J'ai l'honneur de vous déférer aux fins d'examen par le Conseil Constitutionnel et conformément aux dispositions de l'article 61 de la Constitution, le texte de la loi relative aux évaluations servant de base à certains impôts directs, locaux, récemment adoptée par le Parlement.
J'estime, en effet, que l'article 22 de cette loi qui résulte d'un amendement d'origine parlementaire, n'est pas conforme aux dispositions de l'article 34 de la Constitution.
NOTE concernant l'article 22 de la loi relative aux évaluations servant de base à certains impôts directs, locaux.
I. La loi relative aux évaluations servant de base à certains impôts directs locaux, récemment adoptée par le Parlement et transmise au Gouvernement aux fins de promulgation le 22 décembre 1967, comporte un article 22 (Cet article a été discuté au Parlement sous le n 46-B) ainsi conçu : "Aucune mesure d'ordre réglementaire ne pourra entraîner une réduction des ressources fiscales des collectivités locales".
Cette disposition résulte de l'adoption par l'Assemblée Nationale (2e séance du 22 novembre 1967 JO Ass Nat Débats p 5179) puis par le Sénat (Séance du 14 décembre 1967 JO Sénat Débats p 2326) d'un amendement présenté par MM Wagner, Poirier, d'Ornano, Pic, W Lhuillier et Levol, députés (2e séance du 22 novembre 1967 JO Ass Nat Débats p 5179).
Le dépôt de cet amendement a été motivé par le souci affirmé par ses auteurs, de faire en sorte qu'à l'avenir le Gouvernement ne puisse user des pouvoirs qu'il tient de l'article 1452 du code général des impôts pour décider, "au détriment" des collectivités locales et sans compensation pour celles-ci, des réductions du tarif des patentes de la nature de celle accordée par le décret n 66-930 du 7 décembre 1966 aux industries exécutant des opérations de recherche scientifique ou technique.
En réalité, la rédaction de l'article 22 confère à celui-ci un champ d'application qui déborde très largement la matière du tarif des patentes.
Il est conçu en effet dans des termes d'une généralité telle qu'il doit être regardé comme de nature à s'appliquer en toutes matières, fiscales ou non, chaque fois que la décision à intervenir est susceptible, directement ou indirectement, d'"entraîner une réduction des ressources fiscales des collectivités locales".
Le texte dont il s'agit qui, ainsi qu'il va être exposé, présenterait de graves inconvénients pratiques s'il devait être mis en application, n'apparaît pas conforme aux dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution.
II. L'article 22 présenterait de graves inconvénients pratiques s'il devait être mis en application.
1) Il aurait pour effet, en une même matière, et suivant que la décision à prendre serait ou non de nature à entraîner une réduction des ressources fiscales des collectivités locales, d'attribuer compétence pour prendre cette décision tantôt au législateur tantôt au Gouvernement.
2) Les critères de ce partage d'attribution ne sont pas clairement définis par le texte, ce qui ne manquerait de soulever de difficiles problèmes de frontière et par suite de donner naissance à un contentieux très délicat.
a) Une première difficulté viendrait de ce qu'il serait malaisé, et notamment dans des matières non fiscales, de déterminer avec certitude si, directement ou indirectement, une mesure est de nature à affecter le montant des ressources fiscales des collectivités locales, et dans quel sens.
b) Une seconde difficulté résulterait du caractère imprécis de la notion de "réduction des ressources fiscales des collectivités locales. Il apparaît en effet que cette notion est susceptible de multiples interprétations dont aucune n'est commandée par le texte.
: Dans une première interprétation, l'article 22 ne serait applicable que lorsque la décision à prendre serait de nature à entraîner une réduction de la masse globale des ressources fiscales de l'ensemble des collectivités locales françaises.
: A cette première interprétation, on peut en préférer une seconde, plus large que la précédente et selon laquelle il y aurait lieu de tenir compte séparément des répercussions de la mesure envisagée sur les ressorces fiscales de l'ensemble des collectivités locales appartenant à une même catégorie, départements, d'une part, communes, d'autre part. Il suffirait alors que la mesure réduise la masse globale des recettes fiscales des départements, même sans affecter celles des communes, ou vice-versa, pour que l'article 22 interdise au pouvoir règlementaire de prendre ladite mesure.
: Une troisième interprétation, encore plus extensive que la seconde évoquée ci-dessus, consisterait à affirmer l'applicabilité de l'article 22 chaque fois qu'une décision est de nature à diminuer les recettes fiscales d'une ou plusieurs collectivités locales, même si elle n'entraîne aucune réduction de la masse totale des recettes de l'ensemble de ces collectivités ou de la catégorie de collectivité considérée : ce qui pourrait se produire dans le cas où la décision comporterait ou entraînerait à la fois des augmentations et des réductions de tarifs et où ces augmentations et ces réductions se compenseraient globalement.
Ainsi un décret modifiant le tarif des patentes en application de l'article 1452 du code général des impôts peut comporter des réductions "au détriment" de certaines collectivités locales (celles dans lesquelles sont exercées dans une proportion importante des activités dont l'imposition est allégée) et des augmentations au bénéfice d'autres collectivités (celles dans lesquelles sont exercées dans une proportion importante des activités frappées d'une imposition accrue) et produire au total une augmentation globale ou moyenne des recettes fiscales de toutes les collectivités intéressées.
Dans le cadre de cette interprétation, un tel décret deviendrait illégal au regard de l'article 22 de la loi, dans la mesure où, pour une collectivité déterminée, le jeu des réductions et augmentations de tarifs envisagés aboutirait finalement à une diminution, du rendement de l'impôt ou des impôts considérés.
L'adoption de cette interprétation aboutirait sans aucun doute à paralyser l'exercice du pouvoir règlementaire, car elle impliquerait une appréciation des conséquences de la mesure à prendre, collectivité par collectivité, ce qui serait matériellement impossible ou presque.
Et pourtant l'article 22 n'exclut pas a priori une telle interprétation.
: On peut enfin se demander si le texte n'autorise pas une quatrième interprétation, qui serait la plus extensive, et selon laquelle il y aurait lieu, dans le cas d'une décision complexe, comportant ou entraînant à la fois des augmentations et des réductions de taux d'imposition, de ne pas tenir compte, pour une collectivité déterminée, de l'éventuelle compensation résultant du jeu combiné de ces augmentations et de ces réductions, c'est-à-dire d'admettre que l'article 22 est applicable à toute réduction, indépendamment des plus values fiscales susceptibles de résulter par ailleurs de la mesure envisagée.
Cette interprétation ne paraît pas non plus exclue par la rédaction de l'article 22 ; il semblerait même qu'elle ait été esquissée par les auteurs de l'article, lorsque ceux-ci ont reproché au décret du 7 décembre 1966 modifiant le tarif des patentes, non point d'entraîner, par l'ensemble de ses dispositions, une perte de recettes pour certaines collectivités locales, mais de défavoriser celles qui seraient concernées par la réduction particulière de tarif prévue par ce décret au bénéfice des entreprises qui se livrent à des opérations de recherche scientifique ou technique.
3) La mise en application de l'article 22 aurait souvent pour conséquence, quelle que soit celle des interprétations possibles du texte qui serait retenue, d'obliger le législateur à statuer sur des matières qui se prêtent difficilement à la discussion parlementaire et d'apporter des retards dommageables à l'adoption de mesures qui, pour être efficaces, doivent être prises sans délai.
Il en serait ainsi par exemple dans la matière des patentes, dont les tarifs ne peuvent être fixés qu'au terme d'un "travail minutieux nécessitant des enquêtes détaillées sur le rendement et les conditions d'exercice des différentes professions" (Déclaration de M BOULIN devant le Sénat) et doivent être constamment et rapidement adaptés aux variations de ces conditions.
Ce travail délicat ne peut être mené à bien que par le maintien du régime actuellement en vigueur (décret en Conseil d'Etat pris après avis d'une commission comportant des représentants de l'administration et des délégués des collectivités locales et des organisations professionnelles), qui répond à ces exigences de réalisme et de rapidité.
III : Au regard des articles 34 et 37 de la Constitution, l'article 22 de la loi déférée au Conseil Constitutionnel peut, du moins en apparence, être interprété de deux façons différentes.
: Ou bien cet article en interdisant au pouvoir réglementaire de prendre aucune mesure susceptible d'entraîner une réduction des ressources fiscales des collectivités locales, signifie seulement que le Gouvernement ne pourra diminuer ni l'assiette ni le taux des impositions perçues au profit de ces collectivités. Dans ce cas le texte serait inopérant, car il se bornerait à paraphraser les dispositions de l'article 34 de la Constitution selon lesquelles il n'appartient qu'au législateur de fixer les "règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature".
: Ou bien l'article 22 : et telle paraît bien être sa véritable portée telle qu'elle résulte de sa rédaction même et de l'intention de ses auteurs : a pour effet, dans l'hypothèse qu'il vise, de transférer au pouvoir législatif le soin de prendre des décisions dans des matières qui relèvent normalement du domaine du pouvoir réglementaire.
Dans ce cas le texte n'est pas conforme à la Constitution car le Parlement ne peut apporter aucune restriction à l'exercice, par le Gouvernement, du pouvoir réglementaire autonome dont celui-ci dispose dans les matières définies par l'article 37.
Cette règle ne souffre aucune exception même lorsqu'une mesure relevant du domaine du pouvoir réglementaire autonome du Gouvernement est susceptible d'avoir des répercussions indirectes sur l'application des dispositions de nature législative.
Le Conseil Constitutionnel a lui-même adopté cette interprétation dans des espèces qui présentent une grande analogie avec le cas qui lui est aujourd'hui soumis.
C'est ainsi qu'à plusieurs reprises (décisions des 5 mai 1961, 17 mars 1964, 2 juillet 1965, 27 février 1967), il a affirmé que la circonstance que la méconnaissance de certains textes serait punie de peines correctionnelles (dont l'édiction relève de la compétence du législateur) n'était pas susceptible de faire obstacle à la modification de ces textes par décret, dès lors que par nature lesdits textes ont un caractère réglementaire.
Sur le fondement de cette jurisprudence il est permis de soutenir, mutatis mutandis, que la circonstance qu'une mesure d'ordre réglementaire serait susceptible d'avoir une influence indirecte sur l'application d'une disposition fiscale, n'est pas de nature à faire entrer cette mesure dans le domaine de la loi.
Quelques exemples montreront à quels effets contraires à l'article 37 de la Constitution, tel que l'interprète le Conseil Constitutionnel lui-même, aboutirait l'adoption de la règle inverse, sous-jacente dans l'article de loi soumis à l'examen du Conseil.
1) Le taux, fixé par la loi, de certaines impositions locales varie suivant l'importance de la population des collectivités au profit desquelles ces impositions sont perçues.
C'est le cas par exemple du droit annuel de licence que doivent payer aux communes les débitants de boissons (code général des impôts, art 1968). Ce droit fiscal est perçu à des taux différents selon que la commune compte 1000 habitants ou moins, entre 1001 et 10000 habitants, entre 10001 et 50000 habitants, ou plus de 50000 habitants.
Dans sa décision du 27 février 1967, le Conseil Constitutionnel a affirmé le caractère réglementaire de diverses dispositions du code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme relatives au transfert des débits, et notamment des articles L36 (1er et 3 alinéas) et L39 de ce code.
En application de cette décision ont été pris deux textes réglementaires dont l'un (décret n 67-817 du 23 septembre 1967) assouplit les conditions de transfert des débits de 4ème catégorie destinés à être exploités dans certains hôtels de tourisme, l'autre (décret n 67-819 du 23 septembre 1967) a autorisé, à titre exceptionnel, le transfert sur le marché d'intérêt national de la région parisienne à Rungis, d'un certain nombre de débits actuellement exploités dans le quartier des Halles Centrales de Paris.
En supposant que la disposition soumise à l'examen du Conseil Constitutionnel ait été en vigueur à la date à laquelle ont été pris ces deux textes réglementaires, ceux-ci n'auraient pu être adoptés, car les opérations qu'ils autorisent sont susceptibles d'entraîner un moindre rendement du droit annuel de licence perçu au profit des communes en vertu de l'article 1568 du code général des impôts, dans la mesure où certains débits seraient transférés dans des localités à population plus faible que celle des localités dans lesquelles ils étaient précédemment exploités.
2) On pourrait également démontrer que la mise en vigueur de l'article 22 de la loi déférée au Conseil Constitutionnel s'opposerait soit à l'institution de nouvelles "zones de protection" du type de celles qui résultent de l'article L49 du code des débits de boissons, soit à l'élargissement des zones de protection prévues par cet article, alors que, par sa décision du 27 février 1967, le Conseil Constitutionnel a déclaré que de telles mesures sont de nature réglementaire.
Ces mesures auraient en effet pour conséquence soit d'empêcher la création de nouveaux débits soit d'entraîner la fermeture de débits existants (article L 49 : 1 du code précité) et donc de diminuer les recettes fiscales procurées aux communes par la perception du droit annuel de licence.
3) Enfin l'existence d'un lien entre le taux de certaines impositions perçues au profit des collectivités locales (droit annuel de licence, précité ; impôt sur les spectacles de 5ème catégorie : appareils automatiques, Code général des impôts, article 1560) et l'importance de la population de ces collectivités, interdirait au Gouvernement, (Du moins dans certaines des interprétations possibles de l'article 22 de la loi soumise à l'examen du Conseil Constitutionnel) d'authentifier les résultats des récensements périodiques de la population : opération qui sans nul doute relève du domaine réglementaire : dans la mesure où la constatation d'une diminution de la population légale de certaines collectivités territoriales aboutirait à une réduction du taux des impôts et taxes ci-dessus mentionnées ! IV : L'article 22 apparaît, à un autre titre encore, contraire à la Constitution. Dans la mesure, en effet, où il entend transférer au pouvoir législatif le soin d'arrêter toutes mesures susceptible d'entraîner "une réduction des ressources fiscales des collectivités locales", il enjoint implicitement au Gouvernement de soumettre au Parlement les projets de loi correspondants.
Or le Conseil Constitutionnel (décision du 21 décembre 1966) a déclaré qu'une telle injonction "ne trouve de base juridique ni dans l'article 34 ni dans aucune des autres dispositions de la Constitution portant définition du domaine de la loi".
V : L'article 22 de la loi déférée au Conseil Constitutionnel pourrait être considéré comme non contraire à la Constitution, en tant qu'il a pour effet de retirer au Gouvernement une partie des délégations qui lui ont été accordées par la loi en matière fiscales et notamment par l'article 1452 du code général des impôts (anciennement article 6 du décret n 55468 du 30 avril 1955) en ce qui concerne l'établissement du tarif des patentes.
En revanche, le même article 22, ainsi qu'il ressort des explications données et des quelques exemples cités au paragraphe III de la présente note, n'est pas conforme à la Constitution, en tant qu'il aurait pour conséquence de faire partiellement obstacle dans des matières autres que fiscales à l'exercice par le Gouvernement du pouvoir réglementaire autonome que lui attribue l'article 37 de la Constitution.
Dans la rédaction qui lui a été donnée par ses auteurs, l'article 22 forme un ensemble indivisible à l'intérieur duquel il serait impossible de faire le départ entre des dispositions conformes et des dispositions non-conformes à la Constitution sans modifier la loi votée par le législateur.
Or l'article 10 de la Constitution exige que la loi promulguée le soit dans le texte littéral transmis par le Parlement au Gouvernement.
Dans ces conditions, il est demandé au Conseil Constitutionnel de déclarer le défaut de conformité à la Constitution de la totalité de la disposition législative soumise à son examen.
Il apparaît en revanche que cette disposition ne met pas en cause l'économie générale de la loi dans laquelle elle est insérée. La disposition dont il s'agit n'est en conséquence pas inséparable de l'ensemble de ladite loi. Par suite, cette dernière pourrait, si tel est l'avis du Conseil Constitutionnel, être promulguée sous la seule réserve de la disjonction de son article 22.
