PREMIÈRE SECTION
AFFAIRE VARFIS c. GRÈCE
(Requête no 40409/08)
ARRÊT
(Satisfaction équitable)
STRASBOURG
13 novembre 2014
DÉFINITIF
13/02/2015
Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Varfis c. Grèce,
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant une chambre composée de :
Isabelle Berro-Lefèvre, présidente,
Elisabeth Steiner,
Khanlar Hajiyev,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Julia Laffranque,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Linos-Alexandre Sicilianos, juges,
et de Søren Nielsen, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 21 octobre 2014,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 40409/08) dirigée contre la République hellénique et dont un ressortissant de cet État, M. Spyridonas Varfis (« le requérant »), a saisi la Cour le 25 juillet 2008 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Par un arrêt du 19 juillet 2011 (« l’arrêt au principal »), la Cour a jugé que les restrictions apportées à la constructibilité de la propriété du requérant (un terrain de 5 090,25 m² au lieudit Kaletzi, près de Marathon), postérieurement à l’acquisition de celle-ci et sans le versement d’une indemnité, ont porté atteinte à son droit au respect de ses biens (article 1 du Protocole no 1). Plus particulièrement, la Cour a considéré que le critère employé par le Conseil d’État pour débouter le requérant de son action indemnitaire, à savoir la destination essentiellement agricole du terrain en question, qui était situé hors du plan urbain, avait rompu le juste équilibre devant régner, en matière de réglementation de l’usage des biens, entre l’intérêt public et l’intérêt privé.
3. En s’appuyant sur l’article 41 de la Convention, le requérant réclamait réparation d’un dommage matériel qu’il détaillait comme suit :
– 458 010 EUR pour la valeur actuelle de la maison qu’il aurait pu construire si le décret du 26 août 1988 n’avait établi la restriction litigieuse ;
– 561 830 EUR pour la valeur actuelle du terrain si celui-ci était considéré comme constructible ;
– 312 290 EUR pour perte de chances, somme qui correspondrait à la différence du coût de la construction entre 1987 et 2011.
Le requérant réclamait aussi 100 000 EUR pour dommage moral.
4. La question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouvant pas en état, la Cour l’a réservée et a invité le Gouvernement et le requérant à lui soumettre par écrit, dans les trois mois, leurs observations sur ladite question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir (ibidem, §§ 44, et point 3 du dispositif).
5. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des observations.
EN DROIT
6. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage matériel
1. Arguments des parties
a) Le Gouvernement
7. En premier lieu, le Gouvernement soutient que le requérant peut, en vertu du principe de la subsidiarité, saisir les juridictions internes d’une action en indemnisation pour le dommage qu’il a subi : l’arrêt rendu au principal dans la présente affaire est revêtu d’une autorité de chose jugée qui ouvre la voie au requérant pour demander des dommages-intérêts sur le fondement de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil.
8. En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que le requérant n’avait nullement l’intention de construire une maison quand il a acheté son terrain. Il en veut pour preuve que le requérant est resté une vingtaine d’années sans effectuer aucune démarche préparatoire, telle une demande d’obtention de permis de construire ou une action en contestation des conditions de construction pendant vingt ans (ayant acquis le terrain en 1986, il n’a demandé la levée des restrictions qu’en septembre 2004).
Le Gouvernement souligne également que le requérant ne précise pas comment il calcule la somme qu’aurait coûté la construction de sa maison éventuelle.
De plus, estime-t-il, le moment critique pour le calcul d’un préjudice est celui où le préjudice est créé ; en l’occurrence, ce moment se situerait donc en 1989, lorsque le décret litigieux est entré en vigueur.
En outre, pour le Gouvernement, la valeur prétendue qu’aurait aujourd’hui le terrain en cause sans les restrictions litigieuses est arbitraire, étant donné que le requérant ne fournit aucun élément propre à permettre de la déterminer objectivement.
En tout état de cause, selon les informations fournies par les autorités fiscales du lieu où il est situé, la « valeur objective » (αντικειμενικη αξια – valeur fixée par l’autorité fiscale et employée principalement pour le calcul de la taxe foncière) du terrain du requérant s’élève à 63 628,12 EUR.
Par ailleurs, il n’existe pas d’éléments de comparaison, par exemple des actes notariaux, permettant d’établir la valeur vénale des terrains constructibles situés à proximité du terrain du requérant.
9. Le Gouvernement produit un document établi par l’autorité fiscale du lieu où est situé le terrain litigieux et qui indique que la « valeur objective » de celui-ci s’il était constructible ne peut pas être déterminée, car il est situé dans un secteur où la constructibilité est subordonnée à certaines conditions qui, dans le cas du terrain en question, ne seraient pas remplies – en l’occurrence, le terrain devrait être inclus dans un plan urbain, ou être situé à une distance d’au moins 800 mètres de la mer, ou jouxter une route nationale ou départementale, ou avoir un coefficient d’occupation des sols supérieur à 0,25.
10. Enfin, le Gouvernement affirme que la somme demandée pour perte de chances est arbitraire et non étayée.
b) Le requérant
11. Le requérant souligne que son terrain est adjacent à des terrains déjà bâtis, dispose d’une adresse postale et d’une ligne téléphonique et est relié au réseau électrique et au réseau d’adduction d’eau.
Il invite aussi la Cour à ne pas prendre en compte l’argument du Gouvernement selon lequel il aurait dû chercher à obtenir un permis de construire au moment de l’acquisition du terrain, lorsque la construction était encore permise, car une telle affirmation heurte la liberté de choix de l’individu.
12. En ce qui concerne le dommage effectivement subi, le requérant soutient que s’il avait pu construire une maison de 218 m², celle-ci aurait aujourd’hui une valeur de 654 300 EUR. Il se déclare néanmoins prêt, pour des motifs d’équité, à ne de demander qu’une indemnité correspondant à 70 % de cette valeur, soit 458 010 EUR.
Quant à la valeur de son terrain, qu’il cherche à voir estimé en tant que terrain constructible, il se prévaut des conclusions de l’expert auquel il a eu recours, qui l’évalue à 610 830 EUR aux prix d’aujourd’hui. Toutefois, il accepte de déduire de cette somme un montant de 57 000 EUR correspondant à la « valeur objective » fixée par les autorités fiscales pour les terrains agricoles de ce type en 2009. La somme totale qu’il demande pour son terrain se ramène ainsi à 553 830 EUR.
13. Quant à la perte de chances, le requérant souligne qu’il est empêché de construire depuis 1987. Il demande dès lors la différence entre le coût de la construction en 2011 (327 150 EUR) et celui en 1987 (130 860 EUR), soit un montant de 196 290 EUR.
Enfin, pour la perte des revenus qu’il aurait perçus si, une fois construite une maison en 1987, il avait loué celle-ci jusqu’en 2011, il réclame 577 968 EUR.
c) La réponse du Gouvernement
14. Le Gouvernement rappelle que le requérant a encore la possibilité de saisir les juridictions internes afin de réclamer des dommages-intérêts. À l’appui de cette thèse, il fournit un arrêt récent du Conseil d’État (no 2165/2013), qui se réfère d’ailleurs expressément à l’arrêt de la Cour dans l’affaire Varfis, et énonce qu’en cas d’imposition de limitations au droit de construire pour des raisons de protection de l’environnement, l’État ne peut se dérober à l’obligation d’indemniser le propriétaire pour la privation de tout mode d’usage de sa propriété permis auparavant.
15. Le Gouvernement reproche au requérant d’avoir, dans ses observations postérieures à l’arrêt au principal, modifié tant la base que le mode de calcul de ses prétentions, qui est arbitraire et non étayé. Il lui reproche notamment de se prévaloir d’une augmentation hypothétique de la valeur d’une maison hypothétique et d’une augmentation hypothétique de la valeur du terrain sur lequel la maison serait implantée. Plus particulièrement, le Gouvernement souligne que le requérant ne fournit aucune explication concernant sa prétention à une indemnité supplémentaire pour une maison qu’il aurait à construire en 2011, alors qu’il demande déjà une indemnité pour la maison qu’il aurait pu construire en 1987. Au demeurant, en 1987, le requérant n’était pas en mesure de construire une maison, faute d’avoir obtenu un permis à cet effet. Si les prétentions du requérant étaient satisfaites, cela reviendrait à l’indemniser à un supposé prix du marché de 2011 pour un terrain et une maison imaginaire qui auraient été expropriés en 1987. Or, le requérant n’a pas été privé de sa propriété et la seule question qui se pose en l’espèce est celle de la constructibilité plus limitée de son terrain.
16. Le Gouvernement affirme que les prétentions du requérant tendent à passer outre la législation concernant la prescription et à contourner les règles fondamentales du droit fiscal.
Quant à l’allégation du requérant selon laquelle une procédure indemnitaire devant les juridictions internes traînerait en longueur, le Gouvernement soutient que le requérant cherche en réalité à éviter d’avoir à produire des éléments de nature à prouver la justesse des calculs qui sont à la base de ses prétentions.
À cet égard, il attire l’attention de la Cour sur la loi no 3900/2010, relative à l’accélération des procédures devant les juridictions administratives, qui permet aux intéressés de saisir directement le Conseil d’État lorsque leur affaire présente un intérêt général de nature à concerner un large cercle de personnes.
17. Le Gouvernement conclut que l’allocation en équité d’une somme pour dommage matériel au requérant ne serait pas justifiée en l’espèce et conduirait à un enrichissement sans cause de celui-ci.
2. Appréciation de la Cour
18. La Cour rappelle qu’un arrêt constatant une violation entraîne pour l’État défendeur l’obligation juridique de mettre un terme à la violation et d’en effacer les conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation antérieure à celle-ci (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI et Katsaros c. Grèce (satisfaction équitable), no 51473/99, § 17, 13 novembre 2003).
19. Les États contractants sont en principe libres de choisir les moyens dont ils useront pour se conformer à un arrêt constatant une violation. Ce pouvoir d’appréciation quant aux modalités d’exécution d’un arrêt traduit la liberté de choix dont est assortie l’obligation primordiale imposée par la Convention aux États contractants : assurer le respect des droits et libertés garantis. Si la nature de la violation permet une restitutio in integrum, il incombe à l’État défendeur de la réaliser, la Cour n’ayant ni la compétence ni la possibilité pratique de l’accomplir elle-même. Si, en revanche, le droit national ne permet pas ou ne permet qu’imparfaitement d’effacer les conséquences de la violation, l’article 41 habilite la Cour à accorder, s’il y a lieu, à la partie lésée la satisfaction qui lui semble appropriée (Brumarescu c. Roumanie (satisfaction équitable) [GC], no 28342/95, § 20, CEDH 2000‑I).
20. S’agissant de la présente affaire, la Cour rappelle que dans son arrêt au principal, elle s’est exprimée en ces termes sur le rejet du recours du requérant :
« (...) le motif retenu par le Conseil d’État pour rejeter le recours du requérant se distingue par sa rigueur particulière. En effet, il assimile tout terrain qui se trouve hors de la zone urbaine à un terrain destiné à un usage agricole, avicole, sylvicole ou de divertissement du public, ce qui introduit une présomption irréfragable qui méconnaît les particularités de chaque terrain non inclus dans la zone urbaine. En particulier, la référence à la ‘destination’ d’un terrain, terme per se vague et indéfini, ne permet pas au juge interne de tenir compte du droit qui, éventuellement, régissait in concreto son exploitation avant l’imposition de la restriction incriminée. Dans les cas où la législation pertinente ne prévoit que son exploitation agricole, la “destination” du terrain n’est, en effet, que l’agriculture. En revanche, dans les cas où le droit pertinent prévoit expressément la constructibilité d’un terrain, le juge interne ne saurait méconnaître cet élément en faisant simplement appel à la ‘destination’ de tout terrain se situant hors de la zone urbaine ».
La Cour a par ailleurs constaté que certains éléments du dossier appuyaient la thèse du requérant selon laquelle la destination de la propriété litigieuse n’était pas uniquement l’exploitation agricole et sylvicole, car lorsque le requérant avait acquis son terrain en 1986, des maisons étaient déjà construites sur les terrains avoisinants (Varfis c. Grèce, no 40409/08, §§ 32-33, 19 juillet 2011).
21. Il ressort de ce raisonnement que la Cour s’est fondée, pour qualifier l’ingérence incriminée, sur l’impossibilité pour le requérant d’exploiter pleinement sa propriété. En d’autres termes, la Cour n’a pas conclu être en présence d’une privation, licite ou non, de propriété, mais d’une réglementation de l’usage des biens (Varfis, précité, §§ 29 in fine et 30) non respectueuse de l’équilibre voulu entre l’intérêt général et les droits du requérant. Par conséquent, dans la présente affaire, la nature de la violation constatée dans l’arrêt au principal ne lui permet pas de partir du principe d’une restitutio in integrum et, partant, la Cour considère que seule une indemnisation est susceptible de compenser le préjudice allégué. Elle note que le requérant a subi en l’espèce une restriction à la possibilité de jouir pleinement de sa propriété, selon les droits qui lui étaient ouverts par la législation pertinente au moment de son acquisition (voir Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. c. Grèce (satisfaction équitable), no 14216/03, § 27, 28 mai 2009 et Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce (satisfaction équitable), no 35332/05, § 18, 2 décembre 2010).
22. La Cour estime que les circonstances de la cause ne se prêtent pas à une évaluation précise du dommage matériel. La présente affaire ayant pour origine l’impossibilité pour le requérant, à partir du 26 août 1988 – date de la publication du décret litigieux – et jusqu’à ce jour, de construire sur son terrain la maison qu’il aurait souhaité, le préjudice qui s’attache à la violation constatée présente un caractère intrinsèquement aléatoire, ce qui rend impossible un calcul précis de la satisfaction pouvant être allouée au titre de celui-ci (voir, mutatis mutandis, Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. et Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis, précités, §§ 28 et 19 respectivement).
23. La Cour note que de 1986, année de l’acquisition par le requérant du terrain litigieux, à 1988, année de l’adoption du décret établissant des zones de protection autour du mont Pendeli, le requérant n’a entrepris aucune démarche pour obtenir un permis de construire. En outre, il n’a réagi contre ce décret qu’en 2004, lorsqu’il a saisi d’abord la préfecture de l’Attique de l’Est puis le Conseil d’État. Or, l’attitude du requérant est un élément à prendre en considération non seulement pour apprécier la proportionnalité d’une ingérence dans le droit de propriété de celui-ci (voir, mutatis mutandis, Kortesis c. Grèce, no 60593/10, § 40, 12 juin 2012), mais aussi aux fins de l’évaluation du préjudice subi. La Cour ne saurait spéculer ni sur l’intention du requérant de construire, ni sur les dimensions possibles d’une construction éventuelle, ni sur le montant des taxes foncières et autres que le requérant aurait eues à payer s’il avait effectivement construit une maison.
24. Quant à l’argument du Gouvernement selon lequel le requérant pouvait et aurait dû saisir les tribunaux internes pour réclamer une indemnité, la Cour rappelle que la règle de l’épuisement de voies de recours internes ne vaut pas dans le domaine de l’article 41 (Bozano c. France, arrêt du 18 décembre 1986, série A no 111, § 66). Par ailleurs, l’arrêt 2165/2013 du Conseil d’État invoqué par le Gouvernement à l’appui de son argument est postérieur à l’arrêt au principal dans la présente affaire, auquel il se réfère explicitement.
25. À la lumière de ces considérations, la Cour juge raisonnable d’allouer au requérant 50 000 EUR au titre du dommage matériel subi par lui, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt.
B. Dommage moral
26. Le Gouvernement estime que la somme réclamée est excessive et que le constat de violation opéré par l’arrêt au principal constitue une satisfaction équitable suffisante.
27. Le requérant maintient sa prétention à une somme de 100 000 EUR pour la souffrance psychologique subie par lui et sa famille, mettant en avant le caractère selon lui arbitraire de la délimitation de la superficie déclarée zone protégée et de l’arrêt rendu, plusieurs années après, par le Conseil d’État, dans lequel il voit un déni de justice.
28. La Cour considère qu’en l’espèce le constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 constitue en soi une satisfaction équitable suffisante.
C. Frais et dépens
29. La Cour note que le requérant ne présente aucune demande de remboursement des frais et dépens. Elle ne lui accorde donc aucune somme à ce titre.
D. Intérêts moratoires
30. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Dit que le constat d’une violation fournit en soi une satisfaction équitable suffisante pour le dommage moral subi par le requérant ;
2. Dit
a) que l’État défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois, à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, la somme de 50 000 EUR (cinquante mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage matériel ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 novembre 2014, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Søren NielsenIsabelle Berro-Lefèvre
GreffierPrésidente
