GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE N° 11802C du rôle Inscrit le 21 janvier 2000 Audience publique du 29 juin 2000 Recours formés par l’administration communale de Mertzig contre Gustave Rausch en matière de permis de construire - Appel -
(Jugement entrepris n° du rôle 10980 du 13 décembre 1999)
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Vu la requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 21 janvier 2000 par Maître Roger Nothar, avocat à la Cour, au nom de l’administration communale de Mertzig, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonction, établie à la maison communale à L-9168 Mertzig, 22, rue Principale;
Vu la signification dudit acte d’appel par exploit d’huissier Alex Mertzig à la date du 24 janvier 2000;
Vu le mémoire intitulé mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 23 février 2000 par Maître Pierre Probst, avocat à la Cour, au nom de Gustave Rausch, agriculteur, demeurant à Mertzig, 5, rue Principale;
Vu l’acte de signification dudit mémoire en réponse par acte d’huissier Patrick Hoss du 23 février 2000;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 21 mars 2000 par Maître Roger Nothar au nom de l’administration communale de Mertzig;
Vu la signification dudit mémoire en réplique par exploit d’huissier Alex Mertzig à la date du 22 mars 2000;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 avril 2000 par Maître Pierre Probst au nom de Gustave Rausch;
Vu l’acte de signification dudit mémoire en duplique par acte d’huissier Patrick Hoss du 31 mars 2000;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris;
Ouï le premier conseiller-rapporteur en son rapport ainsi que Maître Roger Nothar et Maître Pierre Probst en leurs observations orales.
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Par requête déposée au greffe de la Cour le 21 janvier 2000, la commune de Mertzig a déclaré relever appel d’un jugement du tribunal administratif du 13 décembre 1999 qui a annulé la décision du bourgmestre de la commune de Mertzig portant refus d’autorisation de construire relative à un projet de construction introduit par le sieur Gustave Rausch.
L’appel est fondé en premier lieu sur ce que le tribunal aurait à tort écarté le moyen de caducité de la procédure produit sur base des dispositions de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
A titre subsidiaire, l’appelante critique la décision entreprise en ce qu’elle aurait mal interprété les articles 11a et 24 du règlement sur les bâtisses et déclaré inapplicables pour illégalité ses articles 11b et 30, aboutissant ainsi à la conclusion que la décision entreprise manquait de fondement légal.
Dans un mémoire du 23 février 2000, improprement intitulé mémoire en réplique, l’intimé conclut à titre préliminaire à voir condamner l’appelante à lui payer la somme de 500.000.-francs pour procédure abusive et vexatoire.
Il conclut quant au fond à la confirmation du jugement et à l’allocation d’une somme de 35.000.- francs et d’une somme de 50.000.- francs sur base de l’article 240 du code de procédure civile.
Dans son mémoire en réplique du 21 mars 2000, l’appelante conclut plus amplement quant à la caducité de la procédure et à l’application des articles 11a, 11b, 24 et 30 du règlement des bâtisses. Elle conclut au rejet des demandes du chef de procédure abusive et vexatoire ainsi que de la demande en allocation d’une indemnité de procédure.
Dans un mémoire en duplique du 4 avril 2000, l’intimé se réfère, quant au moyen de caducité de la procédure, aux développements du jugement dont appel. Au fond, l’intimé conclut à la confirmation du jugement dont appel.
Dans un troisième mémoire intitulé encore mémoire en duplique du 13 juin 2000, l’intimé conclut à l’irrecevabilité de l’appel, l’autorisation d’ester en justice, intervenue le 26 mai 2000 étant tardive.
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Quant à la recevabilité de l’appel Considérant que l’intimé, dans un troisième mémoire, il est vrai, a soulevé le moyen d’irrecevabilité de l’appel pour cause de tardiveté de l’autorisation d’ester en justice;
2 Que le moyen visé étant d’ordre public, la Cour est amenée à l’examiner bien que le troisième mémoire en tant que tel est à écarter des débats ;
Considérant qu’il résulte des pièces du dossier que la requête d’appel a été déposée le 21 janvier 2000, soit dans le délai de la loi; que l’autorisation d’ester en justice a été accordée par le conseil communal de la commune de Mertzig par délibération du 15 mai 2000 et déposée au greffe de la Cour le 6 juin 2000 ;
Considérant qu’il est de jurisprudence que si l’autorisation d’ester en justice doit être accordée pour autoriser le collège des bourgmestre et échevins d’exercer la voie de recours de l’appel, il n’est toutefois pas indispensable que cette décision soit préalable à l’introduction du recours, mais qu’il suffit qu’elle intervienne, comme c’est le cas en l’espèce, avant que le procès ne soit arrivé à sa phase décisive, soit avant le rapport à l’audience ;
que le moyen d’irrecevabilité de l’appel est dès lors à écarter;
Que l’appel ayant par ailleurs été interjeté dans les formes et délai de la loi, il est recevable;
Quant à la procédure de première instance Considérant que l’appelante conclut à titre principal à la réformation du jugement entrepris en ce qu’il n’a pas accueilli le moyen de caducité de la procédure produite sur la base des articles 4(2) et 70 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives;
Considérant qu’il est constant en cause que le recours originaire a été introduit devant le tribunal administratif par requête déposée le 17 novembre 1998 et signifié par exploit de l’huissier Mertzig de Diekirch en date du 5 mai 1999, partant sous l’empire de l’arrêté royal grand-ducal du 21 août 1866 et avant l’entrée en vigueur de la loi du 21 juin 1999;
Qu’il résulte des énonciations du jugement dont appel que l’affaire, dans laquelle seule la requête introductive avait été produite au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 21 juin 1999, a été maintenue au rôle dans la forme voulue par l’article 70 de cette loi;
Considérant que c’est à juste titre et pour des motifs que la Cour adopte que le tribunal a décidé que le délai porté par l’article 4(2) de la loi de 1999 ne s’applique point à la présente instance qui, au moment où elle a été introduite, a été régie par les articles 1er, 2 et 4 de l’arrêté royal grand-ducal de 1866 lesquels, suivant une jurisprudence bien établie n’érigeait point en formalité substantielle la signification de la requête à la partie adverse;
Que la signification opérée en cause au vœu des textes précités avant l’entrée en vigueur de la loi de 1999 ne saurait donc souffrir de critiques sur la base des dispositions de cette loi;
Que le moyen concluant à la caducité de la procédure est dès lors à écarter;
3 Quant au fond Considérant qu’il résulte des pièces versées en cause que le permis de construire sollicité par le sieur Gustave Rausch a été refusé par la décision du 26 octobre 1998 du bourgmestre de la commune de Mertzig sur base des articles 24 et 30 du règlement sur les bâtisses de la commune de Mertzig libellés comme suit :
Art.24 Constructions agricoles L’installation d’exploitations agricoles intensives telles que porcheries, fermes avicoles ou autre dégageant des nuisances importantes, est interdite à l’intérieur du périmètre d’agglomération. Elles ne pourront être exploitées que dans des zones où elles ne porteront pas préjudice à l’ensemble de la communauté actuelle et future.
Elles seront érigées en accord avec les autorités compétentes en vertu de la loi du 16 avril 1979 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes et du règlement grand-ducal du 16 avril 1979 déterminant la liste et le classement de ces établissements.
Art. 30 Esthétique Le collège des bourgmestre et échevins peut prendre toute mesure pour éviter l’enlaidissement du territoire communal. Il interdit toute construction qui serait de nature à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments dignes de protection, le tout dans le cadre et dans les limites de l’article 57 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes et la loi du 25 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles.
Qu’au cours de la procédure de première instance, la commune de Mertzig a communiqué des motifs supplémentaires de refus tirés des articles 11a) et 11b) libellé comme suit:
Art. 11 La zone rurale a) La zone rurale comprend les parties du territoire de la commune qui se situent à l’extérieur du périmètre d’agglomération et qui sont destinées à l’exploitation agricole, forestière, touristique ou sportive;
b) La construction de bâtiments nécessités par ces exploitations ne peut être autorisée à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié;
que l’indication de motifs complémentaires au cours de la procédure contentieuse est recevable et que la juridiction administrative est appelée à examiner également ces motifs pour juger du bien-fondé de la décision;
Considérant que le jugement entrepris a annulé la décision en écartant la motivation du refus d’autorisation en ce qu’elle est basée sur les art 11 a) et 24 du règlement sur les bâtisses et en refusant pour cause d’illégalité l’application des art 11b) et 30 dudit règlement;
4 Que l’appelant conteste la façon de voir du tribunal et soutient que le projet serait contraire aux articles visés du règlement sur les bâtisses qui au demeurant seraient applicables en l’espèce;
Qu’il échet d’examiner la décision litigieuse au vu des quatre dispositions invoquées et d’examiner la question de la légalité des dispositions déclarées inapplicables par le jugement dont appel;
Considérant que c’est à juste titre et pour des motifs que la Cour adopte que le jugement dont appel a décidé que la décision litigieuse de refus ne saurait trouver son fondement légal dans des arguments tirés des articles 11 a) et 24 du règlement sur les bâtisses;
Qu’en effet, en ce qui concerne l’application éventuelle de l’article 11 a), il ne résulte d’aucun élément concret et vérifiable du dossier que la construction projetée ne serait pas destinée à l’exploitation agricole et qu’elle ne rentrerait de ce fait pas parmi les bâtisses qui peuvent être autorisées en zone rurale;
Que d’autre part, la construction projetée, prévue d’ailleurs à l’extérieur du périmètre d’agglomération, ne range pas parmi celles dont l’installation est interdite par le texte de l’article 24 du règlement sur les bâtisses, ce texte n’ayant d’ailleurs, suivant son propre libellé, vocation d’application qu’à l’intérieur du périmètre ;
Considérant que c’est encore à bon droit que le tribunal a écarté, pour des raisons tenant à l’illégalité de ses dispositions, l’application de l’article 30 du règlement sur les bâtisses sur lequel s’est basée la décision litigieuse;
Qu’il échet de constater dans un premier temps qu’en faisant application du texte en question, et à le supposer régulier, le bourgmestre a agi sans compétence alors que le texte lui-même confère la compétence pour l’appréciation des éléments d’esthétique y visés au collège des bourgmestre et échevins ;
Que par ailleurs cette délégation de compétence faite par le conseil communal par le biais du règlement sur les bâtisses est en elle-même illégale sur la base de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1930 sur l’étatisation de la police locale applicable au moment de la décision et repris à l’article 67 de la loi communale tel qu’en vigueur à la même date qui réservent au bourgmestre l’exécution des dispositions de police, l’unique exception au principe de la compétence du bourgmestre en matière de permis de construire étant celle prévue à la loi du 12 juin 1937 sur l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes qui confère au collège des bourgmestre et échevins compétence pour accorder les permis de construire dans les lotissements particuliers ;
Que l’article 30 du règlement sur les bâtisses ne saurait pas non plus trouver de base légale dans le cadre de l’article 57 de la loi du 12 juin 1937 faute par le conseil communal d’avoir déterminé les conditions d’ouverture d’une intervention du collège des bourgmestre et échevins dans l’intérêt de l’esthétique de sites à protéger ;
que les dispositions de l’article 30 du règlement des bâtisses ne sauraient dès lors, par application de l’article 95 de la Constitution, trouver application en cause ;
5 Considérant que le jugement entrepris a de même déclaré inapplicable pour cause d’illégalité les dispositions de l’article 11b) du règlement sur les bâtisses invoqué par la commune comme motifs supplémentaires de la décision de refus alors que les dispositions en question seraient contraires aux articles 52, 55 et 57 de la loi précitée du 12 juin 1937, de l’article 67 de la loi communale et de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1930 sur l’étatisation de la police locale et incompatible avec la loi du 11 août 1982 sur la protection de la nature et des ressources naturelles ;
Considérant que ce dernier argument est à écarter alors que les dispositions de la loi de 1982 qui confèrent un pouvoir d’appréciation et de décision au ministre de l’Environnement ne sauraient empêcher en principe que le bourgmestre puisse être investi, sur base de textes régissant la matière communale, de pouvoirs propres et distincts ;
qu’en effet les pouvoirs gouvernemental et communal sont distincts et autonomes et aucun principe n’empêche que telle initiative ou activité puisse être sujette à des décisions des deux autorités qui statuent chacune dans le cadre des lois et règlements qui lui confèrent compétence ;
qu’il s’ensuit que la décision que le ministre de l’Environnement a été amené à prendre par rapport à la construction litigieuse dans le cadre de l’application de la loi sur la protection de la nature et des ressources naturelles est indépendante de celle revenant au bourgmestre ;
Considérant que le bourgmestre tire sa compétence pour autoriser et, corrélativement, pour refuser l’autorisation d’un projet de construction des lois précitées et qu’il l’exerce sur base du plan d’aménagement et du règlement sur les bâtisses adoptés dans le cadre de la loi sur l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes dont l’applicabilité couvre la totalité des communes du pays ;
qu’en l’espèce, le bourgmestre, suivant conclusions de première instance, s’empare de l’article 11b) du règlement sur les bâtisses dont la teneur a été reproduite ci-dessus pour refuser l’autorisation sollicitée ;
que la Cour est amenée à examiner la décision du tribunal de déclarer inapplicable le texte en question pour cause d’illégalité ;
Considérant qu’il échet de relever en premier lieu que le texte de l’article 11 b) se trouve contenu dans la partie du règlement sur les bâtisses se rapportant à la zone rurale, et que le terrain sur lequel la construction litigieuse devra être érigée se trouve situé en dehors du périmètre d’agglomération ;
Considérant qu’à l’article 11 a) du règlement des bâtisses la zone rurale est définie comme comprenant « les parties du territoire qui se situent à l’extérieur du périmètre d’agglomération et qui sont destinées à l’exploitation agricole, forestière, touristique et sportive » ;
que ce sont les constructions à ce destinées qui, aux termes de l’alinéa b), peuvent être autorisées « à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié » ;
6 Considérant qu’à l’exception des dispositions tenant à la solidité, la sécurité et la salubrité des constructions, les règles tracées par les articles 52 et suivants de la loi du 12 juin 1937, selon leur formulation et leur texte même, ne sont d’application que dans les agglomérations, c’est-à-dire à l’intérieur des périmètres et ne sauraient avoir vocation à s’appliquer en zone rurale, c’est-à-dire en dehors des agglomérations ;
qu’il n’est toutefois exclu par aucun texte que le conseil communal qui définit la délimitation en zones de l’ensemble du territoire communal sous l’approbation des ministres de l’Intérieur et de l’Environnement, ne prévoie pour la zone rurale des dispositions permettant des exceptions au principe de non-constructibilité de ces terrains et d’en fixer les critères auxquels le bourgmestre doit se conformer lors de la décision sur une demande de permis de construire ;
Considérant que dans le texte du règlement sur les bâtisses soumis à l’examen de la Cour, le conseil communal de la commune de Mertzig, après avoir défini la zone rurale à l’article 11a) a prévu à l’article 11b) les critères d’autorisation de constructions dans cette zone, ce texte étant d’ailleurs à rapprocher de celui de l’article 24 dudit règlement qui énonce une série de constructions à destination agricole qui sont interdites à l’intérieur du périmètre d’agglomération et doivent donc nécessairement être implantées en zone rurale ;
Considérant que suivant le texte de l’article 11 b) du règlement des bâtisses, le critère d’autorisation d’une construction en zone rurale est « que le caractère du paysage n’en soit pas modifié » ;
Considérant que la Cour ne suit pas le raisonnement du tribunal suivant ce que ce texte « confère au bourgmestre le pouvoir de refuser toute construction de bâtiments…alors que ceux-ci sont par essence de nature à altérer le paysage et partant son caractère naturel… » ;
qu’au contraire, le texte donne au bourgmestre une compétence liée assortie d’un pouvoir d’appréciation si une construction envisagée modifie ou non le « caractère » de zone rurale du paysage, étant entendu que le texte du règlement prévoit expressément en son article 11 a) que les terrains situés en zone rurale sont destinés à recueillir des exploitations agricoles et forestières, mais aussi, touristiques et sportives ;
Considérant qu’il en résulte que le texte de l’article 11 b) du règlement sur les bâtisses ne contrevient pas aux articles de la loi du 12 juin 1937 visés par le tribunal, ni d’ailleurs aux autres textes de loi cités au jugement ou régissant la matière ;
Considérant qu’il y a dès lors lieu d’examiner si, en se fondant sur l’article 11 b) du règlement sur les bâtisses pour refuser le permis de construire sollicité, le bourgmestre a fait une application correcte de ce texte ;
Considérant que la référence à l’article 11 b) a été faite au mémoire en réponse de la procédure de première instance dans les termes suivants :
« L’article 11 b) du règlement sur les bâtisses subordonne l’autorisation à l’absence de modification du caractère du paysage.
7 Or, en l’espèce, l’implantation d’une halle démesurée à côté de l’église et du cimetière en face d’un lotissement, modifie profondément le caractère du paysage rural encore totalement intact, verdoyant et champêtre. » ;
Considérant que si le bourgmestre a un pouvoir d’appréciation sur le point de savoir si l’une des constructions autorisables en principe en zone rurale modifie le caractère du paysage, c’est-à-dire son caractère rural, il est indispensable que, conformément au règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, il motive correctement sa décision par rapport à la matérialité des faits et aux textes applicables ;
Considérant que la Cour estime que la motivation de la décision telle qu’elle résulte du corps de texte lui soumis est en elle-même contradictoire alors que les motifs, en dehors de la référence à la dimension de la construction prévue, ne disent pas en quoi le projet envisagé modifierait le caractère rural du paysage et que d’un autre côté le paysage dont s’agit ne saurait être qualifié de « totalement intact, verdoyant et champêtre », voire « pastoral et bucolique » tout en étant situé « à côté de l’église et du cimetière en face d’un lotissement » ;
Considérant que cette contrariété dans les motifs de la décision doit entraîner l’annulation de la décision du bourgmestre ;
Considérant que la demande de dommages-intérêts pour procédure vexatoire et abusive étant de nature civile, la Cour est incompétente pour en connaître ;
Considérant que la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ne donne pas qualité à la Cour pour accorder une indemnité de procédure sur base de l’article 240 du code de procédure civile ;
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant contradictoirement, reçoit l’appel en la forme ;
par substitution partielle de motifs à ceux des premiers juges, confirme la décision entreprise en ce qu’elle a annulé la décision du bourgmestre de la commune de Mertzig ;
se déclare incompétente pour statuer sur la demande en dommages-intérêts et sans qualité pour allouer une indemnité de procédure ;
condamne la commune de Mertzig aux frais de l’instance.
8 Ainsi jugé par Georges KILL, président Jean-Mathias GOERENS, premier conseiller, rapporteur, Marc FEYEREISEN, conseiller et lu par le président Georges KILL en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier en chef de la Cour.
Le greffier en chef Le président 9
