CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. GIOVANNI PITRUZZELLA
présentées le 17 septembre 2020 ( 1 )
Affaire C‑420/19
Maksu- ja Tolliamet
contre
Heavyinstall OÜ
[demande de décision préjudicielle formée par la Riigikohus (Cour suprême, Estonie)]
« Renvoi préjudiciel – Assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures – Demande de mesures conservatoires – Décision judiciaire de l’État membre requérant aux fins de l’adoption de mesures conservatoires – Compétence de la juridiction de l’État membre requis pour évaluer le respect des conditions justifiant l’adoption de mesures conservatoires sur la base de sa législation nationale et conformément à ses pratiques administratives »
I. Introduction
1. Dans le cadre de l’assistance mutuelle entre États membres en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures, prévue par la directive 2010/24/UE ( 2 ), la juridiction de l’État membre auquel une demande de mesures conservatoires est adressée est-elle liée par le point de vue de la juridiction de l’État membre requérant quant à la nécessité et à la possibilité d’adopter de telles mesures, si un document exposant ce point de vue est transmis avec la
demande ?
2. C’est en résumé la question que soulève la demande de décision préjudicielle dont la Riigikohus (Cour suprême, Estonie) a saisi la Cour.
3. La présente question préjudicielle a pour origine un litige concernant un recours introduit par le Maksu- ja Tolliamet (administration fiscale et douanière, Estonie, ci-après l’« administration fiscale estonienne ») contre une décision de la Tallinna Ringkonnakohus (cour d’appel de Tallinn, Estonie) rejetant sa demande d’autoriser l’adoption de mesures conservatoires contre la société Heavyinstall OÜ (ci-après « Heavyinstall »). Cette demande faisait suite à une demande de mesures conservatoires
adressée par les autorités finlandaises aux autorités estoniennes, conformément aux dispositions relatives à l’assistance mutuelle prévues par la directive 2010/24.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
4. L’article 14 de la directive 2010/24, intitulé « Différends », dispose :
« 1. Les différends concernant la créance, l’instrument initial permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requérant ou l’instrument uniformisé permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requis, ainsi que les différends portant sur la validité d’une notification effectuée par une autorité compétente de l’État membre requérant, sont du ressort des instances compétentes dudit État membre. Si, au cours de la procédure de recouvrement, la créance,
l’instrument initial permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requérant ou l’instrument uniformisé permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requis sont contestés par une partie intéressée, l’autorité requise informe cette partie que l’action doit être portée devant l’instance compétente de l’État membre requérant, conformément aux règles de droit en vigueur dans celui-ci.
2. Les différends concernant les mesures exécutoires prises dans l’État membre requis ou la validité d’une notification effectuée par une autorité compétente dudit État membre sont portés devant l’instance compétente de ce dernier, conformément aux dispositions législatives et réglementaires qui y sont applicables.
[...] »
5. L’article 16 de la directive 2010/24, intitulé « Demande de mesures conservatoires », prévoit :
« 1. À la diligence de l’autorité requérante, l’autorité requise prend des mesures conservatoires, si sa législation nationale l’y autorise et conformément à ses pratiques administratives, en vue de garantir le recouvrement lorsqu’une créance ou l’instrument permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requérant est contesté au moment où la demande est présentée, ou lorsque la créance ne fait pas encore l’objet d’un instrument permettant l’adoption de mesures exécutoires dans
l’État membre requérant, si ces mesures conservatoires sont également possibles, dans une situation similaire, en vertu de la législation nationale et des pratiques administratives de l’État membre requérant.
Le document établi aux fins de la mise en œuvre de mesures conservatoires dans l’État membre requérant et relatif à la créance faisant l’objet d’une demande d’assistance mutuelle, le cas échéant, est joint à la demande de mesures conservatoires dans l’État membre requis. Aucun acte visant à faire reconnaître ce document, à le compléter ou à le remplacer n’est nécessaire dans l’État membre requis.
[...] »
6. L’article 17 de la directive 2010/24, intitulé « Dispositions régissant les demandes de mesures conservatoires », énonce :
« Aux fins de la mise en œuvre de l’article 16, l’article 10, paragraphe 2, l’article 13, paragraphes 1 et 2, l’article 14 et l’article 15 s’appliquent par analogie. »
7. L’article 18 de la directive 2010/24, intitulé « Limites aux obligations de l’autorité requise », dispose :
« 1. L’autorité requise n’est pas tenue d’accorder l’assistance prévue aux articles 10 à 16 si, en raison de la situation du débiteur, le recouvrement de la créance est de nature à susciter de graves difficultés d’ordre économique ou social dans l’État membre requis, pour autant que les dispositions législatives et réglementaires et les pratiques administratives en vigueur dans cet État membre permettent une telle exception dans le cas de créances nationales.
2. L’autorité requise n’est pas tenue d’accorder l’assistance prévue à l’article 5 et aux articles 7 à 16 si la demande d’assistance initiale effectuée au titre des articles 5, 7, 8, 10 ou 16 concerne des créances pour lesquelles plus de cinq ans se sont écoulés entre la date d’échéance de la créance dans l’État membre requérant et la date de ladite demande initiale.
[...]
3. Un État membre n’est pas tenu de fournir une assistance si le montant total des créances régies par la présente directive pour lesquelles l’assistance est demandée est inférieur à 1500 euros.
4. L’autorité requise informe l’autorité requérante des motifs qui s’opposent à ce que la demande d’assistance soit satisfaite. »
B. Le droit estonien
8. L’article 130 du Maksukorralduse seadus (code fiscal estonien), intitulé « Mesures d’exécution de l’autorité fiscale », prévoit :
« (1) Si le redevable ne remplit pas son obligation pécuniaire dans le délai prévu dans l’acte administratif de l’autorité fiscale ou dans une décision au sens de l’article 128, paragraphe 4, points 2 ou 3, de la présente loi, l’autorité fiscale procède au recouvrement de la créance par voie d’exécution forcée. L’autorité fiscale a le droit de :
1. demander l’inscription de la mention d’une interdiction de disposer dans le livre foncier ou dans un autre registre de biens, sans l’accord de la personne concernée ;
2. demander l’inscription d’une hypothèque sur un immeuble, sur un navire/bateau inscrit au registre maritime/fluvial ou sur un aéronef inscrit au registre des aéronefs, conformément aux dispositions relatives aux hypothèques judiciaires ;
3. procéder au recouvrement sur des droits financiers conformément à la présente loi et aux actes juridiques qui régissent la procédure d’exécution ;
4. saisir d’autres droits patrimoniaux qui ne peuvent pas faire l’objet d’un recouvrement au sens du point 3 du présent paragraphe et demander l’inscription de la mention d’une interdiction de disposer concernant ces droits dans le registre prévu pour ceux-ci ;
5. ordonner le blocage de titres ou de comptes de titres conformément à la loi relative à la tenue d’un registre de titres [...] »
9. L’article 1361 du code fiscal estonien, intitulé « Mise en œuvre de mesures conservatoires avant la fixation d’une créance ou d’une obligation pécuniaire », dispose :
« (1) Si, lors du contrôle du bon paiement des impôts, on peut supposer de manière fondée que, après la fixation de la créance ou de l’obligation pécuniaire résultant de la loi fiscale, l’exécution forcée de cette créance ou de cette obligation risque d’être considérablement plus difficile, voire impossible du fait des actes du contribuable, le directeur de l’autorité fiscale ou le fonctionnaire mandaté par celui-ci peut adresser une demande au tribunal administratif en vue de l’autorisation de
procéder aux mesures d’exécution visées à l’article 130, paragraphe 1, de la présente loi.
[...] »
III. Les faits, la procédure au principal et la question préjudicielle
10. Le 13 mars 2018, l’autorité fiscale de la République de Finlande a adressé une demande de mesures conservatoires à l’administration fiscale estonienne concernant Heavyinstall, sur le fondement de l’article 16 de la directive 2010/24 (ci-après la « demande d’assistance »), afin de garantir l’exécution de l’obligation fiscale prévisible de cette société. La demande était accompagnée d’une décision du Keski-Pohjanmaan käräjäoikeus (tribunal de première instance de Keski‑Pohjanmaa, Finlande) du
8 février 2018 qui, à la suite d’une demande en ce sens des autorités fiscales finlandaises, avait autorisé la saisie des biens appartenant à cette société en garantie d’une créance de 320022 euros.
11. Selon cette juridiction, l’établissement stable et le centre d’intérêt de Heavyinstall se trouvant en Finlande, cette société était tenue d’exécuter ses obligations fiscales dans cet État membre. Or, d’une part, Heavyinstall, bien que disposant d’un établissement stable en Finlande, n’y aurait ni déclaré ni acquitté d’impôt ; d’autre part, son associé unique aurait fourni de fausses informations concernant tant l’activité économique de l’entreprise que son propre domicile. Dès lors, il y avait,
selon cette juridiction, un risque que la société adopte un comportement similaire concernant les obligations fiscales qui seraient fixées à l’issue de la procédure fiscale en cours, notamment que ladite société dissimule, détourne ou, en tout état de cause, transfère, transmette ou consacre à des tiers son patrimoine, ou encore agisse d’une autre manière mettant en péril la satisfaction de la créance de l’autorité fiscale finlandaise.
12. Faisant suite à la demande d’assistance, l’administration fiscale estonienne a introduit, le 29 mars 2018, devant le Tallinna Halduskohus (tribunal administratif de Tallinn, Estonie) une demande d’autorisation de mettre en œuvre des mesures conservatoires, notamment l’inscription au registre, en Estonie, de la mention d’une interdiction d’effectuer des actes de disposition concernant les véhicules appartenant à Heavyinstall (deux remorques d’une valeur approximative de 7500 euros chacune et un
camion d’une valeur approximative de 9500 euros), ainsi que la saisie conservatoire des comptes courants bancaires de l’entreprise ouverts auprès de tous les établissements de crédit estoniens, pour un montant de 297304 euros (ci-après la « demande d’autorisation de mesures conservatoires »).
13. Par ordonnance du 3 avril 2018, le Tallinna Halduskohus (tribunal administratif de Tallinn) a rejeté la demande d’autorisation de mesures conservatoires.
14. À la suite de cette ordonnance, l’administration fiscale estonienne a formé un recours devant la Tallinna Ringkonnakohus (cour d’appel de Tallinn), qui l’a rejeté, ne s’estimant pas convaincue que l’exécution des obligations fiscales de Heavyinstall risque d’être plus difficile ou impossible du fait des actes de cette société et, partant, que la condition prévue à l’article 1361, paragraphe 1, du code fiscal estonien soit remplie.
15. L’administration fiscale estonienne a formé un pourvoi contre l’ordonnance de la juridiction d’appel devant la Riigikohus (Cour suprême, Estonie), demandant l’annulation de cette ordonnance et l’adoption d’une nouvelle ordonnance faisant droit à sa demande de mise en œuvre de mesures conservatoires à l’égard de Heavyinstall. C’est dans le cadre de ce recours que la juridiction de renvoi s’interroge sur l’interprétation de la directive 2010/24, en particulier de son article 16 relatif à la
demande de mesures conservatoires.
16. Selon la juridiction de renvoi, il est déterminant aux fins de la solution du litige au principal de savoir si une juridiction d’un État membre peut, lorsqu’elle se prononce sur une demande de mesures conservatoires présentée par l’autorité fiscale d’un autre État membre sur le fondement de l’article 16 de la directive 2010/24, examiner elle-même les moyens de preuve invoqués à l’appui de cette demande et déterminer sur la base de sa propre conviction si les conditions pour l’adoption de mesures
conservatoires sont réunies ou bien si elle est tenue de se fonder sur les appréciations de la juridiction de l’État requérant.
17. Dans ces conditions, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et, par ordonnance déposée le 29 mai 2019, de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Convient-il d’interpréter l’article 16 de la [directive 2010/24] en ce sens que la juridiction d’un État membre qui a reçu la demande de mesures conservatoires est, lorsqu’elle se prononce sur la demande conformément à sa législation nationale (ce que la juridiction requise peut faire conformément à l’article 16, [paragraphe 1, premier alinéa]), liée par le point de vue de la juridiction de l’État du siège du demandeur pour ce qui concerne la nécessité et la possibilité des mesures
conservatoires, si un document contenant ce point de vue est soumis à la juridiction (article 16, [paragraphe 1,] second alinéa, dernière phrase, qui indique qu’aucun acte visant à faire reconnaître ce document, à le compléter ou à le remplacer n’est nécessaire dans l’État membre requis) ? »
IV. Analyse juridique
18. Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le point de savoir s’il convient d’interpréter l’article 16 de la directive 2010/24 en ce sens que la juridiction de l’État membre qui a reçu une demande de mesures conservatoires est, lorsqu’elle se prononce sur cette demande conformément à sa législation nationale, liée par le point de vue de la juridiction de l’État membre requérant en ce qui concerne la nécessité et la possibilité d’adopter des mesures
conservatoires, si un document contenant ce point de vue est soumis à cette juridiction.
19. La présente question préjudicielle implique de déterminer l’étendue des pouvoirs de la juridiction de l’État membre qui a reçu une demande de mesures conservatoires dans le cadre du système d’assistance mutuelle entre les États membres, instauré par la directive 2010/24, en ce qui concerne notamment deux éléments distincts : la nécessité de mettre en œuvre les mesures conservatoires demandées et la possibilité de le faire.
20. À titre préliminaire, j’observe qu’il ressort de l’article 16, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2010/24 qu’une demande d’assistance relative à l’adoption de mesures conservatoires peut éventuellement être accompagnée d’un document établi aux fins de la mise en œuvre de mesures conservatoires dans l’État membre requérant et relatif à la créance faisant l’objet d’une demande d’assistance mutuelle ( 3 ). Ce document peut être une décision administrative ou une décision judiciaire
émanant d’une juridiction de l’État membre requérant ( 4 ).
21. Il ressort de la décision de renvoi que, dans l’affaire au principal pendante devant la juridiction de renvoi, la demande d’assistance relative à l’adoption de mesures conservatoires adressée par les autorités finlandaises aux autorités estoniennes était accompagnée d’une décision judiciaire qui contenait une analyse du respect des conditions, en droit finlandais, pour l’adoption de mesures conservatoires à l’égard de Heavyinstall. Tant le Tallinna Halduskohus (tribunal administratif de Tallinn)
que la Tallinna Ringkonnakohus (cour d’appel de Tallinn) ont réexaminé le respect de ces conditions sur la base de critères propres au droit estonien.
22. C’est donc dans un tel contexte que la juridiction de renvoi demande à la Cour d’interpréter l’article 16 de la directive 2010/24 afin de vérifier si et dans quelle mesure, dans le cadre du système d’assistance mutuelle entre les États membres instauré par cette directive, cette disposition permet à la juridiction de l’État membre requis d’examiner le document annexé constitué d’une décision judiciaire rendue par une juridiction de l’État membre requérant et d’évaluer, sur la base de sa propre
conviction, si les conditions relatives à la nécessité et à la possibilité d’adopter des mesures conservatoires comme demandé par l’autorité requérante sont réunies.
23. Dans sa décision, la juridiction de renvoi indique qu’elle penche pour une interprétation de l’article 16 de la directive 2010/24 en ce sens que la décision de la juridiction de l’État membre requérant jointe à la demande d’assistance ne constitue, s’agissant de la procédure de validation des mesures conservatoires devant la juridiction de l’État membre requis, qu’un moyen de preuve, qui devra être évalué par la juridiction de l’État membre requis afin de vérifier si les conditions pour
l’adoption de mesures conservatoires sont réunies sur le fondement du droit de cet État.
24. Les parties qui ont présenté des observations devant la Cour ne sont pas d’accord sur l’interprétation à donner à la disposition en cause. Le gouvernement suédois se rallie à l’avis de la juridiction de renvoi et estime également que le jugement d’une juridiction de l’État membre requérant autorisant l’adoption de mesures conservatoires constitue uniquement un moyen de preuve devant le juge de l’État membre requis. Les gouvernements estonien et hongrois estiment, en revanche, que la juridiction
de l’État membre requis est liée par l’avis de la juridiction de l’État requérant quant à la nécessité et à la possibilité de mettre en œuvre des mesures provisoires, dès lors qu’un document contenant cet avis est présenté à cette juridiction.
25. La Commission soutient qu’il appartient à l’autorité requérante, sauf cas exceptionnel, de vérifier la nécessité des mesures conservatoires. S’agissant, en revanche, de la possibilité d’accorder de telles mesures, le document joint à la demande d’assistance fournirait uniquement une indication de la possibilité de mettre en œuvre lesdites mesures dans l’État membre requérant.
26. Il convient donc, pour répondre à la question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi, de procéder à l’interprétation de l’article 16 de la directive 2010/24.
27. À cet égard, il est de jurisprudence constante qu’il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union, qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée, doivent normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme, qui doit être recherchée en tenant compte non seulement des termes de celle-ci, mais également du
contexte de la disposition et de l’objectif poursuivi par la réglementation en cause ( 5 ).
28. En ce qui concerne, en premier lieu, le libellé de l’article 16 de la directive 2010/24, cette disposition prévoit tout d’abord, au paragraphe 1, premier alinéa, que, à la diligence de l’autorité requérante, l’autorité de l’État membre requis prend des mesures conservatoires pour le recouvrement d’une créance dans deux situations : d’une part, lorsqu’une créance ou l’instrument permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requérant est contesté au moment où la demande est
présentée ; d’autre part, lorsque la créance ne fait pas encore l’objet d’un instrument permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requérant.
29. L’adoption de mesures conservatoires par l’autorité requise est ensuite subordonnée à deux conditions, l’une concernant l’État membre requis et l’autre visant l’État membre requérant.
30. Ainsi, des mesures conservatoires peuvent être prises par l’autorité requise, d’une part, « si sa législation nationale l’y autorise et conformément à ses pratiques administratives » et, d’autre part, « si ces mesures conservatoires sont également possibles, dans une situation similaire, en vertu de la législation nationale et des pratiques administratives de l’État membre requérant ».
31. Ensuite, il ressort de l’article 16, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2010/24 que le document établi pour permettre la mise en œuvre de mesures conservatoires dans l’État membre requérant en ce qui concerne la créance faisant l’objet d’une demande d’assistance mutuelle, s’il existe, doit être joint à la demande de mesures conservatoires dans l’État membre requis ( 6 ).
32. La dernière phrase du second alinéa précise qu’aucun acte visant à faire reconnaître ce document, à le compléter ou à le remplacer n’est nécessaire dans l’État membre requis.
33. Enfin, conformément à l’article 16, paragraphe 2, de ladite directive, la demande de mesures conservatoires peut être accompagnée de documents, émanant de l’État membre requérant, autres que celui mentionné au paragraphe 1, second alinéa.
34. Il ressort de l’analyse du libellé de l’article 16 de la directive 2010/24 que, si cette disposition ne précise pas explicitement l’étendue des pouvoirs de la juridiction de l’État membre requis en cas de présentation d’une demande de mesures conservatoires dans le cadre du système d’assistance mutuelle, elle fournit néanmoins quelques indications à cet égard.
35. D’une part, en ce qui concerne l’analyse que la juridiction de l’État membre requis doit effectuer, sur le fondement de son droit national, en cas d’introduction d’une telle demande, cette disposition prévoit que ladite analyse se limite à vérifier que l’adoption de mesures conservatoires sollicitée est autorisée par la législation nationale et conforme aux pratiques administratives de ladite juridiction. Il en résulte que l’analyse que cette juridiction doit effectuer sur la base de son droit
apparaît limitée à la possibilité d’adopter dans son ordre juridique des mesures conservatoires telles que celles requises dans la demande d’assistance mutuelle ( 7 ).
36. D’autre part, il ressort de cette disposition que le document de l’autorité requérante, qui accompagne (le cas échéant) la demande et qui permet l’adoption des mesures conservatoires dans l’État membre requérant, ne nécessite aucune reconnaissance dans l’État membre requis et ne peut pas y être complété ni remplacé. Il s’ensuit que l’analyse contenue dans cet éventuel document d’accompagnement, qui concernera généralement le respect des conditions pour l’adoption de mesures conservatoires à la
lumière du droit national de l’État membre requérant, ne doit et ne saurait être complétée ni remplacée dans l’État membre requis, ce qui semble indiquer que, comme le soutiennent les gouvernements estonien et hongrois, les considérations de cette analyse quant à la nécessité de l’adoption de mesures conservatoires sollicitée et à la possibilité de celle-ci dans l’État membre requérant lient la juridiction de l’État membre requis ( 8 ).
37. L’interprétation de l’article 16 de la directive 2010/24 qui se dégage de l’analyse littérale de cette disposition est d’ailleurs confortée tant par l’analyse systématique que par l’analyse des objectifs de cette directive.
38. En effet, en ce qui concerne, en deuxième lieu, l’analyse du contexte dans lequel s’inscrit l’article 16 de la directive 2010/24, il convient d’observer que cette disposition figure au chapitre IV de ladite directive, qui régit les « [m]esures de recouvrement ou mesures conservatoires ».
39. Dans le cadre dudit chapitre IV, les articles 10 à 15 régissent différents aspects des demandes de recouvrement introduites au titre de la directive 2010/24, les articles 16 et 17 concernent les demandes d’assistance mutuelle en matière de mesures conservatoires et les articles 18 à 20 concernent des questions communes aux deux types de demandes. Conformément à l’article 17 de cette directive, certaines des dispositions concernant les demandes de recouvrement, dont l’article 14, intitulé
« Différends », s’appliquent par analogie aux fins de la mise en œuvre de l’article 16 de celle-ci.
40. En ce qui concerne spécifiquement ledit article 14 de la directive 2010/24, la Cour a déjà eu l’occasion de clarifier la portée et la ratio legis de la répartition des compétences entre les juridictions des États membres, respectivement requérant et requis.
41. Il ressort en effet de cette jurisprudence que l’article 14 de la directive 2010/24 prévoit une répartition des compétences entre les instances de l’État membre requérant et celles de l’État membre requis pour connaître des différends concernant, d’une part, la créance, l’instrument initial permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requérant, l’instrument uniformisé permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requis ou la validité d’une notification
effectuée par une autorité compétente de l’État membre requérant, ainsi que, d’autre part, les mesures d’exécution prises dans l’État membre requis ou la validité d’une notification effectuée par une autorité compétente de ce dernier ( 9 ).
42. La Cour explique que cette répartition des compétences est le corollaire du fait que la créance et les instruments permettant l’exécution de son recouvrement sont établis sur le fondement des règles de droit en vigueur dans l’État membre requérant, tandis que les mesures d’exécution sont adoptées dans l’État membre requis, conformément aux dispositions de droit applicables dans ce dernier ( 10 ).
43. La ratio legis dégagée par la jurisprudence concernant l’article 14 de la directive 2010/24 en matière d’assistance mutuelle pour le recouvrement, qui s’applique par analogie dans le cadre d’une demande d’assistance mutuelle relative à l’adoption de mesures conservatoires introduite au titre de l’article 16 de cette directive, apparaît transposable, par analogie, pour définir la répartition de compétences entre la juridiction de l’État membre requérant et celle de l’État membre requis, lorsqu’à
la demande d’assistance mutuelle relative à l’adoption de mesures conservatoires est jointe, comme c’est le cas devant la juridiction de renvoi, une décision judiciaire de la juridiction de l’État membre requérant qui constate le respect des conditions requises par son droit national pour adopter des mesures conservatoires.
44. Si l’on applique cette ratio legis, il en résulte une répartition des compétences entre la juridiction de l’État membre requérant et celle de l’État membre requis selon laquelle la première est compétente pour connaître des litiges concernant la créance et les conditions permettant de prendre les mesures conservatoires établies sur la base de la législation en vigueur dans l’État membre requérant, tandis que la seconde est compétente pour adopter des mesures conservatoires dans l’État membre
requis, conformément aux dispositions législatives et aux pratiques administratives de cet État membre.
45. Il découle de ces considérations qu’une analyse contextuelle de l’article 16 de la directive 2010/24 amène à considérer que la juridiction de l’État membre requis, à savoir la juridiction estonienne dans le litige au principal, est compétente pour connaître de la conformité de la procédure d’adoption de mesures conservatoires sur le territoire de cet État membre avec les dispositions législatives et pratiques administratives de cet État, mais non du respect des conditions de fond pour l’adoption
des mesures conservatoires, lorsqu’il existe à cet égard une décision juridictionnelle émanant d’une juridiction de l’État membre requérant.
46. Du reste, il ressort de la jurisprudence que la directive 2010/24, qui repose sur le principe de confiance mutuelle entre les États membres, ne confère pas aux instances de l’État membre requis un pouvoir de contrôler les actes de l’État membre requérant ( 11 ). En outre, les instances compétentes de l’État membre requérant ou requis sont les mieux placées pour interpréter leur droit national et pour juger de la légalité d’un acte en fonction de celui-ci ( 12 ).
47. Ce n’est d’ailleurs que dans des cas exceptionnels, à interpréter restrictivement ( 13 ), que la directive 2010/24 permet aux autorités de l’État membre requis de refuser l’assistance mutuelle.
48. Ainsi, l’article 18 de la directive 2010/24, intitulé « Limites aux obligations de l’autorité requise », prévoit trois cas spécifiques dans lesquels l’État membre requis peut refuser l’assistance mutuelle – tant pour des demandes de recouvrement de créances que pour l’adoption de mesures conservatoires –, à savoir : premièrement, lorsque l’adoption de mesures exécutoires ou de mesures conservatoires serait, en raison de la situation du débiteur, de nature à susciter de graves difficultés d’ordre
économique ou social dans l’État membre requis ; deuxièmement, lorsque plus de cinq ans se sont écoulés depuis l’adoption de l’acte qui permettrait l’exécution de la créance ou l’adoption de mesures conservatoires et, troisièmement, lorsque la créance dont l’exécution est demandée ou pour laquelle des mesures conservatoires sont sollicitées est inférieure à 1500 euros.
49. La Cour a ajouté qu’une demande d’assistance mutuelle peut être refusée, à titre exceptionnel, également s’il s’avère que celle-ci est de nature à porter atteinte à l’ordre public de l’État membre dont relève l’autorité requise ( 14 ).
50. Je considère, en troisième lieu, que l’analyse des objectifs de la directive 2010/24 confirme les considérations qui précèdent.
51. Tout d’abord, comme je l’ai souligné dans les présentes conclusions, la directive 2010/24 repose sur le principe de confiance mutuelle. La mise en œuvre du régime d’assistance mutuelle instauré par cette directive dépend de l’existence d’une telle confiance entre les autorités nationales concernées ( 15 ).
52. En outre, ainsi qu’il ressort de son considérant 4, l’adoption de ladite directive avait pour objectif, d’une part, d’étendre le champ d’application de l’assistance mutuelle en matière de recouvrement aux créances relatives à des taxes, impôts et droits et, d’autre part, face au nombre croissant de demandes d’assistance, de rendre l’assistance plus efficace. L’exigence du bon fonctionnement du système d’assistance mutuelle prévu par la directive 2010/24 est également mentionnée au considérant 6
de celle-ci.
53. S’agissant en particulier des mesures conservatoires, le considérant 10 de la même directive souligne ensuite que, à la lumière de la mobilité croissante au sein du marché intérieur et des restrictions prévues par le traité et d’autres actes législatifs en ce qui concerne les garanties qui peuvent être exigées des contribuables non établis sur le territoire national, il était nécessaire d’étendre la possibilité de demander la mise en œuvre de mesures de recouvrement ou de mesures conservatoires
dans un autre État membre.
54. Un examen renouvelé par la juridiction de l’État membre requis du respect des conditions pour l’adoption de mesures conservatoires au vu des circonstances de l’espèce, alors que ledit respect a déjà été constaté par une juridiction de l’État membre requérant et que la décision de cette dernière est jointe à la demande, serait contraire aux objectifs susmentionnés et notamment au principe de confiance mutuelle sur lequel repose la directive 2010/24. Risquant de rendre impossible ou excessivement
difficile l’exécution d’une demande d’assistance, il serait également contraire au bon fonctionnement et à l’efficacité du système d’assistance mutuelle que ladite directive prévoit.
55. Un tel examen renouvelé serait en outre contraire tant aux exigences particulières de célérité caractérisant la procédure d’adoption de mesures conservatoires qu’à la nécessité d’éviter, dans le cadre de la procédure d’assistance même, des appréciations contradictoires des mêmes circonstances factuelles de la part d’instances juridictionnelles des deux États membres concernés.
56. Les objectifs de la directive 2010/24 s’opposent donc à une interprétation de l’article 16 de celle-ci, selon laquelle la juridiction de l’État membre requis pourrait, en dehors des circonstances exceptionnelles mentionnées aux points 47 à 49 des présentes conclusions, rejeter une demande de mesures conservatoires sur le fondement d’un examen renouvelé des conditions justifiant leur adoption, lorsque le respect de ces conditions a été constaté par une juridiction, comme c’est le cas dans
l’affaire au principal, et que la décision de cette juridiction est jointe à la demande de mesures conservatoires.
57. Il résulte des considérations qui précèdent qu’il convient d’interpréter l’article 16 de la directive 2010/24 en ce sens que, en cas d’introduction d’une demande d’assistance mutuelle relative à l’adoption de mesures conservatoires accompagnée d’un document visé au paragraphe 1, second alinéa, de cette disposition, constitué d’une décision d’une juridiction de l’État membre requérant, la juridiction de l’État membre requis est liée par le point de vue de cette juridiction quant à la nécessité –
à savoir le respect des conditions – de l’adoption de mesures conservatoires demandée et quant à la possibilité d’adopter des mesures conservatoires dans l’État membre requérant.
V. Conclusion
58. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle dont elle est saisie par la Riigikohus (Cour suprême, Estonie) :
Il convient d’interpréter l’article 16 de la directive 2010/24/UE du Conseil, du 16 mars 2010, concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures en ce sens que, en cas d’introduction d’une demande d’assistance mutuelle relative à l’adoption de mesures conservatoires accompagnée d’un document visé au paragraphe 1, second alinéa, de cette disposition, constitué d’une décision d’une juridiction de l’État membre requérant,
la juridiction de l’État membre requis est liée par le point de vue de cette juridiction quant à la nécessité – à savoir le respect des conditions – de l’adoption de mesures conservatoires demandée et quant à la possibilité d’adopter des mesures conservatoires dans l’État membre requérant.
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( 1 ) Langue originale : l’italien.
( 2 ) Directive du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures (JO 2010, L 84, p. 1).
( 3 ) Toutefois, une telle demande ne peut pas être accompagnée du titre uniforme visé à l’article 12 de la directive 2010/24, car, sur la base d’une lecture conjointe de cette disposition avec l’article 11 de cette directive, ce titre est, en principe, réservé aux demandes de recouvrement. En revanche, un titre uniforme peut constituer la base d’une demande de mesures conservatoires présentée au titre de l’article 14, paragraphe 4, deuxième alinéa, de la même directive, c’est-à-dire lorsqu’un
litige visé au paragraphe 1 de cet article (voir point 41 des présentes conclusions) survient après la demande de recouvrement et afin de garantir celui-ci. Cette dernière hypothèse se distingue clairement de celles visées à l’article 16 (voir point 28 des présentes conclusions).
( 4 ) Cela ressort du modèle de déclaration précisant les raisons et les circonstances d’une demande de mesures conservatoires, figurant à l’annexe III du règlement d’exécution (UE) no 1189/2011 de la Commission, du 18 novembre 2011, fixant les modalités d’application relatives à certaines dispositions de la directive 2010/24/UE du Conseil concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures (JO 2011, L 302, p. 16). En effet,
ce modèle prévoit qu’une demande de mesures conservatoires fondée sur l’article 16 de la directive 2010/24 peut reposer soit sur une décision administrative permettant l’adoption de mesures conservatoires dans l’État requérant, soit sur la confirmation judiciaire du fait que les mesures conservatoires sont justifiées, et prévoit également que la décision pertinente est jointe à la déclaration (voir les sections 2.2 et 2.3 dudit modèle).
( 5 ) Voir, notamment, arrêt du 19 décembre 2019, GRDF (C‑236/18, EU:C:2019:1120, point 30 et jurisprudence citée). Voir également arrêt du 23 janvier 2020, Energiavirasto (C‑578/18, EU:C:2020:35, point 24 et jurisprudence citée).
( 6 ) À cet égard, j’observe que les versions en anglais et en allemand de ladite disposition sont encore plus explicites que les versions en italien et en français pour indiquer qu’il existe une obligation de joindre ce document, s’il existe. L’existence d’une telle obligation découle en outre déjà dans ces versions de l’utilisation du présent « est joint ».
( 7 ) Mise en italique par mes soins.
( 8 ) Mise en italique par mes soins.
( 9 ) Arrêt du 14 mars 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, point 33).
( 10 ) Arrêt du 14 mars 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, point 34).
( 11 ) Voir, en ce sens, s’agissant de l’article 14 de la directive 2010/24, arrêt du 26 avril 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, points 41 et 44).
( 12 ) Voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, point 36).
( 13 ) Voir arrêt du 26 avril 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, point 47).
( 14 ) Voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, point 47).
( 15 ) Voir arrêt du 26 avril 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, point 41).
