Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 20 décembre 1982 par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Bernard Pons, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Jean-Louis Goasduff, Henri de Gastines, Michel Barnier, Mme Hélène Missoffe, MM Jacques Toubon, Jacques Marette, Jacques Chaban-Delmas, Gabriel Kaspereit, Roger Corrèze, Emmanuel Aubert, Pierre Mauger, Robert-André Vivien, Pierre Messmer, Georges Tranchant, Marc Lauriol, Jean-Louis Masson, Robert Galley, Claude-Gérard Marcus, Etienne Pinte, Georges Gorse, Robert Wagner, Germain Sprauer, Mme Florence d'Harcourt, MM Jean de Préaumont, Pierre-Charles Krieg, Michel Cointat, Gérard Chasseguet, Alain Peyrefitte, Yves Lancien, Didier Julia, Jean Falala, Lucien Richard, Pierre Raynal, Pierre Bas, Maurice Ligot, François d'Aubert, Jean Bégault, Paul Pernin, Victor Sablé, Claude Birraux, Jean Briane, Adrien Durand, Jacques Blanc, Bernard Stasi, Jean-Pierre Soisson, Alain Madelin, Philippe Mestre, Maurice Dousset, Charles Fèvre, Pierre Micaux, Francis Geng, Claude Wolff, Olivier Stirn, Georges Mesmin, Edmond Alphandéry, Pascal Clément, Gilbert Mathieu, Charles Deprez, Roger Lestas, Germain Gengenwin, Christian Bonnet, François d'Harcourt, Francisque Perrut, Henri Bayard, Georges Delfosse, Joseph-Henri Maujoüan du Gasset, Jean-Claude Gaudin, Jean Brocard, Charles Millon, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1983, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement le 18 décembre 1982 ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
Sur la régularité de la procédure d'adoption de la loi de finances au regard de l'article 38 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances :
1. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la loi de finances pour 1983 aurait été adoptée en violation des dispositions de l'article 38 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 au motif que certaines annexes explicatives, qui en vertu de l'article 32 doivent être jointes au projet de loi de finances, n'auraient été distribuées que le 9 octobre 1982, soit quatre jours après la date à laquelle elles auraient dû l'être ;
2. Considérant qu'en prévoyant que les documents annexés au projet de loi de finances doivent être mis à la disposition des membres du Parlement au plus tard le premier mardi d'octobre, l'article 38 de l'ordonnance a pour objet d'assurer leur information en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le projet de loi de finances dans les délais prévus à l'article 47 de la Constitution ;
3. Considérant que le retard invoqué, à le supposer établi, n'a pu avoir pour effet de priver le Parlement de l'information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l'examen de la loi de finances ; que, dès lors, le moyen ne saurait être retenu ;
Sur la conformité à l'article 33 de l'ordonnance des dispositions de l'article 41 de la loi de finances pour 1983 :
4. Considérant qu'il est soutenu que l'article 41 de la loi de finances pour 1983 n'est pas conforme à l'article 33 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 en ce qu'il comporte, au titre des services votés, des crédits afférents au service national des examens du permis de conduire, à l'Agence française pour la maîtrise de l'énergie et à divers organismes d'intervention agricole, tous organismes ou services publics qui ne seraient pas appelés comme l'exige l'article 33 à fonctionner en 1983 dans les conditions approuvées par la loi de finances pour 1982 :
5. Considérant, en ce qui concerne les crédits afférents au service national des examens du permis de conduire, qu'à la date de l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1983 le service en cause continuera à fonctionner selon les règles antérieures, c'est-à-dire dans les conditions approuvées pour l'année précédente par le Parlement ; qu'ainsi, et quelle que soit la date à laquelle interviendra la suppression du service que la loi de finances a pu régulièrement prévoir, les crédits afférents à son financement entrent dans la catégorie des services votés, tels que définis par l'article 33 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
6. Considérant qu'entrent également dans la catégorie des services votés les crédits destinés à divers organismes d'intervention agricole, dès lors que les nouveaux organismes prévus par la loi du 6 octobre 1982 ne seront pas créés à la date du 1er janvier 1983 ;
7. Considérant, enfin, en ce qui concerne l'Agence française pour la maîtrise de l'énergie, qu'il résulte du décret du 13 mai 1982 portant création de cet établissement public que les missions et les modalités d'intervention de celui-ci sont reprises de celles des organismes auxquels il a été substitué ; que, dès lors, c'est à bon droit que les crédits relatifs à cette agence ont été rangés dans la catégorie des services votés ;
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 :
8. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'à la suite des modifications introduites par le Gouvernement lors de l'examen de la deuxième partie de la loi de finances, les dispositions contenues dans l'article 31 (ancien article 75) relatif au plafond légal de densité et dans l'article 82 (ancien article 58) relatif à la redevance des sociétés nationalisées ont été adoptées dans des conditions non conformes aux règles constitutionnelles ;
En ce qui concerne l'article 31 :
9. Considérant que, lors de l'examen de cet article par l'Assemblée nationale au cours de la discussion de la deuxième partie de la loi de finances, il a été décidé, à la demande du Gouvernement, d'attribuer aux collectivités locales la totalité du produit des versements dus au titre des densités de constructions supérieures au plafond légal et de tirer ensuite les conséquences de la modification intervenue en supprimant à l'état A la recette qui correspondait à la part de ce produit qui, auparavant, revenait à l'État ;
10. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que la modification ainsi apportée à l'article 31 a eu pour effet de lui conférer le caractère d'une disposition qui aurait dû figurer en première partie de la loi de finances ; que son adoption, lors de l'examen de la deuxième partie, a méconnu les dispositions de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 aux termes duquel : "la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion avant le vote de la première partie." ; qu'ils estiment que l'irrégularité commise ne pouvait être couverte ultérieurement ;
11. Considérant que la procédure ainsi suivie ne saurait être regardée comme constituant une violation de l'article 40, lequel ne fait pas obstacle à ce que soient modifiées à l'occasion de l'examen de la seconde partie de la loi de finances des dispositions adoptées au cours de la discussion de la première partie dès lors que de telles modifications ne portent pas atteinte aux grandes lignes de l'équilibre préalablement défini et arrêté par le vote de la première partie ;
En ce qui concerne l'article 82 ;
12. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, la modification apportée à l'article 82 lors de l'examen en première lecture de la deuxième partie du projet de la loi de finances aurait impliqué que cette disposition, qui affectait le montant d'une recette non fiscale de l'État, fût inscrite en première partie et que, par suite, la procédure suivie n'aurait pas respecté la règle posée par l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
13. Considérant que, même en admettant que la modification ait eu une incidence sur le montant des recettes de l'État, cette conséquence ne remettait pas en cause les grandes lignes de l'équilibre défini par l'article 40 de l'ordonnance et ne faisait donc pas obstacle à l'adoption de la disposition en deuxième partie ;
14. Considérant que les auteurs de la saisine ajoutent que l'imputation de la redevance sur les dividendes dus à l'État aurait dû entraîner une diminution de l'évaluation des recettes non fiscales figurant à l'état A et que, par suite, l'article d'équilibre s'en serait trouvé faussé ;
15. Considérant que, même si l'on se réfère, non au texte de l'article 82 définitivement voté mais, comme le font les auteurs de la saisine, à la rédaction adoptée au cours de la première lecture de la loi de finances, l'imputation de la redevance sur les dividendes dus par les sociétés nationalisées à l'État, telle qu'elle résultait de cette rédaction, n'exigeait pas d'opérer une diminution corrélative du montant des recettes non fiscales inscrit à l'état A ; qu'en effet, pour procéder à l'évaluation de l'ensemble des dividendes versés à l'État en 1983, le Gouvernement et le Parlement avaient à prendre en compte d'autres éléments que celui constitué par la seule incidence de la redevance ; que cette évaluation ne saurait être discutée au plan constitutionnel, dès lors qu'il n'est pas établi qu'elle aurait eu pour conséquence d'altérer les grandes lignes de l'équilibre ;
16. Considérant, en définitive, que la procédure suivie ne méconnaît aucune disposition de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Sur la conformité à la Constitution du mécanisme des prélèvements sur recettes :
17. Considérant que les prélèvements sur les recettes de l'État opérés au profit des collectivités locales et des communautés européennes sont inscrits et évalués, prélèvement par prélèvement, à l'état A annexé à la loi de finances, les éléments de calcul retenus pour leur évaluation étant précisés dans le fascicule des voies et moyens ; que le total de ces divers prélèvements est ensuite déduit du montant de l'ensemble des recettes fiscales et non fiscales pour obtenir le montant brut des ressources affectées au budget, qui est celui porté dans le tableau d'équilibre des ressources et des charges figurant à l'article 40 de la loi de finances ;
18. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le mécanisme des prélèvements sur recettes est contraire aux deux principes de non-contraction et de non-affectation posés par l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ainsi qu'aux articles 4 et 5 de la même ordonnance et qu'il a, dès lors, pour effet d'entacher d'inconstitutionnalité l'état A et l'article 40 de la loi de finances.
19. Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé Budget général. Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe." ;
20. Considérant que ces dispositions rappellent et développent le principe de l'universalité budgétaire ; que ce principe répond au double souci d'assurer la clarté des comptes de l'État et de permettre, par là même, un contrôle efficace du Parlement ; qu'il a pour conséquence que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et qu'est interdite l'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une dépense déterminée, sous réserve des exceptions prévues au second alinéa de l'article 18 ;
21. Considérant, en premier lieu, que le mécanisme des prélèvements sur recettes n'introduit dans la présentation budgétaire aucune contraction qui serait contraire à l'article 18 de l'ordonnance organique ; qu'en effet, comme il a été exposé ci-dessus, l'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'État, puis désigne et évalue chacun des prélèvements opérés, dont le total est, ensuite, déduit du montant brut de l'ensemble des recettes ; que cette présentation ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l'État non plus qu'à occulter une charge ; que, si, dans le tableau d'équilibre inséré à l'article 40, ne figure que le montant des ressources totales de l'État diminué des prélèvements, sans que soit reprise la décomposition figurant à l'état A, cette présentation n'est pas contraire au principe de non-contraction, alors surtout que l'article 40 renvoie expressément à l'état A ;
22. Considérant, en second lieu, que les prélèvements opérés au profit des collectivités locales ou des communautés européennes ne sont pas constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'en effet, le mécanisme de ces prélèvements ne comporte pas, comme l'impliquerait un système d'affectation, l'établissement d'une corrélation entre une recette de l'État et une dépense incombant à celui-ci ; qu'il s'analyse en une rétrocession directe d'un montant déterminé de recettes de l'État au profit des collectivités locales ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'État et qu'il ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l'État ;
23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le mécanisme des prélèvements sur recettes, qui répond à des nécessités pratiques, d'ailleurs reconnues par le Parlement au cours des années précédentes, n'est pas contraire aux dispositions de l'article 18 ; qu'il satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire qui ont inspiré ces dispositions ainsi que celles de l'ensemble de l'ordonnance du 2 janvier 1959, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu'ils sont assortis, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées, enfin qu'il n'y est pas recouru pour la couverture de charges de l'État telles qu'elles sont énumérées à l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 :
24. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le président de l'Assemblée nationale aurait méconnu les dispositions de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 en refusant d'opposer à un amendement du Gouvernement l'irrecevabilité tirée de cet article ;
25. Considérant que, cet amendement n'ayant pas été adopté, les auteurs de la saisine ne sauraient utilement contester la position ainsi prise par le président de l'assemblée ;
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 :
26. Considérant qu'il est soutenu par les auteurs de la saisine que les dispositions des articles 18-III 2, 78-I, II et IV, 106, 108 et 109 de la loi soumise à l'examen du conseil auraient un contenu qui n'entre pas dans l'objet des lois de finances défini à l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
27. Considérant que les dispositions critiquées de l'article 18-III 2, relatives au fonctionnement du monopole des tabacs, ont une incidence sur le montant d'une ressource de l'État et, par suite, ne sont pas étrangères à l'objet des lois de finances ;
28. Considérant que les dispositions de l'article 78 sont relatives au régime des prestations familiales agricoles et ont des répercussions sur le concours financier que l'État apporte à ce régime au sein du budget annexe des prestations sociales agricoles ; que, dans ces conditions, cet article a sa place au sein d'une loi de finances ; qu'il en est de même des dispositions de l'article 109 relatives à la répartition des cotisations qui constituent une des recettes du même budget annexe.
29. Considérant, en revanche, que les articles 106 et 108 ont pour objet de réserver, sur des emplois créés par la présente loi de finances, un certain nombre de postes pour permettre la nomination de certains agents à des conditions et selon une procédure que ces articles déterminent ; que de telles dispositions, qui n'ont pas de caractère financier au sens de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances ; que, par suite, elles ont été adoptées selon une procédure non conforme à la Constitution ;
30. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen.
Décide :
Article premier :
Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions des articles 106 et 108 de la loi de finances pour 1983.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi de finances pour 1983 sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
