GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle: 18271C Inscrit le 22 juin 2004
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Audience publique du 7 décembre 2004 Recours formé par …, Mersch, contre une décision du conseil de l’ordre des avocats du barreau de Luxembourg en matière d’inscription au tableau des avocats - Appel -
(jugement entrepris du 13 mai 2004, no 16779 du rôle)
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Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 18271C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 22 juin 2004 par Maître Lydie Lorang, avocat à la Cour, au nom de …, barrister, member of the Honourable Société of Gray’s Inn et membre du barreau d’Angleterre et du Pays de Galles, demeurant à L-…, et professionnellement à L-…, dirigée contre un jugement rendu par le tribunal administratif en date du 13 mai 2004, par lequel il s’est déclaré incompétent pour connaître du recours tendant à l’annulation d’une décision du Conseil de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg du 14 mai 2003 lui refusant l’inscription au tableau des avocats sous la liste IV des avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Geoffrey Galle, en remplacement de l’huissier de justice Pierre Biel, par lequel la requête d’appel a été signifiée à l’Ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg, établi à L-2651 Luxembourg, 1-7, rue St.Ulric, représenté aux termes de l’article 21 de la loi du 10 août 1991 par son bâtonnier Maître Gaston Stein, demeurant à L-1945 Luxembourg, 3, rue de la Loge ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 22 septembre 2004 par Maître Charles Ossola, avocat à la Cour, en nom et pour compte de l’Ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg et notifié par télécopie à Maître Lydie Lorang le 21 septembre 2004;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;Ouï le vice-président en son rapport, Maître Christopher Vajda, assisté de Maître Lydie Lorang, ainsi que Maîtres Lydie Lorang et Charles Ossola en leurs plaidoiries respectives.
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Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 juin 2004, …, barrister, a relevé appel d’un jugement du tribunal administratif du 13 mai 2004 par lequel le tribunal administratif s’est déclaré incompétent pour connaître du recours par lui introduit et tendant à voir annuler la décision du Conseil de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg du 14 mai 2003 lui refusant l’inscription au tableau des avocats sous la liste IV des avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine.
Le tribunal administratif a été saisi d’un recours en annulation contre la décision ci-dessus précisée qui a refusé l’inscription du demandeur au barreau pour ne pas avoir satisfait à toutes les conditions d’accès à la profession comme ne s’étant pas prêté à l’entretien prévu par l’article 3 (2) de la loi du 13 novembre 2002 portant transposition en droit luxembourgeois de la Directive 98 (5) du Parlement Européen et du Conseil du 16 février 1998 combiné à l’article 6 (1) d) de la loi du 10 août 1991 sur la profession d’avocat destiné à vérifier les connaissances linguistiques de l’intéressé, entretien à l’occasion duquel l’assistance d’un avocat lui a été refusée.
La décision du Conseil de l’Ordre a informé l’intéressé que « Conformément à l’article 26 (7) de la loi du 10 août 1991 la présente décision peut faire l’objet d’un recours à introduire par requête devant le Conseil Disciplinaire et Administratif (Boîte Postale 575 à L-1025 Luxembourg) dans un délai de quarante jours à partir de l’envoi de la présente (…) ».
Le tribunal, après avoir retenu que le droit d’accès à la profession range parmi les droits civils au sens de l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme a, en substance, considéré que les instances de recours existant contre les décisions du Conseil de l’Ordre en la matière suffisent, seuls des moyens de droit étant invoqués, aux critères d’indépendance et d’impartialité exigés par la Convention.
Il s’est dès lors déclaré incompétent pour connaître du recours que le demandeur a porté devant le juge administratif au motif que les instances prévues par la loi ne présenteraient pas les garanties voulues par la Convention.
La requête d’appel tend à voir « Dire le présent appel recevable en la forme ;
Au fond, le dire justifié, partant Par réformation du jugement dont appel dire que le tribunal administratif est compétent pour connaître du litige en l’absence de recours juridictionnel interne au sens de l’article 9 de la directive 98/5 respectivement en l’absence de tribunal indépendant et impartial au sens de l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’Homme ;
Subsidiairement et pour autant que de besoin, déférer les questions préjudicielles suivantes à la Cour Européenne de Justice :
(1) L’article 9 de la directive 98/5 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un Etat membre autre que celui où la qualification a été acquise doit-il 2 être interprété comme excluant une procédure de recours telle qu’elle est organisée par la loi du 10 août 1991, telle qu’elle a été modifiée par la loi du 13 novembre 2002 ? (2) Plus particulièrement des organes de recours tels que le conseil disciplinaire et administratif et le conseil disciplinaire et administratif d’appel constituent-il des voies de « recours juridictionnels internes » au sens de l’article 9 de la directive 98/5 et l’article 9 doit-il être interprété comme excluant une voie de recours qui impose la saisine d’un ou de plusieurs organes de cette nature avant d’avoir la possibilité de saisir sur une question de droit une « cour ou un tribunal » au sens de l’article 9 ;
QUANT AU FOND DE L’AFFAIRE Et par évocation :
1) plus particulièrement constater que l’article 3 (2) de la loi du 13 novembre 2002 portant transposition en droit luxembourgeois de la Directive 98/5/CE du Parlement Européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un Etat membre autre que celui où la qualification a été acquise, viole les articles 12,39 et 43 du traité instituant la CE et la directive 98/5 qu’elle a pour objectif de transposer ;
2) si une exigence de maîtrise des langues pouvait être prévue dans la législation nationale de transposition, constater que l’exigence de connaissances linguistiques de l’article 3 (2) de la loi prémentionnée, ne se justifie pas par des raisons impérieuses d’intérêt général, qu’elle n’est pas propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et qu’elle va au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, que dès lors l’article 3 (2) de la loi prémentionnée va au-delà de la marge de manœuvre éventuellement accordée par la directive 98/5/CE ;
3) finalement constater que l’article 3 (2) susdit viole le principe général de droit interne de proportionnalité ;
subsidiairement constater qu’en dénaturant l’entretien prévu par l’article 3 (2) de la loi du 13 novembre 2002 en examen, le Conseil de l’Ordre a commis un excès de pouvoir ;
plus subsidiairement constater qu’en refusant à Maître Wilson de se faire assister par un conseil le Conseil de l’Ordre a dénaturé l’article 3 (2) de la loi du 13 novembre et commis un excès de pouvoir, partant annuler purement et simplement la décision de refus d’inscription de Graham J. Wilson au tableau IV de l’Ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg prise en date du 14 mai 2003 pour violation de la loi, sinon abus de pouvoir, sinon excès de pouvoir ;
Subsidiairement et pour autant que de besoin déférer à la Cour Européenne de Justice les questions suivantes :
3 (a) Est-ce que les autorités compétentes d’un Etat membre sont autorisées à soumettre le droit d’un avocat d’un Etat membre d’exercer sur une base permanente la profession d’avocat sous son titre professionnel d’origine dans les domaines d’activités spécifiés à l’article 5 de la directive 98/5/CE à une exigence de maîtrise des langues de cet Etat membre ? (b) En particulier, est-ce que les autorités compétentes peuvent émettre la condition que ce droit d’exercice de la profession soit soumis à la condition que l’avocat passe un examen oral de langue dans toutes (ou plusieurs) des trois langues principales de l’Etat membre d’accueil aux fins de permettre aux autorités compétentes de vérifier si l’avocat maîtrise les trois langues et si tel est le cas quelles sont les garanties procédurales, s’il y en a, qui sont requises ? En ce qui concerne la compétence de la juridiction administrative, l’appelant reprend les arguments opposés au moyen d’incompétence en première instance notamment en ce qui concerne l’article 9 de la directive 98/5 citée ci-dessus et à l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Il est conclu dans ce contexte à voir poser obligatoirement les question préjudicielles ci-dessus transcrites à la Cour de Justice des Communautés Européennes.
Quant au fond de l’affaire, il est conclu à l’évocation et à l’annulation de la décision déférée pour non-conformité de la loi exigeant les connaissances linguistiques au droit communautaire, à raison de quoi il y aurait le cas échéant lieu de saisir la Cour de Justice des Communautés Européennes par voie préjudicielle, et pour excès de pouvoir dans le chef du Conseil de l’Ordre.
L’Ordre des avocats a fait déposer un mémoire en réponse le 22 septembre 2004. Il est conclu à la confirmation du jugement. Le Conseil de l’Ordre développe en particulier le moyen d’incompétence de la juridiction administrative et la non-contrariété des textes légaux luxembourgeoise aux textes hiérarchiquement supérieurs, la Convention Européenne des Droits de l’Homme, la directive européenne S 98/5 CEE et l’article 84 de la Constitution.
A titre subsidiaire, l’intimé s’oppose à une évocation éventuelle et conclut par ailleurs à l’irrecevabilité du recours « omisso medio » et pour ne pas être intervenu dans le délai de la loi.
Au fond, le Conseil de l’Ordre conclut à voir retenir la légalité, au vu de la législation communautaire, de la condition de la maîtrise des langues telle que portée par la loi sur la profession d’avocat et à la régularité de la procédure même en ce qui concerne l’entretien oral prévu en la matière.
Considérant que l’appel est recevable pour être intervenu dans les formes et délai de la loi ;
Considérant que suite à la décision du Conseil de l’Ordre ci-dessus énoncée du 14 mai 2003, l’appelant, auquel une information sur les voies de recours avait été fournie par l’indication du recours introduit prévu par l’article 26 (7) de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat, aux termes duquel le recours contre une décision du Conseil de l’Ordre est à introduire devant le Conseil administratif et disciplinaire, a saisi d’un recours en annulation non le Conseil visé par la loi, mais le tribunal administratif qui, par le jugement dont appel, s’est déclaré incompétent pour connaître de la demande ;
4 Considérant que l’appelant qui conclut à la réformation de la décision du tribunal administratif et à voir retenir la compétence de la juridiction administrative soutient que les voies de recours instituées par la loi sur la profession d’avocat ne correspondraient pas aux exigences de la directive précitée 98/5, qu’elles seraient de ce fait contraires au droit communautaire ce qui exclurait de porter un recours devant elles, ce de quoi résulterait la compétence de la juridiction administrative sur base de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif qui dispose que « le tribunal administratif statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements » ;
Considérant qu’afin d’étayer sa thèse et de faire entériner la non-conformité du recours prévu par la loi sur la profession d’avocat avec le droit communautaire, l’appelant entend voir poser à la Cour de Justice des Communautés Européennes les deux questions préjudicielles formulées ci-dessus ;
Considérant qu’aux termes de l’article 234 du Traité instituant la Communauté Européenne, si une question sur l’interprétation du Traité ou des actes pris par les institutions de la Communauté est soulevée devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne, hypothèse qui se trouve établie quant à la Cour administrative, cette juridiction est tenue de saisir la Cour de Justice ;
Considérant que cette obligation se trouve néanmoins, aux termes de la jurisprudence de la Cour de Justice, conditionnée entre autres par le caractère pertinent de la question, la solution de la question relevant du droit communautaire devant donc être nécessaire à la décision à prendre par la juridiction nationale ;
qu’en l’espèce, il y a dès lors lieu d’examiner si la question soulevée est propre à influer sur la réponse à fournir à la question de la compétence de la juridiction administrative ;
Considérant que dans le cas où la Cour de Justice dirait pour droit que la procédure de recours instituée par les lois précitées du 13 novembre 2002 et de la loi du 10 août 1991 ne répond pas aux exigences de l’article 9 de la directive 98/5, il s’ensuivrait que le recours tel que prévu par cette loi ne saurait plus être considéré, de sorte que, par application de l’article 2(1) de la loi précitée du 7 novembre 1996, la juridiction administrative serait compétente, aucun autre recours n’étant prévu contre les décisions d’un Conseil de l’Ordre portant refus d’accès au barreau, décisions auxquelles il y a lieu de reconnaître le caractère de décisions administra-
tives au sens de la loi ;
Considérant qu’il s’ensuit que la question posée est pertinente pour décider de la compétence de la juridiction administrative et que, aucune décision qui aurait déjà statué sur la question n’étant connue de la Cour, la question en litige revêtant par ailleurs le caractère d’une contestation sérieuse, il y a lieu de poser à la Cour de Justice des Communautés Européennes les deux questions préjudicielles telles que formulées par l’appelant ;
Considérant que, quant au fond du litige, les parties sont en désaccord sur la modalité d’application des dispositions de la loi précitée sur la profession d’avocat en ce qui concerne 5 le contrôle de la condition de maîtrise des langues et sur la conformité des dispositions en question avec le droit communautaire ;
Considérant que s’il est bien vrai que la juridiction ne saurait aborder des questions de fond qu’après avoir vérifié sa compétence pour connaître du litige, la Cour estime que, vu notamment les exigences de l’article 6 de la Commission Européenne des Droits de l’Homme quant au droit de voir le justiciable obtenir une décision dans un délai raisonnable, il y a lieu, sous réserve de statuer ultérieurement sur la compétence et sur les autres moyens de procédure, notamment quant à la recevabilité du recours quant au délai et, éventuellement, quant au fond, de poser par ce même arrêt les questions préjudicielles sur l’application du droit communautaire sur le fond, ceci dans les termes formulés au dispositif du présent arrêt ;
Considérant qu’il y a dès lors lieu de surseoir à statuer sur la compétence de la juridiction administrative jusqu’à la réponse de Cour de Justice des Communautés Européennes sur les deux premières questions ci-dessous formulées et de formuler dès à présent, sous réserve de ce qui sera statué sur la compétence et sur la recevabilité, les 3 et 4e questions libellées ci-
dessus ;
Par ces motifs la Cour, statuant contradictoirement, sur le rapport de son vice-président, reçoit l’acte d’appel du 22 juin 2004, avant de statuer sur la compétence de la juridiction administrative pour connaître du litige, pose à titre préjudiciel à la Cour de Justice des Communautés Européennes les questions suivantes :
1. L’article 9 de la directive 98/5 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un Etat membre autre que celui où la qualification a été acquise doit-il être interprété comme excluant une procédure de recours telle qu’elle est organisée par la loi du 10 août 1991, telle qu’elle a été modifiée par la loi du 13 novembre 2002 ? 2. Plus particulièrement des organes de recours tels que le conseil disciplinaire et administratif et le conseil disciplinaire et administratif d’appel constituent-il des voies de « recours juridictionnels internes » au sens de l’article 9 de la directive 98/5 et l’article 9 doit-il être interprété comme excluant une voie de recours qui impose la saisine d’un ou de plusieurs organes de cette nature avant d’avoir la possibilité de saisir sur une question de droit une « cour ou un tribunal » au sens de l’article 9 ;
sous réserve de statuer ultérieurement sur la compétence de la juridiction administrative et sur la recevabilité du recours, tous moyens de forme et de fond des parties demeurant saufs, pose à titre préjudiciel à la Cour de Justice de Communautés Européennes les questions suivantes :
3. Est-ce que les autorités compétentes d’un Etat membre sont autorisées à soumettre le droit d’un avocat d’un Etat membre d’exercer sur une base permanente la profession d’avocat sous son titre professionnel d’origine dans les domaines d’activités spécifiés à l’article 5 de la directive 98/5/CE à une exigence de maîtrise des langues de cet Etat membre ? 6 4. En particulier, est-ce que les autorités compétentes peuvent émettre la condition que ce droit d’exercice de la profession soit soumis à la condition que l’avocat passe un examen oral de langue dans toutes (ou plusieurs) des trois langues principales de l’Etat membre d’accueil aux fins de permettre aux autorités compétentes de vérifier si l’avocat maîtrise les trois langues et si tel est le cas quelles sont les garanties procédurales, s’il y en a, qui sont requises ? réserve les frais, fixe l’affaire au rôle général.
Ainsi délibéré et jugé par Jean Mathias Goerens, vice-président, rapporteur Christiane Diederich-Tournay, premier conseiller Marc Feyereisen, conseiller, et lu par le vice-président Jean Mathias Goerens en l’audience publique au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête en présence du greffier de la Cour Anne-Marie Wiltzius.
le greffier le vice-président 7
