GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 19636 C Inscrit le 11 avril 2005
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Audience publique du 17 JANVIER 2005 Recours formé par la société à responsabilité limitée …, … contre une décision du bourgmestre de la commune de Betzdorf en matière de permis de construire - Appel -
(jugement entrepris du 28 février 2005, n° 18632 du rôle)
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Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 19636C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 11 avril 2005 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, au nom de la société à responsabilité limitée … s.à r.l., établie et ayant son siège social à L-…, dirigée contre un jugement rendu par le tribunal administratif le 28 février 2005, par lequel ledit tribunal a déclaré non fondé un recours en annulation introduit contre la décision du bourgmestre de la commune de Betzdorf datée du 10 juin 2004 et portant refus de délivrer une autorisation de bâtir une maison à appartements sur un terrain sis route de Luxembourg à Roodt-sur-Syre ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 13 avril 2005 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Betzdorf ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 11 mai 2005 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, au nom de l’administration communale de Betzdorf ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 11 mai 2005 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Georges KRIEGER ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 30 mai 2005 en nom et pour compte de la partie appelante ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 26 mai 2005 portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Roger NOTHAR ;
Vu l’ordonnance du 17 juin 2005 du vice-président de la Cour administrative prorogeant le délai de duplique de la partie intimée jusqu’au 26 septembre 2005 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 26 septembre 2005 en nom et pour compte de la partie intimée ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;
Le conseiller rapporteur entendu en son rapport et Maître Georges KRIEGER et Maître Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, en leurs plaidoiries respectives.
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Par requête inscrite sous le numéro 18632 du rôle et déposée le 6 septembre 2004 au greffe du tribunal administratif, la société à responsabilité limitée … s.à r.l., ci-
après dénommée la « société … » fit introduire un recours tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de Betzdorf datée du 10 juin 2004 en ce qu’elle porte refus de délivrer une autorisation de bâtir une maison à appartements sur un terrain sis route de Luxembourg à Roodt-sur-Syre.
Par jugement rendu le 28 février 2005, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçut le recours en annulation en la forme, le déclara non justifié et en débouta la demanderesse. – Les premiers juges écartèrent un premier moyen d’annulation basé sur la violation de l’article 8 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, au motif qu’un accord antérieurement délivré par le bourgmestre n’était pas constitutif d’une « décision ayant créé ou reconnu des droits » au sens de l’article 8 dudit règlement grand-ducal du 8 juin 1979, de sorte que le bourgmestre avait pu rejeter la demande en autorisation de construire par la décision du 10 juin 2004 sans contrevenir aux dispositions du susdit article 8. Les premiers juges écartèrent également pour manquer de fondement le deuxième moyen d’annulation de la demanderesse consistant à reprocher au bourgmestre une interprétation erronée de l’article 2.32 du règlement sur les bâtisses de la commune de Betzdorf, ci-après dénommé le « Rb ».
En date du 11 avril 2005, Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, a déposé une requête d’appel en nom et pour compte de la société …, par laquelle est sollicité la réformation du premier jugement.
Dans sa requête d’appel, ensemble son mémoire en réplique, l’appelante réitère ses moyens d’annulation soulevés au cours de la première instance et soutient en substance ce qui suit :
- que les premiers juges auraient dû la suivre en son raisonnement consistant à dire que dès lors qu’elle bénéficiait d’une « autorisation de construire conditionnelle », délivrée par le bourgmestre de la commune de Betzdorf le 26 juillet 2002, ledit bourgmestre n’aurait pu la retirer qu’en respectant les dispositions de l’article 8 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979. Or, tel n’aurait pas été le cas.
Dans cet ordre d’idées, l’appelante soutient que les premiers juges se seraient mépris en décidant que la condition insérée dans l’« autorisation conditionnelle » du 26 juillet 2002 n’aurait pas été réalisée au jour de la prise de la décision querellée, soit en date du 10 juin 2004, pour décider ensuite que l’autorisation n’aurait pas été définitive et partant non créatrice de droits, alors qu’il n’importerait pas que la condition ait ou non été réalisée le 10 juin 2004, mais que dès lors que la situation de droit et de fait aurait été identique en date des 26 juillet 2002 et 10 juin 2004, il suffirait que la condition se soit réalisée par la suite.
L’appelante soutient encore que les premiers juges n’auraient pas pu faire état de l’absence de réalisation d’un plan d’aménagement particulier pour retenir que l’« autorisation conditionnelle » du 26 juillet 2002 ne lui a pas conféré ou reconnu de droits.
Enfin, sous ce rapport, elle fait soutenir qu’il serait erroné de ne pas reconnaître de caractère décisionnel complet à ladite « autorisation conditionnelle », au motif qu’au regard des articles 45 et 46 Rb, au-delà d’un accord de principe relativement à la constructibilité des terrains concernés, l’autorisation du 26 juillet 2002, intervenue sur base de plans complets et qui n’auraient pas connu de changement par la suite, serait à considérer comme une autorisation de bâtir proprement dite.
- que son projet ne contreviendrait pas à l’article 2.32 Rb ;
Elle expose que l’administration communale de Betzdorf aurait modifié son interprétation de cet article et qu’en cautionnant cette interprétation, les premiers juges se seraient mépris, au motif que la nouvelle interprétation de l’article 2.32 Rb revient « à soutenir une contradiction entre les termes même de cette disposition.
En effet, pourquoi dès lors les rédacteurs auraient fait état d’une bande de 20 mètres de profondeur si c’est pour l’imputer, de facto suivant les termes des premiers juges, d’une distance de 6 mètres correspondante à la marge de recul. Un texte clair et précis ne peut avoir des conséquences implicites ».
Dans ce contexte, elle réitère en outre son argumentation développée au cours de la première instance, consistant à soutenir que l’article 2.32 Rb serait affecté d’une erreur matérielle, en l’occurrence l’emploi d’un pluriel au lieu d’un singulier. Elle estime plus particulièrement que l’adjectif « distant », employé audit article, se rapporte à la bande de vingt mètres et non aux constructions visées, de sorte que cet adjectif aurait dû être employé au singulier au lieu du pluriel.
- que le bourgmestre aurait eu tort de considérer que son projet ne serait pas conforme à l’article 2.33 Rb ;
Reprochant au bourgmestre de prime abord le fait d’avoir basé son refus sur pareille non-conformité « sans autre explication ni renvoi à des discussions antérieures », de sorte à violer les prescriptions de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, elle fait ensuite état de ce que son projet ne comporterait qu’une construction à deux niveaux pleins et ne dépasserait ainsi pas le maximum autorisé par l’article 2.33 Rb.
L’appelante sollicite en outre l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500 €.
La partie intimée, l’administration communale de Betzdorf, conclut en substance au rejet de l’appel et à la confirmation du jugement dont appel, soutenant que le bourgmestre aurait à bon droit refusé de faire droit à la demande en autorisation de construire et qu’encore à juste titre et pour de justes motifs, les premiers juges ont confirmé ce refus en déclarant le recours de l’actuelle partie appelante non fondé.
Elle conteste énergiquement que la décision du 26 juillet 2002 serait une autorisation sous condition, estimant que pareille analyse serait contredite par l’écrit du 26 juillet 2002 même, étant relevé qu’il préciserait expressément qu’il s’agit d’un « accord de principe » pour la construction d’un immeuble résidentiel à Roodt-sur-Syre.
Ainsi, si ledit « accord de principe » devait reconnaître un quelconque droit à la partie appelante, il ne pourrait s’agir que du droit de pouvoir construire un immeuble résidentiel sur le terrain en question, sans préjudice à ce que cet immeuble résidentiel, pour pouvoir par la suite être autorisé, devrait être en tous points conforme à la réglementation urbanistique en vigueur et notamment en ce qui concerne le gabarit et les reculs à respecter.
L’administration communale de Betzdorf conteste encore une quelconque violation de l’article 8 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, d’une part, et elle estime que le bourgmestre, confronté à une demande en autorisation de construire, doit impérativement vérifier si les plans lui présentés sont conformes aux dispositions réglementaires en vigueur et qu’en l’occurrence, pareille vérification aurait fait apparaître que la construction projetée par l’appelante n’est pas conforme aux articles 2.32 et 2.33 Rb, d’autre part.
Quant aux susdites non-conformités, l’administration communale concernée relève que les constructions devraient être implantées dans une bande de 20 mètres de profondeur parallèle à l’alignement des rues et que cumulativement les constructions devraient être distantes en principe de 6 mètres de cet alignement des rues, cette interprétation de l’article 2.32 Rb étant la seule possible en présence d’un texte clair et parfaitement cohérent.
L’administration communale fait encore soutenir qu’à l’examen des plans soumis au bourgmestre, l’on serait amené à constater que la construction projetée comporte trois niveaux pleins d’habitation hors sol, de sorte que la non-conformité de la construction projetée à l’article 2.33 Rb, qui n’admettrait que deux niveaux pleins d’habitation hors sol, serait manifeste.
L’appel est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
Le bien-fondé ou mal-fondé du moyen d’annulation tiré de la violation de l’article 8 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, qui dispose qu’« en dehors des cas où la loi en dispose autrement, le retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits n’est possible que pendant le délai imparti pour exercer contre cette décision un recours contentieux, ainsi que pendant le cours de la procédure contentieuse engagée contre cette décision. Le retrait d’une telle décision ne peut intervenir que pour une des causes qui auraient justifié l’annulation contentieuse de la décision », de même que des argumentations basées sur l’existence de droits acquis dans le chef de la partie appelante, est directement fonction de la réponse qu’il convient d’apporter à la question préalable relativement au caractère que revêt la décision prise par le bourgmestre de la commune de Betzdorf en date du 26 juillet 2002.
En effet, les moyen et raisonnements relativement à la violation de droits acquis sont conditionnés par la prémisse de base que la décision du bourgmestre du 26 juillet 2002 est à considérer comme étant une « décision ayant créé ou reconnu des droits ».
Le libellé dudit écrit adressé par le bourgmestre de la commune de Betzdorf à l’appelante se lit comme suit :
« Monsieur, Par la présente, nous avons l'honneur de vous délivrer un accord de principe pour la construction d'un immeuble résidentiel à Roodt-sur-Syre, route de Luxembourg.
Toutefois, l'accord de principe est lié à la condition que vous deviendrez propriétaire de l'intégralité des parcelles représentées sur le plan cadastral du 17.08.1998 sous les dénominations « … » et « lot 4 ».
Sinon, une autorisation ne pourra être délivrée qu’après établissement d’un projet d’aménagement particulier (PAP).
Veuillez agréer (…) ».
Même en faisant abstraction de toutes considérations relativement à la réalisation de la condition énoncée au second paragraphe de l’acte du bourgmestre du 26 juillet 2002, force est de constater que les premiers juges sont à rejoindre en leur analyse aboutissant à qualifier ledit écrit comme étant un simple accord de principe n’ayant pas d’autre portée que celle d’informer l’actuelle appelante que le principe de la constructibilité d’une résidence sur les terrains concernés se trouvait vérifié.
En effet, sans qu’il importe de vérifier si, à l’époque, le bourgmestre pouvait vérifier la conformité du projet par rapport à la réglementation d’urbanisme en vigueur, c’est-à-dire sans qu’il y ait lieu d’examiner si les plans lui soumis par l’appelante étaient des plans sommaires ou des plans complets, dès lors que le bourgmestre a expressément qualifié et limité son écrit du 26 juillet 2002 à un accord de principe et qu’il n’a pas approuvé un quelconque plan lui soumis, la Cour, à défaut d’un quelconque élément de preuve tangent relativement à une intention du bourgmestre d’aller au-delà, ne saurait suivre l’appelante en son analyse tendant à y voir inclure le caractère d’un permis de construire en bonne et due forme. – Dans ce contexte, la Cour partage l’analyse de la partie intimée relativement à la contradiction - apparente et non utilement contredite - entre le raisonnement de l’appelante et son comportement antérieur. En effet, si effectivement l’appelante estimait être titulaire d’un permis de construire en bonne et due forme – ne requérant que l’accomplissement d’une condition – pourquoi, au lieu de s’en prévaloir, s’est-elle adressée à nouveau au bourgmestre au mois de mars 2004 pour solliciter de sa part la délivrance d’une autorisation de construire ? Ceci étant, à défaut de vérification de l’existence d’une décision créatrice ou récognitive d’un permis de construire pour l’immeuble projeté, le moyen basé sur la violation de l’article 8 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, de même que les autres développements de la partie appelante basés sur l’existence de droits acquis dans son chef laissent d’être fondés et sont à écarter.
Il convient ensuite d’examiner le moyen d’annulation de l’appelante tiré de ce que le bourgmestre aurait eu tort de considérer que son projet ne serait pas conforme à l’article 2.32 Rb.
En ce qui concerne la zone relevante, à savoir la zone d’habitation primaire, l’article 2.32 Rb, relatif à « l’implantation des constructions » dispose que « les constructions servant à l’habitation ou assimilées seront implantées dans une bande de vingt mètres de profondeur parallèle à l’alignement des rues et distantes en principe de six mètres de ce dernier (…) ».
Les juges de première instance sont encore à suivre en ce que, après avoir rappelé qu’avant toute interprétation le juge est amené à appliquer les dispositions légales suivant le sens premier qu’elles revêtent dans la mesure où elles sont claires et précises, l’application textuelle du texte clair et précis par le juge ne pouvant trouver exception que dans la mesure où il aboutirait à une situation absurde, contraire à toute logique, bref au bon sens même et qu’il n’appartient pas au juge administratif d’interpréter une disposition légale au-delà des termes y employés, sous peine de rajouter à la loi, ils ont retenu que ladite disposition réglementaire prévoit en des termes clairs et précis, une double exigence, à savoir tant l’implantation obligatoire des constructions visées dans une bande constructible de vingt mètres de profondeur le long des voies publiques que l’obligation que les constructions respectent - en principe - un recul antérieur de 6 mètres par rapport à l’alignement des rues. En effet, dès lors que l’adjectif « distant » est décliné au féminin et au pluriel, il se rapporte indubitablement et sans illogisme ou incohérence apparents, au sujet « constructions » de la disposition soumise à analyse.
Il s’ensuit que le reproche d’une interprétation erronée de l’article 2.32 Rb est également à écarter.
Comme la décision de refus déférée est motivée à suffisance de droit et de fait par le seul constat de la non-conformité du projet de la partie demanderesse par rapport au prédit article 2.32 Rb, non-conformité d’ailleurs, de même qu’en première instance, non contestée quant à sa matérialité, il n’y a plus lieu d’examiner plus en avant le motif de refus pour non-conformité du projet à l’article 2.33 Rb, ainsi que les moyen d’annulation et arguments y afférents, pareil examen devenant superflu.
L’appel n’étant pas fondé, le jugement entrepris est à confirmer dans toute sa teneur.
La demande de l’appelante tendant à se voir allouer une indemnité de procédure de l’ordre de 1.500,- € sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives est à écarter, les conditions légales n’étant pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
reçoit l’appel du 11 avril 2005 en la forme ;
le dit cependant non fondé et en déboute ;
partant confirme le jugement entrepris du 28 février 2005 dans toute sa teneur ;
écarte la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’appelante aux frais et dépens de l’instance d’appel.
Ainsi jugé par :
Jean-Mathias Goerens, vice-président, Marc Feyereisen, conseiller, Henri Campill, conseiller rapporteur, et lu par le vice-président en l’audience publique au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête en présence du greffier de la Cour Mme Anne-
Marie Wiltzius.
le greffier le vice-président 8
