CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME ELEANOR SHARPSTON
présentées le 28 mars 2019 ( 1 )
Affaire C‑680/17
Sumanan Vethanayagam,
Sobitha Sumanan,
Kamalaranee Vethanayagam
contre
Minister van Buitenlandse Zaken
[demande de décision préjudicielle formée par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (tribunal de La Haye, siégeant à Utrecht, Pays-Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Code des visas – Article 32 – Refus de délivrer un visa Schengen – Droit de recours – Qualité pour former le recours – Article 8 – Accords de représentation – Autorité compétente – État membre qui a pris la décision finale de refuser un visa »
1. La présente demande de décision préjudicielle, formée par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (tribunal de La Haye, siégeant à Utrecht, Pays-Bas), donne à la Cour l’occasion de préciser le régime juridique applicable à la délivrance et au refus d’un visa dans le cadre du règlement (CE) no 810/2009 établissant un code communautaire des visas ( 2 ) (ci-après le « code des visas »). Le renvoi préjudiciel se rapporte essentiellement à deux aspects de ce régime. Le premier aspect concerne
les accords de représentation consulaire entre États membres aux fins de délivrer et de refuser des visas dans des pays tiers où l’État membre compétent n’a pas lui-même de consulat, ainsi que l’étendue d’une telle représentation. Le second aspect concerne les recours contre des décisions de refus d’un visa et, plus particulièrement, les questions de savoir i) quel est l’État membre qui, lorsqu’il existe un accord de représentation, prend la décision finale et est ainsi compétent en cas de
recours contre cette décision et ii) si les personnes de référence ont qualité pour former, en leur propre nom, un recours contre une décision refusant un visa.
Le cadre juridique
La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
2. L’article 47, premier alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne prévoit que toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal ( 3 ). Le troisième alinéa de cet article précise qu’une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l’effectivité de l’accès à la justice.
3. Conformément à l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, les dispositions de celle-ci s’adressent aux institutions, organes et organismes de l’Union. Elles ne s’appliquent aux États membres que lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.
Le code des visas
4. Le code des visas a été adopté sur la base juridique de l’article 62, point 2, du traité instituant la Communauté européenne (devenu l’article 77 TFUE) ( 4 ) et vise, par la constitution d’un « corpus commun » d’actes législatifs, à favoriser la « poursuite de la mise en place de la politique commune des visas, qui fera partie d’un système à multiples composantes destiné à faciliter les voyages effectués de façon légitime et à lutter contre l’immigration clandestine par une plus grande
harmonisation des législations nationales et des modalités de délivrance des visas dans les missions consulaires locales» ( 5 ).
5. Le considérant 4 précise que « [l]es États membres devraient être présents ou représentés aux fins de la délivrance des visas dans tous les pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa. Les États membres qui n’ont pas de consulat propre dans un pays tiers ou dans une partie d’un pays tiers devraient s’efforcer de conclure des accords de représentation afin d’éviter aux demandeurs de visa de déployer un effort disproportionné pour se rendre aux consulats ».
6. Le considérant 13 énumère les diverses formes de coopération qu’il serait opportun d’envisager entre États membres, telles que, entre autres, une représentation limitée, la mise en place de centres communs de traitement des demandes et la coopération avec des prestataires de services extérieurs. Les États membres sont libres de décider de la structure organisationnelle qu’ils adopteront dans chaque pays tiers.
7. Selon le considérant 18, « [c]ompte tenu des différences que peuvent présenter les situations locales, l’application pratique de certaines dispositions législatives devrait être évaluée par les représentations diplomatiques et consulaires des États membres dans chaque ressort territorial, afin d’assurer une application harmonisée des dispositions législatives en vue d’éviter le “visa shopping” ainsi qu’un traitement inégal des demandeurs de visa ».
8. Le considérant 22 précise que, aux fins d’une application harmonisée du code des visas au niveau opérationnel, il y a lieu d’arrêter des instructions concernant la pratique et les procédures devant être suivies par les États membres lors du traitement des demandes de visa.
9. Le considérant 34 aborde la situation de la Confédération suisse. En ce qui concerne ce pays, le code des visas constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen ( 6 ).
10. Aux termes de son article 1er, paragraphe 1, le code des visas a pour objet de fixer « les procédures et conditions de délivrance des visas pour les transits ou les séjours prévus sur le territoire des États membres d’une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours ». Selon son article 1er, paragraphe 2, ses dispositions s’appliquent à tout ressortissant de pays tiers tenu d’être muni d’un visa conformément au règlement (CE) no 539/2001 ( 7 ).
11. L’article 4, paragraphe 1, prévoit que « [l]es demandes sont examinées par les consulats, qui se prononcent sur ces demandes ».
12. L’article 5, paragraphe 1, sous a), définit l’État membre compétent pour examiner une demande de visa uniforme et se prononcer sur celle-ci comme étant, entre autres, « l’État membre dont le territoire constitue la destination unique du ou des voyages ». Conformément à l’article 5, paragraphe 4, les États membres doivent coopérer afin d’éviter qu’une demande ne puisse être examinée et qu’une décision ne puisse être prise sur cette demande parce que l’État membre compétent au titre du code des
visas ne serait ni présent ni représenté dans le pays tiers où le demandeur introduit sa demande.
13. L’article 6, paragraphe 1, prévoit que « [l]e consulat de l’État membre compétent dans la circonscription consulaire duquel le demandeur réside légalement examine la demande et se prononce sur celle-ci ».
14. Aux termes de l’article 8 :
« 1. Un État membre peut accepter de représenter un autre État membre compétent conformément à l’article 5 en vue d’examiner les demandes et de délivrer les visas pour le compte de cet autre État membre. Un État membre peut aussi représenter un autre État membre de manière limitée aux seules fins de la réception des demandes et du recueil des identifiants biométriques.
2. Lorsqu’il envisage de rejeter une demande de visa, le consulat de l’État membre agissant en représentation soumet la demande aux autorités compétentes de l’État membre représenté, afin que celles-ci prennent une décision définitive sur la demande dans [des délais déterminés].
[...]
4. Un accord bilatéral comportant les éléments énumérés ci-dessous est établi entre l’État membre agissant en représentation et l’État membre représenté :
a) il précise, le cas échéant, la durée de la représentation et la procédure à suivre pour y mettre fin ;
b) il peut prévoir, en particulier si l’État membre représenté dispose d’un consulat dans le pays tiers concerné, la mise à disposition de locaux et de personnel ainsi qu’une participation financière de l’État membre représenté ;
c) il peut préciser que les demandes de certaines catégories de ressortissants de pays tiers doivent être transmises par l’État membre agissant en représentation aux autorités centrales de l’État membre représenté pour consultation préalable [...] ;
d) par dérogation au paragraphe 2, il peut autoriser le consulat de l’État membre agissant en représentation à refuser de délivrer un visa après examen de la demande.
5. Les États membres qui n’ont pas de consulat dans un pays tiers s’efforcent de conclure des accords de représentation avec d’autres États membres qui y disposent d’un consulat.
6. Afin d’éviter que la mauvaise qualité des infrastructures de transport ou la distance à parcourir dans une région ou zone géographique particulière n’exige, de la part des demandeurs, un effort disproportionné pour se rendre à un consulat, les États membres qui n’ont pas de consulat dans cette région ou zone s’efforcent de conclure des accords de représentation avec d’autres États membres qui y disposent d’un consulat.
[...]
9. Si le consulat de l’État membre agissant en représentation décide de coopérer avec un prestataire de services extérieur [...], cette coopération porte également sur les demandes couvertes par les accords de représentation. Les autorités centrales de l’État membre représenté sont préalablement informées des modalités de cette coopération. »
15. Le chapitre II du titre III régit les demandes de visas. L’article 11, paragraphe 1, de ce chapitre prévoit que les demandeurs doivent soumettre un formulaire de demande conforme au modèle figurant à l’annexe I. Conformément à l’article 11, paragraphe 3, le formulaire de demande doit être disponible dans les langues officielles a) de l’État membre pour lequel un visa est demandé, b) du pays hôte, c) du pays hôte et de l’État membre pour lequel un visa est demandé, ou d) de l’État membre agissant
en représentation, en cas de représentation. L’article 11, paragraphe 4, prévoit que, « [s]i le formulaire de demande n’est pas disponible dans la ou les langues officielles du pays hôte, une traduction dans cette ou ces langues en est mise séparément à la disposition des demandeurs ».
16. Le chapitre IV du titre III est intitulé « Délivrance du visa ». L’article 32 qui y figure et qui est intitulé « Refus de visa » prévoit que :
« 1. [...] le visa est refusé :
a) si le demandeur :
[...]
iii) ne fournit pas la preuve qu’il dispose de moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans son pays d’origine ou de résidence, ou pour le transit vers un pays tiers dans lequel son admission est garantie, ou n’est pas en mesure d’acquérir légalement ces moyens,
[...]
2. La décision de refus et ses motivations sont communiquées au demandeur au moyen du formulaire type figurant à l’annexe VI.
3. Les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision. Ces recours sont intentés contre l’État membre qui a pris la décision finale sur la demande, conformément à la législation nationale de cet État membre. Les États membres fournissent aux demandeurs les informations relatives aux voies de recours, comme indiqué à l’annexe VI.
[...] »
L’accord d’association de la Confédération suisse à Schengen
17. L’accord d’association de la Confédération suisse à Schengen vise à organiser la coopération entre l’Union européenne et la Confédération suisse en ce qui concerne la mise en œuvre, l’application pratique et le développement ultérieur de l’acquis de Schengen ( 8 ). Ainsi, conformément à l’article 2, paragraphes 1, 2 et 3, les dispositions énumérées aux annexes A et B de l’accord, ainsi que les actes et les mesures pris par l’Union européenne et la Communauté européenne qui modifient ou
complètent ces dispositions doivent être mis en œuvre et appliqués par la Confédération suisse.
18. L’article 8, paragraphe 1, prévoit, d’une part, que le comité mixte ( 9 ) observe en permanence l’évolution de la jurisprudence de la Cour de justice, ainsi que l’évolution de la jurisprudence des juridictions suisses compétentes relative à ces dispositions et, d’autre part, qu’un mécanisme est institué pour garantir la transmission mutuelle régulière de cette jurisprudence.
19. Conformément à l’article 8, paragraphe 2, la Confédération suisse a la faculté de présenter des mémoires ou des observations écrites à la Cour de justice lorsque celle-ci est saisie par une juridiction d’un État membre, au titre de l’article 267 TFUE, d’une question préjudicielle concernant l’interprétation d’une disposition visée à l’article 2.
20. L’article 9 prévoit que, chaque année, la Confédération suisse présente un rapport au comité mixte sur la manière dont ses autorités administratives et ses juridictions ont appliqué et interprété les dispositions pertinentes de l’accord telles qu’interprétées par la Cour de justice. Si, dans un délai de deux mois après avoir été informé d’une différence substantielle entre la jurisprudence de la Cour de justice et celle des juridictions suisses, ou d’une différence substantielle dans
l’application des dispositions pertinentes entre les autorités des États membres concernés et celles de la Confédération suisse, le comité mixte n’a pas été en mesure d’assurer une application et une interprétation uniformes, la procédure de règlement des litiges prévue à l’article 10 est engagée. En cas d’échec de cette procédure, l’accord d’association de la Confédération suisse à Schengen cessera d’être applicable.
L’accord de représentation conclu entre le Royaume des Pays-Bas et la Confédération suisse
21. L’accord de représentation conclu entre le Royaume des Pays-Bas et la Confédération suisse qui était applicable au moment des faits est entré en vigueur le 1er octobre 2014 (ci-après l’« accord de représentation »). Il précise que la Confédération suisse représentera le Royaume des Pays-Bas pour ce qui concerne tous les types de visas Schengen, entre autres, au Sri Lanka.
22. Aux termes du point 2 de cet accord, la « représentation » consiste, entre autres, à « refuser de délivrer le visa lorsqu’il y a lieu, conformément à l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas, et à examiner les recours, conformément au droit national de la partie agissant en représentation (article 32, paragraphe 3, du code des visas) [...] ».
Le droit néerlandais
23. La décision de renvoi contient peu d’informations concernant le droit néerlandais applicable. Je relève seulement que l’article 1:2, paragraphe 1, de l’Algemene wet bestuursrecht (loi générale sur le droit administratif) précise que les parties intéressées au sens de cette disposition peuvent former une réclamation et un recours contre une décision. Selon la juridiction de renvoi, cela signifie que, en ce qui concerne les demandes de visa, une personne de référence est une partie intéressée et
doit pouvoir former, en son propre nom, un recours contre la décision rejetant une demande de visa.
Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
24. M. Sumanan Vethanayagam et Mme Sobitha Sumanan (ci-après « M. et Mme Vethanayagam ») sont un couple marié. Ils sont des ressortissants sri-lankais qui résident au Sri Lanka.
25. M. et Mme Vethanayagam ont demandé des visas Schengen pour rendre visite, aux Pays-Bas, à leur sœur et belle-sœur de nationalité néerlandaise, Mme Kamalaranee Vethanayagam (ci-après la « personne de référence »), et au fils de cette dernière. Le Royaume des Pays-Bas ne disposant pas de service consulaire au Sri Lanka, les demandes ont été introduites – en application des modalités prévues dans l’accord de représentation conclu entre le Royaume des Pays-Bas et la Confédération suisse – auprès de
VFS Global à Jaffna (un prestataire de service extérieur), qui traite des demandes de visa dans le nord du Sri Lanka au nom de la Confédération suisse.
26. Le 19 août 2016, les demandes de M. et Mme Vethanayagam ont été rejetées au motif qu’ils n’avaient pas fourni la preuve qu’ils disposaient de moyens de subsistance suffisants pour la durée du séjour envisagé aux Pays-Bas et pour garantir leur retour au Sri Lanka au sens de l’article 32, paragraphe 1, sous iii), du code des visas (ci-après la « décision de refus »). M. et Mme Vethanayagam ont été informés qu’ils pouvaient intenter un recours contre la décision de refus devant les autorités
compétentes suisses.
27. Le 2 décembre 2016, les autorités suisses ont rejeté la réclamation que M. et Mme Vethanayagam ainsi que la personne de référence (ci-après, conjointement, les « demandeurs ») avaient introduite contre la décision de refus. Le 6 janvier 2017, aux fins du contrôle juridictionnel de cette décision des autorités suisses, les demandeurs ont saisi le tribunal administratif fédéral de la Confédération suisse, siégeant à Saint-Gall. Cette juridiction a jugé que les demandeurs ne pouvaient pas intenter
une procédure sans en encourir les frais.
28. Pour contester la décision de refus, les demandeurs ont aussi entamé, parallèlement, une procédure aux Pays-Bas. Par décision du 28 septembre 2016, les autorités néerlandaises ont rejeté la réclamation des demandeurs au motif qu’elles n’étaient pas compétentes en la matière. Les demandeurs ont introduit un recours devant la juridiction de renvoi aux fins du contrôle juridictionnel de cette décision de rejet.
29. Par ailleurs, M. et Mme Vethanayagam ainsi que leur personne de référence ont introduit une demande de visas de court séjour auprès du Visadienst (service des visas, Pays-Bas). Par décision du 18 octobre 2016, le Minister van Buitenlandse Zaken (ministre des Affaires étrangères) a refusé d’examiner ces demandes et, par décision du 23 novembre 2016, il a déclaré irrecevable la réclamation des demandeurs et de la personne de référence contre ce refus.
30. Les demandeurs ont également saisi la juridiction de renvoi du contrôle juridictionnel de cette décision. Ils ont soutenu que c’est au Royaume des Pays‑Bas, l’État membre dont le territoire constitue leur destination principale, de traiter leurs demandes de visa et d’examiner les réclamations qu’ils ont introduites contre les décisions de refus de visa. Ils ont fait valoir que la Confédération suisse n’a agi qu’en tant que représentant du Royaume des Pays-Bas. Selon eux, la cession pleine et
entière de la compétence et de la responsabilité en matière des procédures de visa à la Confédération suisse en tant qu’État agissant en représentation est contraire à l’article 47 de la Charte.
31. Le Minister van Buitenlandse Zaken (ministre des Affaires étrangères) a opposé que la compétence de recevoir les demandes de visa et de se prononcer à leur égard a été transférée à la Confédération suisse en application de l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas. Par conséquent, au titre de l’article 32, paragraphe 3, du même code, c’est en Suisse qu’un recours contre la décision de refus d’un visa doit être formé.
32. Compte tenu de ce qui précède, le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (tribunal de La Haye, siégeant à Utrecht) éprouve des doutes quant à l’interprétation du code des visas en ce qui concerne i) la position d’une personne de référence dans un recours contre une décision rejetant une demande de visa, ii) la notion de « représentation » visée par l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas, et iii) la compatibilité de ce système avec le droit à une protection juridictionnelle
effective établi à l’article 47 de la Charte. Elle a posé, dès lors, les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 32, paragraphe 3, du code des visas fait-il obstacle à ce que, en tant que partie intéressée dans le cadre de la demande de visa des demandeurs, une personne de référence dispose en son nom propre d’une possibilité de réclamation et de recours contre la décision de refus de ce visa ?
2) La représentation, telle qu’elle est réglée à l’article 8, paragraphe 4, du code des visas, doit-elle se comprendre en ce sens que la responsabilité continue à incomber (également) à l’État représenté ou en ce sens que la responsabilité est entièrement transférée à l’État agissant en représentation, de sorte que l’État représenté n’est plus lui-même compétent ?
3) Au cas où l’article 8, paragraphe 4, initio et sous d), du code des visas permet les deux types de représentation visés à la deuxième question préjudicielle, quel est l’État membre qui doit être considéré comme l’État membre qui a pris la décision finale visée à l’article 32, paragraphe 3, du code des visas ?
4) Une interprétation de l’article 8, paragraphe 4, et de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas selon laquelle les demandeurs des visas peuvent uniquement introduire le recours contre la décision de rejet de leurs demandes devant une instance administrative ou juridictionnelle de l’État membre agissant en représentation et non dans l’État membre représenté pour lequel le visa a été demandé est-elle conforme au droit à une protection juridictionnelle effective visé à l’article 47 de la
Charte ? Pour la réponse à cette question, est-il pertinent que la voie de recours assurée garantisse que le demandeur a le droit d’être entendu, qu’il a le droit d’intenter le recours dans une langue de l’un des États membres, que l’importance des droits sur les actes ou des droits de greffe dans le cadre des procédures de réclamation et de recours ne soient pas disproportionnés en ce qui le concerne et qu’il existe une possibilité d’aide juridictionnelle couvrant les frais d’assistance
juridique et de représentation ? Pour la réponse à cette question, eu égard à la marge d’appréciation dont l’État dispose en matière de visa, la question de savoir si une juridiction suisse a une connaissance suffisante de la situation néerlandaise pour pouvoir assurer une protection juridictionnelle effective est-elle pertinente ? »
33. Des observations écrites ont été déposées par les demandeurs, ainsi que par les gouvernements néerlandais, tchèque, danois, estonien, français, italien et polonais, par le gouvernement suisse, par la Commission européenne, par le Conseil de l’Union européenne et par le Parlement européen. Lors de l’audience du 6 décembre 2018, les demandeurs ont présenté des observations orales, de même que les gouvernements néerlandais, tchèque et danois, la Commission, le Conseil et le Parlement.
Appréciation
Observations liminaires
34. L’espace Schengen repose sur l’accord de Schengen de 1985 ( 10 ), par lequel les États signataires ont accepté de supprimer toutes les frontières intérieures et d’établir une frontière extérieure unique.
35. Le code des visas développe l’acquis de Schengen à l’égard des ressortissants de pays tiers qui souhaitent obtenir un visa de court séjour pour l’espace Schengen ( 11 ). Il s’inscrit dans l’objectif de mettre en place, progressivement, un espace de liberté, de sécurité et de justice, conformément à l’article 67 TFUE ( 12 ). Il établit un régime uniforme en application duquel les États membres délivrent les visas d’une durée maximale de trois mois. Pour l’année 2017, quelque 14,6 millions de
demandes de ce type ont été introduites auprès des consulats des États membres ( 13 ). L’importance de ce régime juridique est donc manifeste.
36. Le code des visas a remplacé un certain nombre de dispositions antérieures, régissant la délivrance des visas par les États membres, qui étaient contenues dans plusieurs instruments juridiques de nature différente ( 14 ). Il vise donc à mettre fin aux dispositions disparates qui existaient auparavant en vue d’éviter le « visa shopping » ainsi qu’un traitement inégal des demandeurs de visa ( 15 ). Les États participants ont accepté d’harmoniser les conditions et les procédures de délivrance des
visas pour les séjours prévus sur leur territoire ( 16 ). En effet, lors de la qualification d’un acte comme relevant de l’acquis de Schengen ou comme constituant un développement de celui-ci, il y a lieu de tenir compte de la nécessaire cohérence de cet acquis et de la nécessité de maintenir cette cohérence dans sa possible évolution ( 17 ).
37. Toutefois, l’harmonisation que le code des visas réalise n’est pas intégrale ( 18 ). Le considérant 3 mentionne expressément que, par la constitution d’un « corpus commun » d’actes législatifs, le code des visas vise à favoriser la « poursuite de la mise en place de la politique commune des visas, qui fera partie d’un système à multiples composantes [...] par une plus grande harmonisation des législations nationales et des modalités de délivrance des visas dans les missions consulaires
locales ». L’application harmonisée du code des visas est présentée comme un objectif à atteindre, plutôt que comme un état de fait découlant déjà du seul système mis en place par ledit code ( 19 ).
38. Bien qu’il ne soit pas mentionné explicitement, le principe de la confiance mutuelle entre les États membres est essentiel pour l’application du code des visas. Le programme de La Haye, qui est à la base de l’adoption du code des visas ( 20 ), souligne la nécessité de progrès réels et substantiels en termes d’amélioration de la confiance mutuelle et de promotion de politiques communes ( 21 ). Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, le principe de la confiance mutuelle entre les États membres a, dans le
droit de l’Union, une importance fondamentale étant donné qu’il permet la création et le maintien d’un espace sans frontières intérieures ( 22 ). Tel est particulièrement le cas dans le contexte de la coopération et de la collaboration entre les États participant à l’espace Schengen, lesquels ont décidé de mettre en place une réelle solidarité faisant en sorte que les effets de la décision prise par un État membre ne se limitent pas au seul territoire de cet État membre, mais, au contraire,
concernent entièrement cet espace ( 23 ). C’est dans ce contexte que les États membres ont prévu la possibilité de se représenter l’un l’autre aux fins de délivrer et de refuser des visas (article 8 du code des visas) ( 24 ). Ces aspects démontrent le degré élevé de confiance mutuelle qui est nécessaire pour la mise en œuvre du code des visas.
Sur la première question préjudicielle
39. Par la première question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si l’article 32, paragraphe 3, du code des visas s’oppose à ce que les États membres confèrent aux personnes de référence des demandeurs de visa un droit de recours, en leur nom propre, contre le rejet d’une demande de visa.
40. Le gouvernement néerlandais et la Commission soutiennent que cette question est dénuée de pertinence dans la présente affaire, puisqu’elle concerne la situation en droit néerlandais, alors que c’est la Confédération suisse qui est compétente pour examiner, conformément au droit suisse, le recours contre la décision de refus.
41. Il convient de rejeter ce point de vue, puisqu’il préjuge de la réponse qui sera donnée aux autres questions préjudicielles.
42. Conformément à une jurisprudence constante, il appartient aux juridictions nationales saisies d’un litige d’apprécier tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu’elles posent à la Cour ( 25 ). De surcroît, dans la présente affaire, la personne de référence a effectivement intenté un recours en son nom propre devant la juridiction de renvoi.
43. Dans ces conditions, j’aborde la question de savoir qui a le droit d’intenter un recours contre une décision refusant un visa au titre de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas.
44. Cette disposition précise clairement que « [l]es demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision» ( 26 ). Partant, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, en cas de décision définitive de refus de visa, cette disposition donne expressément aux demandeurs de visas la possibilité d’intenter un recours conformément à la législation nationale de l’État membre qui a pris cette décision ( 27 ).
45. Cela étant précisé, le code des visas laisse-t-il la possibilité aux États membres de permettre à la personne de référence d’un demandeur de visa d’intenter, en son nom propre, un recours contre une telle décision de refus ou s’oppose-t-il à un droit de recours supplémentaire ?
46. Les demandeurs, la Commission, les gouvernements néerlandais, tchèque et estonien, ainsi que le gouvernement suisse considèrent qu’un tel droit supplémentaire est permis en droit national. Ils attirent l’attention sur la deuxième phrase de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas, qui prévoit que les recours « sont intentés contre l’État membre qui a pris la décision finale sur la demande, conformément à la législation nationale de cet État membre ».
47. Les gouvernements danois, italien et polonais font valoir la thèse inverse. Selon eux, l’article 32, paragraphe 3, du code des visas limite le droit de recours aux demandeurs. Le fait qu’un demandeur ait une personne de référence ne saurait modifier le champ des recours que le code des visas prévoit.
48. Je rejette cette dernière argumentation.
49. La Cour a déjà jugé que le législateur de l’Union a laissé aux États membres le soin de décider de la nature et des modalités concrètes des voies de recours dont disposent les demandeurs de visas. En l’absence de règles de l’Union en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits des justiciables, en vertu du principe de l’autonomie procédurale, à condition,
toutefois, qu’elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires soumises au droit interne (principe d’équivalence) et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union (principe d’effectivité) ( 28 ).
50. Compte tenu de ce qui précède, j’attire l’attention sur le fait que le code des visas ne définit pas la position des personnes de référence de manière uniforme.
51. Le document qui concerne la personne de référence dans la procédure tendant à l’obtention d’un visa (le formulaire de prise en charge) est établi par chaque État membre ( 29 ). Le code des visas ne fournit aucun formulaire de prise en charge dans les annexes ; en effet, il laisse aux États membres le pouvoir de décider si c’est un véritable formulaire qui est nécessaire (plutôt que, par exemple, une lettre à cet effet). La seule exigence qu’il énonce concerne la langue : le formulaire (s’il
existe) doit être rédigé non seulement dans la ou les langues officielles de l’État membre, mais aussi dans au moins une autre langue officielle des institutions de l’Union européenne (l’article 14, paragraphe 4, dernier alinéa, du code des visas).
52. Le code des visas ne comporte aucune mention d’une notification à la personne de référence des décisions délivrant, refusant, abrogeant ou annulant un visa ( 30 ).
53. Le code des visas ne définit pas les qualités qu’une personne de référence doit présenter ni n’établit les conditions qu’elle doit remplir. Le manuel des visas (qui, je le rappelle, est dépourvu d’effet juridique contraignant et n’est qu’une présentation de la manière dont la Commission interprète le code des visas) indique que les personnes de référence peuvent être non seulement des personnes physiques mais également des entreprises privées et toutes autres personnes morales.
54. En résumé, le code des visas ne précise presque rien quant à la situation juridique des personnes de référence. Il s’ensuit que les questions concernées relèvent de l’autonomie procédurale nationale, sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité.
55. À mon sens, cela comprend la possibilité pour les personnes de référence d’introduire un recours, en leur propre nom, contre le refus d’un visa en application des règles de procédure nationales, comme le prévoit l’article 32, paragraphe 3, du code des visas.
56. J’ajouterai simplement que ces règles de procédure nationales doivent assurer que, s’ils existent, les droits de recours de la personne de référence sont sans préjudice du droit de recours du demandeur contre la décision de refus que le code des visas confère directement à ce dernier. Cela dit, lorsqu’un demandeur de visa a déjà formé un recours contre une décision de refus, on voit mal comment la personne de référence pourrait introduire un second recours contre la même décision.
57. Il incombe à la juridiction de renvoi, seule compétente pour interpréter le droit national, de déterminer si et dans quelle mesure le régime de réexamen en cause au principal répond à ces exigences ( 31 ).
58. Je conclus donc que l’article 32, paragraphe 3, du code des visas ne s’oppose pas à ce que les États membres confèrent aux personnes de référence des demandeurs de visa un droit de recours, en leur nom propre, contre le rejet d’une demande de visa. Ce droit doit toutefois être sans préjudice du droit de recours du demandeur.
Sur les deuxième et troisième questions préjudicielles
59. Il convient d’examiner les deuxième et troisième questions préjudicielles conjointement. Dans ces questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, des précisions quant à savoir quel État membre doit être considéré comme celui qui a pris la décision finale au sens de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas lorsqu’il existe un accord de représentation habilitant l’État membre agissant en représentation à refuser un visa conformément à l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des
visas.
60. Le code des visas ne définit pas ce qu’il y a lieu d’entendre par l’« État membre qui a pris la décision finale » du refus d’un visa (et qui est donc compétent pour connaître d’un recours contre ce refus) dans le cadre de cette disposition.
61. Conformément aux exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité, les termes d’une disposition de ce droit, qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée, doivent normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme, qui doit être recherchée en tenant compte, notamment, du contexte de cette disposition et de l’objectif poursuivi par la réglementation dont elle fait partie (
32 ).
62. Deux points de vue diamétralement opposés ont été exposés devant la Cour. Les gouvernements néerlandais, tchèque, danois, estonien, français, et polonais, ainsi que le gouvernement suisse et la Commission soutiennent que, lorsqu’un accord bilatéral de représentation a été conclu en application de l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas, tout est transféré à l’État agissant en représentation : tant le processus décisionnel lui-même que l’examen de tout recours éventuel. Les
demandeurs et le gouvernement italien soutiennent que la décision finale doit être attribuée à l’État membre représenté, qui est donc compétent pour examiner les recours contre la décision de refus.
63. Je considère que, lorsqu’un accord de représentation est conclu au titre de l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas, l’État membre représenté reste compétent pour statuer sur un recours contre une décision refusant un visa.
64. Le point de départ de mon analyse est la notion de l’« État membre compétent » pour examiner une demande de visa et se prononcer sur celle-ci au sens du code des visas. L’article 5, paragraphes 1 à 3, du code des visas détermine cet État membre pour les différents types de visa. En l’espèce, l’État membre compétent est l’État dont le territoire constitue la destination unique du séjour : le Royaume des Pays-Bas. En application de la règle générale sur la compétence territoriale consulaire
établie à l’article 6, paragraphe 1, du code des visas, il revenait au consulat de cet État membre dans la circonscription consulaire duquel le demandeur réside légalement dans le pays tiers d’examiner la demande de visa et de se prononcer sur celle-ci. C’était alors les autorités juridictionnelles de cet État membre qui auraient été compétentes pour examiner un recours formé contre cette décision au titre de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas. Telle est la règle générale de
compétence selon le code des visas.
65. C’est là aussi ce que je qualifierais comme étant le « for naturel » d’un tel recours. Il correspond à la destination unique ou principale des demandeurs de visa et à l’État membre avec lequel ils ont un lien aux fins de leur court séjour envisagé sur le territoire des États membres (ce qui les font relever du champ d’application du code des visas).
66. Compte tenu de ce cadre général, l’article 8 du code des visas prévoit alors des dispositions en matière d’accords de représentation entre États membres pour assurer que les demandeurs de visas puissent en faire la demande localement ( 33 ), plutôt que d’avoir à voyager jusqu’au consulat le plus proche pouvant traiter les demandes de visa de l’État membre sur le territoire duquel ils souhaitent entrer (ce qui impliquerait parfois pour eux des déplacements sur de grandes distances et même
parfois, effectivement, un déplacement vers un autre pays).
67. Quelle est toutefois l’étendue de cette représentation ?
68. Lorsqu’il définit la portée et les formes possibles de ces accords de représentation, l’article 8 expose (au paragraphe 1) qu’« [u]n État membre peut accepter de représenter un autre État membre compétent au sens de l’article 5 en vue d’examiner les demandes et de délivrer les visas pour le compte de cet autre État membre » (mise en italique par mes soins) ( 34 ). Il est également possible de limiter la représentation « aux seules fins de la réception des demandes et du recueil des identifiants
biométriques ». Dans ce cas, a fortiori, tous les processus décisionnels incombent à l’État membre représenté.
69. Au paragraphe 2, l’article 8 prévoit ensuite un type de représentation en application duquel, lorsqu’il envisage de rejeter une demande de visa, le consulat de l’État membre agissant en représentation est tenu de soumettre la demande de visa aux autorités compétentes de l’État membre représenté, afin que celles-ci prennent une décision définitive sur la demande. Il est clair que, à l’origine, le législateur de l’Union a prévu que le type de représentation figurant à l’article 8, paragraphe 2, du
code des visas constituerait la règle. À titre d’exception, l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas prévoit un type de représentation selon lequel « par dérogation au paragraphe 2, [l’État membre représenté] peut autoriser le consulat de l’État membre agissant en représentation à refuser de délivrer un visa après examen de la demande » (mise en italique par mes soins) ( 35 ). Cependant, le texte n’indique en rien que, de ce fait, la compétence (en tant qu’elle se distingue de la
question de savoir quel État membre traite une demande) est cédée ou écartée. L’État membre que l’article 5 définit comme étant l’État compétent garde cette compétence aux fins précisées. L’État membre agissant en représentation intervient « pour le compte » de l’État membre représenté.
70. Le formulaire type utilisé pour notifier (entre autres) le refus d’une demande de visa (annexe VI du code des visas) reprend une formulation qui correspond à celle de l’article 8, paragraphe 1, du code des visas. Ainsi, il commence comme suit : « Le ____________, l’ambassade/le consulat général/le consulat [autre autorité compétente] de _________________ [au nom de (nom de l’État membre représenté)] » (mise en italique par mes soins). Les termes figurant entre crochets doivent évidemment être
repris lorsqu’il existe un accord de représentation ( 36 ). Ils visent à informer le demandeur que l’État membre agissant en représentation prend la décision de refus en qualité d’agent ou de représentant de l’État membre compétent qui est représenté.
71. Une analyse du texte et de l’économie du code des visas montre donc que i) l’État membre compétent pour délivrer et refuser des visas est, entre autres, celui dont le territoire constitue la destination unique du séjour (article 5) ; ii) l’État membre compétent peut se faire représenter par un autre État membre aux fins de la réception des demandes (article 8, paragraphe 1, in fine), de la délivrance des visas (article 8, paragraphes 1 et 2), ou tant aux fins de la délivrance que du refus des
visas [article 8, paragraphes 1 et 4, sous d)] ; iii) les règles de compétence établies à l’article 5 du code des visas constituent la base des accords de représentation et ne sont pas modifiées ; iv) lorsqu’il refuse un visa, l’État membre agissant en représentation intervient « pour le compte » de l’État membre représenté (article 8, paragraphe 1, lu conjointement avec l’article 8, paragraphe 4).
72. C’est en tenant compte de ces éléments que je me penche sur la question de déterminer l’État membre dont les autorités juridictionnelles sont compétentes pour examiner les recours formés au titre de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas.
73. Les dispositions de l’article 32, paragraphes 1 et 2, du code des visas abordent, respectivement, les cas dans lesquels le visa est refusé et la communication de ce refus au demandeur de visa au moyen du formulaire type figurant à l’annexe VI de ce code. L’article 32, paragraphe 3, établit le droit du demandeur de visa d’intenter un recours « contre l’État membre qui a pris la décision finale sur la demande », en cas de refus.
74. Au bas du formulaire type de l’annexe VI du code des visas, sous l’indication « observations » (juste avant les cachets officiels et la signature à apposer), figure encore la mention suivante : « l’intéressé(e) peut former un recours contre la décision de refus/d’annulation/d’abrogation d’un visa, conformément à ce qui est prévu par le droit national ».
75. Lorsque l’État membre compétent est lui-même présent par son consulat dans le pays tiers et examine lui-même la demande de visa, la procédure est claire. Cet État membre appréciera la demande et décidera de l’accueillir ou de la rejeter. Il le fera en son propre nom, dans l’exercice de sa compétence découlant de l’article 5. En tant qu’État membre compétent, son nom figurera sur le formulaire de refus sans autre précision ; et ses juridictions seront compétentes pour connaître d’un recours formé
au titre de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas, conformément à sa législation nationale.
76. À l’évidence, lorsqu’il existe un accord de représentation du type visé à l’article 8, paragraphe 4, sous d) du code des visas, c’est effectivement l’État membre agissant en représentation qui examinera la demande et qui prendra la décision de refus. Toutefois, il le fera « pour le compte de » l’État membre qui est compétent pour prendre cette décision conformément aux critères prévus à l’article 5.
77. L’État membre agissant en représentation intervient sur la base de l’habilitation que l’État membre représenté lui a conférée : aux termes de l’article 8, paragraphe 4, sous d) du code des visas, un accord bilatéral « peut autoriser le consulat de l’État membre agissant en représentation à refuser de délivrer un visa » (mise en italique par mes soins). Cette décision est bien entendu la « décision finale » visée à l’article 32, paragraphe 3 dudit code. Toutefois, l’État membre agissant en
représentation n’intervient que « pour le compte » de l’État membre représenté (article 8, paragraphe 1). L’étendue de cette représentation est clairement communiquée aux demandeurs par la décision de refus (annexe VI du code des visas). Ainsi, la décision finale reste de la compétence de l’État membre représenté et est clairement attribuée à l’État membre représenté dans la décision de refus notifiée au demandeur de visa. L’État membre représenté reste donc compétent pour tout recours contre
cette décision de refus.
78. L’objectif du code des visas corrobore également cette approche.
79. Les accords de représentation sont précisément conclus dans le but d’éviter aux demandeurs de visa de déployer des efforts disproportionnés pour se rendre à un consulat, tant sur le plan des distances à parcourir que sur celui des dépenses à exposer ( 37 ). Ainsi qu’il le déclare au considérant 29, le code des visas respecte les droits fondamentaux et les principes reconnus par la Charte ainsi que par la CEDH, et il doit être interprété en conséquence ( 38 ). Le traitement réservé aux demandeurs
de visas dans chaque État qui participe à l’acquis de Schengen doit être présumé conforme aux exigences de la Charte ainsi qu’à la CEDH ( 39 ).
80. Cela comprend le principe de protection juridictionnelle effective, en tant que principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres, qui a été inscrit à l’article 47 de la Charte et aux articles 6 et 13 de la CEDH ( 40 ).
81. Reconnaître que l’État membre représenté est compétent pour examiner les recours permet aux demandeurs de visa d’avoir accès à ce que je considère comme étant leur « for naturel » (voir, plus haut, point 65), d’une part, et reflète le mieux le principe de protection juridictionnelle effective, d’autre part. Cette solution évite d’obliger les demandeurs de visa à intenter un recours devant les autorités juridictionnelles d’un État membre avec lequel ils n’ont aucun lien et qui ne constitue pas la
destination de leur voyage. Elle évite donc d’exiger de leur part un effort disproportionné pour avoir accès au contrôle juridictionnel.
82. Dans le cadre de la présente affaire, cette solution présente l’avantage supplémentaire de permettre à la juridiction nationale responsable de demander une décision préjudicielle à la Cour quant à l’interprétation du code des visas. La solution contraire aurait pour conséquence que les juridictions d’un État non membre de l’Union seraient compétentes. Or, ces juridictions ne disposent pas de la possibilité d’adresser une telle demande à la Cour ; et le mécanisme institué pour garantir
l’application et l’interprétation uniformes de l’accord d’association de la Confédération suisse à Schengen ( 41 ) n’est en rien un équivalent de la procédure au titre de l’article 267 TFUE.
83. En outre, le code des visas entend assurer la cohérence et l’égalité de traitement entre les demandeurs ( 42 ). Lorsque des demandes de visa pour se rendre dans le même État membre (par exemple le Royaume des Pays-Bas) peuvent être rejetées par des consulats de différents États membres, partout dans le monde, au titre d’accords de représentation conclus en application de l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas, juger que les recours contre de telles décisions devraient être
intentés devant les autorités juridictionnelles de différents États membres agissant en représentation risquerait de donner lieu à un traitement inégal des recours formés par des demandeurs qui souhaitent visiter le même État membre représenté.
84. J’ajoute que des difficultés pratiques peuvent aussi se poser lorsqu’un État membre déterminé dispose d’un réseau étendu de consulats. Il peut s’agir parfois du seul État membre qui dispose d’un consulat dans un pays spécifique. Ainsi, la République française est le seul État membre présent à Djibouti et elle y représente 17 autres États membres aux fins des demandes de visas ( 43 ). Si, contrairement à mon analyse, la République française devait être considérée comme étant devenue l’État membre
compétent et comme ayant pris les décisions finales de refus de visa, les juridictions françaises deviendraient alors responsables pour trancher les recours formés contre des décisions de refus affectant des demandeurs de visa qui souhaitent visiter 17 pays différents.
85. Je conclus donc que, lorsqu’il existe un accord de représentation autorisant l’État membre agissant en représentation à refuser un visa conformément à l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas, l’État membre représenté est l’État membre qui prend la décision finale au sens de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas. Les autorités juridictionnelles de l’État membre représenté sont dès lors compétentes pour se prononcer sur les recours contre cette décision de refus.
Sur la quatrième question préjudicielle
86. Par la quatrième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si est conforme au droit à une protection juridictionnelle effective visé à l’article 47 de la Charte une interprétation de l’article 8, paragraphe 4, sous d), et de l’article 32, paragraphe 3, du code des visas selon laquelle l’État membre agissant en représentation est compétent pour examiner les recours contre les décisions de refus.
87. Cette question ne devient pertinente que si la Cour juge que, dans le cadre de l’article 8, paragraphe 4, sous d), du code des visas, c’est l’État membre agissant en représentation qui est compétent pour examiner les recours formés contre les décisions de refus. J’ai indiqué que, selon moi, la solution qui interprète ces dispositions en ce sens que c’est l’État membre représenté qui est compétent pour se prononcer sur les recours formés contre des décisions de refus d’un visa est celle qui
respecte le droit à une protection juridictionnelle effective consacré à l’article 47 de la Charte. Je pense qu’il n’est donc pas nécessaire d’examiner davantage la quatrième question préjudicielle.
Conclusion
88. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (tribunal de La Haye, siégeant à Utrecht, Pays-Bas) :
– L’article 32, paragraphe 3, du règlement (CE) no 810/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, établissant un code communautaire des visas (code des visas) ne s’oppose pas à ce que les États membres confèrent aux personnes de référence des demandeurs de visa un droit de recours, en leur nom propre, contre le rejet d’une demande de visa. Ce droit doit toutefois être sans préjudice du droit de recours du demandeur.
– Lorsqu’il existe un accord de représentation autorisant l’État membre agissant en représentation à refuser un visa conformément à l’article 8, paragraphe 4, sous d), du règlement no 810/2009, l’État membre représenté est l’État membre qui prend la décision finale au sens de l’article 32, paragraphe 3, de ce règlement. Les autorités juridictionnelles de l’État membre représenté sont dès lors compétentes pour se prononcer sur les recours contre cette décision de refus.
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( 1 ) Langue originale : l’anglais.
( 2 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 (JO 2009, L 243, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1).
( 3 ) JO 2010, C 83, p. 389 (ci-après la « Charte »). Ce droit est fondé sur l’article 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la « CEDH »). Voir explications relatives à la charte des droits fondamentaux (JO 2007, C 303, p. 17 ; ci-après les « explications relatives à la Charte »).
( 4 ) Considérant 2.
( 5 ) Considérant 3, qui cite le point 1.7.3 du « programme de La Haye : renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l’Union européenne » (JO 2005, C 53, p. 1 ; ci-après le « programme de La Haye »).
( 6 ) JO 2008, L 53, p. 52, ci-après l’« accord d’association de la Confédération suisse à Schengen ». Le manuel relatif au traitement des demandes de visa et à la modification des visas délivrés (version consolidée du 9 juillet 2014, modifiant la décision C(2010) 1620 final de la Commission du 19 mars 2010 ; ci-après le « manuel des visas ») explique que, aux fins du code des visas et du manuel des visas, le terme « État membre » désigne les États membres qui appliquent pleinement l’acquis de
Schengen ainsi que les États associés, et que le « territoire des États membres » désigne le territoire de ces États membres (voir p. 11).
( 7 ) Règlement du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (JO 2001, L 81, p. 1). Le Sri Lanka figure dans l’annexe I de ce règlement en tant que pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d’un visa.
( 8 ) Voir le huitième considérant de l’accord d’association de la Confédération suisse à Schengen.
( 9 ) Le comité mixte est institué par l’article 3 de l’accord d’association de la Confédération suisse à Schengen et il a pour mission de s’attacher à toutes les questions visées à l’article 2 de cet accord et de veiller à ce que « toute préoccupation exprimée par la Suisse soit dûment prise en considération » (article 4, paragraphe 1, de cet accord).
( 10 ) Accord entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 13). Voir également accord d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles
aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 19).
( 11 ) Considérant 3 et article 1er, paragraphe 1, du code des visas. L’acquis de Schengen est défini dans la décision 1999/435/CE du Conseil, du 20 mai 1999, relative à la définition de l’acquis de Schengen en vue de déterminer, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l’Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions qui constituent l’acquis (JO 1999, L 176, p. 1).
( 12 ) Arrêt du 10 avril 2012, Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:202, point 34).
( 13 ) Voir « Schengen visa statistics for consulates – 2017 » ; ces statistiques sont consultables sur le site : https://www.schengenvisainfo.com.
( 14 ) Voir article 56 du code des visas ainsi que le tableau de correspondance mettant les articles du code des visas en regard des mesures antérieures qu’ils remplacent.
( 15 ) Voir considérant 18 du code des visas, ainsi que les conclusions que l’avocat général Bobek a présentées dans l’affaire El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, point 46). À cet égard, le code des visas reflète les priorités exposées par la Commission dans son projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas, COM(2006) 403 final, p. 4 : « L’intégration dans un code des visas unique de tous les instruments juridiques régissant les
procédures et conditions de délivrance des visas, le renforcement de la transparence, la clarification des règles en vigueur et l’introduction de mesures destinées à accroître l’harmonisation des procédures, la sécurité juridique et les garanties procédurales, assureront l’application d’une politique commune complète, garantissant une égalité de traitement aux demandeurs de visa ».
( 16 ) Voir ma prise de position dans l’affaire Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, point 36).
( 17 ) Arrêt du 26 octobre 2010, Royaume-Uni/Conseil (C‑482/08, EU:C:2010:631, point 48).
( 18 ) Voir, en ce sens, ma prise de position dans l’affaire Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, point 42).
( 19 ) Voir, en ce sens, considérants 18 et 22 du code des visas, ainsi que conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, point 42).
( 20 ) Voir point 1.7.3 du programme de La Haye, considérant 3 du code des visas ainsi que projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas, COM(2006) 403 final, p. 2.
( 21 ) Voir les orientations générales que le programme de La Haye expose.
( 22 ) Avis 2/13, du 18 décembre 2014 (EU:C:2014:2454, point 191).
( 23 ) Conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, point 57).
( 24 ) La Commission a récemment souligné que les accords de représentation sont conformes au principe de confiance mutuelle sur lequel repose l’acquis de Schengen. Voir l’exposé des motifs que la Commission a joint à sa proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (CE) no 810/2009 établissant un [code des visas], COM(2018) 252 final, p. 8.
( 25 ) Voir, notamment, arrêt du 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, point 36).
( 26 ) La version anglaise de cette disposition est également claire (« Applicants who have been refused a visa shall have the right to appeal »), tout comme la version en néerlandais, langue qui est celle de la présente procédure (« Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan »). Le manuel des visas, qui est dénué d’effet contraignant, emploie les mêmes termes à la p. 88 : « Les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre
cette décision ».
( 27 ) Arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, point 24).
( 28 ) Arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, points 25 et 26).
( 29 ) Article 14, paragraphe 4, du code des visas.
( 30 ) La notification au demandeur est prévue à l’article 32, paragraphe 2, du code des visas (pour les décisions de refus) et à l’article 34, paragraphe 6, du même code (pour les décisions abrogeant ou annulant un visa).
( 31 ) Voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, point 31).
( 32 ) Arrêt du 13 septembre 2018, Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, point 36 et jurisprudence citée).
( 33 ) Voir également considérant 4 du code des visas.
( 34 ) Dans les versions linguistiques que j’ai examinées, l’emploi des mots à l’article 8, paragraphe 1, indiquant que l’État membre agissant en représentation intervient « pour le compte de » l’État membre représenté s’avère concordant : « A Member State may agree to represent another Member State that is competent in accordance with Article 5 for the purpose of examining applications and issuing visas on behalf of that Member State » (version anglaise) ; « Een lidstaat kan ermee instemmen een
andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat » (version néerlandaise) ; « Ein Mitgliedstaat kann sich bereit erklären, einen anderen nach Artikel 5 zuständigen Mitgliedstaat bei der im Namen dieses Mitgliedstaats erfolgenden Prüfung von Anträgen und der Erteilung von Visa zu vertreten » (version allemande) ; « Un Estado miembro podrá aceptar representar a otro Estado miembro que sea
competente con arreglo al artículo 5 a efectos de examinar las solicitudes y expedir los visados en nombre de ese Estado miembro » (version espagnole) ; « Uno Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato » (version italienne) ; « Um Estado-Membro pode aceitar representar outro Estado-Membro com competência nos termos do artigo 5.o para efeitos de análise
de pedidos e de emissão de vistos em nome desse Estado-Membro » (version portugaise).
( 35 ) La proposition de la Commission modifiant le code des visas préconise de supprimer l’article 8, paragraphe 2, actuel, et ce « afin que l’État membre représentant soit entièrement chargé du traitement des demandes de visa au nom de l’État membre représenté, ce qui rationalisera le traitement des demandes de visa dans le cadre de la représentation et est conforme au principe de confiance mutuelle sur lequel repose l’acquis de Schengen », COM(2018) 252 final, p. 8. Cette proposition ne constitue
pas encore le droit en vigueur et, en l’espèce, il est demandé à la Cour d’interpréter le code des visas tel qu’il s’appliquait au moment en cause. J’observe, toutefois, que la proposition se réfère encore toujours aux actions de l’État membre agissant en représentation (qui est « entièrement chargé du traitement des demandes de visa ») comme étant accomplies « au nom de » l’État membre représenté (mise en italique par mes soins).
( 36 ) Il convient à nouveau d’observer que le libellé de l’annexe VI dans les versions linguistiques que j’ai examinées s’avère concordant : « [namens (naam van de vertegenwoordigde lidstaat)] » (version néerlandaise) ; « [on behalf of (name of represented Member State)] » (version anglaise) ; « [im Namen vom (Namen des vertretenen Mitgliedstaats)] » (version allemande) ; « [en nombre de (nombre del Estado miembro representado)] » (version espagnole) ; « [a nome di (nome dello Stato membro
rappresentato)] » (version italienne) ; « [em nome de (nome do Estado- Membro representado)] » (version portugaise).
( 37 ) Considérant 4 du code des visas et article 8, paragraphe 6, du même code.
( 38 ) Voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, point 32).
( 39 ) Voir, par analogie, arrêt du 21 décembre 2011, N. S. e.a. (C‑411/10 et C‑493/10, EU:C:2011:865, point 80).
( 40 ) Arrêt du 22 décembre 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, point 29).
( 41 ) Voir, plus haut, points 18 à 20.
( 42 ) Voir, plus haut, points 36 et 37.
( 43 ) Voir document « Overview of Member States’ diplomatic missions and consular posts responsible for processing visa applications and representation arrangements in accordance with Article 8(1) of the Visa Code » du 15 janvier 2018, consultable sur le site de la Commission.
