| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 19 mai 2021, 19BX01092

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et une somme de 15 000 euros en réparation des troubles dans les conditions d'existence, assorties des intérêts de droit et de la capitalisation des intérêts à compter de la date de la première demande d'indemnisation.

Par un jugement n° 1700171 du 13 décembre 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a partiellement fait droit à ces demandes en condamnant l'Etat à verser à M. A... une somme de 2 700 euros en réparation de son préjudice moral.

Procédure devant la cour administrative d'appel :

Par une requête, enregistrée le 18 mars 2019, M. A..., représenté par la SELARL Teissonniere-Topaloff-Lafforgue-Andreu et Associés en la personne de Me C..., demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement en tant qu'il a opéré un partage de responsabilité entre l'Etat et la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " et qu'il n'a pas fait droit à l'intégralité de ses prétentions indemnitaires ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et une somme de 15 000 euros en réparation des troubles dans les conditions d'existence, assorties des intérêts de droit et de la capitalisation des intérêts à compter de la date de la première demande d'indemnisation ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la responsabilité de l'Etat pour carence fautive est engagée en raison de l'insuffisance de la réglementation édictée afin de prévenir les risques liés à l'exposition des travailleurs à l'amiante ;

- la responsabilité de l'Etat pour carence fautive est engagée en raison de l'absence de contrôle qu'il aurait dû mettre en oeuvre sur le fondement des articles L. 611-1 et suivants du code du travail alors applicables pour veiller au respect de la réglementation édictée pour prévenir les risques liés à l'exposition des travailleurs à l'amiante ;

- le lien de causalité entre la faute de l'Etat pour avoir adopté une réglementation insuffisante et son préjudice n'est pas rompu par la circonstance que son employeur n'a pas respecté les mesures mises en place par le décret du 17 août 1977 dès lors qu'il s'agit d'un recours direct contre l'Etat et non d'un recours subrogatoire ;

- le lien de causalité entre la faute que l'Etat a commise dans la mise en oeuvre de son pouvoir de contrôle de la réglementation et son préjudice n'est pas rompu par la circonstance que son employeur n'a pas respecté les mesures mises en place par le décret du 17 août 1977 dès lors qu'un tel contrôle aurait pu amoindrir le non-respect de cette réglementation ;

- il a été exposé à l'amiante lors de ses années de travail au sein de la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " ; la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " a été inscrite sur la liste des établissements ouvrant droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante par un arrêté du 23 décembre 2011 pris en application de l'article 41 de la loi du 23 décembre 1998 ; cette exposition a perduré après 1977 comme le relève des prélèvements réalisés par le service de la prévention de la caisse régionale d'assurance maladie d'Aquitaine (CRAMA) en 1991 et en 2002 ; il justifie de nombreux témoignages selon lesquels les employés de cette société sont demeurés exposés à l'amiante sans bénéficier de protections adaptées ni recevoir une information concernant la dangerosité de cette matière ;

- son préjudice moral et ses troubles dans les conditions d'existence sont caractérisés par une perte d'espérance de vie, la peur de contracter une maladie et l'obligation de se soumettre à un suivi médical régulier, et doit être évalué à 30 000 euros.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code du travail ;

- la loi du 12 juin 1893 concernant l'hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels ;

- l'ordonnance n° 45-1724 du 2 août 1945 ;

- le décret du 10 mars 1894 concernant l'hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels ;

- le décret n° 50-1082 du 31 août 1950 ;

- le décret n° 51-1215 du 3 octobre 1951 ;

- le décret n° 77-949 du 17 août 1977 ;

- le code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. M. A... a été salarié de la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne ", société de fabrication et commercialisation de luminaires et de produits en verre soufflé, en qualité de paracheveur, du 12 février 1963 au 12 août 1990. Cette société a été inscrite sur la liste des établissements susceptibles d'ouvrir droit à cette allocation pour la période de 1928 à 1996 prévue initialement par le décret du 21 décembre 2001, par un arrêté du 23 décembre 2011 modifiant et complétant la liste des établissements de fabrication, flocage et calorifugeage à l'amiante susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante. Par courrier adressé le 30 décembre 2015, M. A... a demandé au ministre du travail la réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence, résultant des conséquences de son exposition à l'amiante lors de son activité professionnelle. Cette demande d'indemnisation n'a pas abouti. L'intéressé a saisi le tribunal administratif de Bordeaux d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et une somme de 15 000 euros en réparation des troubles dans les conditions d'existence. Il relève appel du jugement n° 1700171 en date du 13 décembre 2018 du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu'il a opéré un partage de responsabilité entre l'Etat et la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " et qu'il n'a pas fait droit à l'intégralité de ses prétentions indemnitaires.

2. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents des cours administratives d'appel (...) peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter (...), après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement. (...) ".

Sur la responsabilité de l'Etat :

3. Si, en application de la législation du travail désormais codifiée à l'article L. 4121-1 du code du travail, l'employeur a l'obligation générale d'assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs placés sous son autorité, il incombe aux autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels de se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs dans le cadre de leur activité professionnelle, compte tenu notamment des produits et substances qu'ils manipulent ou avec lesquels ils sont en contact, et d'arrêter, en l'état des connaissances scientifiques et des informations disponibles, au besoin à l'aide d'études ou d'enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et si possible éliminer ces dangers.

En ce qui concerne la période antérieure à 1977 :

4. Par plusieurs décisions des juridictions judiciaires, les maladies professionnelles contractées par des salariés de la société, y compris du fait d'une exposition à l'amiante antérieure à 1977, ont été reconnues imputables à la faute inexcusable de cette société, au sens de l'article L. 452-1 du code de la sécurité sociale. Toutefois, il résulte de ces dispositions, telles qu'elles sont interprétées par la jurisprudence de la Cour de cassation, qu'a le caractère d'une faute inexcusable le manquement à l'obligation de sécurité de résultat à laquelle l'employeur est tenu envers son salarié, lorsqu'il avait ou aurait dû avoir conscience du danger auquel était exposé ce dernier, et qu'il n'a pas pris les mesures nécessaires pour l'en préserver. Le constat d'une telle faute ne suffit pas, par lui-même, à interdire à son auteur de se prévaloir de la faute que l'administration aurait elle-même commise en négligeant d'adopter une réglementation propre à limiter les risques pour la santé de l'exposition des salariés aux poussières d'amiante.

5. Il résulte de l'instruction que les premières mesures de protection des travailleurs contre l'amiante ont été adoptées, en 1931, en GrandeBretagne. Des recommandations visant à limiter l'inhalation des poussières d'amiante ont été faites aux EtatsUnis à compter de 1946. Des études épidémiologiques menées à partir de données relevées, pour l'une, en Angleterre et, pour l'autre, en Afrique du sud, publiées en 1955 et 1960, ont mis en évidence le lien entre exposition à l'amiante et, respectivement, risque de cancer bronchopulmonaire et risque de mésothéliome. Un cas de mésothéliome diagnostiqué en France a été décrit en 1965 par le professeur Turiaf dans une communication à l'Académie nationale de médecine. Ainsi, en dépit, d'une part, de l'inaction à cette époque des organisations internationales ou européennes susceptibles d'intervenir dans le domaine de la santé au travail, qui ne se sont saisies qu'ultérieurement de cette question, comme d'ailleurs de la plupart des pays producteurs ou consommateurs d'amiante, et, d'autre part, du temps de latence très élevé de certaines des pathologies liées à l'amiante, dont l'utilisation massive en France est postérieure à la Seconde Guerre mondiale, la nocivité de l'amiante et la gravité des maladies dues à son exposition étaient pour partie déjà connues avant 1977.

6. D'une part, le décret du 10 mars 1894, pris sur le fondement de la loi du 12 juin 1893 concernant l'hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels, imposait l'évacuation des poussières et notamment, s'agissant des poussières légères, l'utilisation d'appareils d'élimination efficaces. Les fibroses pulmonaires consécutives à l'inhalation de poussières de silice ou d'amiante, par l'ordonnance du 2 août 1945, puis l'asbestose professionnelle, décrite comme consécutive à l'inhalation de poussières d'amiante, par les décrets des 31 août 1950 et 3 octobre 1951, ont été inscrites au tableau des maladies professionnelles. Une telle réglementation, qui était de nature à prévenir l'exposition à l'amiante, s'est néanmoins révélée très insuffisante au regard des dangers qu'elle présentait. En s'abstenant de prendre, sur la période d'emploi en litige, allant du 21 décembre 1964 à 1977, des mesures propres à éviter ou du moins limiter les dangers liés à une exposition à l'amiante, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

7. D'autre part, il résulte de l'instruction que la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne ", société de production de luminaires et de verrerie en verre soufflé à la bouche, utilisant de façon régulière et massive l'amiante, et qui faisait donc partie des entreprises qui, pour la période d'activité de M. A..., connaissaient ou auraient dû connaître les dangers liés à l'utilisation de l'amiante, n'a pas pris les mesures afin de prévenir et de réduire les risques liés à une exposition à l'amiante de ses employés. La société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " a ainsi commis une faute en s'abstenant de prendre des mesures de nature à protéger ses salariés. Si, eu égard à l'utilisation massive de l'amiante alors acceptée en France et à la nature des activités de l'entreprise, cette faute n'a pas le caractère d'une faute d'une particulière gravité délibérément commise, qui ferait obstacle à ce que la faute de l'administration puisse être invoquée, elle n'en a pas moins concouru à la réalisation du dommage.

8. La négligence des pouvoirs publics et celle de la société ont toutes deux concouru directement au développement de maladies professionnelles liées à l'amiante par plusieurs salariés de cette société.

9. Dans ces conditions, eu égard à la nature et à la gravité des fautes commises, c'est par une juste appréciation des circonstances de l'espèce que le jugement attaqué a fixé à 8 000 euros le montant réparant le préjudice moral et à un tiers la part de responsabilité de l'Etat.

En ce qui concerne la période postérieure à 1977 :

S'agissant de la faute tirée de l'adoption d'une réglementation insuffisante :

10. D'une part, si les mesures adoptées à partir de 1977 étaient insuffisantes à éliminer le risque de maladie professionnelle liée à l'amiante, elles ont néanmoins été de nature à le réduire dans les entreprises dont l'exposition des salariés aux poussières d'amiante était connue, en interdisant l'exposition au-delà d'un certain seuil et en imposant aux employeurs de contrôler la concentration en fibres d'amiante dans l'atmosphère des lieux de travail. D'autre part, il résulte de l'instruction, ainsi que le soutient le requérant sans être contesté, que postérieurement à l'édiction du décret du 17 août 1977 les salariés de la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " ont été exposés de manière " conséquente " à l'amiante jusqu'en 1997 comme le relève un rapport du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) du 11 juin 2002 et que jusqu'à cette date tous les matériaux d'isolation des moyens de production recelaient de l'amiante. Il résulte également de l'instruction que, malgré l'intervention du CHSCT qui relevait, notamment le 1er février 1991, que " les conséquences cancérigènes de ce matériau étant certaines le poste de travail doit, dans l'immédiat, être modifié " et que " actuellement aucun dispositif d'aspiration des poussières n'est installé ", la société n'a pris aucune mesure de protection adaptée pour préserver la santé des salariés. En outre, il ressort de plusieurs témoignages d'anciens employés de la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " qu'aucune mesure de protection pour limiter leur exposition à l'inhalation de poussières d'amiante n'a été prise. Enfin, il ressort des relevés d'analyses effectués le 22 octobre 2002 par le département des risques professionnels de la caisse régionale d'assurance maladie d'Aquitaine (CRAMA), que de l'amiante était toujours présente à cette date dans les outils de production utilisés par les employés de cette société. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que, eu égard à ces négligences dans la mise en oeuvre des mesures de protection des salariés au regard du risque que représentait l'inhalation de poussières d'amiante, il n'est pas établi que le risque pour les salariés travaillant au sein de la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " de développer une pathologie liée à l'amiante trouve directement sa cause dans une carence fautive de l'Etat à prendre les mesures réglementaires propres à prévenir les risques liés à l'usage de l'amiante à cette époque, pour les activités de la nature de celles que cette société exerçait, nonobstant la circonstance que l'action en réparation du requérant soit un recours direct contre l'Etat. La ministre du travail était donc fondée à soutenir que le comportement fautif de cette société est de nature à exonérer totalement l'Etat de sa responsabilité sur cette période.

S'agissant de la faute tirée de l'absence de contrôle du respect de la réglementation :

11. Il résulte de l'article L. 611-1 du code du travail, alors applicable, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 8112-1 de ce code, que les inspecteurs du travail sont chargés de veiller à l'application des dispositions du code du travail et des lois et règlements non codifiés relatifs au régime du travail et de constater, le cas échéant, concurremment avec les agents et officiers de police judicaire, les infractions à ces dispositions. En vertu de l'article L. 611-8 du même code, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles L. 8113-1 et suivants, les inspecteurs du travail ont entrée dans tous établissements où sont applicables les règles du droit du travail, à l'effet d'y assurer la surveillance et les enquêtes dont ils sont chargés et ils ont qualité pour procéder, aux fins d'analyse, à tous prélèvements portant sur les matières mises en oeuvre et les produits distribués ou utilisés. En outre, l'article L. 612-1 du même code, aujourd'hui repris à l'article L. 8123-1, dispose que " Les médecins inspecteurs du travail exercent une action permanente en vue de la protection de la santé des travailleurs au lieu de leur travail. Cette action porte en particulier sur l'organisation et le fonctionnement des services médicaux du travail prévus aux articles L. 241-1 et suivants. / Les médecins inspecteurs du travail agissent en liaison avec les inspecteurs du travail et coopèrent avec eux à l'application de la réglementation relative à l'hygiène du travail ". Il résulte enfin de l'article L. 612-2, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles L. 8123-2 et L. 8123-3, que : " Les dispositions du présent code relatives aux pouvoirs et obligations des inspecteurs du travail et de la main-d'oeuvre sont étendues aux médecins inspecteurs du travail à l'exception des dispositions de l'article L. 611-10 relatives aux procès-verbaux et de l'article L. 231-3 relatives aux mises en demeure. / En vue de la prévention des affections professionnelles les médecins inspecteurs du travail sont autorisés à faire, aux fins d'analyse, tous prélèvements portant notamment sur les matières mises en oeuvre et les produits utilisés ".

12. Il appartient aux membres de l'inspection du travail, qui disposent d'une large marge d'appréciation dans le choix des moyens juridiques qui leur apparaissent les plus appropriés pour assurer l'application effective des dispositions légales par les entreprises soumises à leur contrôle, d'adapter le type et la fréquence de leurs contrôles à la nature et à la gravité des risques que présentent les activités exercées et à la taille des entreprises. Il leur revient de tenir compte, dans l'exercice de leur mission de contrôle, des priorités définies par l'autorité centrale ainsi que des indications dont ils disposent sur la situation particulière de chaque entreprise, au regard notamment de la survenance d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ou de l'existence de signalements effectués notamment par les représentants du personnel. Une faute commise par l'inspection du travail dans l'exercice des pouvoirs qui sont les siens pour veiller à l'application des dispositions légales relative à l'hygiène et à la sécurité au travail est de nature à engager la responsabilité de l'Etat s'il en résulte pour celui qui s'en plaint un préjudice direct et certain.

13. Il résulte de l'instruction que la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " était une société de taille moyenne de production de luminaires et de verrerie en verre soufflé à la bouche crée en 1928, dont le nombre d'employés a varié entre 900 à son apogée et 227 en 2002. Il résulte également de l'instruction qu'alors même qu'à la date du rapport du CHSCT du 11 juin 2002 aucune maladie professionnelle liée à l'amiante n'avait été décelée par les recherches du médecin du travail, l'exposition aux fibres d'amiante était conséquente dans cette société, au sein de laquelle l'amiante a été utilisée sous formes manufacturées dans des quantités variant selon les périodes de 450 kilogrammes par an à 150 kilogrammes par an jusqu'en 1997. Enfin, s'il ne résulte pas de l'instruction que les services de l'inspection du travail auraient été saisis de manquements au respect de la réglementation alors applicable au sein de la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne ", il est toutefois constant que des rapports du CHSCT et du service de prévention de la CRAMA mettent en avant des manquements concernant l'exposition de salariés à l'amiante dans leur activité professionnelle. Dans ces conditions, l'absence de contrôle de la part des services de l'inspection du travail sur la période en litige de la société " Cristallerie et Verrerie d'Art de Vianne " est constitutif d'une faute de l'Etat dans la mise en oeuvre de ses pouvoirs de contrôle sur cette société pour s'assurer, en application des dispositions alors applicables de l'article L. 611-1 du code du travail, qu'elle respectait la réglementation alors applicable. Cependant, eu égard, d'une part, à la circonstance que l'absence de contrôle par l'inspection du travail ne peut être regardée comme fautive qu'au terme d'un certain délai et, d'autre part, à la nature du dommage invoqué, tenant à la crainte du requérant, employé au sein de cette société, de développer une pathologie liée à l'amiante du fait d'une exposition aux poussières d'amiante entre 1977 et 1990, le préjudice invoqué ne trouve pas sa cause directe dans la carence fautive de l'Etat.

14. En outre, s'agissant des troubles dans les conditions d'existence allégués, la circonstance que le requérant serait contraint de subir régulièrement des examens médicaux ne suffit pas à justifier la réalité de tels troubles. Dans ces conditions, M. A... n'est pas fondé à demander la réparation de troubles dans les conditions d'existence.

15. Il résulte de ce qui précède que la requête d'appel est manifestement dépourvue de fondement et doit être rejetée selon la procédure prévue par les dispositions précitées du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

Sur les frais liés au litige :

16. La ministre du travail n'étant pas en l'espèce la partie perdante, les conclusions de M. A... tendant à l'application de l'article L. 7611 du code de justice administrative doivent être rejetées.

ORDONNE :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B... A... et à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion.

Fait à Bordeaux, le 19 mai 2021.

Le président de chambre,

Dominique Naves

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

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N° 19BX01092