GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéros du rôle : 18027C et 18043C Inscrits les 6 et 11 mai 2004
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Audience publique du 27 janvier 2005 Recours formés par la société anonyme XXX XXX contre une décision du ministre de l’Environnement en matière d’établissements classés - Appels -
(jugement entrepris du 31 mars 2004, n° 16966 du rôle)
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I. Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 18027C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 6 mai 2004 par Maître Jean-Louis Schiltz, avocat à la Cour, au nom de la société anonyme XXX XXX, établie et ayant son siège social à L-xxx, dirigée contre un jugement rendu par le tribunal administratif en date du 31 mars 2004, par lequel il a déclaré partiellement justifié le recours en réformation introduit contre un arrêté du ministre de l’Environnement référencé sous les numéros 1/00/0189 et 1/99/3021 datant du 4 août 2003, portant autorisation dans son chef d’exploiter et de procéder à l’extension d’une usine de fabrication de vernis à ongles, de solutions colorantes et de préparations pharmaceutiques sous le respect des conditions d’exploitation y plus amplement énoncées et par lequel il a ordonné à l’Etat de compléter le dossier sur certains points plus amplement définis au dispositif du jugement en question ;
II. Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 18043C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 11 mai 2004 par Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles Roth, agissant en nom et pour compte de l’Etat du Grand-
Duché de Luxembourg, sur base d’un mandat lui conféré en date du 26 avril 2004 par le ministre de l’Environnement, dirigée contre le jugement préqualifié du 31 mars 2004 ;
Vu le mémoire en réponse, qualifié erronément de mémoire en réplique, déposé au greffe de la Cour administrative le 10 juin 2004 par Maître Jean-Louis Schiltz, avocat à la Cour, en nom et pour compte de la société anonyme XXX XXX ;
I. et II. Vu la lettre déposée au greffe de la Cour administrative le 28 septembre 2004 par laquelle Maître Anne Ferry, avocat à la Cour, déclare occuper en remplacement de Maître Jean-Louis Schiltz ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;
Ouï le conseiller en son rapport, ainsi que Maître Anne Ferry et Monsieur le délégué du Gouvernement Jean-Paul Reiter en leurs plaidoiries respectives.
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Par requête, inscrite sous le numéro 16966 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 12 septembre 2003, la société anonyme XXX XXX a fait introduire un recours tendant à la réformation d’un arrêté du ministre de l’Environnement référencé sous les numéros 1/00/0189 et 1/99/3021 datant du 4 août 2003, portant autorisation dans son chef d’exploiter et de procéder à l’extension d’une usine de fabrication de vernis à ongles, de solutions colorantes et de préparations pharmaceutiques sous le respect des conditions d’exploitation y plus amplement énoncées.
Par jugement rendu le 31 mars 2004, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, a reçu le recours en réformation en la forme, au fond, l’a dit partiellement justifié et, par voie de réformation, a dit que 1) parmi les éléments autorisés sont à énoncer expressément 10 cuves de stockage de 500 litres et 2 cuves de stockage de 1000 litres, soit un total de 7000 litres dans le hall A et un broyeur à billes de 20 litres dans le hall B 2) l’arrêté ministériel déféré est contraire à la loi pour autant qu’il impose à la société demanderesse des valeurs limites qui sont plus contraignantes que celles prévues par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001 et 3) les conditions libellées sub 9 à la page 11 et sub 17 à la page 35 de l’arrêté ministériel litigieux sont à omettre, a déclaré le recours non fondé dans la limite des moyens énoncés sub d), g), h), i) et j), a réservé pour le surplus la solution au fond, quant aux moyens énoncés sub c), e) et f), a ordonné à la partie défenderesse de compléter le dossier par les considérations et, le cas échéant, les documents retenus à leur base, au vu desquels elle a pris la décision litigieuse dans ses volets plus amplement énoncés sous les points en question et ce au plus tard pour le 22 avril 2004, a réservé les frais et a refixé l’affaire à une audience ultérieure du tribunal pour fixation.
Le tribunal a tout d’abord retenu que le règlement grand-ducal du 4 juin 2001 portant application de la directive 1999/13/CE du Conseil du 11 mars 1999 relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l’utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations; modification du règlement grand-ducal modifié du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés dans le champ d’application duquel tombe l’usine litigieuse, de sorte à le rendre applicable au présent litige portant sur une modification substantielle de l’installation existante, contient des valeurs limites quant aux émissions de composés organiques volatiles dans l’environnement sous forme de seuils minima, revêtant toutefois un caractère obligatoire, de manière à ce qu’en l’absence de dispositions habilitant le ministre compétent à déterminer des valeurs limites plus contraignantes, celui-ci est lié, au même titre que les particuliers, par ces valeurs limites définies par voie de règlement grand-ducal.
Le tribunal en a tiré la conclusion générale que dans la mesure où le ministre a fixé des valeurs limites à l’actuelle appelante sans qu’elles ne soient déterminées par application du règlement grand-ducal précité du 4 juin 2001, en se référant aux émissions réelles telles qu’elles résultaient des études contenues dans le dossier de la demande, l’arrêté ministériel déféré est contraire à la loi pour autant qu’il impose à l’actuelle appelante des valeurs limites qui sont plus contraignantes que celles prévues par le règlement grand-ducal précité de 2001.
Les premiers juges ont encore retenu que dans la mesure où l’arrêté ministériel litigieux ne constitue pas une décision refusant purement et simplement de faire droit à la demande de l’actuelle appelante, mais une décision d’autorisation en matière d’établissements classés, fixant notamment un certain nombre de conditions d’aménagement et d’exploitation de l’usine litigieuse, l’obligation expresse d’une motivation telle que prescrite par l’article 6, deuxième alinéa du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, n’est pas applicable en l’espèce, en rappelant toutefois qu’au-delà de ce constat, l’arrêté ministériel litigieux, comme toute autre décision administrative, doit reposer sur des motifs légaux, conformément à l’alinéa premier dudit article 6, même si elle ne doit pas formellement indiquer les motifs se trouvant à sa base.
Le tribunal a encore relevé qu’il pouvait avoir recours à son pouvoir d’instruction, en ordonnant notamment à l’administration de compléter le dossier, à partir du moment où un demandeur, en l’espèce l’actuelle appelante, lui soumet des allégations qui paraissent justifier une prétendue inexactitude des faits qui auraient été retenus à la base de la décision litigieuse, ceci notamment au vu de ce que la preuve d’une telle inexactitude est souvent difficile à fournir en raison notamment du caractère peu transparent, voire absent de la motivation d’une décision rendue par le ministre compétent en matière d’établissements classés. Ainsi, face à une contestation suffisamment précise et circonstanciée formulée par rapport à une condition d’exploitation déterminée, il appartient en effet à l’administration de fournir au plus tard en phase contentieuse à la fois la base légale et les éléments de fait qui l’ont déterminé à fixer, dans le cadre de la délivrance d’une autorisation pour un établissement classé, la condition d’exploitation critiquée.
Le tribunal a enfin analysé les différentes conditions d’exploitation fixées par l’autorisation ayant fait l’objet de critiques de la part de l’actuelle appelante pour aboutir aux conclusions reflétées par le dispositif de son jugement, tel que libellé suivant le texte cité ci-avant.
En date du 6 mai 2004, Maître Jean-Louis Schiltz, avocat à la Cour, a déposé une requête d’appel en nom et pour compte de la société anonyme XXX XXX, inscrite sous le numéro 18027C du rôle, par laquelle la partie appelante sollicite la réformation du premier jugement.
A l’appui de sa requête d’appel, l’appelante critique le jugement entrepris en ce qu’il n’a pas fait droit à l’un de ses moyens soulevés en première instance, à savoir celui traité sous le point g) du jugement entrepris, relatif à l’entretien de l’installation de filtration. Elle reproche plus particulièrement aux premiers juges d’avoir déclaré le moyen en question non fondé, en soutenant qu’aucun équipement de réduction en fin de cycle (i.e. un filtre) n’était nécessaire pour assurer le respect des seuils d’émission tels que fixés par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, précité, en exposant qu’en l’absence de toute exigence légale à cet égard, le maintien et l’entretien des filtres existants dépendraient de sa propre appréciation et ne sauraient être soumis à un contrôle de la part de l’administration. Elle fait en effet valoir que le règlement grand-ducal en question ne prévoirait pas dans son cas d’espèce l’obligation de la mise en place d’une installation de réduction en fin de cycle (installation de filtration), de sorte qu’il ne saurait lui être imposé de justifier du remplacement des filtres d’une installation qu’elle n’est pas obligée de mettre en place. Elle estime en conséquence qu’il aurait appartenu au tribunal d’omettre l’obligation lui imposée de veiller au bon fonctionnement de cette installation de filtration et de justifier du remplacement des filtres, en signalant que le remplacement des filtres en question engendrerait un coût annuel d’environ 160.000 €.
Dans le cadre de la présente instance, l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, malgré le fait qu’il se soit vu notifier en date du 6 mai 2004 une copie de la présente requête d’appel, n’a pas déposé de mémoire en réponse.
En date du 11 mai 2004, le délégué du Gouvernement, en vertu d’un mandat lui conféré par le ministre de l’Environnement en date du 26 avril 2004, a déposé une requête d’appel en nom et pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, inscrite sous le numéro 18043C du rôle, par laquelle la partie appelante sollicite la réformation du premier jugement.
A l’appui de sa requête d’appel, l’appelant critique le jugement entrepris, en ce que le tribunal administratif a décidé que l’arrêté ministériel litigieux du 4 août 2003 serait contraire à la loi pour autant qu’il impose à la société anonyme XXX XXX des valeurs limites qui sont plus contraignantes que celles prévues par le règlement grand-ducal précité du 4 juin 2001 et en ce que le tribunal, à travers un prétendu renversement diamétral de la charge de la preuve, a décidé que les conditions libellées sub 9 à la page 11 et sub 17 à la page 35 de l’arrêté ministériel litigieux seraient à omettre et lui a ordonné, quant aux moyens énoncés sub c), e) et f), de compléter le dossier par les considérations et, le cas échéant, les documents retenus à leur base, au vu desquels il a pris la décision litigieuse.
Dans son mémoire en réponse, qualifié erronément de mémoire en réplique, déposé au greffe de la Cour administrative le 10 juin 2004, la société anonyme XXX XXX, en sa qualité d’intimée, se rapporte à la sagesse de la Cour en ce qui concerne la recevabilité de la requête d’appel, conclut à voir déclarer nulles, sinon illégales, sinon non fondées, sinon malfondées les dispositions sub 16 et 17 (page 12 de l’arrêté, point c) du jugement), sub 22 et 23 (page 13 de l’arrêté, point e) du jugement) et enfin sub 45, 46, 47 et 48 (page 16 de l’arrêté, point f) du jugement), à voir confirmer le jugement entrepris pour le surplus, sous réserve des points critiqués par voie de la requête d’appel déposée en date du 6 mai 2004, à lui donner acte que pour autant que de besoin seulement elle réitère son offre de preuve par voie d’expertise telle que formulée en première instance et à lui donner acte qu’elle propose de voir nommer un expert du XX, XXX d’XXX.
Les requêtes d’appel inscrites respectivement sous les numéros 18027C et 18043C sont recevables pour avoir été introduites dans les formes et délai prévus par la loi.
Dans l’intérêt d’une bonne administration de la Justice, il y a lieu de joindre les instances introduites respectivement sous les numéros du rôle 18027C et 18043C pour y statuer par un seul et même arrêt, étant donné que les deux requêtes d’appel sont dirigées contre le même jugement entrepris du 31 mars 2004 par respectivement chacune des parties ayant figuré en première instance.
Il est également dans l’intérêt d’une bonne administration de la Justice, notamment afin d’assurer une meilleure lisibilité du présent arrêt, de statuer d’abord sur les moyens soulevés par la requête d’appel introduite par l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg sous le numéro 18043C du rôle, dans la mesure plus particulièrement où ses moyens ont notamment trait à des questions fondamentales par rapport auxquelles il y a tout d’abord lieu de prendre position avant d’analyser le seul moyen soulevé par la requête d’appel de la société anonyme XXX XXX, qui vise une condition technique particulière de l’autorisation critiquée.
A. Bien-fondé de la requête d’appel de l’Etat La Cour, tout comme le tribunal en première instance, est tout d’abord amenée à toiser certaines questions d’ordre général soulevées en cause, ayant trait, d’une part, à la portée du règlement grand-ducal du 4 juin 2001 portant – application de la directive 1999/13/CE du Conseil du 11 mars 1999 relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l’utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations ; - modification du règlement grand-ducal modifié du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés et, d’autre part, à l’obligation de motivation d’une décision d’autorisation en matière d’établissements classés. La Cour prendra par la suite position quant aux moyens plus techniques ayant trait à certaines conditions d’exploitation traitées par le tribunal, tels que soulevés par l’Etat.
1. Quant à la portée du règlement grand-ducal du 4 juin 2001 L’Etat reproche tout d’abord aux premiers juges d’avoir décidé que le ministre de l’Environnement aurait dû faire respecter les valeurs limites quant aux émissions de composés organiques volatils dans l’environnement sous forme de seuils minima, tels que fixés par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001 en ce que ces valeurs revêtent un caractère obligatoire et qu’il n’était pas habilité, en l’absence de disposition légale ou réglementaire afférente, à déterminer des valeurs limites plus contraignantes. En effet, l’Etat estime que la solution retenue par le tribunal administratif serait de nature à avoir des conséquences importantes quant à son principe et qu’en tant que telle, elle risquerait d’entraîner des atteintes à la santé humaine, ainsi qu’à l’environnement. L’Etat se défend de n’avoir pris en considération que les émissions réelles résultant des études se trouvant à la base de la demande de la société anonyme XXX XXX, en soutenant qu’au contraire, il aurait « évidemment » examiné le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, en admettant toutefois avoir fixé comme condition d’exploitation les valeurs constatées par les émissions réelles, inférieures aux valeurs limites fixées par le règlement grand-ducal en question, étant donné que le ministre de l’Environnement aurait été autorisé à fixer par l’autorisation litigieuse des valeurs limites inférieures à celles se dégageant du règlement grand-ducal, et ceci sur base des articles 13.1 et 13.3 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés.
L’Etat, tout en admettant que le règlement grand-ducal du 4 juin 2001 a fixé des valeurs limites telles que déterminées par la directive précitée 1999/13/CE par référence aux meilleures techniques disponibles, soutient toutefois qu’il s’agirait d’une notion à contours variables, par essence évolutive et flexible, qui devrait être appréciée individuellement pour chaque établissement. Il ne serait donc pas possible d’apprécier les meilleures techniques disponibles d’une manière abstraite, mais que seule une appréciation in concreto pourrait être retenue.
En l’espèce, l’existence d’une « meilleure technique disponible » au sens de l’article 13.1 de la loi précitée du 10 juin 1999 se dégagerait de ce qu’en l’espèce l’exploitation de l’usine litigieuse permettrait de ne causer que des émissions à des valeurs inférieures à celles fixées par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, de sorte que le ministre aurait été en droit, en considération des technologies utilisées par la demanderesse, à fixer les valeurs d’émission à un niveau inférieur à celui prévu par le règlement grand-ducal en question.
D’une manière générale, l’Etat estime disposer dans le chef du ministre de l’Environnement d’une habilitation légale l’autorisant à imposer des conditions plus strictes que les valeurs limites prévues par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, en faisant argumenter à titre subsidiaire qu’une telle habilitation explicite ne serait même pas requise, en ce que la loi précitée du 10 juin 1999 constituerait une base juridique suffisante pour la prise de la décision litigieuse. L’Etat fait encore soutenir que même en l’absence d’une réglementation existante pour protéger efficacement les intérêts visés par la législation sur les établissements classés, le ministre de l’Environnement serait autorisé à fixer des conditions d’aménagement et d’exploitation d’une entreprise donnée.
L’Etat fait encore valoir qu’en suivant le raisonnement adopté par les premiers juges, il vaudrait mieux ne pas adopter une norme obligatoire, puisqu’à défaut d’une telle norme, il n’existerait aucune limitation à son pouvoir de fixer des conditions d’aménagement et d’exploitation d’un établissement classé, au détriment toutefois de la sécurité juridique et des revendications des milieux professionnels concernés et des organisations de protection de l’environnement.
L’Etat estime par ailleurs que dans la mesure où, en application d’une directive communautaire, un plafond d’émission national pour certains polluants atmosphériques a été fixé par année, suivre le raisonnement adopté par les premiers juges, à savoir en adoptant la théorie qu’il y aurait lieu de tenir compte non pas des valeurs réelles des émissions de polluants atmosphériques mais des valeurs limites telles que fixées par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, aurait pour conséquence une atteinte au principe constitutionnel de la liberté de faire le commerce, puisqu’une telle interprétation des textes légaux et réglementaires entraînerait un nombre moins élevé d’entreprises dont l’exploitation entraîne des émissions de polluants atmosphériques dont la quantité totale par pays et par année a ainsi été limitée.
L’Etat reproche encore aux premiers juges d’avoir violé l’article 174 du traité de l’Union européenne posant comme principe la précaution et l’action préventive afin d’éviter des atteintes à l’environnement. L’Etat admet toutefois dans ce contexte qu’en application de ladite disposition du traité de l’Union européenne a été prise la directive 1999/13/CE du Conseil du 11 mars 1999 relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l’utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations, qui a été transposée par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001. Il estime que la directive en question serait violée dans la mesure où le ministre fixerait des valeurs supérieures aux émissions réelles, tout en restant en-dessous des valeurs fixées par cette directive.
Enfin, l’Etat soutient que le ministre de l’Environnement, dans le cadre de l’autorisation litigieuse, aurait simplement fixé comme condition ayant trait aux émissions atmosphériques, les valeurs contenues dans le dossier lui soumis par la demanderesse, de sorte que dans la mesure où il ne serait pas autorisé à dépasser le cadre de la demande lui soumise, il n’aurait pas été en mesure d’imposer des valeurs limites dépassant celles qui ont été demandées.
La société anonyme XXX XXX conclut à la confirmation du jugement entrepris quant à la portée à accorder au règlement grand-ducal du 4 juin 2001. Elle estime en effet qu’à défaut d’existence d’une disposition légale ou réglementaire habilitant le ministre à fixer des valeurs plus contraignantes que celles prévues par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, le ministre serait dans l’obligation de faire application des valeurs fixées par ledit règlement grand-ducal par lesquelles il serait lié. Ainsi, plus particulièrement, elle conteste notamment que l’article 27 de la loi précitée du 10 juin 1999 puisse, contrairement aux allégations de l’Etat, constituer une base légale habilitant le ministre à fixer des valeurs plus strictes que celles prévues par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001.
La société anonyme XXX XXXfait encore soutenir qu’il n’existerait aucune disposition habilitant le ministre de l’Environnement à fixer par voie d’arrêté ministériel des valeurs limites plus sévères que celles fixées par les lois et règlements. Elle admet toutefois que dans la mesure où il n’existe pas, dans un domaine déterminé, de législation ou de réglementation spécifique fixant les conditions d’aménagement et d’exploitation d’un établissement classé, le ministre de l’Environnement doit se baser sur le principe de la meilleure technologie disponible afin de fixer lesdites conditions. Or, tel ne serait pas le cas en l’espèce, en ce qu’il existerait une réglementation spécifique fixant les valeurs limites, à laquelle le ministre devrait se tenir. Elle fait encore rappeler que les valeurs fixées par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001 ont été fixées expressément en considération de la meilleure technologie disponible, et ceci en application de la directive précitée 1999/13/CE, de sorte que dans le but de préserver la sécurité juridique en la matière, le ministre ne saurait exiger le respect de valeurs limites plus contraignantes que celles y fixées.
Quant à la prétendue atteinte au principe constitutionnel de la liberté de faire le commerce, la partie XXX XXX avoue avoir du mal à suivre ce raisonnement, en estimant qu’au contraire, il y aurait atteinte à sa liberté de faire le commerce en ce qu’elle se verrait opposer des valeurs limites plus contraignantes que celles opposées à d’autres entreprises en application du règlement grand-ducal du 4 juin 2001 et elle ajoute pour le surplus qu’un traitement égalitaire de tous les intéressés ne pourrait être garanti qu’en faisant une stricte application du règlement grand-
ducal en question. Si, par impossible, le ministre devait estimer qu’en application du principe de la meilleure technologie disponible, il y aurait lieu de revoir à la baisse les valeurs limites telles que fixées par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, il lui appartiendrait par conséquent de prendre l’initiative d’une modification réglementaire, afin de faire fixer de nouvelles valeurs limites, applicables à tous les exploitants.
La partie XXX XXXfait encore exposer que contrairement à l’argumentation de l’Etat, il n’y aurait en l’espèce aucune violation de l’article 174 du traité de l’Union européenne, en ce qu’elle solliciterait justement le respect des normes fixées par la directive 1999/13/CE, prise en application de ladite disposition du traité, de sorte que la solution par elle préconisée devrait nécessairement être conforme au droit communautaire.
Enfin, quant au dernier argument invoqué par l’Etat afin de justifier la décision litigieuse du point de vue de la fixation de valeurs limites plus contraignantes que celles prévues par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, la partie XXX XXX précise qu’il résulterait de ses différents écrits adressés dans le cadre de sa demande au ministre de l’Environnement, qu’elle sollicitait simplement l’application du règlement grand-ducal du 4 juin 2001 quant aux valeurs limites à respecter par son exploitation et qu’elle s’opposait à la prise en compte de valeurs réelles constatées à un moment donné, qui seraient susceptibles de varier en fonction des types et des volumes de produits fabriqués, ainsi que de la nature des solvants utilisés, qui varieraient au gré de ses productions.
Conformément à l’article 13, paragraphe 1er de la loi précitée du 10 juin 1999, les autorisations à émettre notamment par le ministre ayant dans ses attributions l’environnement « fixent les conditions d’aménagement et d’exploitation qui sont jugées nécessaires pour la protection des intérêts visés à l’article 1er, alinéa 1er de la (…) loi, en tenant compte des meilleures techniques disponibles, dont l’applicabilité et la disponibilité n’entraînent pas de coûts excessifs ». Il se dégage encore du paragraphe 3, alinéa 1er de l’article 13 en question que le ministre ayant dans ses attributions l’environnement est notamment compétent pour déterminer les conditions d’aménagement et d’exploitation en matière de protection de l’air.
S’il est vrai que dans de nombreux domaines, ni le législateur ni le pouvoir réglementaire n’ont fixé de normes à respecter en application de la loi précitée du 10 juin 1999, tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque le pouvoir réglementaire a fixé des normes à respecter afin de « prévenir ou de réduire les effets directs et indirects des émissions de composés organiques volatils dans l’environnement, principalement dans l’air », en adoptant le règlement grand-ducal du 4 juin 2001 et en transposant ainsi la directive précitée 1999/13/CE. Lors de l’adoption de ce règlement grand-ducal, le pouvoir réglementaire a expressément fait référence à la loi précitée du 10 juin 1999 comme constituant l’une des bases habilitantes l’autorisant à fixer de telles normes.
Le pouvoir exécutif a ainsi fixé des normes à respecter par toutes les installations tombant sous le champ d’application dudit règlement grand-ducal du 4 juin 2001, en imposant à ces installations le respect des valeurs limites y déterminées, sans y faire figurer une disposition réglementaire autorisant le ministre ayant dans ses attributions l’environnement à imposer à ces installations des valeurs plus contraignantes que celles fixées par le règlement grand-ducal en question. Les seules dérogations possibles en exécution dudit règlement grand-ducal sont celles qui sont susceptibles d’être prévues, par exception, par ledit ministre, en application de l’article 6, paragraphe 2 du règlement grand-ducal, qui peut autoriser des installations, sous les conditions énumérées dans l’arrêté ministériel, d’observer des valeurs limites moins contraignantes que celles prévues par le règlement grand-
ducal.
Il y a par ailleurs lieu de constater qu’il n’existe aucune autre disposition légale ou réglementaire autorisant le ministre à déterminer des valeurs limites plus contraignantes que celles fixées par le règlement grand-ducal précité, de sorte que les valeurs déterminées par ce dernier, lient non seulement les particuliers mais également le ministre qui ne peut partant, à l’exception des hypothèses visées par l’article 6, paragraphe 2 du règlement grand-ducal en question, imposer des valeurs limites autres que celles déterminées par ce règlement grand-ducal. Contrairement à l’argumentation développée par le délégué du Gouvernement, le ministre est partant dans l’obligation de respecter le cadre réglementaire lui imposé par le pouvoir exécutif et faute de disposition réglementaire l’habilitant à considérer les valeurs limites y énoncées comme étant des valeurs maxima et comme lui fixant un cadre dans lequel il peut le cas échéant fixer des valeurs plus contraignantes au vu d’une situation donnée, un tel pouvoir discrétionnaire ne saurait être reconnu audit ministre.
L’hypothèse donnée en l’espèce n’est en effet pas comparable à celle dans laquelle il n’existe pas de fixation, par voie législative ou réglementaire, de normes techniques précises et dans laquelle le ministre se trouve partant habilité, en vertu de l’article 13 de la loi précitée du 10 juin 1999, à fixer des critères d’ordre général sur base desquels il apprécie la conformité d’une demande en autorisation d’un établissement classé par rapport aux exigences posées par les articles 13 et 1er de la loi modifiée du 10 juin 1999.
Il suit de ce qui précède qu’il y a partant lieu de rejeter la première branche de ce moyen développé par l’Etat, en retenant que le ministre ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation quant aux conditions à fixer en matière d’émission de composés organiques volatils dans l’environnement, au vu des valeurs limites fixées par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001. Il est dans ce contexte important de relever que contrairement aux développements de l’Etat, le renvoi par l’article 10 du règlement grand-ducal du 4 juin 2001 à l’article 27 de la loi précitée du 10 juin 1999 n’est pas de nature à établir l’existence d’une base légale habilitant le ministre à agir de la manière préconisée par l’Etat, puisque l’objet de ces deux dispositions légale et réglementaire ne concerne en aucune manière le problème sous analyse, dans la mesure où ces dispositions concernent les mesures et sanctions administratives, ainsi que les mesures à prendre en cas de non-conformité de l’exploitation donnée par rapport aux valeurs fixées par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001. Par ailleurs, et contrairement à l’argumentation de l’Etat, ledit article 27 ne contient aucun renvoi à l’article 9 de la même loi de 1999, qui devrait pouvoir fournir une base habilitante et de toute façon, l’article 9 n’est d’aucune utilité dans ce contexte, puisqu’il porte sur la procédure d’instruction des demandes d’autorisation et le délai de la prise de décision, partant sur de simples questions d’ordre procédural.
Il se dégage encore de ce qui précède que contrairement aux vues de l’Etat, une base habilitante explicite serait requise pour permettre au ministre de fixer des valeurs limites plus contraignantes que celles fixées par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, puisqu’en raison de l’existence de ce dernier et du caractère formel des valeurs y fixées, le ministre n’est pas autorisé à y déroger, sauf pour les rendre moins contraignantes tel que développé ci-avant. Ainsi, pour rendre possible la politique telle que préconisée par l’Etat, il y aurait lieu de l’y autoriser spécifiquement soit par voie législative, soit par voie réglementaire, une telle habilitation n’existant pas à l’heure actuelle et un tel pouvoir d’appréciation n’étant actuellement pas accordé audit ministre.
Quant à la deuxième branche du premier moyen développé par l’Etat, et tiré d’une prétendue atteinte au principe constitutionnel de la liberté de faire le commerce, il y a lieu de noter que le simple fait par un ministre d’imposer, conformément à la législation communautaire et nationale, le respect de certaines valeurs limites à observer en matière d’émission de composés organiques volatils dans l’environnement, ne saurait en tant que tel constituer une violation dudit principe, à partir du moment où un traitement égalitaire est réservé à tous les exploitants d’établissements classés tombant sous le champ d’application du règlement grand-
ducal du 4 juin 2001. S’il est vrai que par le biais de la fixation d’un plafond d’émission de composés organiques volatils à émettre dans l’environnement, et plus particulièrement dans l’air, au cours d’une année et pour l’intégralité du territoire national, les autorités fixent nécessairement, même si c’est par la voie indirecte, le nombre d’exploitations d’un certain type susceptibles de s’établir sur le territoire national, il n’en reste pas moins que le fait à lui seul de fixer ce plafond et d’en assurer le respect ne saurait en tant que tel être de nature à porter atteinte au principe constitutionnel de la liberté de faire le commerce.
Il suit des développements qui précèdent que cette branche du moyen est également à rejeter pour ne pas être fondée.
L’Etat soutient encore que la décision retenue par les premiers juges violerait l’article 174.2 du traité de l’Union européenne, ce qui est à juste titre contesté par la société anonyme XXX XXX qui soutient à bon droit que dans la mesure où le règlement grand-ducal du 4 juin 2001 a été pris en application d’une directive européenne et où le tribunal s’est basé sur ledit règlement grand-ducal à la base de sa décision litigieuse, il ne saurait y avoir violation d’une quelconque disposition du traité de l’Union européenne, à défaut également par l’Etat d’avoir établi voire même allégué une quelconque transposition inexacte de la directive en question.
Cette branche du moyen soulevé par l’Etat est partant également à rejeter pour manquer de fondement.
Enfin, quant à la dernière branche de ce moyen, par laquelle l’Etat soutient avoir simplement autorisé un potentiel d’émission tel que sollicité par la société anonyme XXX XXXdans le cadre de sa demande, ce qui est d’ailleurs formellement contesté par celle-ci, il échet de relever que quelque soit par ailleurs les indications fournies par XXX XXX dans le cadre de sa demande quant aux émissions causées par l’exploitation de son entreprise, l’autorité publique compétente ne saurait fixer des valeurs limites autres que celles fixées par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, dans la mesure notamment où cette base réglementaire ne l’autorise pas à fixer ces valeurs à un potentiel d’émissions réelles constatées à un moment donné au cours de l’exploitation de l’entreprise ou même se dégageant d’un dossier de demande en autorisation. Cette branche du moyen est donc également à rejeter.
D’une manière générale, si la position du ministre de l’Environnement est compréhensible dans la mesure où il déclare avoir pour objectif de fixer des valeurs d’émission de composés organiques volatils dans l’environnement, et plus particulièrement dans l’air, les plus bas possibles, dans le cadre de sa mission telle que fixée par les articles 13 et 1er de la loi précitée du 10 juin 1999, notamment en prenant en considération les meilleures technologies disponibles afin de réduire au maximum ces émissions, il échet toutefois d’insister sur le fait qu’en l’espèce le pouvoir exécutif a fixé des valeurs limites en la matière, dans le cadre du règlement grand-ducal du 4 juin 2001, pris en exécution d’une directive européenne, et il faut supposer qu’au moment de la signature dudit règlement grand-ducal, le pouvoir exécutif a pris en considération les meilleures technologies disponibles à cette date.
S’il devait s’avérer que par la suite l’évolution technologique devrait avoir pour conséquence de fixer des valeurs limites plus contraignantes, il appartiendra alors au pouvoir exécutif de procéder à une modification du règlement grand-ducal en question en fixant de nouvelles valeurs limites en considération justement de ces nouvelles technologies. Tant que le règlement grand-ducal n’est pas modifié, le ministre de l’Environnement ne pourra que faire respecter les valeurs limites fixées par lesdites dispositions réglementaires, sans être habilité, en l’absence d’une disposition spécifique, à faire usage d’un quelconque pouvoir d’appréciation pour fixer des valeurs limites plus contraignantes.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que ce premier moyen est à rejeter pour manquer de fondement.
2. Quant à l’obligation de motivation Par son deuxième moyen, l’Etat reproche aux premiers juges d’avoir procédé à un renversement diamétral de la charge de la preuve en matière de contentieux administratif, en méconnaissant ainsi une « jurisprudence séculaire et fortement ancrée en la matière ». Il reproche ainsi au tribunal d’avoir admis qu’une contestation « suffisamment précise et circonstanciée » de la part d’un demandeur en autorisation d’un établissement classé, serait suffisante pour obliger l’administration de fournir, au plus tard en phase contentieuse, à la fois la base légale et les éléments de fait qui l’ont déterminé à fixer, dans le cadre de la délivrance d’une autorisation pour établissements classés, la condition d’exploitation critiquée, ceci au vu d’une prétendue absence d’obligation de motivation formelle des décisions. L’Etat craint en particulier qu’une telle approche risquerait d’entraîner un « contentieux des contestations ».
L’Etat estime au contraire que dans la mesure où le contenu d’un acte litigieux n’est pas utilement combattu par un demandeur ou n’est pas contredit par les pièces produites en cause, il est présumé vrai et exact et que l’acte en question est présumé légal tant que son illégalité n’a pas été démontrée. Partant, il n’appartiendrait pas au tribunal de suppléer à la carence d’un demandeur en enjoignant à l’administration de se justifier par rapport à l’acte litigieux en question. En ce qui concerne plus particulièrement la matière des établissements classés, l’Etat fait soutenir que la motivation tant en fait qu’en droit résulterait de l’arrêté d’autorisation lui-même, en ce que chaque condition d’exploitation serait fixée pour garantir le respect des objectifs de la législation sur les établissements classés. Ainsi, il appartiendrait au demandeur de prouver qu’une condition d’exploitation imposée par l’arrêté d’autorisation, qui ne lui convient pas, est irrégulière ou exorbitante. Pour le surplus, l’Etat fait valoir que, matériellement, la motivation scientifique et juridique de toute condition d’exploitation fixée relèverait « pratiquement de l’impossible », puisqu’il serait impossible de déterminer le degré de précision qu’une telle motivation devrait avoir.
L’Etat reproche en conclusion aux premiers juges de lui avoir ordonné de compléter le dossier quant aux moyens énoncés sous les points c), e) et f) du jugement entrepris, puisque la solution ainsi retenue comporterait « de par la nature des choses », une atteinte, du moins indirecte, à « l’égalité des armes du demandeur ».
La partie XXX XXX sollicite la confirmation pure et simple du jugement par rapport à la solution retenue par les premiers juges quant à l’obligation de motivation d’une autorisation en matière d’établissements classés, en soutenant qu’il lui serait impossible de rapporter le caractère illégal, sinon non fondé des conditions lui imposées par l’autorisation litigieuse, puisqu’elle ignore les motifs qui ont incité le ministre à lui imposer les diverses conditions, de sorte qu’il ne lui serait possible d’apprécier le caractère justifié des contraintes lui imposées par l’autorisation qu’à partir du moment où le ministre lui soumet les éléments objectifs se trouvant à leur base. C’est ainsi que ce serait à bon droit que les premiers juges ont invité le ministre à révéler les motifs se trouvant à la base de certaines conditions contenues dans l’autorisation litigieuse, afin de combler ainsi le défaut par l’Etat d’indiquer formellement dans sa décision les motifs de telle ou telle contrainte, au vu des contestations soulevées par elle.
Elle rappelle dans ce contexte l’obligation imposée à l’Etat de faire reposer ses décisions administratives sur des motifs légaux, conformément à l’article 6, alinéa 1er du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, en insistant plus particulièrement sur la possibilité qui devrait être offerte aux juridictions administratives de vérifier au-delà de l’existence même d’un ou de plusieurs motifs se trouvant à la base d’une décision administrative, le bien-fondé de ceux-ci. Elle relève à cet égard que malgré l’invitation lui faite par le tribunal de fournir la motivation telle que sollicitée dans le dispositif du jugement entrepris, ainsi que les pièces y indiquées, l’Etat n’a pas complété d’une quelconque manière son dossier.
Conformément à l’article 6, alinéa 1er du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 « toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux ». Par ailleurs, au cas où l’autorité administrative compétente « refuse de faire droit à la demande de l’intéressé », elle doit en outre indiquer formellement dans la décision en question « les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et les circonstances de fait à sa base », sur base de l’alinéa 2 du même article 6.
Il suit de ce qui précède, ainsi que du champ d’application du règlement grand-
ducal précité du 8 juin 1979, limité aux décisions administratives individuelles suivant l’article 4 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, que toute décision de ce type, peu importe si elle a pour objet de faire droit à la demande par rapport à laquelle elle statue ou qu’elle refuse de faire droit à la demande en question, doit nécessairement être basée sur des motifs légaux. L’exigence de l’existence de motifs devant nécessairement se trouver à la base d’une décision administrative, mais encore celle du caractère légal de ceux-ci sont aisément compréhensibles, puisqu’elles ont pour objet de garantir, sous le contrôle du juge administratif, la conformité de l’action des autorités administratives par rapport au cadre légal et réglementaire dont elles tirent leurs pouvoirs.
Ce n’est qu’au cas où une décision refuse de faire droit à la demande d’un intéressé que l’autorité administrative est obligée d’indiquer dans sa décision la base légale sur laquelle elle s’est basée, ainsi que les circonstances de fait qu’elle avait à trancher, étant entendu qu’un énoncé sommaire de ces indications est estimé suffisant par la disposition réglementaire précitée. Alors que dans l’hypothèse dans laquelle il est fait droit à la demande soumise par une personne intéressée à l’autorité administrative compétente, le bénéficiaire de l’autorisation, contrairement à une personne tierce intéressée, n’a pas intérêt à connaître les motifs qui ont pu justifier l’émission de l’autorisation émise en sa faveur, conformément à son souhait, il n’en est pas de même de l’hypothèse dans laquelle l’autorité en question refuse de faire droit à la demande de la personne directement intéressée. Il importe en effet dans un tel cas non seulement de communiquer ledit refus au demandeur, mais également de lui indiquer dans la décision de refus elle-même les raisons qui ont pu amener l’autorité à s’opposer à la demande. L’obligation ainsi imposée à l’autorité administrative a pour objectif de mettre le destinataire de la décision en mesure d’exercer le plus tôt possible les moyens juridiques qui sont à sa disposition pour réagir par rapport à un tel refus, en connaissance de cause des raisons qui ont pu le justifier, afin qu’il puisse ainsi utilement réagir par rapport à d’éventuelles erreurs commises par l’administration soit quant à la réalité des faits soit quant aux dispositions légales et réglementaires applicables ou quant à l’interprétation de celles-ci. Il s’agit partant, dans un esprit d’efficacité administrative et de sécurité juridique, de régler au plus tôt, et de préférence au cours de la phase précontentieuse, les éventuelles divergences de vue pouvant exister entre les deux parties en cause.
Il suit de ce qui précède qu’afin que le destinataire de l’autorisation administrative puisse utilement et efficacement non seulement comprendre les raisons qui ont pu amener l’autorité à s’opposer à sa demande, mais également être en mesure d’exercer les voies de recours qui sont à sa disposition, l’autorité ayant émis la décision en question doit informer au plus tôt, il est vrai de manière sommaire seulement, le destinataire ainsi visé des motifs qui ont pu justifier la décision de refus. Il y a ainsi lieu d’éviter que le destinataire de la décision ne soit obligé de saisir le juge administratif afin de connaître les motifs qui ont pu se trouver à la base de la décision lui faisant grief, puisque le pouvoir exécutif a manifestement donné la préférence au règlement des litiges pouvant naître entre parties à un stade précontentieux.
Un problème risque toutefois de se poser au sujet de la notion de décision de refus, puisqu’il pourrait y avoir une tendance à penser qu’à chaque fois que l’autorité administrative n’autorise pas en tous points la demande lui soumise, une autorisation sous des conditions déterminées par l’autorité compétente devrait en réalité être qualifiée de décision de refus, ou au moins de refus partiel, de sorte à rendre applicable l’alinéa 2 de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
Il échet de relever à cet égard qu’une indication des motifs se trouvant à la base de la décision, dans le texte de celle-ci, conformément à l’article 6, alinéa 2 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, ne s’impose qu’à partir du moment où la décision d’autorisation contient des conditions d’aménagement et d’exploitation telles qu’elles ont pour conséquence de dénaturer le projet tel que soumis au ministre par la demande en autorisation, en obligeant ainsi l’exploitant à réaliser un projet à des conditions financières ou techniques dépassant manifestement celles envisagées dans la demande. Par contre, le simple fait de fixer notamment des conditions techniques d’aménagement ou d’exploitation de l’établissement classé plus strictes que celles initialement envisagées par le demandeur, sans que ces conditions n’aient une influence déterminante sur l’ampleur du projet initialement envisagé, n’a pas pour conséquence de faire qualifier la décision en question comme valant refus de faire droit à la demande de l’intéressé, au sens de l’article 6, alinéa 2 précité.
En l’espèce, il se dégage des développements contenus dans les mémoires écrits soumis de part et d’autre au tribunal administratif au cours du litige ayant donné lieu au jugement entrepris, ainsi que de ceux contenus dans ce dernier, que les divergences techniques et factuelles entre le projet initialement envisagé par la société anonyme XXX XXX et la décision d’autorisation sont telles qu’il y a lieu d’en conclure que la décision prise par le ministre de l’Environnement en date du 4 août 2003 porte substantiellement atteinte au projet tel qu’initialement envisagé par la société. Ainsi, dans la mesure où la décision du ministre de l’Environnement n’autorise pas le projet tel que lui soumis par la société anonyme XXX XXX, mais impose des conditions d’aménagement et d’exploitation divergeant de manière importante de celles envisagées par la société, le ministre était obligé, conformément à l’article 6, alinéa 2 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, d’indiquer de manière sommaire, pour chacune desdites conditions, les raisons, en droit ou en fait, qui l’ont motivé à rendre plus strictes les contraintes à imposer au bénéficiaire de l’autorisation par rapport à celles envisagées par celui-ci, notamment en détaillant les raisons qui l’ont amené à retenir l’incompatibilité des conditions d’aménagement et d’exploitation ainsi envisagées par rapport aux exigences se dégageant de la législation existante en matière de protection de l’environnement.
Ainsi, s’il est vrai que l’autorité compétente n’a pas à motiver les conditions d’aménagement et d’exploitation chaque fois qu’elle adopte celles envisagées par le demandeur dans le cadre de sa demande en autorisation, il n’en reste pas moins que le fait par l’autorité de prévoir des conditions divergeant de manière importante de celles envisagées par le demandeur, doit être qualifié de refus partiel de la demande lui soumise, de sorte à rendre applicable l’article 6, alinéa 2 précité.
Il échet en effet de rappeler dans ce contexte que l’objectif poursuivi par l’article 6, alinéa 2 en question est non seulement de mettre en mesure le destinataire de la décision administrative en question de comprendre les raisons pour lesquelles il n’a pas été fait droit aux conditions d’aménagement et d’exploitation proposées par lui, mais en outre de le mettre en mesure d’y prendre position d’une manière utile et approfondie, notamment lors d’une instance contentieuse, afin d’éviter qu’il ne soit obligé de baser son éventuel recours contentieux sur des hypothèses qui, par la suite, peuvent se révéler comme étant inexactes. En effet, faute de connaître en temps utile la motivation se trouvant à la base des conditions litigieuses lui imposées au-delà de sa demande en autorisation, il ne pourra que contester celles-ci in globo, sans apporter au tribunal une argumentation technique en vue de démontrer à celui-ci l’illégalité ou le caractère inapproprié des conditions en question. Un tel état des choses a pour conséquence, comme il a pu être constaté par les premiers juges dans l’instance ayant donné lieu au jugement entrepris du 31 mars 2004, que ceux-ci se trouvent en possession d’un dossier qui n’a pas pu être instruit d’une manière utile et complète par la partie demanderesse à défaut par l’autorité administrative d’avoir respecté l’article 6, alinéa 2, en fournissant au bénéficiaire de la décision critiquée les motifs ayant pu l’amener à refuser au moins en partie la demande lui soumise. Au-delà du fait qu’une telle approche se trouve être en violation avec la disposition réglementaire précitée, elle a également pour effet d’attribuer aux juges un rôle qui ne leur appartient pas, en ce qu’ils se trouvent ainsi confrontés à une instruction d’un dossier concernant un établissement classé au fur et à mesure des mémoires échangés entre les parties à l’instance, alors qu’une telle instruction technique aurait dû être accomplie au cours d’une phase précontentieuse de manière à distiller les points techniques restant en litige avant l’introduction d’un recours contentieux.
En l’espèce, non seulement le ministre de l’Environnement n’a pas respecté l’article 6, alinéa 2 précité, mais en outre, même les développements soumis au tribunal au cours de l’instance qui s’est déroulée devant lui, n’ont pas pu donner satisfaction aux premiers juges quant aux raisons qui ont pu motiver des conditions essentielles de la décision litigieuse, de sorte que le tribunal a été obligé à inviter l’Etat à compléter son dossier par des explications écrites ou par des documents afin de justifier notamment les moyens énoncés sous les points c), e) et f) du jugement. Un tel comportement de la part de l’Etat révèle les difficultés qu’il éprouve afin de dévoiler les motifs qui l’ont amené à imposer certaines conditions plus contraignantes que celles initialement envisagées par le demandeur, et il est manifestement contraire au souci de transparence qui est non seulement dans l’intérêt d’une bonne instruction des dossiers administratifs avant leur soumission aux juridictions administratives, mais qui constitue également l’un des objectifs se trouvant à la base du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
A part le fait qu’il est non seulement contraire à l’article 6, alinéa 2 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, mais également à une bonne gestion administrative des dossiers traités par les autorités, ainsi qu’à une bonne administration de la Justice de ne fournir la motivation qui aurait dû être indiquée dans une décision ministérielle qu’au stade de la deuxième instance contentieuse, à savoir la Cour administrative, il y a également lieu de constater que loin de fournir en instance d’appel la motivation manquante, telle qu’exigée à juste titre par le tribunal administratif, l’Etat n’a fourni dans le cadre de sa requête d’appel qu’une motivation dès plus succinctes et incomplètes, de sorte qu’il y a lieu de constater qu’il s’obstine à refuser la communication des motifs légalement requis. Il y a encore lieu d’insister dans ce contexte sur le fait que l’Etat ne saurait prétendre, comme il l’a fait dans la requête d’appel sous analyse, qu’une motivation scientifique et juridique des conditions d’exploitation telles que fixées par un arrêté émis par le ministre de l’Environnement dans le cadre de l’autorisation d’un établissement classé relèverait « pratiquement de l’impossible », la Cour ne pouvant en effet pas partager une telle vue, puisqu’elle aboutirait non seulement à une fixation arbitraire des conditions d’aménagement et d’exploitation des établissements classés, mais qu’elle rendrait en outre impossible le contrôle par le juge administratif de l’existence, de la légalité et du bien-fondé desdites conditions, sans parler du fait qu’une telle pratique lèse manifestement les droits de la défense du destinataire dudit arrêté ministériel.
Sur base de l’ensemble des considérations qui précèdent, et au vu de ce qu’aucune des parties à l’instance, dont surtout la société anonyme International Lacquers, n’a critiqué le jugement entrepris en ce qu’il n’a pas retenu dans le chef du ministre de l’Environnement l’obligation de respecter en l’espèce l’article 6, alinéa 2 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 suivant ce qui précède, cette dernière partie ayant sur ce point simplement conclu à la confirmation du jugement en question, la Cour ne peut que confirmer le jugement entrepris quant à ce volet, en rejetant le moyen afférent de l’Etat.
3. Quant aux conditions d’exploitation fixées par l’autorisation Le jugement entrepris est critiqué de la part de l’Etat quant à la solution retenue par les premiers juges au sujet de la condition libellée sub 9 à la page 11 de l’autorisation litigieuse, en ce que ceux-ci ont décidé que cette condition était à omettre, ladite condition numéro 9 imposant à la société XXX XXXde mesurer et d’enregistrer en continu la concentration en carbone organique en amont et en aval des installations de filtration.
Cette condition a été fixée sur base de l’article 8, paragraphe 2 du règlement grand-
ducal du 4 juin 2001, relatif à la surveillance des installations visées, qui dispose que seule « la conformité des canaux auxquels un équipement de réduction a été raccordé et qui, au point final de rejet, émettent plus de 10 kg/h de carbone organique total doit être vérifiée en permanence », le même article 8 spécifiant sous son paragraphe 4 que « les mesures (continues ou périodiques) ne sont pas requises, dans le cas où un équipement de réduction en fin de cycle n’est pas nécessaire pour respecter le présent règlement ».
Le tribunal a en effet décidé d’ordonner l’omission de cette condition technique face à l’affirmation non utilement contestée en cause par le délégué du Gouvernement que les émissions produites par la société anonyme XXX XXXsont tellement réduites qu’un équipement de réduction en fin de cycle n’est pas nécessaire pour respecter le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, étant entendu que la simple considération que l’enregistrement et le mesurage en continu de la concentration en carbone organique en amont et en aval des installations de filtration permettront de mieux gérer et contrôler les émissions diffuses et résiduaires de l’établissement et l’efficacité des installations de filtration, est insuffisante pour justifier en l’espèce la fixation de conditions d’exploitation plus strictes que celles prévues par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001.
Dans ce contexte, le tribunal a constaté que l’Etat n’a pas établi ni même allégué soit que contrairement à ce qui est soutenu par la société anonyme XXX XXX, celle-ci rentre dans les prévisions de l’article 8, paragraphe 2 dudit règlement grand-
ducal du 4 juin 2001, soit que l’installation litigieuse, entrevue à partir de l’angle spécifique de la mesure de surveillance concernée, excède le cadre réglementaire arrêté par le règlement grand-ducal du 4 juin 2001 et appellerait dès lors la fixation de conditions d’exploitation de la part du ministre au-delà des prévisions dudit règlement grand-ducal sur base de son pouvoir général en la matière découlant de la loi précitée du 10 juin 1999.
L’Etat fait exposer que des contrôles en permanence sont requis si deux conditions sont cumulativement remplies à savoir 1. un équipement de réduction est raccordé et 2. l’émission dépasse plus de 10 kg/h de carbone organique total. Il admet toutefois que l’installation litigieuse émet moins de 10 kg/h de carbone organique total et qu’en conséquence un contrôle en permanence ne devrait pas être requis. Il se réfère toutefois au point 3 dudit article 8, visant les « autres cas » dans lesquels des mesurages continus ou périodiques devraient être effectués, en soutenant que le ministre de l’Environnement s’est cru obligé d’imposer des contrôles en continu notamment au regard de la quantité de substances facilement inflammables. Il estime encore qu’un mesurage fréquent des émissions constituerait le seul moyen pour déterminer quelle est la quantité de carbone organique émis dans l’air ambiant dans l’usine et après filtration, de sorte qu’afin d’obtenir un calcul correct des émissions diffuses, il y aurait lieu de mesurer régulièrement les émissions résiduaires.
La société anonyme XXX XXX conclut à la confirmation pure et simple du jugement entrepris quant à cette condition numéro 9.
Il y a lieu de constater qu’au-delà de son argumentation peu circonstanciée et vague afin de justifier le bien-fondé de la condition numéro 9, l’Etat n’a pas établi que l’installation litigieuse rentre sous le champ d’application de l’article 8 du règlement grand-ducal du 4 juin 2001. C’est en effet à bon droit que la société anonyme XXX XXX se réfère à l’alinéa 4 dudit article 8 suivant lequel « les mesures [continues ou périodiques ou permanentes, suivant les différentes hypothèses déterminées par les alinéas 1er à 3 dudit article 8] ne sont pas requises, dans le cas où un équipement de réduction en fin de cycle n’est pas nécessaire pour respecter le présent règlement ». C’est ainsi que le tribunal a pu retenir à bon droit que l’Etat n’a pas établi qu’au vu des émissions produites par la société anonyme XXX XXX, un équipement de réduction en fin de cycle était nécessaire pour respecter les dispositions du règlement grand-ducal du 4 juin 2001, étant entendu que les développements supplémentaires apportés dans le cadre de la requête d’appel par l’Etat ne sont pas de nature à énerver les conclusions retenues par les premiers juges, de sorte que la Cour peut s’y rallier entièrement, en retenant qu’au vu des éléments qui se trouvent à sa disposition, c’est l’alinéa 4 dudit article 8 qui trouve application, et qu’en conséquence les mesures telles que visées par l’article 8 en question ne sont pas requises.
Il s’ensuit que le moyen afférent développé par l’Etat est à rejeter pour ne pas être fondé.
Aucun autre moyen n’ayant été invoqué par l’Etat afin de critiquer le jugement entrepris quant aux conclusions retenues par les premiers juges quant aux conditions techniques d’aménagement et d’exploitation de l’installation litigieuse, et au vu des conclusions et considérations ci-avant retenues, il y a lieu de déclarer la requête d’appel de l’Etat non fondée.
B. Bien-fondé de la requête d’appel de la société anonyme XXX XXX Quant au seul moyen soulevé par la société anonyme XXX XXXà l’appui de sa requête d’appel, par lequel elle critique les conclusions retenues par les premiers juges sous le point g) du jugement entrepris, relatif à l’entretien de l’installation de filtration, il y a tout d’abord lieu de constater que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg n’a pas pris position par rapport à ces critiques.
L’exigence litigieuse est inscrite au point 49 à la page 16 de l’arrêté ministériel litigieux et concerne l’entretien de l’installation de filtration et elle est libellée comme suit :
« L’entretien de l’installation de filtration doit être assuré de façon à ce qu’un traitement efficace des poussières et gaz nocifs soit garanti en permanence. Ainsi, l’exploitant doit justifier notamment du remplacement des filtres selon les exigences du constructeur et en fonction de l’utilisation. Les pièces justificatives doivent être tenues à disposition des agents de contrôle ».
Les premiers juges, après avoir constaté que la société anonyme XXX XXXn’a pas contesté disposer d’une installation de filtration, ont retenu que le propre d’une installation de filtration est d’assurer un traitement efficace des éléments filtrés, de sorte que la condition litigieuse ne saurait être qualifiée d’injustifiée en l’espèce, puisqu’elle tend en substance à imposer à l’exploitant de veiller au bon fonctionnement de cette installation, lequel s’entend nécessairement en permanence, sous peine d’admettre l’hypothèse d’un mauvais fonctionnement.
A l’appui de sa requête d’appel, l’appelante soutient que d’après le règlement grand-ducal du 4 juin 2001, elle ne serait pas obligée à équiper son installation d’un équipement de réduction en fin de cycle (i.e. un filtre), de sorte qu’en l’absence d’une telle exigence légale, aucune condition ne saurait lui être imposée quant au maintien et à l’entretien des filtres en question.
Il se dégage des développements de l’appelante que loin de contester disposer d’une installation de filtration, elle admet tacitement mais nécessairement disposer d’une telle installation, de sorte que c’est à bon droit que les premiers juges ont pu aboutir à la conclusion ci-avant énoncée, à laquelle la Cour ne peut que se rallier, aucun argument de nature à énerver les conclusions des premiers juges n’ayant été apporté en instance d’appel. Il s’ensuit que le moyen afférent, de même que la requête d’appel basée sur ce seul moyen, doivent être déclarés non fondés.
Au vu des conclusions ci-avant retenues et plus particulièrement de la confirmation par la Cour de la décision prise par le tribunal administratif de procéder à une instruction complémentaire par rapport aux moyens énoncés sub c), e) et f) du jugement entrepris, entraînant qu’après le prononcé de cet arrêt, l’affaire continuera son instruction devant les premiers juges, il y a lieu de réserver les frais.
Par ces motifs, La Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit la requête d’appel de la société anonyme XXX XXX du 6 mai 2004, inscrite sous le numéro 18027C ;
déclare recevable la requête d’appel introduite par l’Etat sous le numéro 18043C du rôle;
les joint ;
déclare les requêtes d’appel non fondées et en déboute ;
confirme le jugement entrepris du 31 mars 2004 dans toute sa teneur ;
réserve les frais.
Ainsi jugé par :
Marion Lanners, présidente, Christiane Diederich-Tournay, premier conseiller, Carlo Schockweiler, conseiller, rapporteur, et lu par la présidente en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence du greffier en chef de la Cour Erny May.
le greffier en chef la présidente 21
