| AIRES ET AUTRES contre le PORTUGAL

SUR LA RECEVABILITÉ des REQUETES N° 20684/92, 20685/92, 20686/92, 21092/92, 21146/93, 21147/93 et 22627/93 présentées par Maria José et José Joaquim AIRES contre le Portugal La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième Chambre), siégeant en chambre du conseil le 2 mars 1994 en présence de MM. S. TRECHSEL, Président H. DANELIUS G. JÖRUNDSSON J.-C. SOYER H.G. SCHERMERS Mme G.H. THUNE F. MARTINEZ L. LOUCAIDES J.-C. GEUS M.A. NOWICKI I. CABRAL BARRETO J. MUCHA D. SVÁBY M. K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu les requêtes introduites le 29 juillet 1992 par Maria José et José Joaquim AIRES contre le Portugal et enregistrées le 30 septembre 1992 sous les No de dossier N° 20684/92, 20685/92 et 20686/92, la requête introduite le 3 novembre 1992 par José Joaquim AIRES contre le Portugal et enregistrée le 17 décembre 1992 sous le No de dossier 21092/92, les requêtes introduites le 16 novembre 1992 par José Joaquim AIRES contre le Portugal et enregistrées le 14 janvier 1993 sous les No de dossier 21146/93 et 21147/93 et la requête introduite le 27 juillet 1993 par José Joaquim AIRES contre le Portugal et enregistrée le 15 septembre 1993 sous le No de dossier 22627/93 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT Les requérants sont des ressortissants portugais. La requérante Maria José Mesquita Paulo AIRES est née en 1949, et son mari José Joaquim AIRES est né en 1950. Parmi les sept requêtes présentées, quatre d'entre elles ont été introduites par le seul requérant (N° 21092/92, N° 21146/93, N° 21147/93, N° 22627/93). Les trois autres ont été introduites par le requérant et son épouse (N° 20684/92, N° 20685/92, N° 20686/92). Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
A. Requête N° 20684/92 Le 10 août 1987, les requérants engagèrent devant le tribunal d'instance d'Alfândega da Fé (tribunal judicial da Comarca de Alfândega da Fé) une procédure en revendication et restitution de terrains contre l'administration communale d'Alfândega da Fé. Le tribunal débouta les requérants par jugement du 4 novembre 1988. Statuant sur l'appel interjeté par les requérants le 12 novembre 1988, la cour d'appel de Porto infirma le jugement dans un arrêt du 25 octobre 1990. Elle décida également d'exonérer l'administration communale des frais et dépens ("custas de parte") en application de l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice. A une date qui n'est pas indiquée, les requérants formèrent un pourvoi devant le tribunal constitutionnel contre l'article 3 par. 1 al. a) qu'ils considéraient contraire à la Constitution et à l'article 6 par. 1 de la Convention. Dans son arrêt du 8 avril 1992, le tribunal constitutionnel souligna d'emblée que la question devait être analysée à la lumière des articles 13 et 20 par. 1 de la Constitution, lesquels concernent respectivement les principes de non-discrimination et d'accès aux tribunaux. Considérant ensuite que l'exonération des frais de justice et dépens constituait un principe reconnu par la jurisprudence, le tribunal estima les dispositions litigieuses conformes à l'article 13 de la Constitution et au principe de l'égalité des armes. Certes selon le tribunal, la partie ayant eu gain de cause à l'issue d'un litige avec une administration publique n'a droit à aucun remboursement des frais engagés alors que celui-ci est garanti par une disposition du code des frais de justice. Toutefois, conclut le tribunal, ceci n'exclut pas que le législateur adopte à l'avenir des dispositions qui garantissent l'indemnisation de la partie gagnante lorsque l'autre partie est exonérée des dépens. L'absence d'une telle législation n'étant pas en cause, le tribunal décida de rejeter le recours.
B. Requête N° 20685/92 Le 15 novembre 1988, le requérant engagea devant le tribunal d'instance d'Alfândega da Fé une procédure en revendication et restitution de terrains contre l'administration communale d'Alfândega da Fé. Le 9 octobre 1989, la requérante devint également partie à cette procédure. Par jugement du 30 octobre 1989, le tribunal d'instance fit droit à l'ensemble des demandes des requérants mais ne condamna pas l'administration communale aux frais et dépens, en application de l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice. Les requérants introduisirent une action en réclamation le 8 novembre 1989 devant le même tribunal en faisant valoir que l'application de l'article 3 par. 1 al. a) était contraire à la Constitution. Le tribunal d'instance rejeta la réclamation des requérants le 21 novembre 1989. Le 4 décembre 1989, les requérants attaquèrent la disposition litigieuse en soulevant la violation de la Constitution et de l'article 6 par. 1 de la Convention. Dans son arrêt du 8 avril 1992, le tribunal constitutionnel rejeta le recours en se fondant sur les mêmes motifs que ceux adoptés dans l'arrêt rendu dans la procédure, objet de la requête N° 20684/92 (cf. supra A).
C. Requête N° 20686/92 Le 2 novembre 1990, les requérants introduisirent devant le tribunal d'Alfândega da Fé une procédure d'exécution visant à ce que l'administration communale d'Alfândega da Fé leur restitue les terrains dont ils avaient été reconnus propriétaires à la suite d'une procédure en revendication. A une date qui n'est pas indiquée, l'administration communale informa le tribunal que la restitution des terrains était impossible et proposa d'indemniser les requérants. L'indemnisation acceptée par les requérants fut versée par l'administration communale à une date qui ne figure pas dans le dossier. Le 8 novembre 1990, les requérants informèrent le tribunal de l'exécution de l'arrêt par l'administration et demandèrent en conséquence l'extinction de la procédure en exécution. Ils sollicitèrent également la condamnation de l'administration communale aux frais et dépens, en soulignant que l'exonération des frais et dépens prévue au bénéfice de l'administration publique par l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice les empêchait de recevoir les dépens accordés en principe aux parties gagnantes. Selon eux la disposition du code des frais de justice permettant à l'administration d'être exonérée des frais et dépens devait être déclarée inconstitutionnelle et contraire à l'article 6 par. 1 de la Convention. Le tribunal déclara l'extinction de la procédure par jugement du 19 novembre 1990 et exonéra l'administration des frais et dépens conformément à l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice. Il précisa par ailleurs qu'il ne pouvait statuer sur la question de la conformité de la disposition litigieuse à la Constitution ainsi qu'à la Convention puisqu'elle faisait déjà l'objet de plusieurs recours devant le tribunal constitutionnel. Les requérants formèrent un recours devant le tribunal constitutionnel contre le jugement rendu par le tribunal d'Alfândega da Fé. Par arrêt du 8 avril 1992, le tribunal constitutionnel rejeta le recours (cf. supra A).
D. Requêtes N° 21092/92 Le requérant a engagé le 17 décembre 1990 devant le tribunal d'instance d'Alfândega da Fé une procédure en exécution d'un arrêt rendu par la cour d'appel de Porto le 25 octobre 1990 condamnant l'administration communale d'Alfândega da Fé à restituer des terrains au requérant. Le 21 janvier 1991, l'administration communale fit opposition à l'exécution forcée de l'arrêt précité. Par jugement du 30 mars 1992, le tribunal rejeta l'opposition et exonéra l'administration du paiement des frais et dépens conformément à l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice. Le requérant introduisit une réclamation devant le même tribunal le 6 avril 1992 dans laquelle il se plaignait de l'exonération des frais et dépens dont avait bénéficié l'administration dans le jugement du 30 mars 1992. Le tribunal débouta le requérant par décision du 9 avril 1992 et le condamna au paiement de frais de justice. A une date qui n'est pas indiquée dans le dossier, le requérant recourut devant le tribunal constitutionnel. Le tribunal constitutionnel rejeta le recours par arrêt du 6 octobre 1992 et renvoya pour la motivation, à ses arrêts du 8 avril 1992. Il condamna également le requérant au paiement d'une somme de 40.000 Esc. au titre des frais de justice, en application des articles 84 par. 2 et 78-A par. 1 de la loi n° 28/82 du 15 novembre 1982 (loi concernant l'organisation du tribunal constitutionnel), qui prévoient certaines dérogations au principe d'exonération des frais de justice devant le tribunal constitutionnel, notamment lorsque des recours qui portent sur une question qui a déjà été tranchée par le tribunal constitutionnel selon sa jurisprudence constante doivent être déclarés manifestement mal fondés.
E. Requête N° 21146/93 Le requérant a engagé le 17 décembre 1990 devant le tribunal d'instance d'Alfândega da Fé une procédure en exécution d'un arrêt rendu par la cour d'appel de Porto, le 25 octobre 1990, condamnant l'administration communale d'Alfândega da Fé à restituer des terrains au requérant. Le tribunal ordonna l'exécution de l'arrêt par jugement du 12 mai 1992. Suite à la restitution des terrains par l'administration, le 6 juillet 1992, le tribunal déclara l'extinction de la procédure par jugement du 2 novembre 1992 et exonéra l'administration du paiement des frais et dépens conformément à l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice. Le requérant ne forma aucun pourvoi devant le tribunal constitutionnel.
F. Requête N° 21147/93 Les faits mentionnés dans cette requête correspondent à la procédure précédemment décrite dans la requête N° 21092/92.
G. Requête N° 22627/93
a) Le requérant a introduit à une date qui ne figure pas dans le dossier une action en responsabilité civile de l'Etat devant le tribunal administratif de Lisbonne (tribunal administrativo do círculo de Lisboa). L'objet de cette procédure visait à obtenir une indemnisation pour les dommages subis à la suite d'un fait illicite commis par une fonctionnaire de l'Etat dans l'exercice de ses fonctions. Le tribunal administratif se déclara incompétent ratione materiae par jugement du 2 novembre 1992. Le 15 janvier 1993 le requérant forma un pourvoi en cassation devant la Cour suprême administrative (Supremo Tribunal Administrativo). Dans ses conclusions, le requérant soutenait notamment que dans l'hypothèse où l'Etat dépose un mémoire en défense et n'obtienne pas gain de cause, il devrait être condamné aux frais et dépens, nonobstant les dispositions de l'article 3, par. 1 al. a) du code des frais de justice. L'application de cette disposition ajoutait-il, serait contraire au principe d'égalité des armes garanti par l'article 6 par. 1 de la Convention. Par un arrêt du 29 juin 1993, la Cour suprême administrative déclara que le litige relevait de la compétence de la juridiction administrative et renvoya l'affaire devant le tribunal administratif de Lisbonne. La procédure serait pendante depuis cette date.
b) A une date qui ne figure pas non plus dans le dossier le requérant a introduit devant le tribunal de Lisbonne (tribunal cível de comarca de Lisboa) une action en responsabilité de l'Etat du fait de sa fonction législative. Le tribunal d'instance de Lisbonne se déclara incompétent ratione materiae par jugement du 19 novembre 1992. Le requérant interjeta appel de ce jugement devant la cour d'appel de Lisbonne le 8 janvier 1993 en reprenant ses conclusions en défense déposées devant la Cour suprême administrative dans le cadre de la première procédure. La cour d'appel de Lisbonne infirma le jugement attaqué par arrêt du 1er juillet 1993 et déclara que l'affaire en cause relevait de la compétence des juridictions judiciaires. Elle renvoya par conséquent l'affaire devant le tribunal antérieurement saisi et décida d'exonérer l'Etat des frais et dépens, sans se prononcer sur la conformité de l'article 3 par. 1, al. a) du code des frais de justice à la Constitution et à la Convention. La procédure serait toujours pendante à ce jour.
GRIEFS
1. Les requérants se plaignent dans les requêtes N° 20684/92, 20685/91, 20686/92, 21092/92, 21146/93, 22627/93, de ce que les juridictions saisies ont appliqué dans leur litige l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice. L'exonération des frais et dépens consacrée par cet article au profit notamment des collectivités publiques les a, selon eux, placés dans une situation de net désavantage. Ils font valoir à ce titre que l'administration publique aurait profité de cette exonération pour provoquer des incidents dilatoires entraînant un allongement des procédures et, par conséquent, une charge financière plus importante pour eux. Ils en déduisent une violation du principe de l'égalité des armes. Les requérants invoquent l'article 6 par. 1 de la Convention.
2. Les requérants considèrent, dans le cadre des requêtes mentionnées sous 1, que l'exonération des dépens dont l'administration a fait l'objet a porté atteinte à leur droit d'être remboursés des frais engagés au cours de la procédure, garanti par le droit interne à toute partie gagnante. Ils invoquent à ce titre l'article 1 du Protocole N° 1.
3. Le requérant invoque par ailleurs, dans le cadre de la requête n° 22627/93, l'article 14 combiné avec l'article 6 par. 1 de la Convention.
4. Le requérant se plaint en particulier, dans le cadre de la requête N° 21147/93, de l'arrêt rendu par le tribunal constitutionnel, le 6 octobre 1992. Il estime que sa cause n'a pas été entendue équitablement par le tribunal constitutionnel et se plaint à ce titre de l'absence de motivation de l'arrêt rendu par le tribunal constitutionnel. Par ailleurs, sa condamnation aux frais de justice constitue selon lui une restriction au droit d'accès à un tribunal. Le requérant reproche, à cet égard, au tribunal constitutionnel de l'avoir condamné dans le seul but de le dissuader d'introduire un nouveau recours. Il invoque à cet égard l'article 6 par. 1 de la Convention. Le requérant expose que sa condamnation au paiement des frais de justice par le tribunal constitutionnel constitue également une atteinte au droit au respect de ses biens. Il allègue à ce titre la violation de l'article 1 du Protocole N° l. Enfin, sa condamnation serait, selon lui, une décision discriminatoire car dérogatoire au principe d'exonération des frais de justice appliqué à tout recours par le tribunal constitutionnel. Le montant de ces frais comparé au montant normalement appliqué par les juridictions supérieures serait une preuve supplémentaire de cette discrimination. Le requérant invoque l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1.
EN DROIT
1. La Commission juge nécessaire de joindre les présentes requêtes conformément à l'article 35 de son Règlement intérieur.
2. Invoquant l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, les requérants se plaignent tout d'abord de l'application de l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice par les juridictions saisies dans les différentes procédures litigieuses (voir par. 1 de la partie "Griefs"). En permettant à l'Etat d'être exonéré des frais et dépens, les tribunaux auraient placé l'Etat dans une situation privilégiée qui est contraire au principe de l'égalité des armes garanti par l'article précité. En l'état actuel du dossier, la Commission estime ne pas être en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et estime nécessaire de porter cette partie de la requête à la connaissance du Gouvernement portugais par application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur.
3. Les requérants se plaignent de ce que l'exonération des frais et dépens accordée à l'Etat, a porté atteinte au droit au respect de leurs biens et méconnu de ce fait, l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) (voir par. 2 de la partie "Griefs"). Ils font valoir, notamment, qu'ils n'ont pu obtenir le remboursement des frais engagés alors que celui-ci est normalement garanti à toute partie gagnante. Ce grief étant étroitement lié au précédent, il s'ensuit qu'il doit en suivre le sort.
4. Le requérant invoque par ailleurs, sans ajouter d'autres précisions, l'article 14 (non discrimination) combiné avec l'article 6 par. 1 (art. 14+6-1) de la Convention dans le cadre de la procédure 22627/93. Ce grief étant étroitement lié aux précédents, il s'ensuit qu'il doit en suivre le sort.
5. La Commission est également appelée à examiner les griefs soulevés par le requérant relatifs à l'arrêt du tribunal constitutionnel rendu le 6 octobre 1992 (Requête N° 21147/93).
a) Invoquant l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, le requérant considère en premier lieu, n'avoir pas été entendu équitablement par le tribunal constitutionnel. Il lui reproche à ce titre de ne pas avoir motivé son arrêt rendu le 6 octobre 1992. Il estime que cette décision constitue une restriction au droit d'accès à un tribunal en ce qu'elle a pour but de le dissuader d'introduire un nouveau recours.
i. La Commission rappelle sa jurisprudence selon laquelle l'article 6 (art. 6) de la Convention n'exige pas expressément que toutes les décisions judiciaires soient motivées. Néanmoins, elle a reconnu que, dans des circonstances spécifiques, l'absence de motivation d'un jugement peut mettre en jeu le droit à un procès équitable que garantit l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (voir N° 10412/83, déc. 14.7.87, D.R. 52 p. 128). La Commission note que le tribunal constitutionnel a décidé dans son arrêt du 6 octobre 1992 de rejeter le recours du requérant, en renvoyant, pour l'exposé des motifs, à trois arrêts rendus antérieurement le 8 avril 1992. Dès lors, la question que doit analyser la Commission porte sur le point de savoir si le renvoi par le tribunal constitutionnel à l'exposé des motifs figurant dans les arrêts du 8 avril 1992, a constitué une violation du droit du requérant à un procès équitable. La Commission constate que le recours formé par le requérant devant le tribunal constitutionnel portait sur la conformité de l'article 3 par. 1 al. a) du code des frais de justice par rapport à la Constitution et à l'article 6 (art. 6) de la Convention. Or, elle note que cette question avait déjà été tranchée par le tribunal constitutionnel dans les trois arrêts rendus le 8 avril 1992 et dans lesquels la juridiction supérieure avait, avant de rejeter les recours comme non fondés, amplement examiné les moyens soumis par le requérant. Par conséquent, la Commission estime que le renvoi qui figure dans l'arrêt du 6 octobre 1992, aux motifs des arrêts rendus par le tribunal constitutionnel le 8 avril 1992, a constitué une motivation suffisante qui n'a pas méconnu le droit à un procès équitable. Partant, cette partie de la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
ii. S'agissant des allégations du requérant relatives à la prétendue restriction de son droit d'accès à un tribunal, la Commission rappelle d'abord qu'il ressort de sa jurisprudence que l'article 6 (art. 6) de la Convention n'interdit pas aux Etats contractants d'édicter les réglementations régissant l'accès des justiciables à une juridiction de recours, pourvu que ces réglementations aient pour but d'assurer une bonne administration de la justice (N° 8407/78, déc. 6.5.80, D.R. 20 p. 179). La réglementation relative à la saisine d'une juridiction de recours vise assurément la bonne administration de la justice (voir mutatis mutandis N° 11122/84, déc. 2.12.85, D.R. 45 p. 246, N° 10857/84, déc. 15.7.1986, D.R. 48 p. 106). Par ailleurs, la Commission a déjà estimé qu'il n'est pas incompatible avec la Convention d'imposer à des plaideurs des émoluments pour recours téméraires (cf. N° 8954/80, déc. 15.10.81, D.R. 26 p. 194). En l'espèce, la Commission note que l'exonération des frais de justice constitue le principe applicable à tout recours introduit devant le tribunal constitutionnel en vertu de l'article 84 par. 1 de la loi N° 28/82 du 15 novembre 1982 (loi concernant l'organisation du tribunal constitutionnel). Le deuxième paragraphe de l'article 84 prévoit néanmoins des dérogations, notamment lorsque les recours visés aux paragraphes 1 et 3 de l'article 78-A, sont déclarés manifestement mal fondés. L'article 78-A par. 1 concerne les recours qui portent sur une question qui a déjà été tranchée par le tribunal constitutionnel selon sa jurisprudence constante. Or, la Commission relève que le tribunal constitutionnel s'était déjà prononcé à trois reprises sur la question de la conformité de la disposition litigieuse par rapport à la Constitution et à la Convention, avant de condamner le requérant au paiement des frais de justice. L'application dans la présente affaire des articles 84 par. 2 et 78-A par. 1 de la loi n° 28/82 par le tribunal constitutionnel n'apparaît pas aux yeux de la Commission comme une décision arbitraire ou génératrice d'une entrave à l'accès aux tribunaux. Au vu de ces éléments, la Commission estime que la condamnation du requérant au paiement des frais de justice n'a pas constitué une entrave à son droit d'accès à un tribunal. Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
b) Enfin, le requérant soutient que sa condamnation au paiement des frais de justice par le tribunal constitutionnel a constitué une atteinte au droit au respect de ses biens et comme telle violé l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Il expose également que sa condamnation au paiement des frais de justice, dans la mesure où elle déroge au principe d'exonération des frais de justice appliqué par le tribunal constitutionnel, constitue une discrimination. Il allègue à cet égard la violation de l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1).
i. La Commission doit examiner dans un premier temps le grief soulevé par le requérant, selon lequel la condamnation au paiement des frais de justice par le tribunal constitutionnel a constitué une atteinte au droit au respect de ses biens contraire à l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Elle remarque toutefois à cet égard, que le deuxième alinéa de cet article reconnaît aux Etats le droit de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions. Or, la Commission rappelle que les frais de justice sont des contributions au sens de cette disposition (voir N° 7909/74, déc. 12.10.78, D.R. 15 p. 160). Dans le cas d'espèce, les frais de justice ont été imposés au requérant en vertu des articles 84 par. 2 et 78-A par. 1 de la loi n° 28/82, qui prévoient dans certains cas une exception au principe d'exonération des frais de justice devant le tribunal constitutionnel. Ces dispositions, qui ont des équivalents dans le système juridique d'autres Etats membres, peuvent aux yeux de la Commission être considérées comme "nécessaires", au sens de l'article 1 par. 2 du Protocole N° 1 (P1-1-2). Par ailleurs, la Commission n'aperçoit aucun élément dans le dossier qui permette de conclure que la contribution sollicitée, eu égard à son montant, a entraîné une charge excessive pour le requérant et qu'il s'agit d'une mesure disproportionnée. Partant, ce grief est également manifestement mal fondé et doit être rejeté conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
ii. S'agissant de la violation alléguée de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1), la Commission relève que le recours introduit par le requérant fait précisément partie de ceux qui sont visés par le paragraphe 2 de l'article 84 de la loi 28/82, par dérogation à la règle visée au paragraphe premier. S'il existe par conséquent une différence de traitement entre les justiciables qui saisissent le tribunal constitutionnel, la Commission n'aperçoit toutefois pas en l'espèce en quoi le requérant a été victime d'une discrimination. Il en résulte que ce grief est manifestement mal fondé et doit en conséquence être rejeté en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2). Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité, DECIDE de joindre les requêtes, DECLARE IRRECEVABLES les griefs concernant l'arrêt du tribunal constitutionnel du 6 octobre 1992, à la majorité, AJOURNE l'examen du surplus des requêtes. Le Secrétaire Le Président de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre (K. ROGGE) (S. TRECHSEL)