contraire de l’examen du dossier que, ne retenant à l’appui de sa décision que les travaux projetés dépassent ce qui est autorisable aux termes de l’article F2a de la partie écrite du PAG, le bourgmestre a apporté au dossier qui lui était soumis une décision de sa compétence et justifiée en droit, circonstance qui ne peut être mise en doute par des assertions non autrement étoffées ni par des références à d’autres décisions antérieurement rendues dans des dossiers analogues, l’exigence affirmée de l’égalité devant les services publics ne pouvant justifier une décision favorable aux intérêts de l’appelante, mais non conforme à la loi au motif que d’autres autorisations auraient été accordées dans le passé ;
Par ces motifs, La Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance, sur le rapport de son vice-président;
reçoit la requête d’appel du 19 mai 2005 en la forme ;
annule le jugement entrepris du 10 mai 2004 ;
évoquant se déclare incompétente pour connaître du recours en ce qu’il tend à la réformation de la décision ;
reçoit la demande originaire en annulation en la forme ;
6 dit l’intervention de la s. à r.l. … irrecevable et en met les frais à la partie intervenante ;
dit le recours en annulation non justifié et en déboute ;
met les frais à charge de la s. à r.l. ….
Ainsi jugé par :
Jean-Mathias Goerens, vice-président, rapporteur Christiane Diederich-Tournay, premier conseiller Marc Feyereisen, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence du greffier de la Cour Anne-
Marie Wiltzius.
le greffier le vice-président 7
