GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE No du rôle 12939C Inscrit le 20 février 2001 AUDIENCE PUBLIQUE DU 12 JUILLET 2001
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Requête d’appel formée par le ministre de la Justice contre … Dupong en matière de stage judiciaire (Jugement entrepris du 31 janvier 2001, nos du rôle 11998 et 12020)
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Vu la requête déposée au greffe de la Cour administrative le 20 février 2001 par laquelle le ministre de la Justice a relevé appel contre le sieur … Dupong d’un jugement rendu le 31 janvier 2001 par le tribunal administratif dans la cause inscrite sous les numéros 11998 et 12020 du rôle;
Vu le mémoire en réponse versé en cause le 19 mars 2001 par l’intimé … Dupong;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
Ouï le premier conseiller-rapporteur en son rapport à l’audience publique du 28 juin 2001, Monsieur le délégué du Gouvernement Marc Mathekowitsch et Maître Dean Spielmann en leurs plaidoiries respectives.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 20 février 2001, l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg a interjeté appel contre un jugement du tribunal administratif du 31 janvier 2001 par lequel le tribunal administratif a annulé une décision de la commission de stage judiciaire du 4 mai 2000 refusant à l’intimé … Dupong l’admission au stage notarial.
Il est soutenu à l’acte d’appel que ce serait à tort que le tribunal administratif aurait estimé que le règlement grand-ducal du 21 janvier 1978 portant organisation du stage judiciaire serait contraire à l’article 23 de la Constitution, cet article n’étant par ailleurs pas applicable en l’espèce alors que la matière sous examen relèverait du stage professionnel et non de l’enseignement universitaire. A titre subsidiaire, le règlement grand-ducal applicable ne serait pas contraire à la Constitution alors qu’il aurait été pris sur base d’une habilitation de la loi.
12939C 1 En son mémoire en réponse l’intimé conclut à la confirmation du jugement dont appel.
L’intimé soutient que la matière visée rentrerait dans le domaine de la réserve de la loi portée par l’article 23 de la Constitution. Il conclut à l’inapplicabilité du règlement grand-ducal du 8 avril 1999 modifiant celui du 21 janvier 1978 sur base de l’article 95 de la Constitution et à l’inconstitutionnalité de l’article 9 de la loi du 18 juin 1969 sur l’enseignement supérieur et l’homologation des titres et grades étrangers à propos de laquelle est formulée une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle.
Pour autant que de besoin, l’intimé relève appel incident contre le jugement intervenu dans la mesure où il a rejeté d’autres moyens d’annulation formulés en première instance et repris au mémoire.
Considérant que l’appel a été interjeté dans les formes et délai de la loi;
qu’il est partant recevable ;
Considérant que la décision de la commission du stage judiciaire du 26 avril 2000 qui a refusé à … Dupong l'admission au stage notarial a été annulée par le jugement dont appel sur base de l'article 95 de la Constitution au motif que la disposition réglementaire en vertu de laquelle la décision a été prise, soit le règlement grand-ducal modifié du 21 janvier 1978 portant organisation du stage judiciaire et réglementant l'accès au notariat serait contraire à l'article 23 al 3 de la Constitution qui porte notamment que la loi règle tout ce qui est relatif à l'enseignement;
que le jugement retient en particulier que la disposition de l'article 9 de la loi du 18 juin 1969 sur l'enseignement supérieur et l'homologation des titres et grades étrangers comporterait une habilitation à règlementer la matière du stage judiciaire incompatible avec la réserve à la loi portée par l'article 23 al 3 de la Constitution;
Considérant qu'en son acte d'appel, l'Etat du Grand-Duché conclut à la réformation du jugement en soutenant que la matière litigieuse relèverait non de l'enseignement, mais du stage professionnel, que de ce fait l'article 23 de la Constitution serait étranger au litige et que ce serait à tort que le jugement en aurait fait application en cause;
Considérant que la législation sur base de laquelle la décision litigieuse a été prise est constituée par la loi précitée du 18 juin 1969, en particulier son article 9 ainsi que le règlement grand-ducal précité du 21 janvier 1978 modifié notamment, et en ce qui concerne la matière sous examen, par le règlement grand-ducal du 8 avril 1999;
Considérant que l'article 9 de la loi de base dispose que les règlements grand-ducaux à prendre sur avis du Conseil d'Etat organiseront des "stages professionnels ou de formation";
qu'il résulte clairement de l'agencement de ce texte que les cours complémentaires font partie du stage visé alors que le texte porte que les règlements grand-ducaux pourront imposer la fréquentation d'un enseignement complémentaire et subordonner "la continuation du stage" à la réussite d'une épreuve par les intéressés qualifiés de "stagiaires" qui toucheront "une indemnité de stage";
12939C 2 Considérant qu'à l'article 10 de la même loi il est distingué, en ce qui concerne la mission du Centre universitaire y créée entre les cours "universitaires" et les cours complémentaires relevant des règlements sur le stage visé à l'article 9;
Considérant encore que la loi du 11 août 1996 sur l'enseignement supérieur reconnaît implicitement le caractère de stage des cours complémentaires alors que l'article 27 comprend parmi les objets et missions du Centre Universitaire "d'organiser des formations spécialisées dans le cadre de stages", ce à quoi est destiné le département de formation juridique créé à l'article 28 de cette même loi qui par ailleurs institue, dans le cadre de l'enseignement supérieur, le département de droit et des sciences économiques;
Considérant enfin que le règlement grand-ducal précité du 21 janvier 1978 dispose que "les stages" pour pouvoir accéder (à la magistrature, au barreau ou) au notariat comprennent une période de cours complémentaires pour tous les "stagiaires" et un stage notarial pour l'accès à la profession de notaire, ce même règlement portant que l'indemnité de stage est servie dès les cours complémentaires;
qu'il y a encore lieu de relever que par le règlement grand-ducal du 8 avril 1999 modifiant celui du 21 janvier 1978, les compétences du ministre de l'Education Nationale ont été remplacées par celles du ministre de la Justice qui seul a contresigné ledit règlement;
Considérant qu'il en résulte, comme d'ailleurs il a été précédemment de jurisprudence (C.E. 3 avril 1973 Bertrand n° 6480 du rôle), que le stage notarial ne relève pas de l'enseignement et que c'est dès lors à tort que le jugement dont appel a annulé la décision de la commission de stage sur base de considérations tirées de l'article 23 de la Constitution;
Considérant que de la non-applicabilité en cause de l'article 23 de la Constitution, il découle que la question de la constitutionnalité au titre de cet article des textes sous examen est dénuée de tout fondement;
qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, il n'y a pas lieu de saisir la Cour des 2e et 3e questions formulées au dispositif du mémoire en réponse de l'intimé;
Considérant que, ayant statué comme ci-dessus indiqué, le tribunal administratif n'a pas eu à examiner les autres moyens de nullité invoqués par … Dupong à l'appui de son recours;
qu'en son mémoire en réponse en instance d'appel, … Dupong relève appel incident "dans la mesure où le tribunal a rejeté dans le jugement dont appel certains des moyens d'annulation présentés en première instance";
Considérant que, bien que le tribunal administratif n'ait pas formellement rejeté les dits moyens comme ayant annulé la décision attaquée sur une autre base légale, l'intimé reprend, à titre d'appel incident interjeté à titre subsidiaire, les moyens produits en première instance;
Considérant que cet appel incident est recevable;
12939C 3 Considérant qu'en premier lieu, l'intimé appelant incident conclut à l'illégalité et à l'inconstitutionnalité du règlement grand-ducal du 8 avril 1999 comme sortant du cadre de la loi du 18 juin 1969 dont l'article 9 violerait l'article 36 de la Constitution;
Considérant qu'à l'appui de ce moyen, l'appelant incident fait exposer notamment ce qui suit:
"La décision attaquée de la Commission se base sur le règlement grand-ducal réglementant notamment l'accès au notariat (R.G.-D. du 8 avril 1999 modifiant celui du 21 janvier 1978).
En ce qu'il règle l'accès à la profession de notaire, le règlement grand-ducal est illégal, parce que contraire à l'article 36 de la Constitution qui dispose que «Le Grand-Duc fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution.» Or, la loi du 9 décembre 1976 relative à l'organisation du notariat n'a pas conféré au Grand-Duc le pouvoir de réglementer l'accès à la profession de notaire. Ce n'est que l'ancienne loi du 18 juin 1969 sur l'enseignement supérieur et l'homologation des titres et grades étrangers d'enseignement supérieur qui dans son article 9 a conféré au Grand-Duc la compétence d'organiser les stages professionnels et de réglementer l'accès au notariat. A supposer que les dispositions de cette loi soient toujours applicables après l'entrée en vigueur de la loi du 11 août 1996 portant réforme de l'enseignement supérieur, il échet de noter que l'article 9 de la loi de 1969 ne saurait constituer une base légale pour les règlements grand-ducaux précités réglementant l'accès au notariat alors que cette matière ne rentre à l'évidence pas dans le champ d'exécution d'une loi sur l'enseignement supérieur. En d'autres termes, le règlement en question n'est pas «nécessaire pour l'exécution [de la loi sur l'enseignement supérieur et l'homologation des titres et grades étrangers]» comme l'exige cependant l'article 36 de la Constitution. D'ailleurs, on peut se poser la question de la constitutionnalité de l'article 9 de la loi de 1969 en ce qu'il dispose que «(c)es règlements fixeront la durée, les modalités et les épreuves de stage ou de formation spécialisée, même en dérogeant aux lois existantes (…)», alors que l'article 36 de la Constitution interdit clairement au pouvoir réglementaire de suspendre les lois. On voit mal comment le pouvoir réglementaire puisse - en conformité avec la Constitution - déroger à une loi, alors qu'il lui est interdit de suspendre la loi." Considérant qu'en ce qui concerne cet argumentaire critiqué au demeurant par le délégué du Gouvernement, il y a lieu de relever ce qui suit:
que l'accès à la profession de notaire qui en elle-même est régie par la loi du 9 décembre 1976, se trouve réglé par la loi précitée du 18 juin 1969 qui en son article 9 prévoit expressément que les règlements grand-ducaux devant régir le stage des professions du droit règleront également l'accès au notariat, ceci indépendamment du fait que, en droit, le pouvoir exécutif aurait, même sans habilitation formelle de la loi sur le notariat, pu réglementer la matière sur base et dans le cadre de cette loi [A. Loesch, op.cit au mémoire en réponse Pas. XV (p. 55-56);
que la loi précitée du 18 juin 1969 n'a jamais été abrogée et qu'elle reste en vigueur dans la mesure où sa teneur n'est pas contredite par la loi postérieure du 11 août 1996 sur l'enseignement supérieur;
que la loi du 18 juin 1969 constitue bien la base légale pour un règlement grand-ducal régissant l'accès au notariat alors que l'habilitation afférente résulte textuellement de l'article 9 de la loi qui, comme il a été relevé ci-dessus se rapporte au stage professionnel et non pas à l'enseignement supérieur;
12939C 4 Considérant qu'il y a lieu d'écarter le moyen d'inconstitutionnalité de la clause habilitante de l'article 9 de la loi du 18 juin 1969 par rapport à l'article 36 de la Constitution alors que, à supposer même contraire à la Constitution le passage de la loi permettant aux règlements grand-ducaux à prendre de déroger aux lois existantes, il est constant que le règlement grand-
ducal modifié du 21 janvier 1978 ne déroge à aucune loi existante, mais qu'il est au contraire conforme à sa loi de base et n'est contraire à aucun autre texte légal; que d'ailleurs l'appelant reste en défaut de prouver voire même d'alléguer en quoi une disposition réglementaire dérogerait à une loi existante;
que pour les mêmes motifs que ceux énoncés ci-dessus quant aux 2e et 3 e questions, il y a lieu de rejeter la 1ère question à la Cour constitutionnelle formulée au mémoire en réponse;
Considérant que l'appel incident conclut encore à l'inconstitutionnalité du règlement grand-
ducal du 8 avril 1999 au titre de l'article 11 (6) de la Constitution qui garantit la liberté de l'exercice de la profession libérale;
que ce moyen n'est pas fondé alors qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 9 décembre 1976 la profession de notaire est un office public dont les titulaires sont nommés par le Grand-Duc aux termes de l'article 16 de la même loi, le tout impliquant que la profession de notaire n'est point une profession libérale;
Considérant que l'appel incident soutient encore que la décision attaquée serait illégale alors que l'article 28 du règlement grand-ducal du 8 avril 1999 violerait le principe de la proportionnalité du fait de "l'obligation pour la partie intimée de n'effectuer le stage notarial qu'après l'examen de fin de stage judiciaire alors qu'il résulte du relevé des points du 7 avril 2000 … qu'il n'a obtenu des notes légèrement insuffisantes que dans deux branches sur 18";
qu'à ce sujet la Cour fait sienne l'opinion retenue à l'ordonnance du président du tribunal administratif intervenue en cause le 24 mai 2000 suivant laquelle "quelque légères que puissent être des notes insuffisantes, leur propre est d'être insuffisantes, c'est-à-dire de témoigner d'un manque des connaissances nécessaires pour obtenir le certificat attestant les connaissances adéquates pour accéder aux professions et stages qui requièrent la possession du certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois. Même à admettre que le juge du fond doive reconnaître et sanctionner le principe de proportionnalité, qui n'est énoncé par aucun texte légal, les faits tels qu'ils se dégagent des pièces versées ne témoignent pas d'une violation de ce principe";
Considérant que … Dupong fait encore plaider que la décision attaquée aurait violé l'article 28 du règlement grand-ducal du 8 avril 1999 alors que la condition d'accès au stage notarial -
réussite à la première session des cours complémentaires - serait remplie;
Considérant que l'article 28 du règlement grand-ducal du 21 janvier 1978, tel que modifié le 8 avril 1999 porte que "Le stage notarial s'effectue pendant la première année du stage judiciaire, sous réserve de la réussite à la première session des cours complémentaires. Il peut également avoir lieu après l'examen de fin de stage judiciaire", le texte originaire du règlement grand-
ducal de 1978 ayant prévu l'accomplissement de ce stage pendant la 1ère ou la 2e année de stage ou encore après l'examen de fin de stage judiciaire;
12939C 5 Considérant que la notion de "première session des cours complémentaires" telle que formulée au règlement grand-ducal tel que modifié en 1999 pourrait à première vue prêter à des difficultés d'interprétation;
que toutefois la lecture synthétique du règlement grand-ducal en question fait conclure à l'exclusion de tout doute que la notion se confond avec le certificat de formation complémentaire visée à l'article 5 qui sanctionne les cours et qui tient compte de l'assiduité au cours comme des résultats obtenus dans les exercices et épreuves, ceci par opposition à la "deuxième session" constituée par l'examen que doit subir en vertu de l'article 6 le stagiaire qui s'est vu refuser le certificat de formation;
qu'il en résulte que … Dupong n'a pas réussi à la première session de contrôle de connaissances des cours complémentaires;
Considérant qu'enfin, … Dupong conclut à la violation de l'article 3 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes;
que la violation de ce texte consisterait en ce que la décision attaquée serait intervenue tardivement, "mettant l'intéressé devant le fait accompli" comme lui ayant été adressée après la date du début du stage notarial et n'ayant pas été prise dans un délai raisonnable;
Considérant que l'article 3 du règlement grand-ducal en question dispose que "toute autorité administrative est tenue d'appliquer d'office le droit applicable à l'affaire dont elle est saisie";
Considérant que le texte en question est sans rapport avec la question de la légalité de la décision attaquée qui, comme il est dit ci-dessus, n'a pas violé l'article 28 du règlement grand-
ducal modifié du 21 janvier 1978 ni aucune autre disposition de ce texte;
qu'à vouloir même prêter au texte invoqué de faire obligation à l'administration de statuer dans un délai raisonnable, force est de constater qu'il en a été ainsi alors que la commission, saisie par l'intéressé le 12 avril, des pièces complémentaires ayant été versées le 20 avril, a statué le 26 du même mois et que la décision a été communiquée à l'intéressé le 4 mai;
Considérant qu'il n'y a dès lors pas lieu à donner des suites à ce dernier moyen et que l’appel incident n’est pas fondé;
Considérant qu'il en résulte qu'il y a lieu à réformation du jugement en vertu de l’appel principal et de dire le recours originaire non fondé.
Par ces motifs :
la Cour, statuant contradictoirement, 12939C 6 reçoit les appels principal et incident en la forme ;
déclare l'appel principal fondé;
déclare l’appel incident subsidiaire non fondé;
réformant, déclare le recours en annulation de … Dupong contre la décision de la commission du stage judiciaire du 26 avril 2000 non justifié;
met les frais des deux instances à charge de … Dupong.
Ainsi jugé par Georges KILL, président Jean-Mathias GOERENS, premier conseiller, rapporteur Marc FEYEREISEN, conseiller et lu par le premier conseiller Jean-Mathias GOERENS, délégué à cette fin, en audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier en chef de la Cour.
le greffier en chef le président 12939C 7
