GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéros du rôle :
13899C, Inscrit le 20 août 2001, et 13905C Inscrit le 21 août 2001 ———————————————————————————————————— AUDIENCE PUBLIQUE DU JEUDI 20 DECEMBRE 2001 Appel du ministre de la Justice et de … … contre … … en matière de nomination (jugement entrepris du 11 juillet 2001) Vu les requêtes déposées au greffe de la Cour administrative A) le 20 août 2001 par le délégué du Gouvernement en vertu d’un mandat du ministre de la Justice du 19 juillet 2001, B) le 21 août 2001 par … …, ancien vice-président au tribunal d’arrondissement de …, actuellement conseiller à la Cour d’appel, demeurant à L-…;
en tant que partie intéressée appelée en cause en première instance, par lesquelles ces parties ont relevé appel contre le jugement 12058 rendu le 11 juillet 2001 par le tribunal administratif dans une cause opposant l’Etat à … …, juge de paix-directeur adjoint, demeurant à L-…;
vu le mémoire en réponse à l’un et l’autre acte d’appel versé en cause le 13 septembre 2001 par la partie intimée;
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vu les mémoires en réplique du délégué du Gouvernement et de la partie … … versés le 15 octobre 2001 et le mémoire en duplique de … … déposé le 6 novembre 2001;
vu les pièces régulièrement versées et notamment l’arrêté de nomination attaquée du 18 mars 2000, ainsi que le jugement entrepris du 11 juillet 2001;
ouï le président en son rapport fait à l’audience du 13 décembre 2001, Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH et Maîtres Jean WELTER, Fernand ENTRINGER et Dean SPIELMANN en leurs plaidoiries.
Fort du mandat lui conféré à cet effet par le ministre de la Justice en date du 19 juillet 2001 le délégué du Gouvernement a déposé le 20 août 2001 une requête d’appel contre le jugement no 12058 du rôle rendu le 11 juillet 2001 par le tribunal administratif dans une cause opposant l’Etat à … ….
Le 21 août 2001 … …, en tant que partie intéressée appelée en cause en première instance, a de son côté relevé appel contre le même jugement.
Devant le tribunal administratif … … avait demandé la réformation, subsidiairement l’annulation de la « la nomination du 18 mars 2000, de … … au poste de conseiller à la cour d’appel ». Pour autant que de besoin le recours était également dirigé contre la procédure préalable à cette nomination et spécialement contre l’avis élaboré par la Cour supérieure de Justice en date du 17 février 2000.
Au dispositif du jugement entrepris le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation et a déclaré le recours en annulation irrecevable en ce qu’il était dirigé contre l’avis précité du 17 février 2000. Il a par contre reçu en la forme le recours en annulation pour autant qu’il était dirigé contre l’arrêté grand-ducal de nomination du 18 mars 2000 et l’a déclaré justifié en retenant comme motif que ledit avis, de même que l’avis du procureur général d’Etat, ne répondait pas à l’obligation de motivation énoncée par l’article 4 du règlement grand-ducal de 1979. En conséquence il a annulé l’arrêté grand-ducal du 18 mars 2000 et renvoyé l’affaire devant le ministre de la Justice.
Dans son acte d’appel la partie publique reproche aux juges de première instance d’avoir, à tort selon elle, étendu le champ d’application de l’article 4 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure administrative non contentieuse à la procédure de consultation de la Cour Supérieure de Justice instituée par l’article 90 de la Constitution et dont les détails de la mise en œuvre sont fixés par l’article 43 de la loi du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire. L’Etat attire l’attention sur le fait que cette dernière loi est à la fois une norme hiérarchiquement supérieure et une norme postérieure au règlement grand-ducal de 1979. En s’appuyant sur sa lecture des travaux préparatoires de la loi du 7 mars 1980 le délégué du Gouvernement entend démontrer que la décision des premiers juges ne serait pas conforme au texte, ni à l’esprit de la législation en vigueur, et devrait - 2 -
par conséquent être réformée. L’esprit du texte ne serait pas de protéger les intérêts privés des candidats, mais d’assurer l’indépendance du pouvoir judiciaire.
Dans la motivation de son appel le tiers intéressé abonde dans le même sens en insistant particulièrement sur le fait que l’avis critiqué de la Cour Supérieure de Justice aurait été élaboré dans le respect scrupuleux des formes fixées par la loi sur l’organisation judiciaire. Le fait que le Tribunal administratif n’en aurait pas moins censuré la procédure constituerait une critique implicite de la loi en question qui devrait entraîner l’annulation du jugement ou du moins sa réformation.
Le 13 septembre 2001 la partie … a déposé son mémoire en réponse à l’un et l’autre acte d’appel. … estime les appels irrecevables alors qu’il n’entreprendraient pas la partie du jugement relative à la régularité de l’avis du Procureur général, or l’irrégularité de celui-ci suffirait à justifier la décision entreprise.
En ce qui concerne le fond du recours l’intimé examine les travaux préparatoires de la loi du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire en suivant l’évolution de l’article 36 de la loi du 18 février 1885 sur la même matière vers l’article 43 dont l’application est en discussion. Il en tire la conclusion que la Cour supérieure de Justice ne saurait remplacer par un vote l’avis qui lui est demandé par l’article 90 de la Constitution.
Pour le surplus, et à supposer que la décision de première instance fût réformée sur le point ci-dessus, le dispositif serait encore à confirmer pour le motif que l’avis émis par le Procureur général ne correspondrait pas aux exigences de la loi.
La Constitution exigeant que la Cour supérieure de Justice donne un avis, la loi du 7 mars 1980 organisant par contre un vote secret, la partie … demande à voir saisir la Cour Constitutionnelle de la question de la conformité de l’article 43 de cette loi à la Constitution.
L’intimé relève appel incident pour autant que les premiers juges ont déclaré l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 inapplicable en l’espèce.
Finalement l’intimé réitère les critiques émises en première instance au sujet de la composition de l’assemblée générale de la Cour supérieure de Justice à laquelle il reproche d’avoir compté parmi les votants un allié du candidat tiers intéressé dans la présente instance.
Le délégué du Gouvernement a répliqué par un mémoire du 15 octobre 2001 dans lequel il conclut à la recevabilité de son appel qui serait dirigé contre le dispositif du jugement du 11 juillet 2001 et non contre une ou plusieurs parties de la motivation.
Les reproches concernant l’avis émis par le Procureur général sont écartés par le délégué qui soutient que, pour être succint, cet avis n’en serait pas moins conforme à la loi qui n’exigerait pas que cette autorité fournisse une appréciation sur la valeur des candidats.
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Quant au reproche d’inconstitutionnalité visant l’article 43 de la loi du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire la partie publique fait valoir que la disposition critiquée aurait précisément pour but de régler la procédure à suivre pour l’émission de l’avis exigé à l’article 90 de la Constitution et qu’on ne saurait partant y voir une contrariété audit article. La Cour Constitutionnelle ne serait donc pas à saisir d’une question préjudicielle en ce sens.
Dans son mémoire en réplique versé à la date du même 15 octobre la partie intéressée … … conclut à la recevabilité des appels principaux, estime cependant l’appel incident irrecevable, l’intimé ayant obtenu gain de cause en première instance, tout en concédant que par les appels non limités la connaissance de l’intégralité du litige est actuellement dévolue à la Cour administrative.
La partie intéressée fait remarquer que dans le mémoire en réplique versé en première instance par … … cette partie aurait renoncé aux moyens tirés de la loi du 7 mars 1980 et du règlement grand-ducal du 8 juin 1979. En basant leur décision sur des moyens qui n’étaient plus dans le débat les juges de première instance auraient rendu un jugement encourant l’annulation ou du moins la réformation.
Des nombreuses citations des travaux préparatoires faites de part et d’autre la partie … … tire la conclusion que le texte de l’article 43 de la loi du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire serait d’une clarté qui s’opposerait à toute opération contraire ou additionnelle à la procédure qui y est prévue. Le jugement ayant admis le contraire serait donc à réformer.
L’appelant … demande la confirmation de la décision du tribunal quant au moyen déduit de la violation alléguée de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979. Il rejette en même temps les critiques émises par la partie … … à l’encontre de la composition de l’Assemblée générale de la Cour supérieure de Justice au moment du scrutin.
… … argumente quant à l’avis du Procureur général que le laconisme de celui-ci ne saurait affecter la légalité de la décision qui a été prise ultérieurement par l’autorité de nomination.
… … a déposé son mémoire en duplique à la date du 6 novembre 2001. Il y réitère son argumentation quant à la recevabilité des appels principaux et affirme la recevabilité de son appel incident.
L’intimé se défend d’avoir renoncé d’une façon ou d’une autre aux moyens tirés des règles de la procédure administrative non contentieuse tout en relevant que même s’il en eut été ainsi les juges de première instance auraient pu d’office faire application des dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979. Il estime que les dispositions en question sont d’ordre public de sorte que ce serait à bon droit que le Tribunal administratif les aurait fait prévaloir.
Quant à la composition de l’Assemblée générale de la Cour supérieure de Justice au moment du scrutin … réitère ses reproches sans cependant en suggérer une conséquence en droit.
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Quant à la recevabilité des appels:
Les appels des 20 et 21 août 2001 contre le jugement du 11 juillet 2001, introduits dans les forme et délai de la loi et d’ailleurs non critiqués sous cet aspect, sont recevables en la pure forme. Dans l’intérêt d’une saine administration de la justice la jonction des rôles 13899C et 13905C est à prononcer pour que les deux appels connexes puissent être vidés par un même arrêt.
Dans son mémoire en réponse du 13 septembre 2001 la partie … soulève une question de recevabilité de fond en relevant que ni l’un, ni l’autre appel n’entre-
prendrait expressément la partie du jugement relative à la régularité de l’avis du Procureur général. L’intimé entend en déduire que la demande en réformation du jugement ne serait pas recevable, alors que l’irrégularité du prédit avis, qu’il estime définitivement constatée, suffirait à justifier la décision des premiers juges de sorte que les moyens invoqués, à les supposer acceptés, ne fourniraient pas la base pour une réformation du dispositif.
Les appels non limités interjetés par le délégué du Gouvernement et par … … contre les dispositions du jugement entrepris ont pour effet de soumettre à la Cour la connaissance de l’intégralité du litige qui a fait l’objet des débats en première instance, y compris des moyens qui, ayant été soumis au premier juge, ne sont pas mentionnés expressis verbis aux actes d’appel. Le moyen d’irrecevabilité tiré par … … du fait que le caractère légal de l’avis du Procureur général ne serait pas spécialement discuté auxdits actes doit en conséquence être rejeté.
Les appels principaux interjetés d’une part par le délégué du Gouvernement mandaté par le ministre de la Justice, et d’autre part par la partie intéressée … … sont donc recevables.
Dans son même mémoire du 13 septembre 2001 la partie intimée a relevé appel incident pour autant que les premiers juges auraient déclaré l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 inapplicable en l’espèce. C’est à tort que la partie … tire argument du fait que l’actuel intimé aurait eu gain de cause en première instance pour soutenir que son appel incident visant un moyen non retenu par les premiers juges serait irrecevable. Ledit appel est cependant superfétatoire alors que l’ensemble des moyens, y compris celui tiré de l’article 6 en question, est soumis au contrôle de la Cour par l’effet des appels principaux.
Comme l’appel incident n’a pas engendré de frais, son caractère surabondant restera sans conséquences.
Quant au fondement des appels:
Dans sa requête originaire du 19 juin 2000 … … a demandé au Tribunal administratif de réformer, sinon d’annuler la décision entreprise, tandis qu’il résulte de l’examen de la motivation que les termes « décision entreprise » se rapportent tant à l’arrêté grand-ducal du 18 mars 2000 portant nomination de … … aux fonctions de Conseiller à la Cour, qu’également à « la procédure préalable d’avis de la Cour supérieure de Justice ».
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Aucune disposition légale ne conférant compétence à la juridiction administrative pour statuer comme juge du fond en la matière, le tribunal s’est à bon droit déclaré incompétent pour connaître de la demande en réformation des actes critiqués.
Le tribunal s’est encore appuyé sur une motivation correcte que la Cour adopte pour constater que l’avis querellé de la Cour supérieure de Justice n’est pas sujet à un recours en annulation autonome, alors qu’il ne constitue pas un acte final de la procédure et qu’il n’est pas de nature à faire grief séparément de l’acte de nomination dont il constitue le préalable. Le constat d’irrecevabilité du recours sous ce rapport est donc à confirmer.
Aux termes de l’article 2 de la loi du 7 novembre 1996 la juridiction administrative statue sur les recours en annulation dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements.
En l’espèce la compétence de l’autorité ayant procédé à la nomination dont l’annulation est demandée, fixée sans ambiguïté par l’article 90 de la Constitution, n’est pas critiquée. D’autre part aucune partie en cause ne reproche à cette même autorité d’avoir excédé ou détourné ses pouvoirs en procédant à la nomination du candidat premier-présenté par la Cour supérieure de Justice. Finalement la procédure de nomination, et spécialement sa phase préliminaire de consultation, s’est déroulée suivant les prescriptions des articles 43 et 152 de la loi du 7 mars 1980.
Nonobstant le caractère constant de ces constatations le Tribunal a estimé que l’avis de la Cour supérieure de Justice du 17 février 2000 ne répondrait pas à l’obligation de motivation énoncée par l’article 4 du règlement grand-ducal relatif à la procédure administrative non contentieuse, de même d’ailleurs que l’avis du procureur général d’Etat. Il en a tiré la conclusion que la procédure de nomination serait viciée et a disposé que l’arrêté grand-ducal de nomination litigieux, en tant qu’aboutissement de ladite procédure, encourrait l’annulation pour avoir violé les formes destinées à protéger les intérêts privés.
Il incombe à la Cour de vérifier en premier lieu si dans le cas d’espèce l’article 43 de la loi du 7 mars 1980 ne tient pas en échec les dispositions du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979, ainsi que le soutiennent les parties appelantes.
L’examen de la genèse de la loi sur l’organisation judiciaire montre que le projet originaire prévoyait une motivation des propositions de candidats, mais qu’à la suite du rapport de la commission juridique de la Chambre des députés le gouvernement a proposé le 17 octobre 1979 un texte amendé de l’article 43, tout en exposant de façon explicite les raisons pour lesquelles le nouveau texte fait abstraction de toute obligation de motiver le choix fait par la Cour par vote secret.
Dans son avis du 13 novembre 1979 le Conseil d’Etat a approuvé cet amendement en précisant notamment que l'avis de la Cour Supérieure de Justice se borne à faire connaître le résultat du vote qui exprime l’opinion de la majorité des membres de la Cour.
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Le 10 janvier 1980 la Commission juridique accepte … le nouveau texte de l’article 43, qui laisse tomber l’obligation de motiver les « présentations » non sans avoir explicitement motivé son attitude à cet égard dans son rapport complémentaire du même jour.
Ces textes forcent la Cour à constater qu’en votant le projet de loi 2103 qui, par la promulgation par le Grand-Duc, est devenu la loi du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire, la Chambre des députés, usant souverainement du pouvoir qui est le sien, a institué en parfaite connaissance de cause une procédure de consultation qu’elle a délibérément maintenue en dehors du champ d’application des règles édictées par l’arrêté grand-ducal antérieur en date sur la procédure administrative non contentieuse.
Les discussions longues et mouvementées menées à l’époque à ce sujet sont consignées dans les documents parlementaires qui font ressortir que l’enjeu essentiel en était l’indépendance du judiciaire par rapport aux autres pouvoirs et spécialement par rapport au pouvoir exécutif.
La procédure prescrite par l’article 90 de la Constitution et organisée par l’article 43 de la loi du 7 mars 1980 est ainsi clairement destinée à garantir l’indépendance de la Justice et n’a pas été créée dans le but de protéger les intérêts privés des magistrats, le législateur ayant pu estimer ces intérêts sauvegardés à suffisance par l’intervention de la Cour Supérieure de Justice dans la procédure.
(Cf. outre les rapports et avis précités:
avis de la Cour Supérieure de Justice du 19 juin 1975 : l’adoption du texte proposé par la majorité des membres de la Cour mettra fin à toute interprétation tendant à établir une prééminence du pouvoir exécutif sur le judiciaire;
avis du Groupement des magistrats luxembourgeois du 3 mars 1979: … le droit de présentation de la Cour supérieure de Justice découle de la séparation des pouvoirs et est un principe d’ordre constitutionnel.) La Cour administrative doit relever incidemment sur base de ces documents que les premiers juges se sont profondément mépris sur le sens du terme présentation tel qu’utilisé par l’article 43. Loin de faire référence à une description des qualités et mérites des différents candidats ce terme a été choisi pour le seul motif qu’il était supposé limiter plus concrètement le choix de l’autorité de nomination en excluant (suivant l’opinion d’une partie des intervenants) que le choix ne se fixât sur un candidat non présenté (cf. : l’exposé des motifs du projet de loi 2103: … semblent avoir élargi les pouvoirs de la Cour Supérieure de Justice et limité le choix du Grand-Duc à l’un ou l’autre des candidats présentés et l’avis précité du Groupement des magistrats ainsi que la prise de position y relative du Ministre de la Justice du 8 mars 1979).
Comme la procédure en question a été exclue par le législateur du champ d’application de la procédure administrative non contentieuse l’argumentation que les appelants ont basée sur l’article 4 de la loi du 1er décembre 1978 est sans objet.
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Pour autant que de besoin il convient de préciser, que la valeur et la portée des motifs invoqués au cours de la procédure législative sont identiques par rapport à l’avis de la Cour supérieure de Justice d’une part, et par rapport à l’avis du Procureur général d’autre part. Il est de ce fait évident que l’exclusion prédite vise l’un et l’autre avis.
Les reproches de violation des formes destinées à protéger les intérêts privés tels qu’il avaient été retenus par le Tribunal administratif ne sont dès lors pas tenables et le jugement dont appel est à réformer en ce sens.
Quant au reproche d’inconstitutionnalité visant l’article 43 de la loi du 7 mars 1980 la Cour tient à se référer une fois de plus aux travaux préparatoires, notamment aux extraits cités ci-dessus de l’avis du 13 novembre 1979 du Conseil d’Etat et du rapport du 10 janvier 1980 de la Commission juridique, desquels il résulte que la présentation des candidats, élaborée par vote secret, constitue aux vœux du législateur l’avis visé à l’article 90 de la Constitution et pour lequel aucune condition de forme, ni de fond n’est fixée par la loi fondamentale. La demande tendant à voir saisir la Cour Constitutionnelle d’une question préjudicielle à ce sujet est partant à écarter.
Le moyen effleuré par l’intimé … … et tenant à la composition de l’Assemblée générale de la Cour supérieure de Justice au moment du scrutin est à rejeter comme manquant de base légale.
Eu égard à la décision à intervenir au dispositif du présent arrêt la partie intimée est à condamner aux dépens des deux instances.
par ces motifs la Cour administrative, sur le rapport de son président, statuant à l’égard de toutes les parties, reçoit les appels principaux et incident en la forme;
déboutant de tous moyens contraires, confirme le premier juge pour autant qu’il s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation et pour autant qu’il a déclaré irrecevable le recours en annulation dirigé contre l’avis du 17 février 2000 de la Cour supérieure de justice;
déclare pour le surplus les appels introduits par le délégué du Gouvernement au nom du ministre de la Justice et par … … fondés, partant, réformant, - 8 -
dit non fondé le recours originaire déposée au greffe du tribunal administratif le 19 juin 2000 et tendant à l’annulation de l’arrêté grand-ducal du 18 mars 2000 portant nomination de … … au poste de conseiller à la cour d’appel;
déboute … … dudit recours et le condamne aux frais des deux instances.
Ainsi jugé par Messieurs Georges KILL, président, rapporteur, Jean-Mathias GOERENS, premier conseiller, Marc FEYEREISEN, conseiller, et lu par le président en audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier en chef de la Cour.
Le greffier en chef Le président - 9 -
