GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE N° 10021C du rôle Inscrit le 26 mai 1997 Audience publique du 22 avril 1999 Recours formé par la Banque Internationale à Luxembourg s.à r.l.
contre 1) la Ville de Luxembourg 2) le Ministre de l’Intérieur en matière d’aménagement des agglomérations
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Vu la requête déposée au greffe de la Cour administrative le 26 mai 1997 par Maître Jean Hoss, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la Banque Internationale à Luxembourg, société à responsabilité limitée, établie et ayant son siège social à Luxembourg, 69, route d’Esch, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 6 février 1997 et de la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 12 juillet 1993, approuvée par cette décision;
Vu l’acte de signification de ladite requête par exploit d’huissier Pierre Kremmer du 27 mai 1997;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 31 juillet 1998 par Maître Patrick Kinsch, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu l’acte de signification dudit mémoire en réponse par acte d’huissier Georges Nickts du 30 juillet 1998;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 25 septembre 1998;
Vu le mémoire en réplique déposé le 19 mars 1999 au greffe de la Cour administrative par Maître Jean Hoss au nom de la Banque Internationale à Luxembourg;
Vu l’acte de signification dudit mémoire en réplique par acte d’huissier Marc Graser du 18 mars 1999;
Vu le mémoire en duplique déposé le 23 mars 1999 au greffe de la Cour administrative par Maître Patrick Kinsch au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu l’acte de signification dudit mémoire en duplique par acte d’huissier Georges Nickts du 19 mars 1999;
Vu le mémoire en duplique déposé le 24 mars 1999 au greffe de la Cour administrative par le délégué du Gouvernement;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions entreprises;
Ouï le premier conseiller-rapporteur en son rapport, Maîtres Jean Hoss et Patrick Kinsch, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles Roth en leurs plaidoiries respectives.
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Par requête déposée le 26 mai 1997 et notifiée à la Ville de Luxembourg le 27 mai 1997, la Banque Internationale à Luxembourg, société à responsabilité limitée, établie et ayant son siège social à L-1471 Luxembourg, 69, route d’Esch, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, a déclaré exercer, sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif un recours en annulation contre « 1.) le projet d’aménagement général de la Ville de Luxembourg tel qu’adopté définitivement quant à sa partie graphique par délibération du conseil communal du 12 juillet 1993, mais uniquement pour autant qu’il concerne la requérante et contre cette délibération elle-
même;
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2.) la décision du ministre de l’Intérieur en date du 6 février notifiée au mandataire soussigné par lettre du ministre de l’Intérieur datée du 24 février 1997 rejetant la réclamation introduite auprès du Ministre par la requérante antécédente. » Les décisions visées, en ce qu’elles sont entreprises, se rapportent à des terrains appartenant à la requérante et classés comme « ensembles à restructurer » au plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, plan définitivement voté par la délibération attaquée et à propos duquel la réclamation de la requérante a été rejetée par la décision entreprise du ministre de l’Intérieur .
La requérante entend contester la compétence de la Cour en ce qui concerne la nature réglementaire de la décision du Ministre et se réserver de réintroduire un nouveau recours au cas où l’information sur les voies de recours dans la lettre ministérielle ne serait pas jugée adéquate.
La décision du Ministre est attaquée pour cause de violation de la loi et violation des formes destinées à protéger les intérêts privés. Il est reproché à la décision d’avoir violé le principe du contradictoire consacré par la législation sur la procédure administrative non contentieuse et en ce que le Ministre aurait vidé toutes les réclamations déposées par une seule et unique décision.
2 La décision du conseil communal est attaquée pour violation de la loi pour ne pas s’être conformée aux exigences de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes quant au contenu des dispositions des parties graphique et écrite du plan d’aménagement général.
Le recours est encore fondé sur la violation de la loi, l’excès et le détournement de pouvoir en ce que la décision du Ministre ne serait pas proprement motivée.
Le recours conclut encore à la nullité de la décision du conseil communal pour excès et détournement de pouvoir alors que la décision reviendrait à priver le propriétaire de toute faculté d’utilisation des terrains visés. Dans le même contexte la violation de la Constitution et de la Convention Européenne des droits de l’homme est invoquée par rapport à la violation du droit de propriété.
Dans son mémoire en réponse du 31 juillet 1998, la Ville de Luxembourg conclut à la compétence de la Cour pour la totalité du litige, les deux décisions attaquées étant de nature réglementaire.
La Ville de Luxembourg présente des observations sur la recevabilité du recours en ce qui concerne l’observation du délai de la loi et soulève que le recours n’aurait pas été signifié préalablement à son dépôt.
La Ville soulève encore que tant la décision du conseil communal que la décision de l’autorité qui y rétroagirait auraient été en vigueur dès avant la loi du 7 novembre 1996 qui créa le recours direct en annulation d’actes à caractère réglementaire.
En ce qui concerne le recours en particulier, la Ville conteste un intérêt certain et actuel dans le chef de la requérante.
Quant au fond, à titre subsidiaire, la Ville entend réfuter les moyens tirés de la législation sur la procédure administrative non contentieuse et conclut au défaut d’existence des causes de nullité soulevées par la requérante.
En son mémoire du 25 septembre 1998, le délégué du Gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours alors que la décision de la Ville serait antérieure et que celle du Ministre rétroagirait à cette même date antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996 qui a créé le recours en annulation contre les actes à caractère réglementaire.
A titre subsidiaire, le délégué du Gouvernement contredit les moyens au fond de la requérante et conclut à la légalité des décisions entreprises.
En son mémoire en réplique du 19 mars 1999, la requérante fait valoir des arguments critiquant la considération de la nature réglementaire de la décision de l’autorité de tutelle sur sa réclamation tout en se rapportant à la prudence de la Cour à ce propos.
Elle conclut au rejet des arguments de la Ville de Luxembourg en ce qui concerne la recevabilité de la demande quant aux délais et à l’obligation de signification préalable.
En ce qui concerne la recevabilité de la demande au regard de l’acte attaqué, il est pris acte de la jurisprudence de la Cour. Toutefois la requérante entend faire valoir que la décision du 3 Ministre devrait s’analyser en acte de tutelle en ce qu’elle approuve la décision du conseil communal tandis que le Ministre «statuerait» à l’égard des réclamations présentées.
Par ailleurs, la requérante reprend ses développements quant à la notification et quant au caractère contradictoire de la procédure tout en contestant le déroulement correct de la procédure d’élaboration des décisions attaquées.
Dans un mémoire en duplique déposé le 23 mars 1999, la Ville de Luxembourg reprend de son côté les arguments faisant conclure à la compétence de la Cour, les décisions entreprises devant être considérées comme étant de caractère réglementaire.
La Ville de Luxembourg maintient par ailleurs ses conclusions quant à la recevabilité du recours et quant à la légalité des actes attaqués.
Dans un mémoire en duplique déposé le 24 mars 1999 le délégué du Gouvernement se réfère à la jurisprudence de la Cour de laquelle il résulterait l’irrecevabilité du recours. Au fond il soutient que les avis du conseil communal de la Ville de Luxembourg et de la Commission d’aménagement fournis au cours de la procédure seraient versés au dossier soumis à la Cour.
En ce qui concerne la compétence de la Cour en ce que le recours est dirigé contre la décision du ministre de l’Intérieur:
Considérant que tout en ayant porté son recours devant la Cour administrative, la requérante conteste la compétence de la Cour en ce qui concerne le recours dirigé contre la décision du ministre de l’Intérieur alors que le ministre, en statuant sur une réclamation portée devant lui sur base de l’article 9 alinéa 5 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes prendrait une décision à caractère individuel;
Considérant que les réclamations dirigées contre des dispositions d’un plan d’aménagement et la décision y afférente ne constituent toutefois qu’un incident de la procédure d’élaboration du projet d’aménagement et participent du caractère réglementaire des plans d’aménagement;
Qu’il en résulte que la Cour est compétente pour connaître de la décision du ministre intervenue sur base de l’article 9 alinéa 5 de la loi;
En ce qui concerne l’intérêt à agir:
Considérant que la Ville de Luxembourg oppose un défaut d’intérêt à agir dans le chef de la requérante alors qu’elle n’aurait pas fait état de la lésion d’un intérêt actuel;
Considérant que, en tant que propriétaire de parcelles de terrain classées « ensemble à restructurer » alors qu’elle préconisait un classement comme terrains construisibles, la requérante a un intérêt légitime à l’exercice du recours, ceci même alors que ses propres projets ne seraient point encore en instance de réalisation;
que le moyen du défaut d’intérêt est dès lors à rejeter;
4 En ce qui concerne les moyens de procédure opposés par la Ville de Luxembourg:
Considérant que la Ville de Luxembourg soulève, quant à la recevabilité du recours en la forme, des moyens tirés de l’inobservation du délai de trois mois et du défaut de signification du recours à la partie adverse avant son dépôt au greffe;
Considérant que le délai de recours contre la décision du conseil communal n’a commencé à courir que depuis la date de l’approbation par le ministre, la décision n’ayant pas fait grief avant la décision d’approbation;
qu’en ce qui concerne l’observation du délai de trois mois depuis la notification de la décision du ministre, la Cour constate que le recours a été déposé le 26 mai 1997, la décision du ministre ayant été notifiée à la requérante le 24 février 1997;
que le 24 mai 1997, jour normal d’expiration du délai de trois mois ayant été un samedi, le délai pour déposer le recours a été prorogé jusqu’au premier jour ouvrable suivant, soit le 26 mai;
que le recours est dès lors recevable quant aux délais;
Considérant qu’il y a lieu d’écarter le moyen tiré de ce que la signification du recours n’a pas été faite avant son dépôt alors que contrairement à la procédure d’appel régie spécifiquement par l’article 99 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif et dans laquelle la requête d’appel doit être déposée au greffe et signifiée préalablement aux parties ayant figuré en première instance ou y ayant été dûment appelées, il découle des articles 1er et 2 du règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat, maintenu en vigueur par l’article 98 de la loi du 7 novembre 1996 précitée, que dans le cas de recours en annulation contre les actes administratifs à caractère réglementaire fondés sur l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 précitée, la Cour est valablement saisie d’une affaire par le seul dépôt de la requête, la signification du recours au défendeur ne constituant pas, au regard du règlement de procédure, une formalité substantielle sanctionnée de nullité, mais une formalité complémentaire qui a pour objet de faire courir les délais pour la production des mémoires.
En ce qui concerne la recevabilité au fond du recours:
Considérant que la Ville de Luxembourg et le délégué du Gouvernement opposent l’irrecevabilité du recours, notamment au motif que la décision du ministre de l’Intérieur du 6 février 1997 serait à considérer comme acte de tutelle administrative qui rétroagirait à la date de l’acte approuvé, soit à la délibération du conseil communal du 12 juillet 1993, donc à une date où le recours direct contre les actes à caractère réglementaire créé par l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif n’existait pas;
qu’il est de doctrine et de jurisprudence que la tutelle administrative, outre les actes d’approbation, d’improbation et d’annulation, comporte aussi, comme en l’espèce, des actes 5 intervenant dans le cadre de recours à fin de réformation où l’autorité de tutelle n’intervient que sur saisine de la part du réclamant;
que ces dernières interventions de l’autorité supérieure sont à considérer, non comme actes autonomes, mais comme simples actes de tutelle administrative;
qu’il y a donc lieu de qualifier la décision du ministre rendue en l’espèce d’acte de tutelle administrative et de l’examiner suivant le régime général des actes de tutelle;
que les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la décision approuvée qui, une fois approuvée, est censée être valable dès son origine;
que la décision approuvée du 12 juillet 1993 est antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996 qui, en son article 7, a créé le recours direct devant la Cour administrative contre les décisions administratives à caractère réglementaire;
que les décisions portant adoption des plans d’aménagement dans le cadre de la procédure définie dans la loi du 12 juin 1937 sur l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes sont de nature réglementaire, la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur participant à ce caractère;
que l’existence d’une voie de recours est une règle de fond du droit et non une règle de forme, et elle est régie, en l’absence de disposition transitoire, ce qui est le cas en l’espèce, par la loi sous l’empire de laquelle la décision attaquée a été rendue;
que du fait du caractère de simple acte de tutelle de la décision du ministre de l’Intérieur et de l’effet rétroactif de cette mesure de tutelle à la date de la décision approuvée, celle-ci étant antérieure à l’entrée en vigueur le 1er janvier 1997 de la loi du 7 novembre 1996, le recours en annulation en ce qu’il est dirigé contre la décision du ministre de l’Intérieur, acte de la procédure d’élaboration d’un texte à caractère réglementaire ayant sorti ses effets avant la création du recours direct, tout comme contre la décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 12 juillet 1993 est irrecevable.
Par ces motifs, La Cour administrative, statuant contradictoirement, déclare le recours irrecevable;
condamne la requérante aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé par:
Georges KILL, président Marion LANNERS, vice-présidente Jean Mathias GOERENS, premier conseiller, rapporteur 6 et lu par le président Georges KILL en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier en chef de la Cour Erny MAY.
le greffier en chef le président 7
