GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle: 11228C Inscrit le 2 avril 1999
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Audience publique du 13 janvier 2000 Requête d’appel formée par le ministre des Travaux publics contre les époux … KEMP - X.
et consorts en matière de contrat et de rétrocession (Jugement entrepris du 1er mars 1999, n° du rôle 10747)
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Vu l’acte d’appel déposé au greffe de la Cour administrative le 2 avril 1999 par le délégué du Gouvernement Gilles Roth, en exécution d’un mandat du ministre des Travaux publics du 25 mars 1999 contre un jugement rendu en matière de contrat et de rétrocession par le tribunal administratif à la date du 1er mars 1999 à la requête des époux … Kemp–X. et consorts.
Vu la signification dudit acte d’appel par exploit d’huissier Pierre Kremmer à la date du 2 avril 1999.
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 1er juin 1999 par Maître Edmond Dauphin, avocat à la Cour, au nom des époux … Kemp–X. et consorts.
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 20 octobre 1999 par le délégué du Gouvernement.
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris du 1er mars 1999.
Ouï le premier conseiller-rapporteur en son rapport et le délégué du Gouvernement Gilles Roth ainsi que Maître Edmond Dauphin en leurs observations orales.
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Par jugement du 1er mars 1999, le tribunal administratif s’est déclaré compétent pour connaître d’une demande en annulation d’une décision du ministre des Travaux publics refusant la rétrocession aux requérants de terrains acquis par l’Etat dans le cadre du projet de construction de la grande 1 voirie dite « route du Nord ». La dite demande a été formulée à titre subsidiaire par rapport à une demande en résolution des actes de vente intervenus entre parties. Le jugement entrepris a déclaré justifié le recours en annulation et y a fait droit, motifs tirés de la violation de la loi.
Contre ce jugement l’Etat a relevé appel par requête signifiée le 2 avril 1999 et déposée au greffe de la Cour le même jour.
Dans son acte d’appel, l’Etat conclut à la réformation du jugement entrepris et à voir dire qu’il n’y a pas lieu à annulation de la décision du ministre.
Il est soutenu que le jugement dont appel a retenu à tort la compétence de la juridiction administrative alors que le litige serait de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire comme ayant pour objet une contestation relevant du droit civil, la théorie des actes détachables n’étant pas applicable en l’espèce.
A titre subsidiaire, l’Etat conclut à la réformation au fond de la décision, la rétrocession de terrains sur la base de la législation sur la grande voirie et sur l’expropriation pour cause d’utilité publique n’étant possible ou obligatoire que dans les cas où les terrains ont effectivement été expropriés, ce qui n’aurait pas été le cas en l’espèce.
Dans leur mémoire en réponse du 1er juin 1999, les intimés concluent à la confirmation du jugement par adoption des motifs des premiers juges.
En son mémoire en réplique du 20 octobre 1999, le délégué du Gouvernement développe le moyen d’appel suivant lequel la décision du ministre ne constituerait pas un acte détachable de la contestation de matière civile.
Il est encore soutenu que ni le principe de la confiance légitime ni celui de l’égalité des citoyens devant la loi n’auraient été violés.
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Considérant que l’appel est intervenu dans les formes et délais de la loi ;
qu’il est partant recevable ;
Considérant que le jugement entrepris est critiqué en ordre principal en ce que ce serait à tort que le tribunal administratif s’est déclaré compétent pour statuer sur la demande, alors que, ayant pour objet un droit de propriété, la demande des consorts X. serait de la compétence des tribunaux de l’ordre judiciaire et que ce serait à tort que la décision entreprise aurait prêté le caractère de décision administrative au sens de l’article 2 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif au contenu de la lettre du 10 avril 1998 par laquelle le ministre des Travaux publics informe les consorts X. de son refus de rétrocéder les terrains acquis par l’Etat par les actes administratifs de vente des 22 janvier 1970 et 24 janvier 1970 ;
Considérant qu’il résulte des pièces versées et des renseignements fournis en cause que la loi du 16 août 1967 ayant pour objet la création d’une grande voirie de communication et d’un fonds des routes a prévu en son article 6, 7e tiret, la réalisation d’« une route reliant Strassen à Mersch » dont le tracé était prévu comme passant sur les terrains qui ont fait l’objet des actes de vente ci-dessus visés ;
Qu’il est constant que dans le cadre de ce projet, mais avant qu’un tableau des emprises n’ait été dressé sur base de la prédite loi, les terrains litigieux ont fait l’objet d’une vente au profit de l’Etat 2 sans d’ailleurs que les actes administratifs passés en cause n’aient fait référence aux circonstances externes à la vente, en particulier à la loi du 16 août 1967 ou au contexte d’une expropriation pour cause d’utilité publique ;
qu’en revanche, il n’est pas contesté et qu’il doit être tenu comme avéré en cause que la vente a eu lieu dans le contexte de la loi précitée et partant de la possibilité virtuelle d’expropriation dans le chef de l’Etat ;
Considérant qu’il est constant en cause que la loi du 27 juillet 1997 a modifié celle précitée du 16 août 1967 en consacrant l’abandon du projet de réaliser la voie de communication dite « route du Nord » sur le tracé originairement prévu ;
Que c’est sur le fondement de cette décision du législateur que les demandeurs originaires ont sollicité la rétrocession des terrains aliénés sur la base de l’article 51 de la loi du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique qui reprend en substance la teneur de l’article 54 de la loi afférente du 17 décembre 1859 en vigueur au moment des ventes à laquelle la loi du 16 août 1967 précitée renvoie expressément en son article 37 ;
Que par la lettre précitée du 10 avril 1998, le ministre des Travaux publics , motifs tirés de ce que, en dehors d’une procédure d’expropriation proprement dite sur base de la loi de 1967 et notamment à défaut de la situation dans le temps de la vente à un moment postérieur à l’accomplissement de la formalité prévue à l’article 9 de la loi, la rétrocession sur base de l’article 51 de la loi du 15 mars 1979 sur l’expropriation ne s’imposerait pas à l’Etat ;
Considérant que pour fonder sa compétence, le tribunal administratif, dans le jugement entrepris, a qualifié la teneur de la lettre du ministre documentant son refus de rétrocéder les terrains litigieux d’acte de l’autorité administrative sujet au contrôle de la juridiction administrative ;
Considérant que le moyen principal de l’appel de l’Etat vise à voir réformer cette décision sur la compétence des juridictions de l’ordre administratif ;
Considérant qu’en son article 2, la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif attribue au tribunal administratif, à charge d’appel devant la Cour administrative, les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les « décisions administratives », alors que l’article 84 de la Constitution dispose que les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux judiciaires ;
que le critère d’attribution de compétence est dès lors l’objet du droit qui engendre une contestation devant le juge ;
Considérant que le tribunal administratif, pour fonder sa compétence, a considéré que le refus du ministre de concéder la rétrocession des terrains « se révêle être un préalable à la mise en œuvre de l’action en rétrocession proprement dite par rapport à laquelle il constitue un acte détachable, de sorte que, par exception aux règles de compétence fixées par les articles 84 et 95bis de la Constitution, la juridiction administrative reste compétente pour connaître de la régularité de pareil acte de nature administrative, intervenant comme préalable au support nécessaire à la réalisation d’un rapport de droit privé » ;
Considérant que la loi du 15 mars 1979 dispose en son article 51 que « Si les terrains acquis par l’expropriant pour travaux d’utilité publique ne reçoivent pas cette destination, un avis publié de la manière indiquée à l’article 10 de la présente loi, fait connaître les terrains que l’expropriant est dans 3 le cas de revendre. Dans les trois mois de cette publication, les anciens propriétaires qui veulent réacquérir la propriété desdits terrains sont tenus de la déclarer, à peine de déchéance. A défaut de publication de cet avis, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit, peuvent demander la remise desdits terrains ; cette remise sera ordonnée en justice sur la déclaration de l’expropriant qu’ils ne sont plus destinés à servir aux travaux pour lesquels ils avaient été acquis » ;
Considérant qu’il est constant de par la disposition précitée de la loi du 27 juillet 1997 que les terrains acquis ne reçoivent pas la destination originairement prévue et que de l’autre côté l’Etat n’a pas fait savoir qu’il « est dans le cas de les revendre » mais qu’au contraire, la lettre du 10 avril 1998 documente l’intention de l’Etat de rester propriétaire des terrains vendus et de refuser la rétrocession ;
Considérant que cette lettre ne saurait être analysée en décision administrative alors que, se situerait-
elle même à la suite d’une procédure d’expropriation proprement dite, quod non, elle constitue la manifestation de la volonté de l’Etat sur une question patrimoniale relevant du droit de propriété, donc d’un droit de nature essentiellement civile ; que par ailleurs, il est admis comme découlant du second alinéa de l’article 51 que même à défaut de publication de l’avis de revente, donc de l’intention manifestée implicitement ou explicitement de rester propriétaire des immeubles acquis, de manière amiable ou forcée, les anciens propriétaires peuvent demander la remise des terrains en justice, en l’occurrence devant les tribunaux civils ;
Considérant qu’il s’ensuit que, la décision contenue dans la lettre litigieuse n’étant pas de nature administrative et la question de l’application de la théorie de l’acte détachable ne se posant dès lors pas, il y a lieu de réformer la décision entreprise et de déclarer les juridictions de l’ordre administratif incompétents pour connaître de la demande en annulation de la décision en question tout comme elle l’est, suivant les développements pertinents du jugement entrepris, pour connaître de la demande en annulation des contrats de vente intervenus.
PAR CES MOTIFS la Cour administrative, statuant contradictoirement;
reçoit l’appel en la forme;
au fond le dit justifié ;
partant dit que la juridiction administrative est incompétente pour connaître du recours en annulation contre la décision contenue dans la lettre du ministre des Travaux publics du 10 avril 1998 ;
pour le surplus confirme le jugement du 1er mars 1999 ;
condamne les intimés aux frais de l’instance d’appel.
Ainsi jugé par Messieurs Georges KILL, président Jean-Mathias GOERENS, premier conseiller, rapporteur 4 Marc FEYEREISEN, conseiller et lu par le président en audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier en chef de la Cour.
Le greffier en chef Le président 5
