LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A ÉTÉ SAISI, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, de la loi de finances pour 2024, sous le n° 2023-862 DC, le 22 décembre 2023, par MM. Bruno RETAILLEAU, Jean-Claude ANGLARS, Jean BACCI, Philippe BAS, Arnaud BAZIN, Mmes Nadine BELLUROT, Catherine BELRHITI, Martine BERTHET, MM. Étienne BLANC, Jean-Baptiste BLANC, Mme Christine BONFANTI-DOSSAT, MM. François BONHOMME, Michel BONNUS, Mme Alexandra BORCHIO FONTIMP, MM. Yves BOULOUX, Jean-Marc BOYER, Mme Valérie BOYER, MM. Max BRISSON, Christian BRUYEN, François-Noël BUFFET, Laurent BURGOA, Alain CADEC, Mmes Agnès CANAYER, Marie-Claire CARRÈRE-GÉE, Anne CHAIN-LARCHÉ, MM. Patrick CHAIZE, Alain CHATILLON, Guillaume CHEVROLLIER, Mme Marie-Carole CIUNTU, M. Pierre CUYPERS, Mmes Chantal DESEYNE, Catherine DI FOLCO, Sabine DREXLER, Catherine DUMAS, Françoise DUMONT, Dominique ESTROSI SASSONE, Jacqueline EUSTACHE-BRINIO, Agnès EVREN, MM. Gilbert FAVREAU, Christophe-André FRASSA, Mme Laurence GARNIER, M. Fabien GENET, Mmes Frédérique GERBAUD, Béatrice GOSSELIN, Sylvie GOY-CHAVENT, M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Daniel GUERET, Jean-Raymond HUGONET, Jean-François HUSSON, Mmes Corinne IMBERT, Micheline JACQUES, Lauriane JOSENDE, Else JOSEPH, Muriel JOURDA, MM. Roger KAROUTCHI, Khalifé KHALIFÉ, Christian KLINGER, Mme Florence LASSARADE, M. Daniel LAURENT, Mme Christine LAVARDE, MM. Dominique de LEGGE, Ronan LE GLEUT, Stéphane LE RUDULIER, Mme Viviane MALET, M. Didier MANDELLI, Mme Pauline MARTIN, M. Thierry MEIGNEN, Mme Marie MERCIER, MM. Damien MICHALLET, Alain MILON, Philippe MOUILLER, Mme Laurence MULLER-BRONN, MM. Georges NATUREL, Louis-Jean de NICOLAY, Mme Sylviane NOËL, MM. Claude NOUGEIN, Olivier PACCAUD, Jean-Jacques PANUNZI, Jean-Gérard PAUMIER, Cédric PERRIN, Mme Annick PETRUS, M. Stéphane PIEDNOIR, Mmes Sophie PRIMAS, Frédérique PUISSAT, MM. Jean-François RAPIN, André REICHARDT, Hervé REYNAUD, Mme Marie-Pierre RICHER, MM. Olivier RIETMANN, Bruno ROJOUAN, Stéphane SAUTAREL, Mme Elsa SCHALCK, MM. Bruno SIDO, Laurent SOMON, Francis SZPINER, Philippe TABAROT, Mmes Sylvie VALENTE LE HIR, Anne VENTALON, MM. Cédric VIAL, Jean Pierre VOGEL, Mme Annick BILLON, MM. Guislain CAMBIER, Michel CANÉVET, Mme Brigitte DEVÉSA, MM. Alain DUFFOURG, Daniel FARGEOT, Mme Nathalie GOULET, M. Loïc HERVÉ, Mmes Catherine MORIN-DESAILLY et Sylvie VERMEILLET, sénateurs.
Il a également été saisi, le même jour, par M. Olivier MARLEIX, Mme Emmanuelle ANTHOINE, M. Thibault BAZIN, Mmes Valérie BAZIN-MALGRAS, Anne-Laure BLIN, Émilie BONNIVARD, MM. Jean-Yves BONY, Ian BOUCARD, Jean-Luc BOURGEAUX, Xavier BRETON, Hubert BRIGAND, Fabrice BRUN, Éric CIOTTI, Pierre CORDIER, Mmes Josiane CORNELOUP, Christelle D’INTORNI, Marie-Christine DALLOZ, MM. Vincent DESCOEUR, Fabien DI FILIPPO, Julien DIVE, Francis DUBOIS, Pierre-Henri DUMONT, Nicolas FORISSIER, Jean-Jacques GAULTIER, Mme Annie GENEVARD, M. Philippe GOSSELIN, Mme Justine GRUET, MM. Victor HABERT-DASSAULT, Meyer HABIB, Michel HERBILLON, Patrick HETZEL, Philippe JUVIN, Mansour KAMARDINE, Marc LE FUR, Mme Véronique LOUWAGIE, M. Emmanuel MAQUET, Mmes Alexandra MARTIN, Frédérique MEUNIER, MM. Maxime MINOT, Yannick NEUDER, Jérôme NURY, Éric PAUGET, Mmes Isabelle PÉRIGAULT, Christelle PETEX-LEVET, MM. Alexandre PORTIER, Aurélien PRADIÉ, Nicolas RAY, Vincent ROLLAND, Raphaël SCHELLENBERGER, Vincent SEITLINGER, Mmes Nathalie SERRE, Michèle TABAROT, MM. Jean-Pierre TAITE, Jean-Louis THIÉRIOT, Mme Isabelle VALENTIN, MM. Pierre VATIN, Antoine VERMOREL-MARQUES, Jean-Pierre VIGIER, Stéphane VIRY, Mmes Sylvie BONNET et Véronique BESSE, députés.
Il a en outre été saisi, le même jour, par Mmes Mathilde PANOT, Nadège ABOMANGOLI, MM. Laurent ALEXANDRE, Gabriel AMARD, Mmes Ségolène AMIOT, Farida AMRANI, M. Rodrigo ARENAS, Mme Clémentine AUTAIN, MM. Ugo BERNALICIS, Christophe BEX, Carlos Martens BILONGO, Manuel BOMPARD, Idir BOUMERTIT, Louis BOYARD, Aymeric CARON, Sylvain CARRIÈRE, Florian CHAUCHE, Mme Sophia CHIKIROU, MM. Hadrien CLOUET, Éric COQUEREL, Alexis CORBIÈRE, Jean-François COULOMME, Mme Catherine COUTURIER, MM. Hendrik DAVI, Sébastien DELOGU, Mmes Alma DUFOUR, Karen ERODI, Martine ÉTIENNE, M. Emmanuel FERNANDES, Mmes Sylvie FERRER, Caroline FIAT, M. Perceval GAILLARD, Mmes Raquel GARRIDO, Clémence GUETTÉ, M. David GUIRAUD, Mmes Mathilde HIGNET, Rachel KEKE, MM. Andy KERBRAT, Bastien LACHAUD, Maxime LAISNEY, Arnaud LE GALL, Antoine LÉAUMENT, Mmes Élise LEBOUCHER, Charlotte LEDUC, M. Jérôme LEGAVRE, Mmes Sarah LEGRAIN, Murielle LEPVRAUD, Pascale MARTIN, Élisa MARTIN, MM. William MARTINET, Frédéric MATHIEU, Damien MAUDET, Mmes Marianne MAXIMI, Manon MEUNIER, M. Jean-Philippe NILOR, Mmes Danièle OBONO, Nathalie OZIOL, MM. François PIQUEMAL, Thomas PORTES, Loïc PRUD’HOMME, Adrien QUATENNENS, Jean-Hugues RATENON, Sébastien ROME, François RUFFIN, Aurélien SAINTOUL, Michel SALA, Mmes Danielle SIMONNET, Ersilia SOUDAIS, Anne STAMBACH-TERRENOIR, Andrée TAURINYA, M. Matthias TAVEL, Mme Aurélie TROUVÉ, MM. Paul VANNIER, Léo WALTER, René PILATO, MM. Boris VALLAUD, Joël AVIRAGNET, Christian BAPTISTE, Mme Marie-Noëlle BATTISTEL, MM. Mickaël BOULOUX, Philippe BRUN, Elie CALIFER, Alain DAVID, Arthur DELAPORTE, Stéphane DELAUTRETTE, Inaki ECHANIZ, Olivier FAURE, Guillaume GAROT, Jérôme GUEDJ, Johnny HAJJAR, Mmes Chantal JOURDAN, Marietta KARAMANLI, Fatiha KELOUA HACHI, MM. Gérard LESEUL, Philippe NAILLET, Bertrand PETIT, Mmes Anna PIC, Christine PIRÈS BEAUNE, M. Dominique POTIER, Mmes Valérie RABAULT, Claudia ROUAUX, Isabelle SANTIAGO, M. Hervé SAULIGNAC, Mmes Mélanie THOMIN, Cécile UNTERMAIER, MM. Roger VICOT, André CHASSAIGNE, Mme Soumya BOUROUAHA, M. Pierre DHARREVILLE, Mme Elsa FAUCILLON, MM. Sébastien JUMEL, Jean-Paul LECOQ, Yannick MONNET, Stéphane PEU, Fabien ROUSSEL, Nicolas SANSU, Jean-Marc TELLIER, Hubert WULFRANC, Jean-Victor CASTOR, Steve CHAILLOUX, Mmes Émeline K BIDI, Karine LEBON, MM. Tematai LE GAYIC, Frédéric MAILLOT, Marcellin NADEAU, Mme Mereana REID ARBELOT, MM. Davy RIMANE, Jiovanny WILLIAM, Mmes Cyrielle CHATELAIN, Christine ARRIGHI, M. Julien BAYOU, Mme Lisa BELLUCO, MM. Karim BEN CHEIKH, Charles FOURNIER, Mme Marie-Charlotte GARIN, MM. Jérémie IORDANOFF, Hubert JULIEN-LAFERRIÈRE, Mme Julie LAERNOES, M. Benjamin LUCAS, Mme Francesca PASQUINI, M. Sébastien PEYTAVIE, Mme Marie POCHON, M. Jean-Claude RAUX, Mmes Sandra REGOL, Sandrine ROUSSEAU, Eva SAS, Sabrina SEBAIHI, M. Aurélien TACHÉ, Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN et M. Nicolas THIERRY, députés.
Au vu des textes suivants :
- la Constitution ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
- le code du cinéma et de l’image animée ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l’éducation ;
- le code de l’énergie ;
- le code de l’environnement ;
- le code des impositions sur les biens et services ;
- le code général des impôts ;
- le code monétaire et financier ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code des transports ;
- le livre des procédures fiscales ;
- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;
- la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ;
- l’avis du Haut conseil des finances publiques n° HCFP-2023-8 du 22 septembre 2023 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2024 ;
- le règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution ;
Au vu des observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2023 ;
Et après avoir entendu le rapporteur ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S’EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :
1. Les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2024. Ils contestent la conformité à la Constitution de son article 31. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine contestent la procédure d’adoption et la sincérité de la loi déférée, ainsi que certaines dispositions de son article 100. Les sénateurs requérants contestent également la conformité à la Constitution de son article 176 ainsi que de certaines dispositions de son article 225. Les députés auteurs de la deuxième saisine contestent en outre celle de certaines dispositions de son article 143. Les députés auteurs de la troisième saisine critiquent par ailleurs ses articles 30, 32, 199 et 208, certaines dispositions de ses articles 57, 67, 101 et 111, ainsi que la place en loi de finances de ses articles 197 et 233.
- Sur la procédure d’adoption de la loi :
2. Les députés auteurs de la deuxième saisine relèvent que la Première ministre a, en première et en nouvelle lectures, engagé la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote de certaines parties seulement du projet de loi de finances pour 2024 puis, en lecture définitive, sur l’ensemble de ce projet de loi. Ils demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la question de savoir si le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution permet au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de l’ensemble d’un projet de loi de finances ou s’il doit le faire séparément sur le vote de chacune des parties de ce projet.
3. Ces mêmes députés font également valoir que, en raison de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement avant le début des débats en séance publique lors des lectures successives de la première partie du projet de loi de finances pour 2024, aucun amendement portant sur cette partie n’a pu être discuté devant l’Assemblée nationale. Ils soutiennent en outre que les amendements déposés n’auraient été ni traités ni publiés. Ils estiment par ailleurs que l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur la seconde partie du projet de loi n’aurait pas permis aux députés d’examiner l’ensemble des missions budgétaires. Enfin, ils critiquent le délai selon eux insuffisant dont les députés auraient disposé pour examiner le projet de loi en nouvelle lecture. Il en résulterait une méconnaissance du droit d’amendement.
4. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine dénoncent en outre l’adoption d’un grand nombre d’articles issus d’amendements déposés en première lecture à l’Assemblée nationale, sans qu’ils aient fait l’objet d’une étude d’impact ni d’un avis du Conseil d’État.
5. En premier lieu, selon le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». L’exercice de la prérogative ainsi conférée au Premier ministre n’est soumis à aucune autre condition que celles posées par ces dispositions. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’a pas modifié les conditions dans lesquelles la responsabilité du Gouvernement peut être engagée sur le vote d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale.
6. Aux termes de l’article 42 de la loi organique du 1er août 2001 mentionnée ci-dessus : « La seconde partie du projet de loi de finances de l’année … ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie ». Ces dispositions subordonnent la discussion de la seconde partie de la loi de finances de l’année, relative aux dépenses, à l’adoption de la première partie, relative aux ressources et aux données générales de l’équilibre budgétaire.
7. D’une part, en engageant successivement la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote de la première partie puis sur le vote de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2024, lors de son examen en première et en nouvelle lectures, la Première ministre a mis en œuvre cette prérogative dans des conditions qui ne méconnaissent ni le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution ni les exigences découlant de l’article 42 de la loi organique du 1er août 2001.
8. D’autre part, aux termes du dernier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ». Il résulte de ces dispositions que, dans le cas où, comme en l’espèce, la commission mixte paritaire n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte commun et où le Sénat a rejeté en nouvelle lecture le texte qui lui était soumis, l’Assemblée nationale ne peut adopter que le dernier texte voté par elle, aucun amendement n’étant plus recevable à ce stade de la procédure. Dès lors, la Première ministre pouvait, au stade de la lecture définitive, engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de l’ensemble du projet de loi.
9. En deuxième lieu, selon le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution : « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. Ce droit s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ».
10. D’une part, l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un projet ou d’une proposition de loi devant l’Assemblée nationale peut intervenir à tout moment lors de l’examen du texte par l’Assemblée nationale, sans qu’il soit nécessaire que les amendements dont il fait l’objet et qui sont retenus par le Gouvernement aient été débattus en commission ou en séance publique. Est ainsi sans incidence sur la régularité de la procédure la circonstance que, du fait de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement, les amendements portant sur la première partie et l’ensemble des missions de la seconde partie n’aient pu être examinés.
11. D’autre part, si les députés auteurs de la deuxième saisine allèguent que des amendements déposés avant l’engagement de la responsabilité du Gouvernement n’auraient pas été soumis à un examen de recevabilité et qu’ils n’auraient pas été publiés et distribués, ils ne l’établissent pas.
12. Par ailleurs, les délais d’examen de la nouvelle lecture du projet de loi en commission n’ont, en tout état de cause, pas fait obstacle à l’exercice effectif du droit d’amendement.
13. Le grief tiré de la méconnaissance du droit d’amendement ne peut ainsi qu’être écarté.
14. En dernier lieu, l’article 39 de la Constitution et la loi organique du 1er août 2001 n’imposent la présentation d’une évaluation préalable, la consultation du Conseil d’État et une délibération en conseil des ministres que pour les projets de loi de finances avant leur dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale et non pour les amendements. Par conséquent, est inopérant le grief selon lequel le Gouvernement aurait méconnu ces exigences procédurales en exerçant le droit d’amendement qu’il tient du premier alinéa de l’article 44 de la Constitution.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.
- Sur la sincérité de la loi de finances :
16. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que la loi déférée reposerait sur des prévisions économiques insincères. Au soutien de ce grief, les sénateurs requérants dénoncent une « contradiction flagrante » entre les informations dont le Gouvernement aurait fait état lors de la présentation du projet de loi de finances et celles figurant dans le texte présenté en première lecture au Sénat. Les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent, pour leur part, au Gouvernement d’avoir retenu pour l’année 2024 une prévision de croissance manifestement surestimée par rapport à celle établie par différentes institutions et d’avoir également sous-estimé l’hypothèse d’inflation.
17. Selon l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001 : « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine.
18. Les prévisions de recettes et de dépenses doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de finances. Il lui appartient d’informer le Parlement, au cours de l’examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à les remettre en cause et, en pareille hypothèse, de procéder aux corrections nécessaires. Il incombe au législateur, lorsqu’il arrête ces prévisions, de prendre en compte l’ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur l’article d’équilibre.
19. En premier lieu, le projet de loi de finances a été fondé, pour l’année 2024, sur des prévisions de croissance du produit intérieur brut de 1,4 % ainsi que sur une hausse des prix à la consommation hors tabac de 2,5 % et une progression de la masse salariale privée de 3,9 %. Dans son avis mentionné ci-dessus, le Haut conseil des finances publiques a estimé que la prévision de croissance, « supérieure à celles du consensus des économistes (+ 0,8 %) et des organismes qu’il a auditionnés, est élevée » et a qualifié d’« optimiste » la prévision de déficit public pour 2024 à hauteur de 4,4 points de produit intérieur brut, tout en relevant par ailleurs « les incertitudes importantes qui entourent l’analyse de la situation économique ». Il a, en outre, considéré que les prévisions tenant à l’évolution des prix et à la masse salariale privée étaient « plausibles ». Il ne ressort ni de l’avis du Haut conseil des finances publiques, ni des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel, et notamment des prévisions de croissance du produit intérieur brut pour 2024 établies par différentes institutions, que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de finances sont entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la loi déférée.
20. S’il apparaissait en cours d’année que l’évolution des charges ou des ressources était telle qu’elle modifierait les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative.
21. En second lieu, si les sénateurs requérants allèguent que les informations présentées par le Gouvernement dans le projet de loi de finances seraient contradictoires avec celles qu’il a présentées dans le texte examiné, en première lecture, au Sénat, ils ne l’établissent pas.
22. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances doit être écarté.
- Sur l’article 30 :
23. L’article 30 fixe les conditions dans lesquelles les dons et versements effectués en vue d’assurer la conservation et la restauration du patrimoine immobilier religieux appartenant à des personnes publiques donnent lieu à une réduction d’impôt sur le revenu.
24. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions de subventionner les activités cultuelles et de promouvoir le fait religieux. Ils estiment, en outre, que ces subventions ne bénéficieraient qu’à certains cultes. Il en résulterait une méconnaissance du principe de laïcité.
25. Aux termes de l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi ». Aux termes des trois premières phrases du premier alinéa de l’article 1er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Il résulte du principe de laïcité, qui découle de ces dispositions, la neutralité de l’État. Il en résulte également que la République ne reconnaît aucun culte. Le principe de laïcité impose notamment le respect de toutes les croyances, l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes.
26. En application du 1 de l’article 200 du code général des impôts, les dons et versements effectués par les contribuables domiciliés en France en faveur de certaines personnes morales ouvrent droit à une réduction d’impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant, dans la limite d’un certain plafond.
27. Les dispositions contestées prévoient que le taux de cette réduction d’impôt est porté à 75 % pour les dons et versements effectués au profit de la Fondation du patrimoine, entre le 15 septembre 2023 et le 31 décembre 2025, pour la conservation et la restauration des édifices religieux appartenant à des personnes publiques situés dans les communes de France métropolitaine de moins de 10 000 habitants, dans les communes d’outre-mer de moins de 20 000 habitants ou dans les communes déléguées respectant ces mêmes seuils. Ces dons et versements sont retenus dans la limite de 1 000 euros par an.
28. D’une part, il résulte des termes mêmes de ces dispositions que seuls les dons et versements effectués au profit de la Fondation du patrimoine, dans le cadre de son activité d’intérêt général de sauvegarde du patrimoine local, peuvent donner lieu à réduction d’impôt. D’autre part, les sommes issues de ces dons et versements ne peuvent financer que la conservation et la restauration d’édifices appartenant à une personne publique.
29. Ainsi, les dispositions contestées, qui visent au bon entretien d’un patrimoine public, n’ont ni pour objet ni pour effet de reconnaître ou de subventionner certains cultes. Elles ne visent pas davantage à favoriser la conservation ou la restauration des édifices de certains cultes au détriment d’autres cultes.
30. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de laïcité ne peut qu’être écarté.
31. Par conséquent, l’article 30 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur l’article 31 :
32. L’article 31 modifie notamment plusieurs dispositions du code général des impôts afin d’exonérer de certains impôts les fédérations sportives internationales reconnues par le Comité international olympique ainsi que leurs salariés.
33. Les sénateurs et les députés requérants font valoir que ces dispositions instaureraient une différence de traitement injustifiée entre les salariés des fédérations sportives internationales, selon qu’elles sont ou non reconnues par le Comité international olympique. Les députés auteurs de la troisième saisine soulignent, par ailleurs, que, faute de prendre en compte leurs capacités contributives, cette exonération s’appliquerait à toutes les fédérations reconnues par le Comité international olympique, quels que soient leur taille et leur résultat fiscal, ainsi qu’à tous leurs salariés, qu’ils soient déjà domiciliés fiscalement en France ou non. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.
34. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine reprochent également à ces dispositions de faire dépendre le bénéfice d’un avantage fiscal accordé aux salariés d’une fédération sportive internationale de sa seule reconnaissance par le Comité international olympique. Le législateur aurait ainsi méconnu les dispositions de l’article 34 de la Constitution qui définissent l’étendue de sa compétence.
35. Les députés auteurs de la troisième saisine estiment en outre que ces dispositions contribueraient à encourager la concurrence fiscale et, par suite, l’évasion fiscale, en méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale.
36. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.
37. Selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.
38. Le nouvel article 1655 octies inséré au sein du code général des impôts par les dispositions contestées prévoit que les fédérations sportives internationales reconnues par le Comité international olympique sont exonérées de cotisation foncière des entreprises, de cotisation sur la valeur ajoutée et d’impôt sur les sociétés au titre de certaines activités.
39. Le 40° de l’article 81 du même code, dans sa rédaction résultant des dispositions contestées, prévoit que les salariés de ces fédérations, fiscalement domiciliés en France, sont exonérés d’impôt sur le revenu à raison des traitements et salaires qui leur sont versés au titre de ces mêmes activités pendant cinq ans à compter de leur prise de fonctions.
40. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu, afin de renforcer l’attractivité de la France, inciter les fédérations sportives internationales reconnues par le Comité international olympique à y installer leur siège social.
41. Toutefois, en prévoyant, d’une part, qu’une fédération est exonérée des impôts précités, pour toutes les activités afférentes à ses missions de gouvernance du sport et de promotion de la pratique sportive, et, d’autre part, que ses salariés, y compris lorsqu’ils sont déjà domiciliés fiscalement en France, bénéficient d’une exonération d’impôt sur le revenu au titre de ces activités, au seul motif que cette fédération est reconnue par le Comité international olympique, le législateur n’a pas fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu’il s’est proposé.
42. Dès lors, l’article 31 de la loi déférée méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques.
43. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, ces dispositions sont contraires à la Constitution.
- Sur l’article 32 :
44. L’article 32 complète le paragraphe II de l’article 1613 bis du code général des impôts, relatif à la taxe applicable à certaines boissons alcooliques, afin d’exonérer de cette taxe certains produits exonérés de l’accise sur les alcools.
45. Les députés auteurs de la troisième saisine font valoir que ces dispositions auraient été adoptées à l’issue d’une procédure méconnaissant le principe de sincérité des débats parlementaires, dès lors que l’exposé des motifs de l’amendement dont elles sont issues en aurait fait une présentation incomplète. Ils soutiennent également qu’en exonérant de la taxe prévue à l’article 1613 bis du code général des impôts des produits déjà exonérés de l’accise sur les alcools, ces dispositions méconnaîtraient l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé publique.
46. En application de l’article 1613 bis du code général des impôts, les boissons constituées par un mélange de boissons alcooliques ou par certains produits soumis à l’accise sur les alcools et contenant plus de trente-cinq grammes de sucre ou une édulcoration équivalente par litre exprimée en sucre inverti font l’objet d’une taxe perçue au profit de la Caisse nationale de l’assurance maladie, dès lors que la boisson obtenue présente un certain titre alcoométrique.
47. Les dispositions contestées prévoient que sont exonérés de cette taxe les produits déjà exonérés de l’accise sur les alcools en application des articles L. 313-7 à L. 313-14, L. 313-32, L. 313-34, L. 313-36 et L. 313-36-1 du code des impositions sur les biens et services.
48. En premier lieu, si l’exposé des motifs de l’amendement détaillant l’objet de ces dispositions s’est limité à mentionner certains produits qui bénéficient de l’exonération instituée, cette seule circonstance n’est pas de nature à avoir altéré la clarté et la sincérité du débat parlementaire. Dès lors, le grief tiré de l’irrégularité de la procédure d’adoption des dispositions contestées doit être écarté.
49. En second lieu, les dispositions contestées, qui se bornent à prévoir une exonération fiscale de portée circonscrite, ne portent par elles-mêmes aucune atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé.
50. Par conséquent, le dernier alinéa du paragraphe II de l’article 1613 bis du code général des impôts, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l’article 57 :
51. Le paragraphe I de l’article 57 modifie l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée afin d’instituer une exonération temporaire de la taxe sur les éditeurs de services de télévision au bénéfice de certains d’entre eux.
52. Les députés auteurs de la troisième saisine font valoir que l’exposé sommaire de l’amendement à l’origine de cet article aurait décrit de façon inexacte ces dispositions, en méconnaissance de l’exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Ils soutiennent en outre que, en fondant cette exonération sur un critère tenant à la durée de diffusion de certaines œuvres, ces dispositions instaureraient une différence de traitement injustifiée entre éditeurs de services de télévision. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.
53. Les articles L. 115-6 à L. 115-13 du code du cinéma et de l’image animée instaurent une taxe affectée au Centre national du cinéma et de l’image animée dont est redevable, notamment, tout éditeur de services de télévision établi en France et ayant programmé, au cours de l’année civile précédente, une ou plusieurs œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée. En application du premier alinéa de l’article L. 115-6 du même code, la taxe n’est pas due par les éditeurs de services de télévision dont la programmation est consacrée à l’information et qui diffusent exclusivement des programmes qu’ils produisent et réalisent avec leurs moyens propres de production.
54. Les dispositions contestées étendent le bénéfice de cette exonération, jusqu’au 31 décembre 2025, aux éditeurs de services de télévision dont la programmation est consacrée à l’information et qui consacrent moins de 5 % de leur temps d’antenne à la diffusion d’œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée.
55. En premier lieu, il ne résulte ni de l’exposé sommaire des motifs de l’amendement dont sont issues ces dispositions ni, en tout état de cause, des débats en première lecture au Sénat, que les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire auraient été méconnues.
56. En second lieu, il ressort des travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a souhaité, afin de promouvoir la création culturelle, encourager la diffusion d’œuvres éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d’intérêt général.
57. D’une part, au regard de cet objectif, il était loisible au législateur de permettre aux éditeurs de services de télévision dont la programmation est consacrée à l’information, et qui sont exonérés de la taxe lorsqu’ils diffusent exclusivement des programmes qu’ils produisent et réalisent avec leurs moyens propres de production, de bénéficier également de cette exonération lorsqu’ils diffusent, pour une part limitée de leur temps d’antenne, certaines œuvres éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée.
58. D’autre part, en fixant à moins de 5 % la part maximale du temps d’antenne consacré à la diffusion d’œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée pouvant donner lieu à une exonération de taxe, le législateur a retenu un critère objectif et rationnel en rapport avec l’objet de la loi.
59. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit être écarté.
60. Par conséquent, le deuxième alinéa de l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée, qui ne méconnaît pas non plus le principe d’égalité devant la loi ni aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l’article 67 :
61. L’article 67 modifie l’article 128 de la loi du 28 décembre 2019 mentionnée ci-dessus afin, notamment, d’étendre le bénéfice de certaines exonérations fiscales aux entreprises qui sont liées à l’organisme désigné comme fournisseur officiel des services de chronométrage et de pointage pour les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024.
62. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions d’instituer une différence de traitement injustifiée entre les entreprises, faute de subordonner l’exonération qu’elles prévoient à des conditions suffisamment précises tenant à l’activité des entreprises exonérées ou au lien juridique qu’elles entretiennent avec l’organisme désigné comme fournisseur officiel. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.
63. L’article 128 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 prévoit que l’organisme désigné comme fournisseur officiel des services de chronométrage et de pointage pour les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024 n’est pas redevable, au titre des rémunérations perçues du comité d’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques en contrepartie des services de chronométrage et de pointage fournis dans le cadre de ces compétitions, de l’impôt sur les sociétés ou, le cas échéant, de l’impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux, de la retenue à la source prévue aux b et c du paragraphe I de l’article 182 B du code général des impôts et de la participation des employeurs à l’effort de construction.
64. Les dispositions contestées prévoient que les exonérations fiscales bénéficiant au chronométreur officiel s’appliquent dans les mêmes conditions aux entreprises qui lui sont liées, au sens du 12 de l’article 39 du code général des impôts, au titre des rémunérations perçues par ces dernières.
65. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu mettre en œuvre les engagements contractuels pris en vue de l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024, en application desquels le bénéfice des exonérations ou exemptions d’impôts accordées au chronométreur officiel doit l’être également à toute entité contrôlée par ce dernier.
66. En prévoyant que les entreprises liées au chronométreur officiel sont exonérées des mêmes impositions que celui-ci à raison des rémunérations qu’elles perçoivent du comité d’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques en contrepartie des seuls services de chronométrage et de pointage fournis dans le cadre des compétitions, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu’il s’est proposé.
67. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit être écarté.
68. Par conséquent, les mots « et les entreprises qui lui sont liées au sens du 12 de l’article 39 du code général des impôts » et les mots « ou indirectement s’agissant des entreprises liées » figurant à l’article 128 de la loi du 28 décembre 2019, qui ne méconnaissent pas non plus le principe d’égalité devant la loi ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l’article 100 :
69. Le paragraphe I de l’article 100 insère au sein du code des impositions sur les biens et services les articles L. 425-1 à L. 425-20 afin d’instituer une taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance.
70. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la deuxième saisine soutiennent que, compte tenu de l’imprécision de la notion d’« infrastructures de transport de longue distance », cette taxe ne serait pas fondée sur un critère objectif permettant de déterminer la catégorie d’opérateurs qui y sont assujettis. Il en résulterait une méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence ainsi qu’une méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques.
71. Selon l’article 34 de la Constitution, « la loi fixe les règles concernant ... l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Il incombe au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34.
72. Le nouvel article L. 425-2 du code des impositions sur les biens et services prévoit qu’est soumise à une taxe l’exploitation d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance lorsque certaines conditions sont réunies.
73. Il résulte des termes mêmes du nouvel article L. 425-4 du même code qu’une infrastructure de transport de longue distance s’entend de l’infrastructure qui permet le déplacement de personnes ou de marchandises sur une longue distance au moyen d’engins de transport routier, ferroviaire ou guidé, d’aéronefs ou d’engins flottants. Cet article définit en outre les déplacements de longue distance comme ceux dont l’origine et la destination ne sont pas comprises dans le ressort d’une même autorité organisatrice de la mobilité mentionnée au paragraphe I de l’article L. 1231-1 du code des transports ou de la région Île-de-France. Le législateur a ainsi déterminé de manière suffisamment précise la notion d’« infrastructures de transport de longue distance ».
74. Dès lors, le grief tiré de l’incompétence négative doit être écarté. Il en va de même de celui tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques.
75. Par conséquent, les mots « d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance au sens de l’article L. 425-4 » figurant à l’article L. 425-2 du code des impositions sur les biens et services, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l’article 101 :
76. Le paragraphe I de l’article 101 modifie plusieurs dispositions du code de l’environnement relatives notamment aux redevances des agences de l’eau.
77. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent au législateur d’avoir renoncé, au cours de la navette, à augmenter les redevances pour pollutions diffuses et sur la consommation d’eau potable. Il en résulterait, selon eux, une méconnaissance des articles 3 et 4 de la Charte de l’environnement.
78. S’il incombe au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34, le grief tiré de l’incompétence négative du législateur ne peut être utilement présenté devant le Conseil constitutionnel qu’à l’encontre de dispositions figurant dans la loi qui lui est soumise et à la condition de contester les insuffisances du dispositif qu’elles instaurent.
79. En l’espèce, les députés auteurs de la troisième saisine se bornent à critiquer la suppression, au cours de la navette, de dispositions du projet de loi visant à augmenter le montant des redevances pour pollutions diffuses et sur la consommation d’eau potable et ne contestent aucune disposition précise de la loi déférée. Leurs griefs ne peuvent dès lors qu’être écartés.
- Sur certaines dispositions de l’article 111 :
80. Le paragraphe IV de l’article 111 modifie l’article 130 de la loi du 30 décembre 2021 mentionnée ci-dessus afin de transférer à la direction générale des finances publiques la prise en charge et le recouvrement des créances recouvrées par les comptables publics de la direction générale des douanes et droits indirects qui se rapportent à certaines cotisations et impositions indirectes.
81. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à ces dispositions d’élargir le champ des taxes dont la direction générale des finances publiques assure le recouvrement, sans que des moyens supplémentaires lui soient octroyés. Cette extension ne se ferait, selon eux, qu’au détriment de sa mission de contrôle fiscal. Il en résulterait une méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale.
82. L’article 130 de la loi du 30 décembre 2021 transfère aux comptables publics de la direction générale des finances publiques les créances recouvrées par les comptables publics de la direction générale des douanes et droits indirects et non soldées relatives aux impositions et cotisations que cet article énumère.
83. Les dispositions contestées ajoutent à cette liste la prise en charge et le recouvrement du droit de licence prévu à l’article 568 du code général des impôts, de la taxe prévue à l’article 1613 bis du même code, de la cotisation basée sur la remise mentionnée au 3° du paragraphe I de son article 570 ainsi que de la cotisation prévue à l’article L. 245‑7 du code de la sécurité sociale.
84. Ces dispositions se bornent à transférer à la direction générale des finances publiques le recouvrement de taxes annexes frappant les tabacs et les alcools. Dès lors, elles ne méconnaissent pas, en tout état de cause, l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale.
85. Par conséquent, le 10° du A du paragraphe IV de l’article 130 de la loi du 30 décembre 2021, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l’article 143 :
86. Le paragraphe I de l’article 143 réécrit les articles 1383-0 B et 1383-0 B bis du code général des impôts afin de prévoir des exonérations temporaires de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
87. Selon les députés auteurs de la deuxième saisine, ces dispositions diminueraient les ressources fiscales des communes et méconnaîtraient ainsi le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que le principe d’égalité devant les charges publiques.
88. Aux termes des trois premiers alinéas de l’article 72-2 de la Constitution : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». L’article L.O. 1114-2 du code général des collectivités territoriales définit, au sens du troisième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, la notion de « ressources propres des collectivités territoriales ». Il prévoit que ces ressources « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette ». Il ressort de la combinaison de ces dispositions que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s’entendent, au sens de l’article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l’assiette, le taux ou le tarif ou qu’elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, mais encore lorsqu’elle procède à une répartition de ces recettes fiscales au sein d’une catégorie de collectivités territoriales.
89. Les dispositions contestées prévoient que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent exonérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties, à concurrence d’un taux compris entre 50 % et 100 %, les logements achevés depuis plus de dix ans qui ont fait l’objet de certaines dépenses de rénovation énergétique ainsi que les constructions de logements neufs satisfaisant à certains critères de performance énergétique et environnementale.
90. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions que les exonérations qu’elles prévoient présentent un caractère facultatif pour les communes. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales ne peut qu’être écarté.
91. Par conséquent, les mots « peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l’article 1639 A bis » figurant au premier alinéa du A du paragraphe I des articles 1383-0 B et 1383-0 B bis du code général des impôts, qui ne méconnaissent pas non plus le principe d’égalité devant les charges publiques ni aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
- Sur l’article 176 :
92. L’article 176 fixe la liste des programmes dont les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année 2023 peuvent être reportés en 2024 au-delà de la limite globale de 3 % du montant des crédits initiaux inscrits sur le même programme.
93. Les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient les exigences résultant de l’article 15 de la loi organique du 1er août 2001 qui encadrent le report de certains crédits budgétaires. Au soutien de ce grief, ils reprochent au législateur d’avoir autorisé un dépassement du plafond de report fixé par la loi organique sans fixer lui-même un nouveau plafond et de ne pas avoir limité l’autorisation de report aux seuls crédits inscrits en loi de finances initiale. Ils font valoir, en outre, que les reports ainsi autorisés par dérogation au principe d’annualité budgétaire seraient d’une ampleur excessive et que chaque report n’aurait pas été dûment motivé.
94. En application du paragraphe II de l’article 15 de la loi organique du 1er août 2001, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année, autres que ceux inscrits sur le titre des dépenses de personnel, peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par voie réglementaire, dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés.
95. En vertu du 2° de ce même paragraphe, le plafond de 3 % du montant de l’ensemble des crédits initiaux applicable aux reports de crédits peut toutefois être majoré par une disposition dûment motivée de la loi de finances, sans pouvoir excéder 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année.
96. En premier lieu, en prévoyant pour certains programmes le report des crédits disponibles à la fin de l’année 2023 au-delà du plafond de 3 %, et non le report des seuls crédits ouverts par la loi de finances initiale de 2023, dans la limite d’un plafond global correspondant à 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, le législateur s’est borné à mettre en œuvre ces dispositions organiques.
97. En second lieu, la circonstance que la majoration au-delà du plafond de 3 % pour certains programmes n’aurait fait l’objet que d’une justification sommaire n’a pas eu pour effet, au regard de l’ensemble des informations portées à la connaissance des parlementaires lors de l’examen de ces dispositions, de porter atteinte aux exigences résultant de l’article 15 de la loi organique du 1er août 2001.
98. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de ces exigences doit être écarté.
99. Par conséquent, l’article 176 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur l’article 197 :
100. L’article 197 modifie notamment l’article L. 221-5 du code monétaire et financier afin de prévoir que les ressources collectées par les établissements distribuant le livret A ou le livret de développement durable et solidaire non centralisées auprès de la Caisse des dépôts pourront également être employées au financement des entreprises de l’industrie de défense française.
101. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que ces dispositions n’ont pas leur place en loi de finances. Ils font également valoir que ces dispositions seraient inintelligibles et entachées d’incompétence négative.
102. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.
103. Les dispositions contestées ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties de l’État, ni la comptabilité publique. Elles n’ont pas trait à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Elles ne portent pas sur le transfert de données fiscales, lorsque celui-ci permet de limiter les charges ou d’accroître les ressources de l’État. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances.
104. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
- Sur l’article 199 :
105. L’article 199 modifie l’article L. 2241-2-1 du code des transports et l’article L. 166 F du livre des procédures fiscales afin d’étendre à certains agents des services de transports publics le droit d’obtenir, en cas d’infraction à la police des transports, la communication de renseignements auprès des administrations publiques et des organismes de sécurité sociale, dans le cadre de la procédure de transaction entre l’exploitant et le contrevenant.
106. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que, en étendant à un grand nombre d’agents la possibilité d’avoir connaissance de données à caractère personnel, sans prévoir un encadrement suffisant des conditions de consultation de telles données, ces dispositions porteraient une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée.
107. Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.
108. Les dispositions contestées ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties de l’État, ni la comptabilité publique. Elles n’ont pas trait à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Elles ne portent pas sur le transfert de données fiscales, lorsque celui-ci permet de limiter les charges ou d’accroître les ressources de l’État. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances.
109. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner le grief soulevé par les députés auteurs de la troisième saisine et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
- Sur l’article 208 :
110. L’article 208 modifie l’article 165 de la loi du 30 décembre 2021 afin de prévoir les modalités selon lesquelles l’État s’assure, dans certaines circonstances, de l’extraction des déchets au sein du stockage souterrain en couches géologiques profondes des produits dangereux non radioactifs présents sur le territoire de la commune de Wittelsheim.
111. Les députés auteurs de la troisième saisine contestent le rattachement au domaine des lois de finances de ces dispositions et soutiennent, en outre, qu’elles méconnaîtraient les exigences résultant de l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement et de l’article 4 de la Charte de l’environnement, ainsi que le principe de séparation des pouvoirs.
112. Les dispositions contestées ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties de l’État, ni la comptabilité publique. Elles n’ont pas trait à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Elles ne portent pas sur le transfert de données fiscales, lorsque celui-ci permet de limiter les charges ou d’accroître les ressources de l’État. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances.
113. Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs et sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
- Sur certaines dispositions de l’article 225 :
114. Le paragraphe VII de l’article 225 modifie le troisième alinéa du paragraphe II de l’article L. 336-5 du code de l’énergie afin de prévoir que les montants dont s’acquittent les fournisseurs d’électricité au titre du complément de prix dans le cadre de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique sont désormais reversés à Électricité de France, en vue notamment de compenser les charges imputables à ses missions de service public.
115. Selon les sénateurs requérants, en mettant fin à la répartition entre les fournisseurs alternatifs et Électricité de France des montants versés au titre du complément de prix, ces dispositions auraient pour effet de faire peser sur ces seuls fournisseurs les charges imputables aux missions de service public assignées à Électricité de France, dont le financement incomberait à l’État. Il en résulterait une rupture d’égalité devant les charges publiques.
116. Ils font en outre valoir qu’en excluant de la répartition des compléments de prix certains fournisseurs alternatifs, ces derniers seraient pénalisés pour des erreurs imputables aux fournisseurs ayant surestimé les prévisions de consommation de leurs clients, en violation des principes de responsabilité personnelle et de personnalité des peines.
117. Selon les sénateurs requérants, ces dispositions instaureraient par ailleurs une différence de traitement injustifiée entre les clients d’Électricité de France et ceux des fournisseurs alternatifs, dès lors que ces fournisseurs ne pourraient plus utiliser les montants qui leur étaient versés au titre du complément de prix pour proposer à leurs clients des tarifs compétitifs.
118. Enfin, ils reprochent à ces dispositions de ne plus garantir aux fournisseurs alternatifs un accès suffisant à l’électricité nucléaire historique, ce qui les contraindrait à acquérir sur le marché une électricité à un prix élevé pour approvisionner leurs clients. Il en résulterait une atteinte à la liberté d’entreprendre et « au droit de la concurrence ».
119. En application de l’article L. 336-2 du code de l’énergie, Électricité de France est tenue d’offrir annuellement à la vente aux autres fournisseurs d’électricité, qui en font la demande pour alimenter des consommateurs finals, un volume global d’électricité nucléaire historique à un prix déterminé par arrêté dans la limite d’un plafond annuel. Selon l’article L. 336-3 du même code, la Commission de régulation de l’énergie calcule chaque année le volume maximal d’électricité nucléaire qui est cédé à un fournisseur, en fonction des caractéristiques et des prévisions d’évolution de la consommation des clients qu’il fournit ou prévoit de fournir. Son article L. 336-5 prévoit que, dans le cas où le volume d’électricité nucléaire alloué à un fournisseur se révèle supérieur à la consommation constatée de ses clients, le fournisseur est tenu de verser un complément de prix au moins égal à la partie positive de l’écart moyen entre les prix observés sur les marchés de gros et le prix de l’accès régulé à l’électricité nucléaire.
120. Le troisième alinéa du paragraphe II de cet article L. 336-5, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi déférée, prévoyait que, dans le cas où le plafond annuel est atteint, les montants versés au titre du complément de prix par les fournisseurs ayant surestimé les prévisions de consommation de leurs clients finals étaient répartis entre Électricité de France et les autres fournisseurs, ces derniers ne pouvant recevoir un montant supérieur à la perte causée par ces surestimations.
121. En application des dispositions contestées, ces montants sont désormais, dans une limite qu’elles déterminent, reversés uniquement à Électricité de France et déduits de la compensation des charges imputables à ses missions de service public.
122. En premier lieu, d’une part, en modifiant les règles de répartition des montants versés au titre du complément de prix, le législateur a entendu, dans un contexte de forte hausse des prix de l’électricité, corriger les effets d’aubaine en résultant pour certains fournisseurs et réduire le coût de l’électricité pour les consommateurs finaux.
123. Au regard de cet objectif, il était loisible au législateur de prévoir le reversement intégral à Électricité de France du complément de prix en vue de déduire celui-ci de la compensation par l’État des charges imputables aux missions de service public. Ainsi, ces dispositions n’entraînent pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.
124. D’autre part, les dispositions contestées n’ont ni pour objet ni pour effet de transférer aux fournisseurs d’électricité une charge financière incombant à l’État.
125. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 13 de la Déclaration de 1789 doit être écarté.
126. En deuxième lieu, en prévoyant que les fournisseurs alternatifs ne bénéficient plus de la répartition des montants acquittés par certains d’entre eux au titre du complément de prix, ces dispositions ne sauraient être regardées comme instituant une sanction ayant le caractère d’une punition. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des principes de responsabilité personnelle et de personnalité des peines ne peuvent qu’être écartés.
127. En troisième lieu, les dispositions contestées ne modifient pas le droit des fournisseurs d’accéder, pour approvisionner leurs clients finals, à un volume d’électricité nucléaire historique à un prix d’achat reflétant les coûts de production des centrales nucléaires d’Électricité de France. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre doit être écarté.
128. En dernier lieu, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet d’encadrer les tarifs proposés par les fournisseurs alternatifs à leurs clients. Elles ne créent ainsi aucune différence de traitement entre leurs clients et ceux d’Électricité de France. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté.
129. Par conséquent, le troisième alinéa du paragraphe II de l’article L. 336-5 du code de l’énergie, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur l’article 233 :
130. L’article 233 réécrit l’article L. 351-3 du code de l’éducation afin de prévoir la création de pôles d’appui à la scolarité chargés de définir, pour certains établissements scolaires, les mesures d’accessibilité destinées à favoriser la scolarisation des élèves à besoins éducatifs particuliers.
131. Les députés auteurs de la troisième saisine contestent la place de cet article en loi de finances.
132. Les dispositions contestées ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties de l’État, ni la comptabilité publique. Elles n’ont pas trait à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Elles ne portent pas sur le transfert de données fiscales, lorsque celui-ci permet de limiter les charges ou d’accroître les ressources de l’État. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances.
133. Par conséquent, sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
- Sur la place d’autres dispositions dans la loi déférée :
134. L’article 108 modifie le quantum de certaines amendes administratives susceptibles d’être prononcées par l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires.
135. L’article 109 est relatif au régime dérogatoire d’installation des bâches publicitaires sur certains bâtiments culturels et monuments historiques faisant l’objet de travaux.
136. L’article 190 institue, au bénéfice des membres de l’inspection générale des finances, un droit d’accès à tous les renseignements, documents, informations ou traitements qui sont relatifs à la gestion des services et des organismes soumis à son contrôle ou qui sont détenus par les administrations centrales, les services à compétence nationale et les services déconcentrés soumis à l’autorité des ministre chargés de l’économie et du budget, ainsi que par les personnes morales placées sous leur tutelle.
137. L’article 193 est relatif à la composition du Conseil national d’évaluation des normes.
138. L’article 198 majore le plafond de rémunération des parts sociales d’épargne des sociétés coopératives agricoles.
139. L’article 215 prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er juin 2024, un rapport évaluant l’opportunité de réviser les capacités d’emprunt de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger.
140. L’article 239 prévoit que le Centre national des œuvres universitaires et scolaires peut exercer la mission de centrale d’achat pour les autres acheteurs publics ou privés à but non lucratif.
141. L’article 242 est relatif à des versements de fonds de concours entre les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et les communes qui en sont membres.
142. Les dispositions contestées ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties de l’État, ni la comptabilité publique. Elles n’ont pas trait à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Elles ne portent pas sur le transfert de données fiscales, lorsque celui-ci permet de limiter les charges ou d’accroître les ressources de l’État. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances. Sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
- Sur les autres dispositions :
143. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s’est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DÉCIDE :
Article 1er. - Sont contraires à la Constitution les articles 31, 108, 109, 190, 193, 197, 198, 199, 208, 215, 233, 239 et 242 de la loi de finances pour 2024.
Article 2. - Sont conformes à la Constitution :
- l’article 30 de la loi déférée ;
- le dernier alinéa du paragraphe II de l’article 1613 bis du code général des impôts, dans sa rédaction résultant de l’article 32 de la loi déférée ;
- le deuxième alinéa de l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée, dans sa rédaction résultant de l’article 57 de la loi déférée ;
- les mots « et les entreprises qui lui sont liées au sens du 12 de l’article 39 du code général des impôts » et les mots « ou indirectement s’agissant des entreprises liées » figurant à l’article 128 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, dans sa rédaction résultant de l’article 67 de la loi déférée ;
- les mots « d’une ou de plusieurs infrastructures de transport de longue distance au sens de l’article L. 425-4 » figurant à l’article L. 425-2 du code des impositions sur les biens et services, dans sa rédaction issue de l’article 100 de la loi déférée ;
- le 10° du A du paragraphe IV de l’article 130 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, dans sa rédaction résultant de l’article 111 de la loi déférée ;
- les mots « peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l’article 1639 A bis » figurant au premier alinéa du A du paragraphe I des articles 1383-0 B et 1383-0 B bis du code général des impôts, dans leur rédaction résultant de l’article 143 de la loi déférée ;
- l’article 176 de la loi déférée ;
- le troisième alinéa du paragraphe II de l’article L. 336-5 du code de l’énergie, dans sa rédaction résultant de l’article 225 de la loi déférée.
Article 3. - Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 28 décembre 2023, où siégeaient : M. Laurent FABIUS, Président, Mme Jacqueline GOURAULT, M. Alain JUPPÉ, Mmes Corinne LUQUIENS, Véronique MALBEC, MM. Jacques MÉZARD, François PILLET, Michel PINAULT et François SÉNERS.
Rendu public le 28 décembre 2023.
