Monsieur le Président,
J'ai l'honneur de vous faire connaître que, conformément aux dispositions du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, je défère au Conseil constitutionnel la loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion.
Je demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir se prononcer sur la conformité de ce texte à la constitution.
Je vous prie, Monsieur le Président, d'agréer l'expression de ma haute considération.
Alain Poher1 - Une seule catégorie de départements est un principe constitutionnel que l'on nomme "assimilation".
La transformation en 1946, par l'Assemblée Constituante des vieilles colonies en départements a eu pour mobile et pour signification l'identité entre les départements de la métropole et les départements d'outre-mer. Le législateur a entendu établir la même structure, des préfets, des services, des Conseils Généraux identiques aux préfets, services et Conseils Généraux de l'ensemble de la France. Ce que le langage ordinaire a appelé et appelle toujours la départementalisation est dit en termes juridiques : assimilation. Les mots "outre-mer" ajoutés au mot "département" du point de vue institutionnel n'ont qu'une signification géographique.
Ce principe d'assimilation a été consacré par la Constitution du 27 octobre 1946, Article 73.
La Constitution du 4 octobre 1958 l'a réaffirmé et renforcé. Nous disons bien renforcé.
En effet, avant l'article relatif aux départements d'outre-mer, numéroté 73, comme dans la Constitution précédente, un article de principe, l'Article 72 alinéa 1er de 1a Constitution énumère les collectivités territoriales de la République. On y constate au paragraphe 1 et au paragraphe 3 l'existence d'une seule catégorie de départements.
Ni la doctrine, ni la jurisprudence ne s'y sont trompées.
Le Conseil d'Etat l'a reconnu dans plusieurs arrêts : arrêt Charneau 29.avril 1957, arrêt Epoux-Butel, 4 octobre l967.
Dans ce dernier arrêt il est dit expressément "Considérant que... l'exigence de décrets d'application a eu pour but de permettre une adaptation de la législation métropolitaine en faisant subir à celle-ci les modifications nécessitées par la situation spéciale et les conditions de vie desdits départements, sans que toutefois il puisse être fait échec au principe d'assimilation que le législateur a voulu faire prévaloir".
Dans son ouvrage sur le Droit d'outre-mer (2ème édition 1966, p. 214), M. le Professeur Luchaire s'exprime ainsi : "La Constitution de 1958 confirme le principe de l'assimilation précédemment réalisé en ne distinguant pas dans son Article 72 les départements d'outre-mer de ceux de la métropole".
Enfin, le Conseil Constitutionnel, dans ses décisions du 27 février 1969, et du 26 juin de la même année, a pris acte de l'assimilation en considérant que seule une loi - et non un décret - pouvait étendre et adapter aux départements d'outre-mer une loi métropolitaine.
2 - Les conséquences institutionnelles de l'assimilation.
Du principe d'assimilation découlent deux conséquences la première est l'unité du législateur, la seconde l'application du droit commun institutionnel, notamment, le respect de la définition du département.
L'unité du législateur ne paraît pas mise en cause par le texte évoqué, malgré l'ambiguïté de certains propos. Un législateur unique ne signifie d'ailleurs pas législation uniforme.
La seconde conséquence - l'identité institutionnelle - est tout aussi essentielle que la première. Le Département n'est pas un cadre à l'intérieur duquel le législateur peut mettre n'importe quelle organisation administrative et lui donner n'importe quelle compétence.
Si cette seconde conséquence n'était pas affirmée, il n'y aurait en droit aucune différence entre départements et territoires d'outre-mer. En effet, l'unité du législateur vaut pour les deux. Tandis que les territoires peuvent connaître une organisation et une compétence qui soient propres à chacun d'eux ainsi qu'une évolution légale comme nous le disons ci-dessous, au contraire, les départements d'outre-mer, du fait du principe d'assimilation, ont un statut identique à celui des départements métropolitains : structures, compétences, évolution éventuelle. C'est clairement ce que signifie la départementalisation depuis 1946 et c'est clairement cette conséquence qu'a voulu la Constitution de 1958.
Le département se définit par des compétences et par des structures.
Les compétences résultent des lois qui, de 1871 à 1982 les ont précisées. Rappelons également les termes de la loi du 2 mars 1982 qui interdit aux autorités régionales d'altérer les compétences du département.
Les structures du département sont précises. Le département est géré par un Conseil Général dont les membres sont élus au scrutin uninominal par une circonscription très particulière qui se nomme le "canton". Ainsi est assurée une représentation, non seulement des citoyens, mais des communes.
La loi qui vient d'être votée, en installant à la place du Conseil Général et du Conseil Régional une Assemblée unique élue à la proportionnelle, viole le principe constitutionnel d'assimilation en l'une de ses conséquences essentielles.
3 - La portée de cet autre principe constitutionnel qu'est l'adaptation.
A quoi il est répliqué que l'Article 73 permet des mesures d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative.
Remarquons d'abord la différence entre l'Article 73 relatif aux départements d'outre-mer et l'Article 74 relatif aux territoires d'outre-mer.
Les territoires d'outre-mer ont une organisation particulière "définie et modifiée par la loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée".
Au contraire, l'organisation administrative des départements ne peut que "faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière" La rédaction de ce texte confirme le principe d'assimilation en se bornant à autoriser des "adaptations" sous condition qu'elles soient "nécessitées".
Le mot adaptation a un sens précis.
Les mots "nécessitées par leur situation particulière" sont des mots précis et forts.
D'abord adaptation : Adaptation de quel texte ?
S'agissant de la région, les lois destinées à fixer les compétences et le mode d'élection de l'assemblée régionale n'ont pas encore été votées. La date même des élections, l'année où elles auront lieu, n'ont pas été fixées. Dans ces conditions, que peut-on adapter ?
S'agissant du département, voilà qui ne peut se soutenir car les modifications sont si importantes, que cette prétendue adaptation est une dénaturation et équivaut à une organisation administrative particulière relevant de l'Art. 74, qui n'est pas applicable aux départements d'outre-mer.
En fait, le texte en cause innove, aboutit incontestablement à une mutation. Voilà qui est contraire à la lettre et à l'esprit de la Constitution.
Ensuite "nécessitées par leur situation particulière"
Le texte constitutionnel est abusivement employé. Il n'existe pas une situation commune à ces quatre départements qui justifierait, pour eux quatre et pour eux seuls une organisation administrative qui leur serait particulière. Un seul caractère leur est commun : l'éloignement. Mais justement la Constitution a voulu l'assimilation malgré l'éloignement, là est le point capital.
Y a-t-il nécessité nouvelle du fait de la coïncidence sur le même territoire d'une organisation départementale et d'une organisation régionale ?
Cet argument est un sophisme.
D'abord, il n'y a pas un seul type de région. Certaines régions comportent de nombreux départements, certaines deux seulement. La définition de la région est avant tout une définition de compétences. Voilà qui était vrai avant la loi de 1982. Voilà qui est encore plus vrai depuis le vote de cette loi.
Ensuite, il était possible au gouvernement d'envisager une région des Caraïbes et d'appliquer à la Réunion le régime Corse - ou d'accepter exceptionnellement une région qui ne recouvre qu'un département, ce qui n'est nullement interdit.
Faut-il rappeler l'application de la loi régionale de 1972 telle qu'elle est effective depuis plusieurs années ? Elle a établi une coexistence que l'élection au suffrage universel de l'Assemblée régionale n'interdit pas : un Conseil Général élu par canton, une Assemblée régionale élue à la proportionnelle.
Voilà qui est si clair que d'autres "nécessités" ont été recherchées.
Il a été affirmé à plusieurs reprises par le gouvernement que le maintien de deux organismes, l'un départemental, l'autre régional, n'était pas possible compte tenu de son coût. L'argument ne vaut pas. En fait, la superposition d'organismes est un des traits de la nouvelle législation. Un exemple, parmi d'autres, est celui de la Corse qui a pourtant deux fois moins d'habitants que la Réunion par exemple. Y aurait-il deux poids et deux mesures ? A supposer qu'il puisse en être ainsi dans l'esprit de certains, la Constitution ne le permet pas.
Quant aux "spécificités", qu'elles soient d'ordre économique, social, culturel, il est établi en droit et prouvé en fait, que l'assimilation les prend en compte chaque fois que, selon les termes de la Constitution, une situation particulière l'exige. Les exemples de mesures spécifiques sont, en effet, nombreux : régime spécial des prestations familiales, des aides à l'investissement, fonds routiers, l'octroi de mer, et récemment dispositions culturelles particulières (pour le maintien du créole - en tous domaines des mesures spécifiques (justifiées ou non) peuvent être décidées (d'une manière durable ou à titre provisoire. L'adaptation de l'organisation administrative se marque par certains pouvoirs particuliers reconnus aux Conseils Généraux. Mais il est contraire à la Constitution de tirer du caractère spécifique, ou simplement de l'éloignement, des conséquences qui touchent la structure institutionnelle. Car le texte et l'esprit de la Constitution imposent une structure de droit commun, sinon la départementalisation ne serait plus qu'un mot vide de sens.
Fera-t-on observer qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon la transformation en département n'a pas été suivie d'une organisation administrative identique à celle de métropole ? Outre qu'il s'agit d'une situation très particulière que le législateur, à la demande du gouvernement, n'a pas voulu bouleverser, on ne saurait tirer argument de la loi du 19 juillet 1976 (76.664) car aucun recours n'a été présenté à ce sujet devant le Conseil Constitutionnel. La loi a donc échappé à son examen et le cas échéant, à sa censure.
Faisons d'ailleurs remarquer qu'on ne se préoccupe pas, pour ce département très particulier, de l'insérer dans une organisation régionale.
Pourquoi vouloir à tout prix, à cause de l'organisation régionale, modifier le statut du département ?
En toute hypothèse l'organisation régionale n'est pas un motif suffisant pour "adapter" un statut constitutionnel au point qu'il n'a plus rien de commun avec le statut des départements de la métropole. L'adaptation, ce n'est pas la mutation.
4 - La faute constitutionnelle du texte : la création d'une nouvelle collectivité territoriale qui supprime le département.
Une seule assemblée baptisée Conseil Général et Régional, un seul président et un seul bureau détiennent et exercent cumulativement les compétences départementales et régionales : la loi crée quatre nouvelles collectivités territoriales "les département régions".
Telle était d'ailleurs la formulation du texte dans sa première rédaction, qui fut soumise aux Conseils Généraux. Or, il est clair que si la loi peut créer "d'autres collectivités territoriales", cette disposition, aux termes mêmes de l'Article 72 de la Constitution, ne peut aboutir à supprimer le département qui est une collectivité territoriale dont l'existence est constitutionnelle.
Relisons bien le texte de la loi attaquée. La fiction du maintien du statut départemental ne résiste pas à l'examen.
La même assemblée dispose des pouvoirs du Conseil Général et ceux du Conseil Régional. Le président du Conseil Général et Régional cumulera les pouvoirs des deux exécutifs départementaux et régionaux. Si les mots ont un sens, cette structure est celle d'un nouveau type de collectivité territoriale. L'Assemblée unique, compte tenu de sa composition et de son mode d'élection, ne peut être considérée comme un Conseil Général dont les compétences seraient élargies. Il n'est pas élu sur la base territoriale des cantons. Seule la Constitution pouvait autoriser, par une modification de l'Article 72, cette suppression de collectivités départementales au profit d'un autre type de collectivités.
Dans le respect de la Constitution, il n'est possible que d'ajouter les structures et les compétences régionales aux structures et aux compétences départementales, c'est-à-dire à un Conseil Général constitué sur les bases de droit commun.
Il est dit que cette création du "département-région" a un précédent : en 1976 a été mise en place la catégorie de la "ville-département" à exemplaire unique : Paris. Le Conseil Constitutionnel, à propos du statut de la Corse, a déclaré qu'il s'agissait en droit d'une collectivité nouvelle créée par la loi à exemplaire unique.
La situation de Paris et celle des nouveaux "départements-régions" ne sont pas comparables.
D'abord, le régime juridique de la capitale ne peut être que spécifique. Il y a des comparaisons impossibles, en fait et en droit. Le Conseil Constitutionnel l'a d'ailleurs reconnu dans sa décision relative à la région Corse.
Ensuite, l'Assemblée dite "Conseil de Paris" exerce les attributions d'un Conseil Général, mais ce n'est pasun "Conseil Général". C'est ce qu'a jugé le Conseil d'Etat dans un arrêt du 14 mars 1980 (A.J.D.A. 1980, p. 531).
Enfin, s'agissant des départements d'outre-mer, la Constitution en parlant "d'adaptation" a exclu la création de collectivités nouvelles à organisation administrative particulière.
Ajoutons qu'à Paris la conjonction est réalisée entre deux collectivités territoriales de même statut constitutionnel, la commune et le département ; alors que département et région ont une dignité inégale, constitutionnelle pour la première, législative pour la seconde. La loi ne peut procéder à la détermination d'une nouvelle collectivité territoriale qui supprime le département, même au nom d'un régionalisme qui n'est au mieux qu'une obligation légale.
Au surplus, s'agissant de la région, le régime électoral, par l'énoncé d'une règle particulière, celle des 5 % de suffrages exprimés pour participer à la répartition des sièges, est différente du régime de la région Corse, dont il a été admis, par le Conseil Constitutionnel, qu'il devait être la règle générale. Le caractère spécifique, donc anti-constitutionnel, de la nouvelle collectivité territoriale est encore, si besoin est, renforcé par cette disposition.
Comme le renforcent les dispositions qui créent à la Guadeloupe des modalités particulières d'élection sans respect pour l'égalité des citoyens devant la loi.
5 - Conclusion
La Constitution interdit de confondre départements et territoires d'outre-mer. L'adaptation prévue pour le département, par l'article 73 est éclairée par le principe d'identité ou d'assimilation édicté par l'article 72, alors que les territoires d'outre-mer relèvent de l'article 74.
La sanction de cette confusion, c'est la déclaration d'inconstitutionnalité.
Nous avons l'honneur de demander au Conseil Constitutionnel de la prononcer.
