CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. GIOVANNI PITRUZZELLA
présentées le 4 mars 2020 ( 1 )
Affaire C‑104/19
Donex Shipping and Forwarding BV
en présence de
Staatssecretaris van Financiën
[demande de décision préjudicielle formée par le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays‑Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Politique commerciale – Droits antidumping – Validité du règlement (CE) no 91/2009 – Importations de certains éléments de fixation en fer ou en acier originaires de Chine – Règlement (CE) no 384/96 – Article 2, paragraphe 10 – Article 6, paragraphe 7, articles 19 et 20 – Droits procéduraux – Violation des droits de la défense – Importateur de l’Union qui n’a pas participé à la procédure antidumping »
1. La présente affaire a pour objet une demande de décision préjudicielle présentée par le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays‑Bas), concernant la validité du règlement (CE) no 91/2009 ( 2 ) (ci‑après le « règlement litigieux »), par lequel le Conseil de l’Union européenne a institué un droit antidumping définitif sur les importations de certains éléments de fixation en fer ou en acier originaires de la République populaire de Chine.
2. La demande de décision préjudicielle trouve son origine dans un litige pendant devant la juridiction de renvoi concernant un recours formé par la société Donex Shipping and Forwarding BV (ci‑après « Donex ») contre des avis de paiement de droits antidumping relatifs à l’importation par cette société de produits relevant du champ d’application du règlement litigieux.
3. Devant la juridiction de renvoi, Donex a fait valoir divers motifs d’invalidité du règlement litigieux. Les présentes conclusions se concentreront sur la question de savoir si un importateur de l’Union tel que Donex, qui n’a pas participé à la procédure ayant conduit à l’adoption d’un règlement instituant des droits antidumping, peut ou non faire valoir l’invalidité de ce règlement en invoquant une prétendue omission des institutions de l’Union de fournir aux producteurs‑exportateurs qui ont
coopéré à cette procédure les informations nécessaires pour leur permettre de présenter de façon utile des demandes d’ajustement de la valeur normale utilisée pour la détermination de la marge de dumping.
I. Le cadre juridique
A. Le droit international
4. L’accord instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), contient, en son annexe 1A, l’accord sur la mise en œuvre de l’article VI de l’accord général sur les tarifs douanier et sur le commerce de 1994 ( 3 ) (ci‑après l’« accord antidumping »).
5. L’article 2, paragraphe 4, de l’accord antidumping prévoit :
« 2.4. II sera procédé à une comparaison équitable entre le prix d’exportation et la valeur normale. Elle sera faite au même niveau commercial, qui sera normalement le stade sortie usine, et pour des ventes effectuées à des dates aussi voisines que possible. Il sera dûment tenu compte dans chaque cas, selon ses particularités, des différences affectant la comparabilité des prix y compris des différences dans les conditions de vente, dans la taxation, dans les niveaux commerciaux, dans les
quantités et les caractéristiques physiques, et de toutes les autres différences dont il est aussi démontré qu’elles affectent la comparabilité des prix [...] Dans les cas visés au paragraphe 3, il devrait être tenu compte également des frais, droits et taxes compris, intervenus entre l’importation et la revente, ainsi que des bénéfices. Si, dans ces cas, la comparabilité des prix a été affectée, les autorités établiront la valeur normale à un niveau commercial équivalant au niveau commercial du
prix à l’exportation construit, ou tiendront dûment compte des éléments que le présent paragraphe permet de prendre en considération. Les autorités indiqueront aux parties en question quels renseignements sont nécessaires pour assurer une comparaison équitable, et la charge de la preuve qu’elles imposeront à ces parties ne sera pas déraisonnable. »
B. Le droit de l’Union
1. Le règlement de base
6. À la date où le règlement litigieux a été adopté, les dispositions relatives à l’adoption de mesures antidumping par l’Union européenne étaient contenues dans le règlement (CE) no 384/96 du Conseil, du 22 décembre 1995, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne ( 4 ), tel que modifié en dernier lieu par le règlement no 2117/2005 du Conseil, du 21 décembre 2005 ( 5 ) (ci‑après le « règlement de base »).
7. L’article 2 du règlement de base, intitulé « Détermination de l’existence d’un dumping », dispose, au paragraphe 10, intitulé « Comparaison » :
« Il est procédé à une comparaison équitable entre le prix à l’exportation et la valeur normale. Cette comparaison est faite, au même stade commercial, pour des ventes effectuées à des dates aussi proches que possible et en tenant dûment compte d’autres différences qui affectent la comparabilité des prix. Dans les cas où la valeur normale et le prix à l’exportation établis ne peuvent être ainsi comparés, il sera tenu compte dans chaque cas, sous forme d’ajustements, des différences constatées
dans les facteurs dont il est revendiqué et démontré qu’ils affectent les prix et, partant, leur comparabilité. On évitera de répéter les ajustements, en particulier lorsqu’il s’agit de différences relatives aux rabais, aux remises, aux quantités ou aux stades de commercialisation [...] »
8. L’article 6, paragraphe 7 du règlement de base, intitulé « Enquête », dispose :
« Les plaignants, les importateurs et les exportateurs ainsi que leurs associations représentatives, les utilisateurs et les associations des consommateurs qui se sont fait connaître conformément à l’article 5 paragraphe 10, ainsi que les représentants du pays exportateur, peuvent, sur demande écrite, prendre connaissance de tous les renseignements fournis par toute partie concernée par l’enquête, mis à part les documents internes établis par les autorités de [l’Union] ou de ses États membres,
pour autant que ces renseignements soient pertinents pour la défense de leurs intérêts, qu’ils ne soient pas confidentiels au sens de l’article 19 et qu’ils soient utilisés dans l’enquête. Ces parties peuvent répondre à ces renseignements et leurs commentaires doivent être pris en considération dans la mesure où ils sont suffisamment étayés dans la réponse. »
9. L’article 19 du règlement de base, intitulé « Traitement confidentiel » dispose, aux paragraphes 1 et 4 :
« 1. Toute information de nature confidentielle (par exemple parce que sa divulgation avantagerait de façon notable un concurrent ou aurait un effet défavorable notable pour la personne qui a fourni l’information ou pour celle auprès de qui elle l’a obtenue) ou qui serait fournie à titre confidentiel par des parties à une enquête est, sur exposé de raisons valables, traitée comme telle par les autorités.
[…]
4. Le présent article ne s’oppose pas à la divulgation, par les autorités [de l’Union], d’informations générales, notamment des motifs sur lesquels les décisions prises en vertu du présent règlement sont fondées, ni à la divulgation d’éléments de preuve sur lesquels les autorités [de l’Union] s’appuient dans la mesure nécessaire à la justification de ces motifs lors de procédures en justice. Une telle divulgation doit tenir compte de l’intérêt légitime des parties intéressées à ce que leurs
secrets d’affaires ne soient pas révélés. »
10. Aux termes de l’article 20, paragraphes 2 à 5, du règlement de base, intitulé « Information des parties » :
« 2. [Les plaignants, importateurs et exportateurs ainsi que leurs associations représentatives et représentants du pays exportateur] peuvent demander une information finale sur les faits et considérations essentiels sur la base desquels il est envisagé de recommander l’institution de mesures définitives ou la clôture d’une enquête ou d’une procédure sans institution de mesures, une attention particulière devant être accordée à l’information sur les faits ou considérations différents de ceux
utilisés pour les mesures provisoires.
3. Les demandes d’information finale visées au paragraphe 2 doivent être adressées par écrit à la Commission [européenne] [...]. Lorsqu’aucun droit provisoire n’a été imposé, les parties doivent avoir la possibilité de demander à être informées dans les délais fixés par la Commission.
4. L’information finale doit être donnée par écrit. Elle doit l’être, compte tenu de la nécessité de protéger les informations confidentielles, dès que possible et, normalement, un mois au plus tard avant la décision définitive ou la transmission par la Commission d’une proposition de décision finale conformément à l’article 9. Lorsque la Commission n’est pas en mesure de communiquer certains faits ou considérations à ce moment-là, cela doit être fait dès que possible par la suite.
L’information ne fait pas obstacle à toute décision ultérieure qui peut être prise par la Commission ou le Conseil et, lorsque cette décision se fonde sur des faits et considérations différents, ces derniers doivent être communiqués dès que possible.
5. Les observations faites après que l’information finale a été donnée ne peuvent être prises en considération que si elles sont reçues dans un délai que la Commission fixe dans chaque cas en tenant dûment compte de l’urgence de l’affaire, mais qui ne sera pas inférieur à dix jours. »
2. Le règlement litigieux et les règlements qui l’ont suivi relatifs aux droits antidumping sur les importations de certains éléments de fixation en fer ou en acier
11. Le 9 novembre 2007, la Commission a ouvert une procédure visant à déterminer s’il existait des pratiques de dumping pour certains éléments de fixation en fer ou en acier originaires de la République populaire de Chine ( 6 ).
12. L’enquête a porté sur la période comprise entre le 1er octobre 2006 et le 30 septembre 2007. Sur les 110 sociétés ou groupes chinois qui ont participé à l’enquête, 9 ont été choisis pour constituer un échantillon ( 7 ).
13. Au terme de l’enquête, le 26 janvier 2009, le Conseil a adopté le règlement litigieux par lequel était institué un droit antidumping définitif sur certains éléments de fixation en fer ou en acier, autres qu’en acier inoxydable, originaires de la République populaire de Chine.
14. Il découle du règlement litigieux que, pour les producteurs‑exportateurs chinois auxquels n’a pas été accordé le traitement réservé aux sociétés opérants dans les conditions d’une économie de marché, la valeur normale a été fixée sur la base des informations émanant d’un producteur d’un pays analogue, en l’occurrence l’Inde ( 8 ).
15. En ce qui concerne particulièrement les sociétés qui n’ont pas collaboré à l’enquête, la marge de dumping, compte tenu du faible niveau de collaboration, a été établie en calculant une moyenne à partir de la valeur fournie par les données Eurostat et les marges les plus élevées déterminées pour les types de produits vendus en quantités représentatives par le producteur-exportateur ayant coopéré qui a enregistré la marge de dumping la plus élevée. Sur cette base, ladite marge de dumping a été
calculée comme s’élevant à 115,4 % ( 9 ).
16. Étant donné, toutefois, que la marge de préjudice applicable à l’échelle nationale a été évaluée comme s’élevant à 85 %, le taux du droit antidumping définitif a, en application de la « règle du droit moindre », été fixée à 85 % pour les sociétés qui n’ont pas collaboré à l’enquête, conformément à l’article 9, paragraphe 4, du règlement de base ( 10 ).
17. Le 28 juillet 2011, l’organe de règlement des différends de l’OMC (ci‑après l’« ORD ») a adopté le rapport de l’organe d’appel du 15 juillet 2011 ( 11 ), ainsi que le rapport du groupe spécial, modifié par le rapport de cet organe d’appel, dans l’affaire « Communautés européennes – mesures antidumping définitives visant certains éléments de fixation en fer ou en acier en provenance de Chine » (WT/DS397). Dans ces rapports, il a été constaté que, par le règlement litigieux, l’Union avait violé un
certain nombre de dispositions de l’accord antidumping.
18. À la suite de ces rapports, le Conseil a adopté le règlement d’exécution (UE) no 924/2012, du 4 octobre 2012, modifiant le règlement no 91/2009 ( 12 ). En vertu de ce dernier, les mesures antidumping instituées par le règlement litigieux ont été maintenues, mais le droit antidumping maximum a été réduit pour l’avenir, passant de 85 % à 74,1 % ( 13 ).
II. Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles
19. En 2011, Donex a introduit une déclaration de mise en libre pratique d’éléments de fixation en fer ou en acier. Au terme d’une enquête menée par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), il a été révélé que lesdits éléments étaient originaires de la République populaire de Chine et qu’ils étaient, partant, sujets au droit antidumping institué par le règlement litigieux.
20. En conséquence, des avis de paiement des droits antidumping, datées du 4 juin 2014, ont été adressées à Donex pour un montant calculé au taux de 85 % fixé dans le règlement litigieux pour les producteurs-exportateurs chinois n’ayant pas collaboré à l’enquête.
21. Donex a contesté ces avis de paiement devant le rechtbank Noord-Holland (tribunal de Hollande septentrionale, Pays‑Bas). Son recours ayant été rejeté, Donex a interjeté appel devant le Gerechtshof Amsterdam (cour d’appel d’Amsterdam, Pays‑Bas). Cette dernière juridiction a, par un arrêt, rejeté l’appel de Donex en écartant notamment les arguments par lesquels Donex contestait la validité du règlement litigieux.
22. C’est contre cet arrêt que Donex s’est pourvue en cassation devant le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays‑Bas), la juridiction de renvoi dans la présente affaire. Devant cette dernière, Donex a réitéré ses arguments tendant à contester la validité du règlement litigieux.
23. La juridiction de renvoi s’interroge sur la validité du règlement litigieux sur deux aspects : en premier lieu, en ce qui concerne la détermination de la marge de dumping à laquelle il a été procédé dans le règlement en question, en application de l’article 2, paragraphe 11, du règlement de base, et, en second lieu, en ce qui concerne la comparaison équitable à laquelle il a été procédé dans le règlement litigieux, en application de l’article 2, paragraphe 10, du même règlement de base.
24. En ce qui concerne ce deuxième aspect, la juridiction de renvoi s’interroge notamment sur la validité du règlement litigieux au vu de l’argument soulevé par Donex selon lequel les institutions de l’Union auraient enfreint l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base en ne fournissant pas en temps utile aux producteurs-exportateurs chinois qui ont coopéré à l’enquête tous les chiffres du producteur indien relatifs à la détermination de la valeur normale. À cet égard, la juridiction de renvoi
se réfère explicitement aux conclusions de l’avocat général Mengozzi dans les affaires jointes Changshu City Standard Parts Factory et Ningbo Jinding Fastener/Conseil (C‑376/15 P et C‑377/15 P, ci‑après les « conclusions dans les affaires Changshu et Ningbo , EU:C:2016:928).
25. C’est dans ce contexte que le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays‑Bas) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Le règlement (CE) no 91/2009 est-il invalide, pour autant qu’il concerne un importateur établi dans l’Union, pour cause de violation de l’article 2, paragraphe 11, du règlement (CE) no 384/96, au motif que, pour déterminer la marge de dumping pour les produits considérés de producteurs-exportateurs chinois n’ayant pas coopéré, le Conseil a exclu de la comparaison visée dans cette disposition les transactions à l’exportation de certains types du produit ?
2) Le règlement (CE) no 91/2009 est-il invalide, pour autant qu’il concerne un importateur établi dans l’Union, pour cause de violation de l’article 2, paragraphe 10, du règlement (CE) no 384/96, au motif que, dans le cadre de la détermination de l’importance de la marge de dumping pour les produits considérés, les institutions de l’Union ont refusé de tenir compte, lors de la comparaison de la valeur normale des produits d’un producteur indien et des prix à l’exportation de produits chinois
similaires, d’ajustements liés aux impositions à l’importation et aux impôts indirects dans le pays analogue (soit l’Inde) ainsi qu’à des différences de fabrication et de coûts de fabrication, ou au motif que, lors de l’enquête, les institutions de l’Union n’ont pas fourni (en temps utile) aux producteurs-exportateurs chinois ayant coopéré tous les chiffres du producteur indien relatifs à la détermination de la valeur normale ? »
III. Analyse
A. Observations préliminaires sur la demande de décision préjudicielle
26. Par sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’apprécier la validité du règlement litigieux sur trois aspect : l’éventuelle violation de l’article 2, paragraphe 11, du règlement de base dans la détermination de la marge de dumping (première question préjudicielle) ; l’éventuelle violation de l’article 2, paragraphe 10, du même règlement, en relation avec le refus allégué des institutions de l’Union de prendre en considération certains ajustements (première
partie de la deuxième question préjudicielle), et l’éventuelle violation de cette dernière disposition en relation avec l’omission alléguée desdites institutions de fournir aux producteurs-exportateurs chinois qui ont coopéré à l’enquête tous les chiffres du producteur indien relatifs à la détermination de la valeur normale (seconde partie de la question préjudicielle).
27. Comme l’a demandé la Cour, les présentes conclusions se concentreront sur la seconde partie de la deuxième question préjudicielle.
28. Il me semble toutefois utile, à titre préliminaire, de rappeler tout d’abord que, selon la jurisprudence de la Cour, dans le domaine de la politique commerciale commune, et tout particulièrement en matière de mesures de défense commerciale, les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation en raison de la complexité des situations économiques et politiques qu’elles doivent examiner. Quant au contrôle juridictionnel d’une telle appréciation, il doit ainsi être limité à la
vérification du respect des règles de procédure, de l’exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté, de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits ou de l’absence de détournement de pouvoir ( 14 ).
29. Je noterai ensuite que, pour justifier certains de ses doutes quant à la validité du règlement litigieux, la juridiction de renvoi se réfère à plusieurs reprises au règlement no 924/2012, adopté à la suite de la décision de l’ORD du 28 juillet 2011, mentionnée au point 17 des présentes conclusions. Donex elle‑aussi, dans ses observations, se réfère à ce règlement pour étayer certains de ses arguments à l’appui de l’invalidité du règlement litigieux. À cet égard, il convient toutefois de noter
que le règlement no 924/2012 est postérieur au règlement litigieux et a été adopté en vue de modifier ce dernier, au terme d’une enquête spécifique, distincte de celle qui a mené à l’adoption du règlement litigieux. Il découle, selon moi, de tout cela qu’il n’est pas possible d’invoquer l’illégalité du règlement no 924/2012 ou les vices de l’enquête qui a mené à son adoption pour contester la validité du règlement litigieux.
B. Sur la seconde partie de la seconde question préjudicielle
1. Observations préliminaires
30. Par la seconde partie de sa seconde question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande à la Cour si le règlement litigieux est invalide à l’égard d’un importateur de l’Union tel que Donex, pour violation de l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base, au motif que, au cours de l’enquête qui a mené à son adoption, les institutions de l’Union n’auraient pas fourni en temps utile aux producteurs‑exportateurs chinois qui ont collaboré à cette même enquête tous les chiffres du producteur
indien utilisés pour la détermination de la valeur normale.
31. Cette question est posée dans un contexte où, comme il a été rappelé au point 14 des présentes conclusions, dans le règlement litigieux, en ce qui concerne les producteurs-exportateurs chinois auxquels n’a pas été accordé le traitement réservé aux sociétés opérant dans les conditions d’une économie de marché, les institutions de l’Union ont déterminé la valeur normale sur la base des informations émanant d’un producteur d’un pays analogue, en l’occurrence l’Inde.
32. La question de la juridiction de renvoi se fonde sur les arguments que Donex avaient avancés devant cette dernière et qu’elle a en substance repris devant la Cour. Selon Donex, le fait allégué que, durant l’enquête, la Commission n’aurait pas fourni en temps utile les informations nécessaires aux producteurs‑exportateurs chinois qui ont collaboré, et en particulier tous les chiffres relatifs au producteur indien, aurait empêché ces derniers d’exercer leur droit de demander des ajustements
conformément à l’article 2, paragraphe 10 du règlement de base.
33. Les institutions de l’Union, outre qu’elles contestent sur le fond le fait que l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base aurait été enfreint dans la présente affaire, font valoir une exception ayant un caractère préliminaire. Elles soutiennent que Donex, qui n’a pas participé à la procédure antidumping en cause, ne peut invoquer la violation des droits de la défense de tiers, à savoir les producteurs‑exportateurs chinois qui ont collaboré à l’enquête.
34. Il convient donc, selon moi, d’examiner tout d’abord l’exception soulevée par les institutions de l’Union, qui présente un caractère préliminaire par rapport à l’analyse sur le fond de la question posée par la juridiction de renvoi.
2. Sur la possibilité pour un importateur de faire valoir la violation des droits procéduraux de tiers dans le cadre d’une procédure antidumping à laquelle il n’a pas participé
35. Dans leurs observations devant la Cour, les institutions de l’Union font valoir qu’en tant qu’importateur de produits soumis à un droit antidumping qui n’a pas participé à la procédure ayant mené à l’institution de ce droit, Donex ne peut se prévaloir devant la juridiction de renvoi de la violation des droits de la défense des producteurs‑exportateurs chinois qui n’ont pas coopéré à l’enquête. Donex ne pourrait par conséquence tirer aucun bénéfice de l’éventuelle constatation de la violation, au
cours de la procédure qui a mené à l’adoption du règlement litigieux, d’une prétendue obligation d’information à charge des institutions de l’Union envers lesdits producteurs-exportateurs en vue de leur permettre de présenter des demandes d’ajustement. Une telle conclusion s’imposerait à plus forte raison au vu du fait que les producteurs-exportateurs chinois dont Donex a importé les produits soumis au droit n’ont même pas collaboré à l’enquête.
36. À l’appui de leur argumentation, les institutions de l’Union se réfèrent à l’arrêt du 10 septembre 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, ci‑après l’« arrêt Fliesen-Zentrum , EU:C:2015:573).
37. Dans cet arrêt, comme dans la présente affaire, une juridiction nationale avait posé à la Cour une question préjudicielle concernant la validité d’un règlement instituant un droit antidumping dans le cadre d’une affaire dont elle avait été saisie par un importateur de produits soumis au droit. La juridiction nationale se demandait, notamment, si les institutions de l’Union avaient enfreint les droits de la défense de l’importateur en question en ayant fourni des informations vagues sur le calcul
exact de la valeur normale et en ayant ainsi rendu impossible la présentation d’observations dûment fondées en ce qui concerne spécifiquement un ajustement effectué conformément à l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base ( 15 ).
38. Dans ledit arrêt, la Cour, après avoir constaté qu’il était constant que l’importateur en cause n’avait pas participé à la procédure d’enquête ayant mené à l’institution du droit antidumping et que cet importateur n’était lié à aucun producteur chinois intéressé, a jugé que l’importateur en question ne pouvait revendiquer lui‑même le bénéfice de droits de la défense au cours d’une procédure à laquelle il n’avait pas participé ( 16 ).
39. Sans contester les similitudes existant entre l’arrêt Fliesen‑Zentrum et la présente affaire, Donex fait néanmoins valoir que le fait pour les institutions de ne pas fournir aux producteurs‑exportateurs qui ont coopéré à l’enquête les informations nécessaires pour leur permettre de présenter de façon utile des demandes d’ajustement de la valeur normale constitue non pas une violation des droits de la défense, mais une véritable erreur dans l’application de l’article 2, paragraphe 10, du
règlement de base. Cette erreur, dès lors qu’elle a eu une incidence sur la comparaison équitable entre la valeur normale et le prix à l’exportation qu’impose le règlement litigieux par cette disposition, aurait eu des répercussions sur la marge de dumping déterminée pour les producteurs‑exportateurs qui n’ont pas coopéré à l’enquête, comme ceux dont Donex a importé les biens en cause ( 17 ). Donex fonde son argumentation sur l’article 2.4, dernière phrase de l’accord antidumping, tel
qu’interprété par l’ORD ( 18 ), ainsi que sur les conclusions de l’avocat général Mengozzi dans les affaires Changshu et Ningbo ( 19 ).
40. Dans ce contexte, la question qui se pose est donc de savoir si l’on peut déduire de l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base une obligation, à charge des institutions, de fournir aux producteurs‑exportateurs qui coopèrent à l’enquête – ou, de façon plus générale, à toutes les parties intéressées – les informations nécessaires pour leur permettre de présenter de façon utile des demandes d’ajustement, et, par conséquent, si une éventuelle violation de cette obligation doit être qualifiée
de violation de fond de l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base ou bien de violation des droit de la défense ou d’autres droits procéduraux de ces producteurs-exportateurs.
41. À cet égard il convient avant tout de noter que l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base, intitulé « Comparaison », prévoit qu’il est procédé à une comparaison équitable entre le prix à l’exportation et la valeur normale en tenant dûment compte d’autres différences qui affectent la comparabilité des prix et que, dans les cas où la valeur normale et le prix à l’exportation établis ne peuvent être ainsi comparés, il sera tenu compte dans chaque cas, sous forme d’ajustements, des
différences constatées dans les facteurs dont il est revendiqué et démontré qu’ils affectent les prix et, partant, leur comparabilité, repris sous les points a) à k) de ce paragraphe 10.
42. En tant que tel, l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base contient donc exclusivement des dispositions qui ont le caractère de dispositions de fond concernant la réalisation de la comparaison équitable entre la valeur normale et le prix à l’exportation. Cet article ne contient en revanche aucune disposition à caractère procédural qui imposerait explicitement aux institutions de l’Union de fournir des informations spécifiques aux parties intéressées.
43. Il convient toutefois de noter également que l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base est manifestement inspiré de l’article 2.4 de l’accord antidumping.
44. Il a été relevé à ce propos que les termes utilisés dans la première phrase de l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base sont exactement les mêmes termes que ceux utilisés à l’article 2.4 de l’accord antidumping. Cela permettrait de déduire que, du moins en ce qui concerne l’obligation de procéder à une « comparaison équitable » entre la valeur normale et le prix à l’exportation, le texte de cette disposition démontrerait la volonté claire du législateur de l’Union de donner exécution en
droit de l’Union aux obligations particulières que comportent l’article 2.4 de l’accord antidumping ( 20 ), au sens de l’arrêt du 16 juillet 2015, Commission/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494) ( 21 ). Il en résulterait que le juge de l’Union devrait apprécier la légalité de ces actes de l’Union sur la base de leur conformité à cette disposition de l’accord antidumping, en donnant à la notion de « comparaison équitable » le sens qu’il revêt dans le droit de l’OMC ( 22 ).
45. À l’appui de son argumentation, Donex se réfère toutefois non pas à la première phrase de l’article 2.4 de l’accord antidumping, mais à la dernière phrase de cet article, tel qu’interprétée dans les décisions et recommandations de l’ORD. Conformément à cette dernière phrase, « [l]es autorités indiqueront aux parties en question quels renseignements sont nécessaires pour assurer une comparaison équitable, et la charge de la preuve qu’elles imposeront à ces parties ne sera pas déraisonnable ».
46. À cet égard, il convient toutefois de constater que l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base ne reprend pas explicitement la disposition de la dernière phrase de l’article 2.4 de l’accord antidumping, contrairement à ce qui est le cas s’agissant de la première phrase de ce même article. Cette dernière disposition ne semble avoir été spécifiquement transposée dans aucun autre article du règlement de base.
47. La Cour a par ailleurs précisé à plusieurs reprises que, bien que le considérant 5 du règlement de base énonce qu’il convient de transposer « dans toute la mesure du possible » les règles de l’accord antidumping dans le droit de l’Union, cette expression doit être comprise dans le sens que même si le législateur de l’Union entendait tenir compte des règles de l’accord antidumping lors de l’adoption du règlement de base, il n’a, cependant, pas manifesté la volonté de procéder à une transposition
de chacune de ces règles dans ledit règlement ( 23 ).
48. À la lumière de cette constatation, je considère que, en application des critères développés dans l’arrêt Commission/Rusal Armenal, précité, on ne peut, dans le contexte du règlement de base, déduire ni de l’article 2, paragraphe 10, de ce règlement ni d’aucune autre de ses dispositions la volonté claire du législateur de l’Union de donner exécution en droit de l’Union aux obligations particulières que comportent la dernière phrase de l’article 2.4 de l’accord antidumping.
49. Il en découle que le juge de l’Union ne peut contrôler la légalité du règlement litigieux sur la base de sa conformité avec ces dispositions et que, partant, Donex ne peut se prévaloir des dispositions de la dernière phrase de l’article 2.4 de l’accord antidumping, tel qu’interprété par l’ORD, pour contester la validité dudit règlement ( 24 ).
50. S’agissant par ailleurs des arguments fondés sur la décision de l’ORD du 28 juillet 2011 mentionnée au point 17 des présentes conclusions, avancés par Donex à l’appui de l’invalidité du règlement litigieux, la Cour a déjà constaté que, dès lors qu’elle est postérieure à ce règlement, cette décision ne peut en constituer la base légale ( 25 ).
51. Il découle également de ce qui précède que, contrairement à ce que prétend Donex, l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base ne prévoit, en tant que tel, aucune obligation positive envers les institutions de l’Union de fournir des informations spécifiques aux parties intéressées.
52. Cela ne signifie pas pour autant que l’exigence exprimée dans la dernière phrase de l’article 2.4 de l’accord antidumping, selon laquelle les parties intéressées doivent se voir indiquer quels renseignements sont nécessaires pour assurer une comparaison équitable, n’a pas été prise en compte dans le règlement de base.
53. Cette exigence doit être examinée dans le contexte du régime procédural mis en place par le législateur de l’Union dans le cadre des procédures antidumping que les institutions mettent en œuvre en vertu de ce règlement.
54. À cet égard, plus spécifiquement, les dispositions pertinentes sont celles de l’article 6, paragraphe 7, et de l’article 20, paragraphes 2 à 5, du règlement de base qui permettent à certains intéressés de recevoir des informations concernant le déroulement de l’enquête et de présenter des observations à cet égard.
55. La première de ces dispositions permet aux plaignants, aux importateurs et aux exportateurs ainsi qu’à leurs associations représentatives, aux utilisateurs et aux associations de consommateurs, ainsi qu’aux représentants du pays exportateur, de prendre connaissance de tous les renseignements fournis par toute partie concernée par l’enquête, mis à part les documents internes établis par les autorités de l’Union ou de ses États membres, pour autant que ces renseignements soient pertinents pour la
défense de leurs intérêts, qu’ils ne soient pas confidentiels au sens de l’article 19 du règlement de base et qu’ils soient utilisés dans l’enquête ( 26 ). Ces parties peuvent répondre en présentant des observations et leurs commentaires doivent être pris en considération par la Commission. Cette possibilité est toutefois soumise à deux conditions : en premier lieu, que les personnes visées par cette disposition se soient manifestées conformément aux conditions indiquées dans l’avis d’ouverture
de la procédure ( 27 ) et, en second lieu, qu’elles fassent par écrit la demande de prendre connaissance des informations en question.
56. Le second groupe de dispositions permet aux plaignants, aux importateurs et exportateurs ainsi qu’à leurs associations représentatives et aux représentants du pays exportateur de demander d’être informés sur les faits et considérations essentiels sur la base desquels il est envisagé de recommander l’institution de mesures définitives ou la clôture d’une enquête ou d’une procédure sans institution de mesures définitives. Dans ce cas encore, la possibilité de recevoir une information finale et,
par la suite, de présenter des observations à cet égard, est subordonnée à la présentation d’une demande écrite à la Commission ( 28 ).
57. On ne peut par conséquent que constater que, dans le régime de la procédure antidumping, le règlement de base confère à certaines personnes intéressées des droits et garanties procéduraux ( 29 ), dont l’exercice dépend toutefois de la participation active de ces personnes à la procédure elle‑même, qui doit s’exprimer, à tout le moins, par la présentation d’une demande écrite dans un délai déterminé.
58. C’est dans ce cadre procédural qu’il convient de situer l’exigence précitée, exprimée dans la dernière phrase de l’article 2.4 de l’accord antidumping, selon laquelle les parties intéressées doivent se voir indiquer quels renseignements sont nécessaires pour assurer une comparaison équitable.
59. C’est dans ce même cadre procédural que, à mon avis, doivent également être comprises les affirmations de l’avocat général Mengozzi dans ses conclusions dans les affaires Changshu et Ningbo, invoquées par Donex et mentionnées par la juridiction de renvoi, selon lesquelles, compte tenu du principe de bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, il revient aux institutions de fournir aux producteurs‑exportateurs faisant l’objet de
l’enquête suffisamment de renseignements de manière à leur permettre d’être en mesure de présenter des demandes d’ajustements, en particulier dans une enquête dans laquelle la valeur normale est établie sur la base des prix d’un producteur d’un pays analogue ( 30 ).
60. Il découle du régime de la procédure antidumping tel que mis en place par le règlement de base que, dès lors que les droits et garanties procéduraux conférés par ce règlement sont subordonnés à une participation active à l’enquête, seules peuvent en bénéficier les personnes qui sont intervenues activement dans cette procédure. Par conséquent, leur violation éventuelle au cours de l’enquête, qui constitue typiquement une violation des exigences liées au respect des droits de la défense des
intéressés ( 31 ), tels que le droit d’être entendu ( 32 ), ne peut être invoquée que par la personne qui bénéficie de ce droit ou de cette garantie ( 33 ).
61. Il convient en outre de noter également que l’accès des parties intéressées aux informations concernant l’enquête antidumping au titre de l’article 6, paragraphe 7, et de l’article 20 du règlement de base est, en tout état de cause, expressément restreint par le caractère confidentiel de ces informations. Les principes qui régissent le droit à l’information des parties intéressées doivent, par conséquent, se concilier avec le respect du principe de la protection de la confidentialité, et en
particulier avec l’obligation des institutions de l’Union de respecter le secret commercial ( 34 ).
62. Le règlement de base prévoit par conséquent un certain nombres de dispositions, parmi lesquelles, en particulier, son article 19, qui permettent de concilier les exigences liées aux droits des parties intéressées de défendre utilement leurs intérêts avec celles liées à la nécessité de protéger les informations confidentielles ( 35 ). La nécessité de concilier ces exigences apparaît, d’ailleurs, particulièrement pertinente dans les cas dans lesquels, comme dans le règlement litigieux, la valeur
normale est déterminée en application de la méthode du pays analogue ( 36 ).
3. Sur le motif d’invalidité du règlement litigieux soulevé dans la seconde partie de la seconde question préjudicielle
63. Par la seconde partie de sa seconde question préjudicielle, la juridiction de renvoi s’interroge sur la validité du règlement litigieux envers Donex en raison du fait allégué selon lequel les institutions de l’Union n’auraient pas fourni aux producteurs-exportateurs chinois qui ont coopéré à l’enquête les informations nécessaires pour leur permettre de présenter de façon utile des demandes d’ajustement de la valeur normale, et en particulier tous les chiffres du producteur indien utilisés pour
établir cette valeur.
64. Il découle toutefois de l’analyse effectuée dans les points précédents des présentes conclusions que, même à supposer que l’on puisse effectivement constater une telle omission, elle constituerait éventuellement une violation des droits de la défense des producteurs‑exportateurs chinois qui ont exercé leurs droits procéduraux au cours de la procédure antidumping qui a conduit à l’adoption du règlement litigieux.
65. Étant donné que, ainsi qu’il ressort du point 60 ci‑dessus, seules les personnes qui ont participé à la procédure antidumping peuvent bénéficier de ces droits, et étant donné qu’il est constant que Donex n’a pas participé à cette procédure, il y a lieu de conclure que Donex ne pourrait en tout état de cause pas se prévaloir d’une éventuelle violation de ce genre pour contester la validité du règlement litigieux.
66. En outre, vu le fait que, comme les institutions de l’Union l’ont relevé devant la Cour sans être contredit sur ce point par Donex, les chiffres relatifs au producteur indien utilisés pour établir la valeur normale avaient un caractère confidentiel, sinon dans leur totalité, à tout le moins pour la plus grande part, les institutions n’auraient en tout état de cause pas pu fournir « tous » les chiffres de ce producteur, selon les termes employés par la juridiction de renvoi dans la question
préjudicielle.
67. À titre subsidiaire, je noterai encore qu’il découle de la jurisprudence que l’existence d’une irrégularité se rapportant aux droits de la défense ne saurait conduire à l’annulation du règlement litigieux que dans la mesure où il existe une possibilité que, en raison de cette irrégularité, la procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent, affectant ainsi concrètement les droits de la défense de la partie qui fait valoir cette violation ( 37 ).
68. À cet égard, même si, quod non, il était possible de considérer qu’un importateur peut se subroger au producteur-exportateur auprès duquel il a acquis les biens qui font l’objet des droits et qu’il peut se prévaloir d’une éventuelle violation des droits de la défense de ce dernier, force est de constater que, en l’espèce, il est constant que les producteurs-exportateurs chinois auprès desquels Donex a acquis les produits en cause n’ont même pas eux‑mêmes participé à l’enquête qui a conduit à
l’adoption du règlement litigieux. Ils n’ont donc pas exercé des droits procéduraux dont ils auraient éventuellement pu bénéficier au cours de cette enquête.
69. Au vu des considérations qui précèdent, il convient, à mon avis, de répondre à la seconde partie de la seconde question préjudicielle – conformément à ce que la Cour a jugé dans l’arrêt Fliesen-Zentrum, et sans qu’il soit nécessaire d’établir d’un point de vue factuel si, en ne fournissant pas aux producteurs‑exportateurs chinois qui ont coopéré à l’enquête les informations suffisantes pour leur permettre de présenter des demandes d’ajustement, les institutions ont ou non violé leurs droits de
la défense – en ce sens que Donex ne peut, afin de contester la validité du règlement litigieux devant la juridiction de renvoi, se prévaloir d’une violation des droits de la défense de tiers, à savoir lesdits producteurs-exportateurs chinois, dans le cadre d’une procédure à laquelle elle n’a pas participé. La seconde partie de la seconde question préjudicielle est par conséquent irrecevable.
IV. Conclusion
70. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la seconde partie de la seconde question préjudicielle posée par le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays‑Bas) de la façon suivante :
Un importateur de l’Union européenne de produits soumis à des droits antidumping en vertu d’un règlement tel que le règlement (CE) no 91/2009 du Conseil, du 26 janvier 2009, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de certains éléments de fixation en fer ou en acier originaires de la République populaire de Chine, qui n’a pas participé à la procédure qui a conduit à l’adoption de ce règlement, ne peut par la suite en contester la validité devant une juridiction nationale en
faisant valoir la violation des droits de la défense des entités qui ont participé à la procédure en question. La seconde partie de la seconde question préjudicielle est par conséquent irrecevable.
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( 1 ) Langue originale : l’italien.
( 2 ) Règlement du Conseil du 26 janvier 2009 instituant un droit antidumping définitif sur les importations de certains éléments de fixation en fer ou en acier originaires de la République populaire de Chine (JO 2009, L 29, p. 1).
( 3 ) JO 1994, L 336, p. 103.
( 4 ) JO 1996, L 56, p. 1.
( 5 ) JO 2005, L 340, p. 17.
( 6 ) JO 2007, C 267, p. 31.
( 7 ) Considérants 13 et 16 du règlement litigieux.
( 8 ) Considérants 86 à 98 du règlement litigieux.
( 9 ) Du prix caf frontière communautaire, avant dédouanement. Voir considérants 110 et 111 du règlement litigieux.
( 10 ) La dernière phrase de cette disposition est libellée comme suit : « Le montant du droit antidumping ne doit pas excéder la marge de dumping établie et devrait être inférieur à cette marge, si ce droit moindre suffit à éliminer le préjudice causé à l’industrie [de l’Union]. »
( 11 ) WT/DS397/AB/R.
( 12 ) JO 2012, L 275, p. 1.
( 13 ) À la suite d’une seconde plainte de la République populaire de Chine, l’organe d’appel de l’OMC a présenté, le 18 janvier 2016, un rapport adopté par l’ORD le 12 février 2016, déclarant que, en adoptant le règlement d’exécution no 924/2012, l’Union avait de nouveau violé l’accord antidumping. La Commission a, dans ce contexte, adopté le règlement d’exécution (UE) 2016/278, du 26 février 2016, portant abrogation du droit antidumping définitif institué sur les importations de certains éléments
de fixation en fer ou en acier originaires de la République populaire de Chine, étendu aux importations de certains éléments de fixation en fer ou en acier expédiés de Malaisie, qu’ils aient ou non été déclarés originaires de ce pays (JO 2016, L 52, p. 24).
( 14 ) Voir, le plus récemment, arrêt du 19 septembre 2019, Trace Sport (C‑251/18, EU:C:2019:766, point 47 et jurisprudence citée).
( 15 ) Voir point 71 de l’arrêt Fliesen-Zentrum.
( 16 ) Voir point 73 de l’arrêt Fliesen-Zentrum.
( 17 ) En effet, comme je l’ai noté au point 15 des présentes conclusions, il découle des considérants 110 et 111 du règlement litigieux que, pour les producteurs-exportateurs qui n’ont pas coopéré à l’enquête, la marge de dumping a été déterminée sur la base, notamment, des marges les plus élevées d’un des producteurs‑exportateurs qui ont coopéré à l’enquête.
( 18 ) En particulier dans le rapport de l’organe d’appel du 15 juillet 2011, mentionné au point 17 des présentes conclusions ; voir point 489 de ce rapport.
( 19 ) Voir, en particulier, points 113 à 120 de ces conclusions.
( 20 ) Voir point 37 des conclusions de l’avocat général Mengozzi dans les affaires Changshu et Ningbo. À cet égard, voir, également, arrêt du 8 juillet 2008, Huvis/Conseil (T‑221/05, non publié, EU:T:2008:258, point 73).
( 21 ) Voir, en particulier, points 45 et 46 de cet arrêt.
( 22 ) Voir les références dans la note 20 ci‑dessus.
( 23 ) Arrêts du 16 juillet 2015, Commission/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494, point 52), et du 4 février 2016, C & J Clark International et Puma (C‑659/13 et C‑34/14, EU:C:2016:74, point 90). Voir également, plus récemment, arrêt du 15 novembre 2018, Baby Dan (C‑592/17, EU:C:2018:913, point 72).
( 24 ) Voir, en ce sens, arrêts du 4 février 2016, C & J Clark International et Puma (C‑659/13 et C‑34/14, EU:C:2016:74, point 92), et du 15 novembre 2018, Baby Dan (C‑592/17, EU:C:2018:913, point 75). En ce qui concerne en particulier les décisions et recommandations de l’ORD, la Cour a exclu la possibilité pour un opérateur économique d’invoquer devant le juge de l’Union l’incompatibilité d’un acte de l’Union avec une décision de l’ORD. Ainsi, selon la jurisprudence de la Cour, à tout le moins en
dehors des hypothèses où, à la suite de ces décisions et recommandations, l’Union a entendu assumer une obligation particulière, une décision ou une recommandation de l’ORD constatant le non‑respect des dispositions de l’OMC ne peut être invoquée devant le juge de l’Union, pas plus que ne peuvent l’être les dispositions de fond contenues dans les accord de l’OMC, en vue d’établir si un acte de l’Union est ou non compatible avec la recommandation ou la décision en question. Voir en ce sens point 96
de l’arrêt C & J Clark International, précité, ainsi que l’arrêt du 10 novembre 2011, X et X BV (C‑319/10 et C‑320/10, non publié, EU:C:2011:720, point 37, ainsi que jurisprudence qui y est citée).
( 25 ) Arrêt du 18 octobre 2018, Rotho Blaas (C‑207/17, EU:C:2018:840, point 51).
( 26 ) En ce qui concerne l’article 6, paragraphe 7 du règlement de base, voir arrêt du 28 novembre 2013, CHEMK et KF/Conseil (C‑13/12 P, non publié, EU:C:2013:780, points 32 et suiv.).
( 27 ) Conformément à l’article 5, paragraphe 10.
( 28 ) Sur la portée de l’article 20 du règlement de base, voir également arrêt du 30 juin 2016, Jinan Meide Casting/Conseil (T‑424/13, EU:T:2016:378, points 99 à 102).
( 29 ) Sur la relation entre la reconnaissance de ces droits et garanties procéduraux dans le cadre de la procédure antidumping et la possibilité de présenter un recours contre un règlement instituant des droits antidumping, voir, spécifiquement en référence à la situation des associations représentatives des intérêts des producteurs intéressés par la procédure en cause, arrêt du 28 février 2019, Conseil/Growth Energy et Renewable Fuels Association (C‑465/16 P, EU:C:2019:155, points 97 et 106
à 108).
( 30 ) Voir, en particulier, points 116 à 119 des conclusions de l’avocat général Mengozzi dans les affaires Changshu et Ningbo
( 31 ) Voir, à cet égard, arrêt du 16 février 2012, Conseil et Commission/Interpipe Niko Tube et Interpipe NTRP (C‑191/09 P et C‑200/09 P, EU:C:2012:78, points 75 à 87) en ce qui concerne spécifiquement un ajustement effectué en vertu de l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base.
( 32 ) Voir, notamment, arrêt du 10 avril 2019, Jindal Saw et Jindal Saw Italia/Commission (T‑301/16, EU:T:2019:234, points 59 à 77 et jurisprudence citée).
( 33 ) Le Tribunal, dans sa jurisprudence, a déjà admis à plusieurs reprises le caractère subjectif de la violation des droits de la défense. Voir, notamment, arrêts du 12 décembre 2018, Freistaat Bayern/Commission (T‑683/15, EU:T:2018:916, point 44 et jurisprudence citée), ainsi que arrêt du 16 mars 2016, Frucona Košice/Commission (T‑103/14, EU:T:2016:152, point 81).
( 34 ) Voir en ce sens, arrêt du 20 mars 1985, Timex/Conseil et Commission (264/82, EU:C:1985:119, point 24). Voir, également à cet égard, arrêt du 30 juin 2016, Jinan Meide Casting/Conseil (T‑424/13, EU:T:2016:378, point 94). La Cour a par ailleurs constaté que l’obligation des institutions de l’Union de respecter le principe du traitement confidentiel des renseignements relatifs aux entreprises, et notamment, celles de pays tiers qui se sont déclarée disposés à collaborer à l’enquête, ne peut être
interprété de façon à vider de leur contenu essentiel les droits conférés aux parties intéressées par le règlement de base. Voir, en ce sens, point 29 de l’arrêt Timex/Conseil et Commission, précité.
( 35 ) Et en particulier l’article 6, paragraphe 7, l’article 19, paragraphes 2 à 4, et l’article 20, paragraphe 4, du règlement de base. Voir, pour plus de détails, arrêt du 30 juin 2016, Jinan Meide Casting/Conseil (T‑424/13, EU:T:2016:378, point 105).
( 36 ) Comme le note l’avocat général Mengozzi au point 113 de ses conclusions dans les affaires Changshu et Ningbo, à l’exigence de permettre aux parties qui présentent des demandes d’ajustements, en vertu de l’article 2, paragraphe 10, du règlement de base, de disposer des informations nécessaires pour leur permettre de justifier le fondement de leurs demandes s’oppose celle de garder la confidentialité des données des entreprises qui acceptent de coopérer avec les institutions dans le cadre des
enquêtes antidumping, lesquelles données, dans les cas d’application de la méthode du pays analogue, constituent la source fondamentale des données sur lesquelles se fondent généralement les institutions. Un manque de prise en considération de cette exigence risquerait de compromettre sérieusement la possibilité d’effectuer de telles enquêtes.
( 37 ) Il ne saurait toutefois être imposé à cette partie de démontrer que la décision aurait été différente, mais uniquement qu’une telle hypothèse n’est pas entièrement exclue dès lors que ces parties auraient pu mieux assurer leur défense en l’absence de l’irrégularité procédurale. Voir arrêt du 16 février 2012, Conseil et Commission/Interpipe Niko Tube et Interpipe NTRP (C‑191/09 P et C‑200/09 P, EU:C:2012:78, points 78 et 79).
