| BAINIER ET AUTRES contre la FRANCE

SUR LA RECEVABILITÉ de la requête N° 21978/93 présentée par Solange BAINIER et autres contre la France __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première Chambre), siégeant en chambre du conseil le 22 février 1995 en présence de M. C.L. ROZAKIS, Président Mme J. LIDDY MM. A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL M.P. PELLONPÄÄ B. MARXER B. CONFORTI N. BRATZA I. BÉKÉS E. KONSTANTINOV G. RESS Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 28 avril 1993 par Solange BAINIER et autres contre la France et enregistrée le 4 juin 1993 sous le N° de dossier 21978/93 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 15 juin 1994 après deux prorogations de délai et les observations en réponse présentées par les requérantes le 5 août 1994 ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Circonstances particulières de l'affaire La première requérante, Solange Bainier, de nationalité française, née en 1901, est domiciliée à Saint Arnoult en Yvelines. La deuxième requérante, Jeanine Bainier, de nationalité française, née en 1924, est domiciliée à Saint Arnoult en Yvelines. La troisième requérante, Anne-Marie Bainier, de nationalité française, née en 1928, est domiciliée à Charenton. La quatrième requérante, Françoise Bainier, de nationalité française, née en 1931, est domiciliée à Langlade-Vic-le-Compte. Devant la Commission les requérantes sont représentées par Me Christian Fremaux, avocat au barreau de Paris. Les faits tels qu'ils ont été présentés par les parties peuvent se résumer comme suit. Les requérantes sont propriétaires de parcelles sises dans la commune de Vic-le-Compte d'une surface totale d'environ 56 ares. Par arrêté du 7 septembre 1979, le préfet du Puy-du-Dôme ordonna le remembrement des propriétés foncières de cette commune et détermina le périmètre des opérations. Ce périmètre fut précisé par arrêté modificatif du 13 janvier 1982 émanant du préfet. Le 1er décembre 1981, les requérantes demandèrent à la commission communale de remembrement de conserver les limites actuelles clôturées, car les parcelles, avant le remembrement, formaient un tout. Suite à cette demande, la commission communale exclua trois des parcelles des requérantes du périmètre de remembrement et leur en attribua une nouvelle par décision rendue à une date non précisée. Par décision du 29 janvier et 12 février 1982 la commission départementale d'aménagement foncier du Puy-de-Dôme confirma la décision de la commission communale. Le 26 mai 1982, les requérantes introduisirent un recours en annulation devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand contre la décision des 29 janvier et 12 février 1982 de la commission départementale au motif que tant les commissions communales que départementales de remembrement étaient incompétentes pour modifier le périmètre de remembrement. Par jugement du 23 octobre 1984, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand annula la décision de la commission départementale d'aménagement foncier du Puy-de-Dôme en date du 29 janvier et 12 février 1982. Par décision du 17 octobre 1985, la commission départementale de remembrement du département du Puy-de-Dôme réintègra les parcelles litigieuses dans le périmètre de remembrement tout en supprimant un lot et en l'attribuant à la commune. Le 26 décembre 1985, les requérantes déposèrent un recours devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand au motif que dans sa décision du 17 octobre 1985 la commission départementale n'avait pas précisé les critères et les modes de calcul qui avaient été retenus, ce qui aurait permis aux requérantes d'apprécier si le principe d'équivalence des lots avait été respecté. Par jugement du 31 mars 1987, la tribunal administratif de Clermont-Ferrand rejeta la requête au motif que la règle d'équivalence en valeur de productivité n'avait pas été méconnue et qu'ainsi il n'y avait pas eu violation de l'article 21 du Code rural qui dispose que chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle distribution, une superficie globale équivalente, en valeur de productivité réelle, à celle des terrains qu'il a apportés, déduction faite de la surface nécessaire aux ouvrages collectifs et compte tenu des servitudes maintenues ou créées. Le 10 juillet 1987, les requérantes introduisirent devant le Conseil d'Etat un recours en annulation du jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand en date du 31 mars 1987. Les requérantes déposèrent leur mémoire en septembre 1987. Le ministère de l'agriculture déposa le sien en juillet 1991 après quatre lettres de rappel. Par arrêt du 4 novembre 1992 notifié le 2 décembre 1992, le Conseil d'Etat rejeta le recours.
2. Eléments de droit interne Article L 123-12 du code rural "Du jour du transfert de propriété résultant de la clôture des opérations de remembrement, les immeubles qui en sont l'objet ne sont plus soumis qu'à l'exercice des droits et actions nés du chef du nouveau propriétaire. La date de clôture des opérations est celle du dépôt en mairie du plan définitif de remembrement; ce dépôt étant constaté par un certificat délivré par la maire. Les contestations sur la propriété d'un immeuble compris dans le remembrement ou sur les droits et actions relatifs à cet immeuble ne font pas obstacle à l'application des décisions, même juridictionnelles, statuant en matière de remembrement". Jurisprudence "A raison du caractère exécutoire du transfert de propriété, il ne peut être demandé qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté préfectoral constatant la clôture de remembrement et prescrivant l'affichage du plan de mutation de propriété (arrêt Epoux Hussonois, 23 novembre 1990, Rec. Lebon, tables, p. 573).
GRIEFS
1. Les requérantes se plaignent de la violation de l'article 6 de la Convention pour deux raisons. D'une part elles auraient été victimes de l'arbitraire des commissions de remembrement et de l'incapacité des juridictions administratives de faire respecter les lois. D'autre part la durée de la procédure qui s'élève à plus de dix ans serait excessive.
2. Les requérantes se plaignent de la violation de leur droit de propriété au sens de l'article 1er du Protocole N°1 car elles se considèrent victimes d'un remembrement arbitraire et de ce fait ont été privées d'une partie de leur terres.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 28 avril 1993 et enregistrée le 4 juin 1993. Le 12 janvier 1994, la Commission (Première Chambre) a décidé, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à lui présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés de la durée de la procédure et de l'atteinte au droit de propriété des requérantes à raison de la durée de la procédure. Le Gouvernement a présenté ses observations le 15 juin 1994 après deux prorogations de délai et les requérantes y ont répondu le 5 août 1994.
EN DROIT
1. Les requérantes se plaignent de la durée de la procédure et invoquent l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit: "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue... par un tribunal... qui décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil...". Le Gouvernement estime que deux procédures distinctes ont succesivement opposé les requérantes à l'Etat français. La première procédure s'est ouverte par la requête introduite le 26 mai 1982 devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et s'est close par le jugement du 23 octobre 1984 annulant la décision de la commission départementale de remembrement des 29 janvier et 12 février 1982. Elle a donc duré au total deux ans et cinq mois et ne peut être considérée comme déraisonnable. La seconde procédure a débuté le 26 décembre 1985 avec le deuxième recours des requérantes devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand en date du 17 octobre 1985 et s'est terminée par l'arrêt du Conseil d'Etat du 25 novembre 1992, soit 6 ans et onze mois plus tard. Le Gouvernement estime que le contentieux du remembrement rural est par nature d'une grande complexité : complexité des éléments de fait, complexité de la procédure et complexité des règles juridiques. Le cumul de ces difficultés fait sans doute du remembrement rural l'un des contentieux les plus complexes qu'ait à connaître le juge administratif français. S'agissant du comportement des requérantes, le Gouvernement admet qu'elles ont fait preuve d'une diligence normale pour répondre aux mémoires en défense de l'administration tant devant le tribunal administratif que devant le Conseil d'Etat. S'agissant du comportement des autorités judiciaires, le Gouvernement ne conteste pas que le délai mis par le ministère de l'agriculture pour répondre au mémoire des requérantes est excessif (presque 4 ans). Le Gouvernement explique toutefois qu'il est très difficile de réunir les pièces et informations nécessaires pour les services centraux du ministère car la procédure de remembrement rural est très décentralisée. Les requérantes rappellent que la procédure a duré au total dix ans et que le présent litige ne comporte qu'une seule et unique procédure. La Commission estime qu'à la lumière des critères dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention en matière de "délai raisonnable", et compte tenu de l'ensemble des éléments en sa possession, ce grief doit faire l'objet d'un examen au fond. Il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. La Commission constate en outre que le grief ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
2. Les requérantes se plaignent de la violation de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) qui dispose : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes". Le Gouvernement rappelle que la Commission lui a posé la question de savoir s'il y avait violation de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) à raison de la durée de la procédure et non pas en raison des opérations de remembrement en tant que telles. Le Gouvernement rappelle le principe du droit public français qui veut que l'exercice d'un recours contentieux contre une décision administrative ne suspend pas l'exécution de cette décision. Le Gouvernement explique que s'agissant du remembrement rural, le transfert de propriété s'effectue dès le dépôt en mairie du plan définitif du remembrement résultant des décisions de la commission communale, éventuellement modifiées par la commission départementale (article L 123-12 du nouveau code rural). Chaque nouveau propriétaire reçoit alors l'extrait du procès verbal consignant le nouveau parcellaire, lequel tient lieu de titre de propriété provisoire pour les parcelles attribuées. Dans la présente affaire, les requérantes se sont ainsi vues transférer des droits de propriété relatifs aux parcelles attribuées par la décision de la commission départementale du 17 octobre 1985 dès l'affichage en mairie du nouveau parcellaire. L'ingérence dans leur droit de propriété est donc intervenue dès cette date sans que l'introduction de leur recours devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et la durée de la procédure contentieuse ait pu exercer un quelconque effet sur leurs nouveaux droits. Le Gouvernement en conclut que les opérations de remembrement de la commune se sont certes traduites par une ingérence dans le droit de propriété des requérantes mais que cette ingérence remonte à 1985; elle est donc totalement indépendante de la procédure contentieuse. La Commission estime qu'un remembrement peut constituer une ingérence dans le droit de propriété des requérantes, qui dans les circonstances de l'espèce, relève de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1). La Commission rappelle qu'une mesure d'ingérence doit ménager un juste équilibre "entre les impératifs d'utilité publique et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu" et que les Etats disposent d'une marge d'appréciation pour déterminer les mesures d'utilité publique (Cour eur. D.H., arrêt Fredin du 18 février 1991, série A n° 192, pp 17 et 18, par. 51). En l'espèce, la Commission n'aperçoit pas d'élément au dossier permettant de dire que le transfert des parcelles des requérantes ne répond pas au but du remembrement qui est d'améliorer les conditions d'exploitation et de contribuer à l'aménagementdu territoire communal. Il convient donc de considérer que l'ingérence de l'Etat répond à la condition de légalité. La Commission considère également que le but des restrictions imposées aux requérantes, à savoir l'aménagement du territoire communal, entre dans le cadre de l'utilité publique au sens du paragraphe 1 du Protocole N° 1. En ce qui concerne l'exigence de proportionnalité entre l'ingérence dans le droit de propriété des requérantes et le but d'intérêt général poursuivi, le tribunal administratif de Clermond- Ferrand, puis le Conseil d'Etat ont considéré que la règle d'équivalence en valeur de productivité n'avait pas été méconnue et qu'ainsi il n'y avait pas eu violation de l'article 21 du Code rural qui dispose que chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle distribution, une superficie globale équivalente à celle des terrains qu'il a apportés. Dans ces conditions, la Commmission estime que l'opération incriminée ne peut être considérée comme causant aux requérantes un préjudice de nature à rendre celle-ci disproportionnée au but poursuivi par le remembrement ou arbitraire. Quant à une éventuelle privation de propriété des requérantes à raison de la durée de la procédure, la Commission rappelle que dans le cadre d'un remembrement rural, le transfert de propriété résulte de la clôture des opérations. En vertu de l'article L 123-12 du code rural, du jour du tranfert de propriété, les immeubles qui en sont l'objet ne sont plus soumis qu'à l'exercice des droits et actions nés du chef du nouveau propriétaire. En outre, la prise de possession s'effectue en principe au moment du transfert de propriété. Avec le Gouvernement, la Commission constate que dans le cas d'espèce, le transfert de propriété s'est effectué dès la publication du plan définitif de remembrement résultant de la décision de la commission départementale du 17 octobre 1985. La Commission estime dès lors que la substance du droit de propriété des requérantes n'a pas été remise en cause par la durée de la procédure, d'une part en raison de ce que les recours introduits par elles à la suite du transfert de propriété ne pouvaient entraîner le sursis à exécution de l'arrêté préfectoral constatant la clôture du remembrement et prescrivant l'affichage du plan de mutation de propriété, et d'autre part, en raison du caractère purement technique de l'objet des recours en question dont la Commission constate qu'ils ne concernaient pas la privation du droit de propriété en tant que tel. Eu égard à tout ce qui précède, la Commission n'aperçoit aucune violation du droit de propriété des requérantes. Le grief doit dès lors être rejeté pour défaut manifeste de fondement conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
3. Les requérantes se plaignent de la violation de leur droit à un procès équitable car elles auraient été victimes de décisions arbitraires de la part des commissions de remembrement et des juridictions administratives. Elles invoquent l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose notamment que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par un tribunal qui décidera des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil. Au vu des éléments du dossier, la Commission n'aperçoit pas en quoi les décisions rendues par les autorités en cause auraient été entachées d'arbitraire. Elle estime que le grief des requérantes doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité DECLARE RECEVABLE le grief tiré de la durée de la procédure, tous moyens de fond réservés. DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus. Le Secrétaire de la Le Président de la Première Chambre Première Chambre (M.F. BUQUICCHIO) (C.L. ROZAKIS)