GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 16628C du rôle Inscrit le 6 juin 2003
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Audience publique du 22 janvier 2004 Recours formé par …, Bridel contre une décision du ministre de l’Intérieur en présence de l’administration communale de Sandweiler, d’X, de Y et d’Z en matière d’aménagement des agglomérations - Appel -
(jugement entrepris du 15 mai 2003, n° 14420 du rôle)
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Vu l’acte d’appel déposé au greffe de la Cour administrative le 25 juin 2003 par Maître Marc Theisen, avocat à la Cour, au nom de …, sans état connu, demeurant … à Bridel, contre un jugement rendu par le tribunal administratif en matière d’aménagement des agglomérations à la date du 15 mai 2003 sous le numéro du rôle 14420, à la requête de l’administration communale de Kopstal, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonction, contre une décision du ministre de l’Intérieur du 18 octobre 2001 refusant d’approuver une délibération du conseil communal de Kopstal, par laquelle ont été adoptées définitivement des modifications à apporter au plan d’aménagement général de la commune de Kopstal concernant des fonds sis à Bridel aux lieux-dits « Bei Kahlscheier » et « rue du Biergerkraïz » ; en présence de …, préqualifiée, en sa qualité de propriétaire au lieu-dit « Bei Kahlscheier » d’un terrain portant le numéro cadastral …, d’X, demeurant à L-…et de Y, demeurant à L-…, les deux en leurs qualités de copropriétaires indivises d’une parcelle sise rue du Biergerkraïz et inscrite sous le numéro cadastral …, parties ayant été autorisées par ordonnances présidentielles à intervenir volontairement, ainsi qu’en présence d’Y, architecte, demeurant à L- …, partie tierce intéressée.
Vu la signification de ladite requête d’appel par acte d’huissier Marc Graser à la date du 18 juillet 2003 à l’administration communale de Kopstal, à X, à Y et à Z.
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 17 juillet 2003 par le délégué du Gouvernement Guy Schleder.
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 septembre 2003 par Maître Marc Theisen, au nom de ….
Vu le mémoire en réponse contenant appel incident déposé au greffe de la Cour administrative le 9 octobre 2003 par Maître Pierre Thielen, avocat à la Cour, au nom de l’administration communale de Kopstal.
Vu la signification dudit mémoire en réponse par acte d’huissier Pierre Kremmer le 13 octobre 2003 à …, Z, X et Y.
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 10 octobre 2003 par le délégué du Gouvernement Guy Schleder.
Vu le mémoire intitulé mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 7 novembre 2003 par Maître Marc Theisen, au nom de ….
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 10 novembre 2003 par Maître Pierre Thielen, avocat à la Cour, au nom de l’administration communale de Kopstal.
Vu la signification dudit mémoire en réplique par acte d’huissier Pierre Kremmer le 13 novembre 2003 à …, Z, X et Y.
Vu le mémoire intitulé mémoire complémentaire déposé au greffe de la Cour administrative le 10 décembre 2003 par le délégué du Gouvernement Guy Schleder.
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris.
Ouï le vice-président en son rapport à l’audience publique et Maître Gülcan Doyduk, en remplacement de Maître Marc Theisen, Maître Olivier Rodesch, en remplacement de Maître Pierre Thielen et le délégué du Gouvernement Guy Schleder en leurs observations orales.
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Par requête déposée au greffe de la Cour le 25 juin 2003 …, sans état particulier, demeurant à Bridel, 2, rue Guillaume Stolz, a déclaré relever appel d’un jugement du tribunal administratif du 15 mai 2003 qui, après avoir notamment déclaré recevable le recours en intervention volontaire de l’appelante, a déclaré non justifié le recours en annulation dirigé par l’administration communale de Kopstal contre une décision du ministre de l’Intérieur refusant d’approuver une délibération du conseil communal de Kopstal du 26 avril 2001, par laquelle ont été adoptées définitivement des modifications à apporter au plan d’aménagement général de la commune de Kopstal concernant des fonds sis à Bridel aux lieux-dits « Bei Kahlscheier » et « rue du Biergerkraïz ».
Le recours introduit par la commune de Kopstal se situe dans le cadre d’un projet de reclassement de parcelles et d’extension du périmètre de construction du plan d’aménagement général de la commune de Kopstal dont l’approbation a été refusée par le ministre de l’Intérieur.
Le jugement a retenu qu’en refusant l’approbation du projet de modification en ses deux volets, la décision du ministre n’est pas viciée par une erreur d’appréciation à sanctionner par le tribunal, mais que le ministre a agi sur base de considérations légales d’ordre urbanistique tendant à une finalité d’intérêt général.
2 L’appelante … conclut à la réformation du jugement et à l’annulation de la décision du ministre.
L’annulation est demandée en premier lieu pour absence ou insuffisance de motifs. Il est soutenu par ailleurs que la décision incriminée aurait été prise en violation de l’article 106 de la loi communale, de l’article 107 de la Constitution et des articles 4.2, 4.3., 4.4., 8.1 et 8.2 de la Charte européenne de l’autonomie locale. Il est encore reproché au jugement dont appel d’avoir outrepassé la compétence du juge administratif en matière de recours en annulation.
Le délégué du Gouvernement a déposé un mémoire en réponse le 13 juillet 2003. Il est conclu à voir rejeter les moyens d’appel et à la confirmation du jugement.
L’appelante a déposé un mémoire en réplique le 11 septembre 2003. Il y est pris position par rapport au mémoire du délégué du Gouvernement et conclu dans le sens de la requête d’appel.
L’administration communale de Kopstal a déposé un mémoire contenant appel incident le 9 octobre 2003. Il est conclu à voir dire que c’est à tort que le tribunal a admis la recevabilité des réclamations des habitants de la résidence « Les Charmettes » qu’en ordre subsidiaire il y aurait lieu de déclarer non fondées.
L’administration communale conclut à la réformation du jugement et à l’annulation de la décision déférée pour excès de pouvoir et/ou violation de la loi, sinon pour violation de la Charte européenne de l’autonomie locale, sinon par application « de la théorie des droits acquis ».
Le délégué du Gouvernement a déposé un mémoire en duplique à l’égard des appelants en date du 10 octobre 2003. Il y développe plus amplement la motivation de la décision ministérielle tout en critiquant l’attitude de la commune de Kopstal.
En date du 14 octobre 2003, le délégué du Gouvernement a sollicité du président de la Cour un délai pour produire un mémoire complémentaire au mémoire précité de la commune de Kopstal, requête non suivie d’effet.
Le 7 novembre 2003, l’appelante a déposé un mémoire intitulé « Mémoire en réponse » dans lequel est pris attitude à l’encontre des mémoires du délégué du Gouvernement.
Le 10 novembre 2003, l’administration communale de Kopstal a déposé un mémoire en réplique dans lequel il est pris attitude quant au mémoire en réplique de l’appelante du 11 septembre 2003 et au mémoire en duplique du délégué du Gouvernement du 9 octobre 2003.
Le délégué du Gouvernement a déposé un mémoire complémentaire en date du 10 décembre 2003. Il est pris attitude quant aux moyens de la commune de Kopstal et conclu au rejet de l’appel incident et à la confirmation du jugement.
Quant à la procédure :
Considérant que l’appel principal est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi ;
3 Considérant qu’en son mémoire déposé le 9 octobre 2003, l’administration communale de Kopstal déclare relever appel incident du jugement intervenu et entrepris par l’appel de … ;
Considérant que le mémoire est recevable en tant que tel, et, par application de l’article 46 (3) de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, quant au délai, alors que le mémoire d’appel n’a été signifié à la commune, demanderesse en première instance, que le 18 juillet 2003 ;
Considérant qu’il est constant en cause comme résultant tant de l’état du dossier que des débats à l’audience que l’administration de Kopstal n’a pas versé avant le rapport d’audience l’autorisation d’ester en justice exigée par l’article 83 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, autorisation qui, en vertu d’une jurisprudence constante est requise pour l’exercice d’une voie de recours ;
que dès lors, et sans qu’il n’y ait lieu d’examiner si c’est à bon droit que l’appel de la commune a été qualifié d’appel incident ou si au contraire il doit être analysé en appel principal, ce qui entraînerait son irrecevabilité pour tardiveté, il y a lieu de déclarer l’appel de la commune irrecevable ;
que le mémoire ne peut dès lors être considéré que dans la mesure où il constitue une défense au mémoire du délégué du Gouvernement du 13 juillet 2003 par rapport auquel il est recevable quant au délai ;
Considérant que les troisièmes mémoires déposés par l’appelant le 7 juillet 2003 et par le délégué du Gouvernement le 10 décembre 2003 sont à écarter sur base de l’article 48 de la loi précitée de la loi précitée du 21 juin 1999 ;
Quant au fond :
Considérant que l’irrecevabilité de l’appel de l’administration communale de Kopstal laissant subsister le seul appel de la dame …, seules les dispositions du jugement à raison desquelles elle a un intérêt né et actuel, c’est à dire celles se rapportant à la parcelle inscrite sous le numéro cadastral … longeant la rue Guillaume Stolz au lieu-dit « Bei Kahlscheier », se trouvent valablement entreprises par l’appel ;
qu’il s’ensuit que la Cour est saisie de l’examen du bien-fondé du recours en annulation dirigé par … contre la décision du ministre de l’Intérieur du 18 octobre 2001 par laquelle l’approbation de la délibération du conseil communal de l’administration communale de Kopstal du 26 avril 2001 par laquelle, en son point b), une modification du plan d’aménagement général de la commune de Kopstal concernant des fonds sis au lieu-dit « Kahlscheier » a été définitivement adoptée, cette modification tendant au reclassement des fonds de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité, a été refusée ;
Considérant qu’il résulte de l’examen du dossier que la procédure telle que prévue par la loi du 12 juin 1937 sur l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes a été régulièrement suivie en cause ;
Considérant que la décision ministérielle régulièrement entreprise en cause sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant création des juridictions de l’ordre 4 administratif a refusé l’approbation de la modification du plan d’aménagement général au lieu-dit « Kahlscheier » sur base des motifs qui suivent : « La réclamation introduite par les habitants de la résidence « Les Charmettes » est déclarée recevable et quant au fond motivée à suffisance de droit. En effet il est inopportun de procéder à ne extension du Projet d’Aménagement Général au lieu-dit « bei Kahlscheuer » et de légaliser ainsi une situation peu propice au niveau urbanistique. Par ailleurs, l’accessibilité par une route appropriée n’est pas assurée. Finalement, l’urbanisation renforcée de ces lieux entraînerait certainement la destruction définitive du site naturel. » Considérant que l’appelante critique cette décision et en demande l’annulation dans un premier ordre d’idées pour absence ou insuffisance des motifs ;
Considérant que ce moyen, produit en première instance par l’administration communale de Kopstal a été écarté par le jugement dont appel par référence à la nature réglementaire de l’intervention du ministre dans la procédure d’approbation en matière d’aménagement et en retenant que le moyen s’est implicitement mais nécessairement référé à l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sur la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, texte ne régissant que les décisions administratives individuelles et partant inapplicables en matière réglementaire ;
Considérant que si la Cour se rallie à cette façon de voir et qu’il est par ailleurs de jurisprudence que la loi du 1er décembre 1978 sur la procédure administrative non contentieuse ne s’applique pas en matière de tutelle communale, il n’en est pas moins que pour des motifs tirés du principe de l'autonomie communale, le pouvoir du ministre de ne pas approuver une décision d'ordre réglementaire ou encore, en la matière de l'urbanisme, d'accepter une réclamation tendant à mettre en échec la décision de l'autorité communale, doit être apprécié restrictivement, le ministre devant justifier d’un motif objectif et précis à base d'une décision contraire à celle de l'autorité communale étant entendu toutefois que, contrairement aux situations où la loi confère au Grand-Duc le droit d'annuler des décisions de l'autorité sous tutelle pour des motifs d'illégalité ou de contrariété à l'intérêt général, le ministre peut faire valoir à l'appui de sa décision d'autorité de tutelle approbatoire, des considérations d'opportunité;
Considérant que si, dans le cadre d'un recours en annulation, il n'appartient pas à la juridiction administrative d'asseoir sa décision sur des motifs tirés de l'opportunité de la décision de l'autorité administrative, il n'en est pas moins que cette juridiction a le droit et le devoir d'examiner l'existence et l'exactitude des faits sur lesquels l'autorité administrative s'est basée pour motiver sa décision;
Considérant qu’il résulte de la décision ministérielle ci-dessus transcrite ensemble les motifs supplémentaires produits au cours de la procédure contentieuse que la décision critiquée repose sur des soucis légitimes d’ordre urbanistique objectifs et vérifiables alors que les motifs de la décision se réfèrent à la situation vérifiée en fait alors qu’il résulte de l’examen du dossier qu’en ce qui concerne le lieu-dit « Bei Kahlscheier », il ressort des pièces et éléments du dossier et notamment de la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Kopstal, que les terrains situés le long de la rue Guillaume Stolz au sujet desquels le conseil communal de Kopstal a décidé le reclassement de la zone rurale en zone d’habitation à faible densité sont séparés du reste de la localité de Bridel non seulement par une route, à savoir la rue du Biergerkraïz, mais également par une forêt et que les terrains en question sont reliés à la rue du Biergerkraïz par un étroit chemin rural traversant la forêt;
5 qu’en plus les parcelles litigieuses ne sont pas adjacentes au périmètre d’agglomération et leur reclassement en zone d’habitation à faible densité est de nature à entraîner un îlot d’habitation en pleine zone rurale et forestière dans un site ayant gardé un caractère naturel, abstraction faite des quelques constructions érigées d’une manière illégale au lieu-dit en question, à savoir plus particulièrement une résidence à appartements et d’autres constructions privées, l’extension du périmètre d’agglomération afin d’y inclure les terrains ainsi énoncés étant contraire à un développement cohérent et concentrique de la localité de Bridel et est partant contraire au concept urbanistique exposé par le ministre ;
que la Cour fait encore sienne l’appréciation des premiers juges que l’objectif du ministre à travers sa décision litigieuse du 18 octobre 2001 s’inscrit entièrement dans le cadre de la décision du gouvernement en conseil du 11 juillet 1986 concernant la révision des directives générales du programme directeur de l’aménagement du territoire, tel que mis en avant dans le mémoire en réponse du délégué du gouvernement et elle a partant été prise dans l’intérêt général et non pas, comme il a été erronément allégué par l’administration communale de Kopstal, dans l’intérêt des quelques particuliers résidant dans la résidence précitée ;
Considérant que la motivation du jugement dont appel s’étant bornée à des vérifications sur l’existence des faits gisant à la base de la décision ministérielle, le jugement ne saurait encourir le reproche d’avoir dépassé la compétence de la juridiction administrative en matière de recours en annulation ;
Considérant que l’appelante reproche encore à la décision ministérielle attaquée d’avoir été prise en violation de l’article 106 de la loi communale du 13 décembre 1988 ;
Considérant que le texte visé prévoit la tutelle d’approbation dans les cas qu’il énonce, « sans préjudice d’autres dispositions de lois spéciales » réserve visant entre autre la loi précitée du 8 juin 1937, les décisions en matière d’aménagement communal ne figurant pas à l’énumération contenue audit article ;
qu’à supposer, en ce qu’il est soutenu par l’appelant que la disposition qui prévoit qu’« en cas de refus d’approbation, le refus doit être motivé » serait d’application même aux cas de tutelle prévues par d’autres lois, cette façon de voir ne tirerait pas à conséquence alors que, comme il a été retenu ci-dessus, la décision ministérielle repose sur de justes motifs ;
considérant que l’appelante invoque par ailleurs une violation de l’article 107 de la Constitution par la décision litigieuse ;
que se trouve visé plus particulièrement le numéro (6) dudit article qui dispose que : « La loi peut soumettre certains actes des organes communaux à l’approbation de l’autorité de surveillance et même en prévoir l’annulation ou la suspension en cas d’illégalité ou d’incompatibilité avec l’intérêt général, sans préjudice des attributions des tribunaux judiciaires ou administratifs » ;
Considérant que le reproche tel que développé par l’appelante n’est pas fondé en droit alors qu’il résulte du libellé du texte constitutionnel que les seuls actes d’annulation et de suspension sont limités à des situations d’illégalité ou d’incompatibilité avec l’intérêt général, hypothèse d’ailleurs prévue de manière générale par les articles 103 et 104 de la loi communale, ce de quoi il découle nécessairement que la tutelle d’approbation limitée aux cas 6 spécialement prévus par l’article 106 de la loi communale et par des lois spéciales dont celle précitée du 8 juin 1937 peut s’exercer sur base de considérations d’opportunité ;
Considérant que l’appelant invoque enfin la violation des articles précités de la Charte européenne de l’autonomie locale ;
Considérant qu’en instance d’appel, l’appelante invoque plus particulièrement l’article 8, 2e alinéa qui, sous l’intitulé « contrôle administratif des actes des collectivités locales » et après avoir spécifié que ce contrôle peut être prévu par la Constitution ou la loi, est formulé comme suit : « tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par les autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales. » Considérant qu’il est de jurisprudence que l’aménagement communal en raison de la priorité de l’aménagement général du territoire, lui aussi réglé par la loi, constituant une « tâche déléguée » au sens de la Charte, l’existence en la matière de la tutelle administrative, même d’approbation, donc pouvant s’exercer pour des motifs d’opportunité, n’est pas contraire à l’article 8 de ladite Charte (cf. arrêt n° du rôle 10762C du 29 octobre 1998, Administration communale de Contern c/ Ministre de l’Intérieur) ;
que le reproche tiré d’une prétendue violation de la Charte n’est dès lors pas justifié ;
Considérant qu’il résulte de l’ensemble des considérations ci-dessus que l’appel de … n’est pas fondé et qu’il y a lieu à confirmation du jugement dont appel ;
Considérant que bien que les parties X, Y et Z auxquels la requête d’appel a été régulièrement signifiée, n’ont pas présenté de mémoire, il n’y en a pas moins lieu de statuer à leur égard ;
Par ces motifs, La Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit l’appel de … en la forme ;
délclare l’appel de l’administration communale de Kopstal irrecevable ;
écarte les mémoires déposés par l’appelante le 7 novembre 2003 et par le délégué du Gouvernement le 10 décembre 2003 ;
dit l’appel de … non fondé et en déboute ;
partant confirme le jugement en ce qu’il a dit n’y avoir lieu à annulation de la décision ministérielle déférée en ce qu’elle a visé la parcelle appartenant à l’appelante ;
condamne l’appelante … aux frais de l’instance d’appel à l’exception de ceux relatifs à l’appel de l’administration communale de Kopstal qui sont à supporter par cette dernière.
7 Ainsi jugé par :
Jean-Mathias Goerens, vice-président, rapporteur Christiane Diederich-Tournay, 1er conseiller Marc Feyereisen, conseiller, et lu par le vice-président Jean-Mathias Goerens en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence du greffier de la Cour Anne-Marie Wiltzius.
le greffier le vice-président 8
